IV SA/Wa 2249/10

IV SA/Wa 2249/10 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2011-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-12-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Alina Balicka /przewodniczący/
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Kolejnictwo
Sygn. powiązane
II OSK 1181/11 - Wyrok NSA z 2011-08-31
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
roz. 2 b, art. 9a, d ust. 2, n
Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.
Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
art. 4 pkt 2, art. 28 ust. 2 pkt 3
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2011 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej - oddala skargę -
Uzasadnienie
IV SA/Wa 2249/10
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] marca 2009r. Wojewoda [...] działając na podstawie:
• art. 9o ust. 1, art. 9q ust. 6, art. 9s ust. 1, 2, 3, 3a i 3b, art. 9w ust. 1 i 2 oraz art. 9y ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007r. , nr 16, poz. 94 ze zm.),
• art. 3 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2008r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2009r, nr 1, poz. 3),
• w związku z art. 28 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r, Nr 19, poz. 115 ze zm.)
po rozpatrzeniu wniosku Ministra Infrastruktury reprezentowanego przez {...] P. ustalił lokalizację linii kolejowej dla budowy dwupoziomowego skrzyżowania drogi z torami kolejowymi – wiadukt drogowy w km [...] linii kolejowej [...] w ciągu ul. [...] i ul. [...] (droga powiatowa) w N. W decyzji wymieniono działki ewidencyjne, na których ma zostać zlokalizowana przedmiotowa inwestycja z oznaczeniem nr i powierzchni przed podziałem ewidencyjnym i po podziale z rozróżnieniem, która działka zostaje przejęta pod inwestycję, a która pozostaje przy właścicielu dotychczasowym. Odnośnie B. S. zajęciu pod inwestycję podlegały dwie działki: nr [...] o pow. 0.0036 ha oraz [...] o pow. 0.0135 ha (powstała wskutek podziału działki o nr ew. [...]).
W decyzji przedstawiono na załączniku linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji, jak również na innym załączniku linie rozgraniczające teren inwestycji stanowiące jednocześnie linie podziału nieruchomości, zatwierdzono projekt podziału nieruchomości, nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności oraz ustalono termin wydania nieruchomości oraz opróżnienia lokali i innych pomieszczeń na 30 dni od dnia kiedy decyzja lokalizacyjna stanie się ostateczna.
Dalej ustalono warunki techniczne realizacji inwestycji, warunki wynikające z przepisów dotyczących ochrony środowiska, ochrony przyrody i ochrony zabytków, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.
W uzasadnieniu wskazano, że w toku postępowania wpłynęło pismo B. S. z uwagami dotyczącymi inwestycji, do których ustosunkował się inwestor w piśmie z dnia [...] marca 2009r. B. S. twierdził, że ul. [...] nie jest funkcjonalnie powiązana z projektowanym skrzyżowaniem i z tego powodu strona wniosła o wyłączenie działek stanowiących jej własność z prowadzonego postępowania, gdyż decyzja ta mogłaby uniemożliwić zakończenie sprzedaży wymienionych działek gminie. W odpowiedzi inwestor wyjaśnił, że działka nr [...] i część działki nr [...] są niezbędne do realizacji inwestycji. Organ analizując zarzuty stwierdził, że planowana inwestycja dotyczy linii kolejowej o znaczeniu państwowym, a więc przy jej przygotowaniu należy stosować szczególne zasady i warunki wynikające z rozdziału 2b ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym, dalej art. 28 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych nakładający na zarząd kolei obowiązek budowy skrzyżowań dróg z torami kolejowymi w różnych poziomach. Zgodnie z umowami międzynarodowymi linia kolejowa [...] ma być dostosowana do prędkości dochodzących do 200km/h, nowoprojektowana ul. [...] jest nieodłączną częścią planowanego założenia komunikacyjnego umożliwiając połączenie funkcjonalne istniejących ulic dojazdowych (ul. [...]) z poprowadzoną na estakadzie ul. [...].
