IV SA/WA 2231/05

IV SA/Wa 2231/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-03-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-11-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wójcik. /sprawozdawca/
Danuta Szydłowska
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Asesor WSA Danuta Szydłowska,, Asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2006 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu 1/ uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2004r 2/ zasądza na rzecz skarżącego J. N. kwotę 500( pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 7 sierpnia 2003 r. inwestor A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę podziemnego zbiornika gazu propan-butan V=20m3 wraz z infrastrukturą na terenie działek nr ew. [...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W., Dzielnica T. W toku postępowania B. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. złożyła pismo z dnia 16 września 2003 r. informujące, że w wyniku połączenia spółek B. sp. z o.o. i A. sp. z o.o. z dniem 15 września 2003 r. spółka B. sp. z o.o. wstąpiła we wszelkie prawa i obowiązki spółki A. sp. z o.o.
W dniu 31 grudnia 2003 r. została wydana decyzja Prezydenta W. nr [...] znak: [...] ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. N. i J. N. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2004 r. znak: [...] orzekło uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji
W dniu [...] sierpnia 2004 r. Prezydent W. wydał decyzję nr [...], znak: [...], orzekającą o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej: budowa podziemnego zbiornika gazu propan-butan V=20m3 wraz z infrastrukturą na terenie działki nr ew. [...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W., Dzielnica T.
Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz. 717 z późn. zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071), oraz art. 39 ust. 1 i art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. nr 142 poz. 1591 z 2001 r. z późn. zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz.U. nr 41 poz. 361 z 2002 r. z późn. zm.).
Od tej decyzji odwołały się strony postępowania: M. N. oraz J. N., właściciele działek ew. nr [...] i [...] graniczących z działkami ew. nr [...] i [...], na których planowana jest przedmiotowa inwestycja.
Po rozpoznaniu niniejszego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2005r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2004r.
W uzasadnieniu wskazano, iż w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały wszystkie wymogi określone w dyspozycji art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ocena spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W rozpatrywanej sprawie została dokonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w odpowiednim zakresie uwzględniającym specyfikę inwestycji. Wyniki analizy w postaci tekstowej stanowią załącznik do zaskarżonej decyzji. Nadto, § 1 rozporządzenia określa " (...) sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku /"raku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej ; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu ("kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych)."
Z powyższego wynika, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy powinna zawierać ustalenia w wyżej wymienionym zakresie, dokonane zgodnie z zasadami określonymi w powołanym rozporządzeniu. Wszystkie te elementy wynikające z 1 rozporządzenia określa zarówno decyzja, jak i analiza w części opisowej stanowiąca jej załącznik. Teren, na którym planowana jest budowa podziemnego zbiornika gazu propan-butan V=20m3 wraz z infrastrukturą posiada także bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. do ul. [...]. W zakresie wymogów określonych w pkt 3 art. 61 ust. 1 ustawy wynika, iż teren inwestycji znajduje się w zasięgu istniejącego uzbrojenia, które jest wystarczające dla planowanego zamierzenia. W zakresie wymogów określonych w art. 61 ust. lpkt 4 ustawy, ustalono, że działki na których planowane jest przedmiotowe zamierzenie budowlane stanowią teren nie wymagający wyłączenia z produkcji rolnej. Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż inwestycja jest integralną częścią planowanej stacji paliw w sprawie której została uchylona decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskazać należy, iż budowa podziemnego zbiornika gazu propan-butan V="20m3 wraz z infrastrukturą może być objęta samoistną decyzją bez konieczności załatwiania sprawy w obrębie warunków zabudowy dla stacji paliw.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. N. i M. N., żądając jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego, wskazali, iż w ich ocenie decyzja SKO wydana została z naruszeniem prawa, bez zbadania pełnego i koniecznego stanu faktycznego oraz prawnego. W konsekwencji powyższego, ww. decyzja jest nie tylko wadliwa w świetle art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także nie uwzględnia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Skarżący są właścicielami działek położonych bezpośrednio przy granicy ewidencyjnej działek, na których ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne. Ich nieruchomości stykają się z tymi działkami. Działki te są wprawdzie niezabudowane, ale nie są to jedyne działki, które graniczą z terenem objętym planowaną inwestycją. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w tym przepisie warunków. Zgodnie z tymi przepisami, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Działki skarżących, jak to wskazywano są działkami niezabudowanymi, a zatem, aby wydanie decyzji było możliwe muszą istnieć jakieś inne działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, których zabudowa pozwoli na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Tym czasem zostały dołączone dwa załączniki o dość zastanawiającej - w ocenie Skarżących - treści. Załącznik nr 1 przedstawia mapę planowanej inwestycji, która swym zasięgiem obejmuje, co prawda niezabudowane działki skarżących, ale jednocześnie pomija pozostałe działki bezpośrednio sąsiadujące z planowaną inwestycją tj. działki po stronie granicy AED mimo, iż nawet na fragmencie tej mapy widać, iż jest to działka zabudowana. W konsekwencji ww. mapa nie uwzględnia obszaru, który zgodnie z 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winien być brany pod uwagę przy ustalaniu wymagań dla nowej zabudowy . Co więcej, na kopii mapy stanowiącej załącznik do decyzji nie zostały, w ocenie skarżących, zachowane granice obszaru analizowanego stosownie do treści § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym, granice analizowanej działki winny być wytyczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem.