Wskutek odwołania wniesionego przez B. S. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2010r. dokonał zmiany zaskarżonej decyzji odnośnie jednej działki nr [...] stanowiącej własność Gminy N. w ten sposób, że dokonał podziału tej działki na trzy o nr [...], przy czym przejęciu na cele przedmiotowej inwestycji podlegać ma działka o nr ew. [...]. Natomiast działki o nr [...] pozostają przy właścicielu. W pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że P. działając z upoważnienia Ministra Infrastruktury wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008r. wystąpiły o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej o znaczeniu państwowym w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie dwupoziomowego skrzyżowania drogi z torami kolejowymi – wiadukt drogowy w km [...] linii kolejowej [...] w ciągu ul. [...] i ul. [...]. Inwestor podniósł, że linia kolejowa [...] jest linią o znaczeniu państwowym zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 marca 2007r. w sprawie wykazu linii kolejowych o znaczeniu państwowym (Dz. U. Nr 61, poz. 412). Wniosek powyższy został załatwiony decyzją z dnia [...] marca 2009r, która została zaskarżona odwołaniem przez B. S.
Skarżący twierdzi, że brak podstawy dla objęcia przedmiotowych działek postępowaniem określonym w rozdziale 2b ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym. W ustawie określono zakres jej stosowania i mieszczą się w nim "inwestycje dotyczące linii kolejowych". Zgodnie z art. 4 ust. 2 tejże ustawy w definicji linii kolejowej mieszczą się m. in. budowle, którymi są w szczególności estakady i drogi. Estakady i drogi, aby mieściły się w definicji linii kolejowej muszą być przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego. Zdaniem skarżącego przepisy rozdziału 2b wymienionej ustawy mogą być stosowane tylko do estakad, po których przebiegają tory kolejowe, wobec czego należy wykluczyć możliwość stosowania rozdziału 2b dla dróg, bo po nich z istoty nie jeżdżą pociągi. Skarżący proponuje taką wykładnię przepisów, jednocześnie jednak niezależnie od przyjętej wykładni do działek skarżącego, które przeznaczone są na nasyp dla projektowanej ul. [...], nie mają zastosowania przepisy rozdziału 2b. Odwołujący twierdzi, że zgodnie z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania przestrzennego dla miasta N., ul. [...] jest ulicą lokalną, służy jako dojazd do dróg dojazdowych i do nieruchomości znajdujących się przy tej ulicy. Nie służy jako dojazd do linii kolejowej, ponieważ zlokalizowana jest w odległości 220 m od tej linii.
Dalej odwołujący poinformował, że toczą się negocjacje pomiędzy nim, a Gminą Miasto N. w sprawie wykupu należących do niego działek [...]. Włączenie przedmiotowych działek do postępowania w sprawie lokalizacji linii kolejowej uniemożliwia zakończenie sprzedaży działek w trybie cywilnym.
Organ stwierdził, że odwołanie wniesiono w terminie, wobec czego pozostawiono zawarty w odwołaniu wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania bez rozpatrzenia, jako bezprzedmiotowy.
Wobec tego, że sprawa została wszczęta przed 22 stycznia 2009r. zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym w brzemieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 6 grudnia 2008r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2009r., Nr 1, poz. 3). Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 powołanej ostatnio ustawy do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.
Minister Infrastruktury ponownie rozpatrzył wniosek w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej o znaczeniu państwowym i jego zdaniem zawiera on wszystkie elementy wymagane na podstawie przepisu art. 9o ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym. Do wniosku inwestor załączył decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wykaz działek objętych inwestycją, zaświadczenie o działkach objętych inwestycją, które zakwalifikowane zostały do terenów zamkniętych oraz upoważnienie Ministra Infrastruktury dla [...] P. do dokonywania czynności w sprawach związanych z lokalizacją linii. Wniosek zawiera również opinie oraz wystąpienia do organów wskazanych w przepisie.
Wojewoda o wszczęciu postępowania zawiadomił strony w sposób wskazany w przepisie. W związku z tym zawiadomieniem wpłynął do organu wniosek B. S. z uwagami, do którego inwestor ustosunkował się pismem z dnia [...] marca 2009r.
Zdaniem organu decyzja organu I instancji zawiera wymagane przepisami prawa elementy, a w szczególności opisuje wymagania oraz wskazuje warunki, które powinny zostać uwzględnione na dalszych etapach procesu inwestycyjnego.
Przy czym organ stwierdził, że działka o nr ewidencyjnym [...] została w części przeznaczona pod planowaną inwestycję. Zgodnie z art. 9 s ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stanowią linie podziału nieruchomości. Z kolei z sentencji decyzji wynika, że działka nr [...] została w całości przeznaczona pod planowaną inwestycję. Powyższy błąd Wojewody [...] musiał zostać naprawiony w drugiej instancji i z tego powodu działka nr [...] została objęta podziałem i jedynie jedna działka powstała z tego podziału tj. [...] została przejęta pod planowaną inwestycję, natomiast dwie inne tj. [...] pozostały przy właścicielu. W tym celu Minister Infrastruktury uchylił w tej części postanowienia decyzji organu I instancji i orzekł w tym zakresie na nowo.
Badając natomiast zgodność pozostałej części zaskarżonej decyzji, Minister stwierdził, że czyni ona zadość wymogom przedstawionym w art. 9 q ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Organ uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, którą przedstawił inwestor w załączonej do wniosku dokumentacji.
Dalej Minister podniósł, że zarzuty B. S. złożone w odwołaniu są identyczne z tymi, które zostały zawarte w piśmie złożonym przed organem I instancji.
Odnosząc się do kwestii braku podstawy prawnej dla objęcia działek stanowiących własność odwołującego postępowaniem określonym w rozdziale 2b ustawy o transporcie kolejowym organ stwierdził, że decyzja lokalizacyjna została wydana również w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r, Nr 19, poz. 115 ze zm.). Art. 28 ust. 2 pkt 3 ww ustawy stanowi, że do zarządców kolei należy budowa skrzyżowań dróg z torami kolejowymi w różnych poziomach w razie budowy nowej lub zmiany trasy istniejącej linii kolejowej, zwiększenia ilości torów, elektryfikacji linii, zwiększenia szybkości i częstotliwości ruchu pociągów. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 lutego 1996r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych z drogami publicznymi i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 33, poz. 144 ze zm.) skrzyżowanie dwupoziomowe stosuje się dla skrzyżowań projektowanych przy budowie nowej linii kolejowej lub drogi, jeżeli linia kolejowa, na której przewiduje się prowadzenie ruchu pociągów z prędkością ponad 160 km/h, krzyżuje się z drogą publiczną. Dostosowanie parametrów technicznych linii kolejowej [...] do zwiększonych prędkości wymaga budowy bezkolizyjnych skrzyżowań dróg z koleją.
W odniesieniu do zarzutów, że ulica [...] nie pełni funkcji pomocniczej w stosunku do linii kolejowej [...] organ zauważa, że ulica ta znajduje się w odległości 220 m od tej linii. Przepis § 6 ust. 1 wymienionego wyżej rozporządzenia stanowi, że skrzyżowanie dwupoziomowe należy projektować w sposób umożliwiający likwidację przejazdów znajdujących się w odległości do 3 km z każdej strony wybudowanego skrzyżowania dwupoziomowego. Ponieważ ul. [...] znajduje się w odległości do 3 km od planowanego skrzyżowania, objęcie jej planowaną inwestycją umożliwi przejazd zarówno dla właścicieli nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie ulicy, jak też okolicznych mieszkańców.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do sądu administracyjnego B. S. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wyłączenie z inwestycji działek stanowiących jego własność.
Zarzucił w pierwszej kolejności brak podstawy prawnej dla objęcia przedmiotowych działek postępowaniem określonym w rozdziale 2b ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym. Odpowiedź na pytanie, czy w sprawie mogą mieć zastosowanie przepisy rozdziału 2b ustawy o transporcie kolejowym znajduje się w art. 9n oraz art. 4 ust. 4 tejże ustawy. Analiza tych norm może być dokonana w sposób zawężający, jak i rozszerzający.
W art. 9n wskazano, że szczególny tryb stosuje się do inwestycji dotyczących linii kolejowej. Natomiast w art. 4 ust. 4 zdefiniowano pojęcie linii kolejowej, na którą składają się dwa zbiory: "droga kolejowa mająca początek i koniec wraz z przyległym pasem gruntu, na którą składają się odcinki linii" oraz "budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętymi pod nie gruntami". Zdaniem skarżącego jego działki nie są przeznaczone pod budowę linii kolejowej, bo znajdują się w odległości 220 m od torów kolejowych. Nie są także przeznaczone pod budowę budynków, budowli i urządzeń przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego. Na jego działkach zostanie wzniesiony mur oporowy dla drogi w ulicy Akacjowej. A zatem zostaną przeznaczone pod budowę drogi, która nie jest przeznaczona do prowadzenia ruchu kolejowego.