Na mapie brak ponadto wskazania skali według jakiej została sporządzona, co dodatkowo uniemożliwia zbadanie prawidłowości wytyczenia granic obszaru analizowanej działki.
Wyżej opisany " zabieg" prowadzi do sytuacji, korzystniejszego dla wnioskodawcy " ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, która winna uwzględniać także istniejącą już stację paliw. W ocenie skarżących przedmiotowy wniosek dotyczy de facto rozbudowy stacji paliw o zbiornik gazu płynnego, a nie budowy całkowicie nowej inwestycji w stosunku do powierzchni działki lub terenu wyznaczonego w oparciu o średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego. A co za tym, idzie większego obciążenia działek sąsiednich ( w tym działek skarżących), wobec zwiększonego zintensyfikowania zabudowy i zagospodarowania terenu w stosunku do wielkości działki planowanej inwestycji. W konsekwencji, zaskarżona decyzja nie tylko ten stan bezprawności sankcjonuje, ale co gorsza ustała wskaźnik "nowej zabudowy" z pominięciem części działek znajdujących się bezpośrednio wokół terenu planowanej inwestycji.
Mając powyższe na uwadze nie sposób się zgodzić z ustaleniami załącznika nr 2 do decyzji Prezydenta W., iż do planowanej inwestycji nie ma konieczności ustalania funkcji i cech zabudowy sąsiedniej oraz intensywności ponieważ "inwestycja ma charakter inwestycji infrastrukturalnej" Tego rodzaju ustalenia pozostają w sprzeczności z ustaleniem, iż planowana inwestycja zaliczona jest do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24.09.2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko Dz.U. nr 179/2002 poz. 1490), a więc także na działki sąsiednie. Tego rodzaju stwierdzenie nie miałoby także racji bytu w przypadku uwzględnienia cech zabudowy i zagospodarowania działek znajdujących się wokół planowanej inwestycji, a nie świadomie wybranej (w tym konkretnym celu) zabudowy znajdującej się na dalej położonej działce tyle, że przy tej samej drodze. Poza tym w pkt. 4 Załącznika nr 2 do decyzji, z jednej strony stwierdza się, że nie jest konieczna zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, a zdanie dalej wskazuje się na konieczność - przed pozwoleniem na budowę - wyłączenia z produkcji rolnej. W świetle tylko wyżej wskazanych zarzutów, można więc stwierdzić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie Skarżących nie zbadało wszystkich koniecznych elementów z obowiązującą starannością i rzetelnością.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą z zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenia skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Skarga jest zasadna i jako taka prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak również utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2004r.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejsze sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2005r, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2004r., uzgadniającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie podziemnego zbiornika gazu propan-butan V=20m3 wraz z infrastrukturą na terenie działek nr ew. [...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W., Dzielnica T.
Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja jak również decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego-ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz. 717 z późn. zm.).
Zgodnie z treścią art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest
zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające zamierzenia budowlanego;
4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy;
5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Jednocześnie w ust. 3 tego artykułu ustawodawca wskazuje, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolej owych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej.