Dalej skarżący dopuszcza możliwość zastosowania wykładni rozszerzającej, jednakże doprowadziłaby ona do asymetrii w stosunkach państwo-obywatel. Przeciwko stosowaniu przepisów rozdziału 2b przemawia także brak ich wykorzystania do prowadzenia ruchu kolejowego, również poprzez pełnienie funkcji pomocniczych względem tego ruchu. Za takim stwierdzeniem przemawia duża odległość działek od linii kolejowej, jak również pełnienie przez ul. [...] funkcji lokalnej, co potwierdza obowiązujący Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego dla Miasta N., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2003r. Zgodnie z tym planem ul. [...] jest ulicą klasy lokalnej i służy ona do dojazdu do dróg dojazdowych "KD" oraz do dojazdu do nieruchomości znajdujących się przy ul. [...]. Ponadto ul. [...] jest bardzo słabo powiązana z wiaduktem drogowym nad koleją, służy jako dojazd do innej ulicy (ul. [...]), która z kolei jest najazdem na właściwy wiadukt drogowy.
W ocenie skarżącego właściwszymi przepisami do stosowania w takiej sytuacji jest ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
W konsekwencji zarówno wykładnia zawężająca, jak i rozszerzająca nie pozwalają stosować przepisów rozdziału 2b do przedmiotowych działek.
W dalszej części skargi B. S. ustosunkował się do uzasadnienia decyzji wydanej przez Wojewodę i stwierdził, że organ ten powołując art. 28 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych wskazał na zakres obowiązków zarządców kolei, w tym budowę skrzyżowań dróg z torami kolejowymi i z tego wywiódł prawo do objęcia działek skarżącego postępowaniem uregulowanym w rozdziale 2b ustawy o transporcie kolejowym.
Stanowisko takie jest nieuprawnione. Zakres stosowania rozdziału 2b ustawy o transporcie kolejowym określony jest tylko w art. 9n ustawy. Uprawnienia określone w tym rozdziale są zarezerwowane tylko dla enumeratywnie i literalnie wymienionych przypadków. Ponadto działki skarżącego nie służą budowie żadnej z rzeczy wymienionych w art. 28 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Służą one budowie drogi lokalnej w ulicy [...].
Skarżący nie zgadza się ze stwierdzeniem Wojewody, że ul. [...] została zaprojektowana w związku z przedmiotową inwestycją. Otóż ulica ta została uwzględniona w kolejno obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru jako ulica dojazdowa, a twierdzenie, że jest nowoprojektowana może błędnie sugerować, że zaprojektowano ją dla obsługi wiaduktu.
Minister Infrastruktury rozpoznając odwołanie powielił argumentację przedstawioną przez Wojewodę, przy czym dodał nową jedną przesłankę przemawiającą za objęciem działek skarżącego omawianą procedurą. Mianowicie powołał się na § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych z drogami publicznymi i ich usytuowanie. Wskazany przepis jest jedynie – zdaniem skarżącego – wytyczną przy projektowaniu przejazdu kolejowego. Nieuprawnionym jest wywodzenie z niego uprawnienia zarządców kolei do stosowania przepisów rozdziału 2b.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą.
Mając tak określony zakres kontroli aktów wydawanych przez organy administracji publicznej Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów prawa materialnego, jak również procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Rozważając zachowanie w toku procedowania przepisów procedury Sąd miał przede wszystkim na względzie specyfikę tegoż postępowania polegającą na tym, że w istocie zasady te zostały wyznaczone przez przepisy zawarte w akcie prawa materialnego tj. ustawie z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007r. , nr 16, poz. 94 ze zm.).
Wymieniona ustawa w rozdziale 2b reguluje szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych o znaczeniu państwowym, w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel oraz organy właściwe w tych sprawach. Przepisy precyzyjnie określają jak ma przebiegać postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej, podmiot uprawniony do złożenia wniosku, organ właściwy w sprawie wydania decyzji, a nade wszystko co powinien zawierać wniosek o wydanie decyzji oraz jakie dokumenty winny zostać do niego załączone. Dokonując oceny procedury przewidzianej w tym rozdziale ustawy o transporcie kolejowym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2010r. (sygn. akt II OSK 1539/10) stwierdził, że ustawa o transporcie kolejowym ma szczególny charakter, w szczególności wynika to z art. 9o ust. 2 stanowiącego, że w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stosuje się przepisy kpa, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Dalej NSA sformułował tezę, że postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania takiej decyzji zostało uregulowane odmiennie w art. 9o i 9q ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Oznacza to zdaniem Sądu orzekającego, że zasady kpa dotyczące prowadzenia postępowania wyjaśniającego mają bardzo ograniczone zastosowanie. W istocie to inwestor decyduje o lokalizacji tego rodzaju inwestycji, a strony mają niewielki wpływ na konkretne ustalenia merytoryczne, w szczególności co do przebiegu linii kolejowej. Wojewoda bada czy wniosek zawiera wszelkie wymagane warunki i jeżeli zostaną spełnione, nie ma obowiązku rozważenia, czy inna lokalizacja nie byłaby w danych warunkach bardziej racjonalna, ewentualnie prowadziłaby do szerszej ochrony uzasadnionego interesu stron tegoż postępowania.
Taka wykładnia przepisów powoływanego rozdziału ustawy o transporcie kolejowym jest racjonalna i przekonywująca, bowiem ze względu na charakter tych linii kolejowych, mianowicie są to linie kolejowe o znaczeniu państwowym, ich zarządca musi mieć możliwość realnego sprawowania władczych i decyzyjnych funkcji państwa odnośnie tych strategicznych dla kraju zasobów.
Z tych względów Wojewoda nie był uprawniony do zbadania poprzez prowadzenie postępowania wyjaśniającego w oparciu o przepisy kpa, czy ewentualnie inny zakres terytorialny inwestycji, a chodzi o wyłączenie dwóch działek skarżącego z tej inwestycji, byłby możliwy do realizacji, skoro inwestor go wskazał i mimo sprzeciwu B. S., podtrzymał swoje stanowisko. Chodzi tutaj o pismo P., które wpłynęło do Wojewody [...] w dniu [...] marca 2009r. Objęcie ul. [...] jako elementu służącego obsłudze takiej linii kolejowej powodowało, że poza zakresem rozważań było odmienne stanowisko właściciela działek przejętych na cele tej inwestycji.
Jak już wskazano, ustawa o transporcie kolejowym w sposób istotny modyfikuje przepisy postępowania, jednakże nie oznacza to kompletnego odejścia od zasad przewidzianych w kpa. I tak pozostaje zasada dwuinstancyjności (art. 15 kpa), która wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 kpa w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem I instancji, przy czym w niniejszej sprawie w wąskim zakresie. Nie mniej podkreślić należy, że organ II instancji obowiązany jest rozpoznać sprawę w jej całokształcie, a to nakłada na niego obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. W sytuacji, w której strona postępowania przypisuje określonym zdarzeniom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie przekonywania i wyjaśniania, sformułowanej w art. 11 kpa, takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1132/07, Lex nr 501315).
W rozpatrywanej sprawie należy stwierdzić, że Minister Infrastruktury nie uchybił tej zasadzie, mianowicie rozpoznał sprawę na nowo, jak również odniósł się do zarzutów odwołania. Czy w sposób należyty i wystarczający - podlega ocenie Sądu, nie mniej jednak zaskarżona decyzja zawiera w tym zakresie rozważania, które nie spełniły oczekiwań skarżącego.
Rozważając skargę w kontekście zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie naruszyła tych przepisów. Podstawowym zagadnieniem jest przesądzenie, czy budowa dwupoziomowego skrzyżowania drogi z torami kolejowymi – wiadukt drogowy – linii kolejowej o znaczeniu państwowym podlega przepisom rozdziału 2b ustawy o transporcie kolejowym.
Skarżący twierdzi, że w sprawie wydania decyzji o lokalizacji linii kolejowej mogą mieć zastosowanie wyłacznie przepisy wymienionej ustawy. Powołuje się na definicję linii kolejowej zawartą w art. 4 pkt 2) i wywodzi, że skoro działki jego przeznaczone są pod budowę drogi (mur oporowy dla drogi w ul. [...]), a budowa dróg nie jest budową linii kolejowej w rozumieniu tej definicji, nie może taka inwestycja podlegać rygorom ustawy o transporcie kolejowym. Twierdzi bowiem, że budowa drogi nie wypełnia dyspozycji pojęcia "droga kolejowa", jak również "budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego".
Sąd nie podziela takiego stanowiska i tak jak organy uważa, że ustawa o transporcie kolejowym jest podstawowym aktem mającym zastosowanie w sprawie, lecz nie jedynym. Jeżeli ustawa posługuje się pojęciem w niej niezdefiniowanym, konieczne jest posiłkowe skorzystanie z innych aktów prawnych, zarówno o randze ustawowej, jak i podustawowej. I tak stosownie do art. 9n przepisy rozdziału 2b określają szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych o znaczeniu państwowym. Linią kolejową zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy jest droga kolejowa mająca początek i koniec wraz z przyległym pasem gruntu, na którą składają się odcinki linii, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętymi pod nie gruntami. O ile sama ustawa odpowiada na pytanie, czym jest droga kolejowa i niewątpliwie w świetle definicji zawartej w art. 4 pkt 1a), droga nie może stanowić drogi kolejowej, o tyle nie definiuje pojęcia budynków, budowli i urządzeń przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego, czyli drugiego członu pojęcia "linia kolejowa".
Skoro przedmiotem decyzji jest także droga, celowym jest sięgnięcie do ustawy o drogach publicznych, aby dowiedzieć się, w jaki sposób zostało tam zdefiniowane to pojęcie. Otóż art. 4 pkt 2) ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych(Dz. U. z 2007r, Nr 19, poz. 115 ze zm.) przez drogę rozumie budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Sąd proponuje zatem wykładnię rozszerzającą i przyjęcie, że linia kolejowa to także droga rozumiana jako budowla, ale przeznaczona nie do prowadzenia ruchu drogowego, lecz do prowadzenia ruchu kolejowego. Wyczerpuje taka wykładnia drugi człon definicji "linii kolejowe", gdzie mowa o budynkach, budowlach i urządzeniach. Podstawowym kryterium jest okoliczność, aby taka droga miała na celu zapewnienie prowadzenia ruchu kolejowego. Z istoty, na co zwraca uwagę skarżący, po drodze nigdy nie jest prowadzony ruch kolejowy, ale jest ona powiązana z drogą kolejową w taki sposób, że wraz z nią, budynkami i urządzeniami ma za zadanie obsługę ruchu kolejowego.
Taki stan rzeczy ma miejsce w niniejszej sprawie, gdzie skrzyżowanie drogi z linią kolejową ma służyć obsłudze linii kolejowej o znaczeniu państwowym i w tym celu przedsięwzięcie jest realizowane. I przede wszystkim z tego względu w ocenie Sądu organy trafnie przyjęły ustawę o transporcie kolejowym jako podstawę prawną wydania omawianej decyzji lokalizacyjnej.
Co prawda w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organy uzasadniając zastosowanie ustawy o transporcie kolejowym wskazywały na przepis art. 28 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, jednakże w ocenie Sądu argument ten nie miał decydującego waloru.
Przepis wskazany wyżej brzmi: "Art. 28. 1. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg z liniami kolejowymi w poziomie szyn, wraz z zaporami, urządzeniami sygnalizacyjnymi, znakami kolejowymi, jak również nawierzchnią drogową w obszarze między rogatkami, a w przypadku ich braku - w odległości 4 m od skrajnych szyn, należy do zarządu kolei.
2. Do zarządów kolei należy również:
1) konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi;
2) budowa i utrzymanie urządzeń odwadniających wiadukty kolejowe nad drogami, łącznie z urządzeniami odprowadzającymi wodę poza koronę drogi;
3) budowa skrzyżowań dróg z torami kolejowymi w różnych poziomach w razie budowy nowej lub zmiany trasy istniejącej linii kolejowej, zwiększenia ilości torów, elektryfikacji linii, zwiększenia szybkości lub częstotliwości ruchu pociągów."
Należy zgodzić się ze skarżącym, że przywołany przez organy art. 28 ust. 2 pkt 3 nie wskazuje jakie przepisy winny mieć zastosowanie przy wydawaniu decyzji zezwalającej na budowę skrzyżowania drogi z torami kolejowymi, stwierdza jedynie, że do zarządów kolei należy budowa takich inwestycji m. in. w razie zwiększenia szybkości pociągów. Organy tymczasem wyprowadziły wniosek, że skoro takie inwestycje należą do kompetencji kolei, to podlegają one szczególnej ustawie o transporcie kolejowym. W ocenie Sądu może to być dodatkowy argument przemawiający za tym, że również drogi zapewniające prawidłowe funkcjonowanie skrzyżowań dróg z torami kolejowymi i w konsekwencji przeznaczone pomocniczo do obsługi ruchu kolejowego podlegają szczególnym regulacjom zawartym w rozdziale 2b ustawy o transporcie kolejowym. Z przepisu art. 28 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynikają jedynie obowiązki kolei jako zarządcy tych urządzeń, w przeciwieństwie do obowiązków zarządców dróg, którymi są zupełnie inne organy- w zależności od kategorii drogi - takie jak wójt gminy, zarząd powiatu, zarząd województwa i Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Niemniej jednak organy zastosowały prawidłową podstawę rozstrzygnięcia powołując się na przepisy rozdziału 2b przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, choć argumenty podane w uzasadnieniu nie mogły zostać w tym zakresie uznane za wyczerpujące. Uchybienie owo w konsekwencji nie miało wpływu na wynik sprawy, stąd też wadliwość uzasadnienia pozostaje bez znaczenia dla samego rozstrzygnięcia, które jest prawidłowe.
Dalej skarżący podnosił, że ul. [...] uzyskała w kolejnych planach zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności w ostatnim obowiązującym z 2003r,. charakter drogi lokalnej do obsługi dróg dojazdowych i nieruchomości położonych w pobliżu. Wobec powyższego nieprawdziwe są stwierdzenia Wojewody, iż ul. [...] została zaprojektowana w związku z lokalizacją przedmiotowego skrzyżowania.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostają ustalenia zawarte w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Otóż co prawda zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, jednakże jak już wskazano, w powołaniu na stanowisko NSA zajęte w wyroku z dnia 28 października 2010r., omawiana ustawa jest aktem szczególnym w odniesieniu do wielu przepisów, w tym do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mianowicie art. 9ad ust. 2 stanowi, że w sprawach dotyczących lokalizacji linii kolejowej przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się, z zastrzeżeniem, które nie znajduje tutaj zastosowania. Tym samym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na który powołuje się skarżący w zakresie przeznaczenia ul. [...] pozostaje bez znaczenia przy stosowaniu przepisów ustawy o transporcie kolejowym. Oznacza to, że Wojewoda mógł uwzględnić zapisy planu, ale nie miał takiego obowiązku. Tym samym czynienie zarzutu, że został zmieniony charakter tej ulicy wskutek wydania decyzji lokalizacyjnej, nie może odnieść zamierzonego skutku. Zapisy ustawy bowiem gwarantują, aby organ wydający decyzje w tak ważnych dla gospodarki, obronności i ekologii sprawach nie był związany ustaleniami aktów normatywnych o lokalnym zasięgu, które to ustalenia w pewnych sytuacjach uniemożliwiłaby pożądaną lokalizację takiego przedsięwzięcia.
Organ rozpatrując odwołanie nie podniósł co prawda powyższego argumentu w uzasadnieniu, powołując się na rozporządzenie wykonawcze, niemniej jednak uchybienie to nie miało w konsekwencji wpływu na wynik sprawy. Decyzja o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji jest bowiem prawidłowa. Oczywiście przywołane przepisy wykonawcze potwierdzają możliwość ingerencji decyzją lokalizacyjną w obszar tak oddalony od drogi kolejowej, na co zwracał uwagę skarżący, ale nie mają decydującego znaczenia. Przede wszystkim to inwestor, w graniach oczywiście prawa ocenia, jakie rozwiązania są najbardziej optymalne dla zagwarantowania prawidłowego funkcjonowania linii kolejowej o znaczeniu państwowym. I ingerencję we własność skarżącego usprawiedliwioną konkretnymi okolicznościami faktycznymi sprawy należy uznać za usprawiedliwioną.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak na wstępie.