Orzekające w niniejszej sprawie organu uznały, iż planowana inwestycja polegająca na budowie podziemnego zbiornika gazu propan-butan wraz z infrastrukturą( na która składają się zbiornik magazynowy, podziemny, dystrybutor gazu, rurociąg techniczny, budynek kontenerowy), jest inwestycją infrastrukturalną, a zatem zgodnie z w/w przepisem art. 61 ust. 3 nie stosuje się do niej warunków wymogu dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.
Sąd nie podziela tego stanowiska.
Zdaniem Sądu planowana inwestycja nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej. Wprawdzie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia infrastruktury technicznej niemniej, jednak posiłkując się określeniem zawartym w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U Nr 261 poz. 2603 ze zm) przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi, oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. A zatem do urządzenia infrastruktury technicznej sensu stricte to m.in. sieć elektryczna, gazowa, wodociągowa, transformator, stacja pomp. Cechą charakterystyczną takich urządzeń jest to, że występują one na danym terenie ze względu na konieczność zapewnienia dostaw mediów. Zwykle nie nadają one terenowi dodatkowych walorów estetycznych ale ze względu na konieczność występowania i swoisty charakter nie jest ani możliwe ani konieczne harmonizowanie ich wyglądu z otoczeniem.
Funkcją wnioskowanej stacji auto gazu jest bez wątpienia zapewnienie dostaw paliwa gazowego dla pojazdów, niemniej jednak o jej lokalizacji decydują jedynie względy ekonomiczno-finansowe, a nie konieczność zapewnienia dostaw gazu w postaci mediów, do budynków położonych jej obrębie. A zatem brak jest podstaw do uznawania jej za rodzaj urządzenia infrastruktury technicznej.
W tej sytuacji wbrew stanowisku organów do planowanej inwestycji nie znajduje zastosowania przepis art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wyłącza stosowanie art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2.
A zatem mając na uwadze, iż generalną zasadą, którą muszą się kierować organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy, jest konieczność uwzględnienia wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury a także walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), przy czym pojęcie ładu przestrzennego obejmuje ukształtowanie przestrzeni, które uwzględnia m.in. uwarunkowania kompozycyjno - estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, organy miały obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).
W przedmiotowej sprawie organy administracji uchybiły obowiązkowi sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełniającej warunki określone w niniejszym rozporządzeniu. Zawarta w aktach sprawy analiza (z dnia 16 sierpnia 2004 r.) nie określa funkcji i cech zabudowy. Obszar analizowanego terenu, wyznaczony na załączonej do decyzji mapy został zaś wyznaczony niezgodnie z wymogami określonymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia, W jego świetle granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Na załączonej mapie (brak załącznika graficznego wykonanego na kopii mapy) obszar analizowanego terenu, jest mnip.k7v niż trzykrotna szerokość frontu działki. dokonując uzgodnienia, oraz przeprowadzając analizę organ ten winien był tą okoliczność wziąć pod uwagę. Jak wynika bowiem z decyzji organu I instancji, z uwagi na okoliczność, iż planowana inwestycja stanowić ma rozbudowę stacji, uznano, iż teren na którym ma być ona zlokalizowana posiada właściwe uzbrojenie oraz dostęp do drogi publicznej.
Kwestia, która nie została także należycie wyjaśniona przez organy jest wskazanie, czy teren objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie wolne i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzenie miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art., 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 15, poz. 139 ze zm). Wprawdzie organ I instancji wskazuję, iż tereny te nie wymagają uzyskania powyżej zgody, niemniej jednak nie uzasadnia swojego stanowiska oraz nie wskazuje przepisów prawa, orzeczeń organów w oparciu o które je wywiódł.
Wskazane wyżej naruszenia wymagań prawa materialnego co do obowiązku sporządzenia analizy, które nie pozwalały organom administracji ani sądowi administracyjnemu na ocenę, czy zawarte w decyzji organu I. instancji warunki nie naruszają wymagań określonych w rozporządzeniu, stanowi naruszanie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie tego naruszenia musiało prowadzić do uchylenia przez Sąd decyzji utrzymującej w mocy wadliwe rozstrzygniecie pierwszoinstancyjne. Z uwagi na potrzebę ponownego przeprowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o prawidłowo sporządzoną analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, Sąd uchylił także decyzję organu I instancji.
Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi