IV SA/WA 2219/20

IV SA/Wa 2219/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-06-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rząsa /przewodniczący/
Jarosław Łuczaj
Katarzyna Golat /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 6373/21 - Wyrok NSA z 2022-11-29
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 189k § 1 pkt 3, art. 145 § 1 pkt lit. a i c, art. 135, 205 § 2, art. 209, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
at. 107 § 1, art. 80, art. 11, art. 7, art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D.M. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości podatkowej – administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...]czerwca 2019 r., nr: [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz D.M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez Pana D. M. (określanego dalej jako Skarżący, Strona) decyzją Główny Inspektor Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] odmawiającą umorzenia zaległości podatkowej - administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 50.000 zł, wymierzonej Panu D. M., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą: [...],[...] G., będącego odbiorcą odpadów o kodzie 16 01 06 (zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy niezawierające cieczy i innych niebezpiecznych elementów - w postaci 2 sztuk tylnych połówek pojazdów z wyraźnymi śladami cięcia karoseriii elementów konstrukcyjnych) oraz odpadu o kodzie 16 01 04 (zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy) w postaci uszkodzonego pojazdu marki [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...]) przywiezionych nielegalnie z terenu [...] na terytorium Polski. W podstawie prawnej organ powołał m.in. art. 138 §1 pkt 1, w związku z art. 189k §1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020., poz. 256, ze zm.), określanej dalej jako K.p.a.
Organ przedstawił następujący stan sprawy.
[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją znak: [...], z dnia [...]kwietnia 2017 r., nałożył karę pieniężną w wysokości 50.000zł, na Pana D. M.. GIOŚ decyzją z dnia [...]maja 2018 r. znak: [...] uchylił w całości ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i nałożył karę pieniężną w wysokości 50.000 zł, na Pana D. M.. GIOŚ umorzył postępowanie w części dotyczącej nałożenia kary odnośnie odpadów o kodzie 16 01 06 (zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy niezawierające cieczy i innych niebezpiecznych elementów) - w postaci 2 sztuk tylnych połówek pojazdów z wyraźnymi śladami cięcia karoserii elementów konstrukcyjnych. Ww. decyzja była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. IV SA/Wa 2091/18 oddalił skargę, a wyrok ten stał się prawomocny z dniem 26 kwietnia 2019 r.
W dniu 15 marca 2019 r. Pan D. M. zwrócił się z wnioskiem do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, o umorzenie administracyjnej kary pieniężnej nałożonej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...]
Uzasadniając powyższy wniosek wskazał, że nałożona na Pana D. M. kara w kwocie 50 000 zł jest dla wnioskującego zbyt dotkliwą i z uwagi na trudną sytuację materialną Skarżący nie jest w stanie jej uiścić. Pełnomocnik we wniosku o umorzenie kary pieniężnej podkreśliła, że należy zwrócić uwagę na całokształt sprawy. Pani pełnomocnik podkreśliła, że zdarzenie sprowadzenia uszkodzonego pojazdu o kodzie 16 01 04 miało miejsce po raz pierwszy, a wnioskodawca nigdy wcześniej, ani później nie dopuścił się naruszenia przepisów z zakresu międzynarodowego przemieszczania odpadów. Podkreślił, że nie został stwierdzony negatywny wpływ odpadów na środowisko i wykonał on niezwłocznie zalecenia organu i zutylizował odpad. Ponadto stwierdził, że prowadzone postępowanie jest dla Skarżącego wystarczająco dotkliwą sankcją i wyciągnął on odpowiednie wnioski i nie dopuści się już nigdy więcej naruszenia przepisów dotyczących międzynarodowego przemieszczania odpadów. Oświadczył, że wnioskodawca nie jest wstanie uiścić nałożonej na niego kary. Pan D. M. nie pracuje, nie osiąga dochodów, wraz z partnerką i półtorarocznym dzieckiem utrzymuje się ze świadczenia wychowawczego "500 +" i dzięki pomocy rodziny, nie posiada majątku, który mógłby sprzedać i pozyskać w ten sposób pieniądze na zapłatę kary. Brak umorzenia kary pieniężnej spowoduje zadłużenie się na pokaźną kwotę 50000 zł, której wnioskodawca nie jest w stanie spłacić.
Pismem z dnia 27 marca 2019 r. [...]. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wezwał Pana D. M. do uzupełnienia wniosku z dnia 11 marca 2019 r., tj. do przedłożenia dokumentów (dowodów) wskazujących na uzyskiwanie dochodu, z którego Pan D. M. utrzymuje siebie oraz rodzinę.
W odpowiedzi na ww. wezwanie przedstawił zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z dnia [...] kwietnia 2019 r. o dochodzie za 2017 r., zaświadczenie z KRUS z dnia [...] kwietnia 2019 r. o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników, zaświadczenie z Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o pobieraniu świadczeń z pomocy społecznej na dziecko (F. M.) przez Panią A. N., wydruk z CEIDG.
Pismem z dnia 26 kwietnia 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wezwał Pana D. M. do uzupełnienia wniosku z dnia 11 marca 2019 r., tj. do przedłożenia dokumentów (dowodów) potwierdzających trudną sytuację materialną strony, tj. dokumentów potwierdzających, że Pan D. M. jest osobą bezrobotną, ewentualne dokumentów wskazujących, że ze względu na stan zdrowia lub inne nadzwyczajne okoliczności nie może podjąć pracy zarobkowej, oświadczenie o pozostawaniu we wspólnym gospodarstwie domowym z Panią A. N., a także analizę wydatków domowych, w zestawieniu z kwotami uzyskiwanymi jako pomoc rodziny.
W odpowiedzi na ww. wezwanie Skarżący przedstawił oświadczenie wnioskodawcy o pozostawaniu we wspólnym gospodarstwie domowym z Panią A. N., umowę zlecenia z dnia [...] kwietnia 2019 r., umowę najmu nieruchomości z dnia [...] marca 2017 r. umowę nr [...] z dnia [...] października 2018 r. na dostawę wody, umowę nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. na odprowadzanie ścieków, fakturę VAT [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, harmonogram spłat rat kredytu, zestawienie wydatków i dochodów.
[...]. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...], odmówił Panu D. M. umorzenia administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej prawomocną decyzją Głównego inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2018 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego pod względem zaistnienia w sprawie przesłanki ważnego interesu wnioskodawcy, mającej istotne znaczenie przy ocenie zasadności wniosku o umorzenie administracyjnej kary pieniężnej oraz ważnego interesu publicznego. Organ I instancji wskazał, że dowody i okoliczności powołane przez Stronę nie są wystarczające do umorzenia administracyjnej kary pieniężnej. Organ I instancji wskazał, że pomimo wezwania Strona nie wskazała na żadne nadzwyczajne okoliczności, które przemawiałyby za uznaniem, że wystąpiła jakaś szczególna sytuacja, która wskazywałaby na wystąpienie Jej ważnego interesu.
Organ I instancji podał, że analiza wydatków wskazuje na trudną sytuację finansową wnioskodawcy, która nie może jednak stanowić przesłanki ważnego interesu strony, ponieważ jest wynikiem działania Pana D. M..
Pan D. M. złożył odwołanie od ww. decyzji.
Pismem z dnia 17 grudnia 2019 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska poinformował pełnomocnika Skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Pan D. M. nie skorzystał z przysługującego mu prawa.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., GIOŚ utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2019 r.
Pan D. M. zaskarżył ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:
- art. 189k § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka uzasadniająca umorzenie nałożonej na Skarżącego kary pieniężnej,
- art. 107 K.p.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdzie z jednej strony organ II instancji wskazuje, że Skarżący znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, a z drugiej strony uzna e. że wniosek o umorzenie nałożonej kary pieniężnej nie zasługuje na uwzględnienie,
- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu 1 instancji, w sytuacji gdy zasadnym było jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez umorzenie kary pieniężnej nałożonej na Skarżącego.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o:
- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez umorzenie kary pieniężnej, nałożonej na Pana D. M. w kwocie 50.000 zł prawomocną decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2018 r. znak [...],
- zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w taryfowej wysokości.
W treści uzasadnienia skargi D. M. wskazał, że przesłankami dopuszczalności zastosowania ulgi w wykonaniu administracyjnej kary są: "ważny interes publiczny" lub "ważny interes strony", odnoszący się do przypadku, gdy egzekucja kary, z uwagi na osobistą sytuację zobowiązanego oraz jego najbliższych i zależnych od niego osób prowadziłaby do rezultatów niesprawiedliwych, trudnych do zaakceptowania z punktu widzenia systemu prawa. W uzasadnieniu skargi Skarżący odniósł się do wyroku z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt I FSK 31/08, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że pojęcia ważnego interesu podatnika nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy też zdarzeń losowych, uniemożliwiających uregulowanie zaległości podatkowych, albowiem pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu uwzględniającym nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale również normalną sytuację ekonomiczną podatnika, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów oraz wydatków. Odwołując się do poglądów wyrażanych w orzecznictwie wywodził, że przy ocenie zaistnienia tej przesłanki należy brać pod uwagę nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale również normalną sytuację ekonomiczną podatnika, wysokość uzyskiwanych przez nie dochodów oraz wydatków.
Swoją sytuację ekonomiczną Skarżący ocenił jako trudną. Wyjaśnił, że pracuje w gospodarstwie rolnym, osiąga skromne dochody, na utrzymaniu ma małoletnie dziecko. Partnerka Skarżącego pracuje dorywczo w restauracji przy obsłudze imprez okolicznościowych, jednakże z uwagi na sytuację epidemiologiczną i odwołanie wielu uroczystości zarabia niewiele (ok. 200 — 400 zł miesięcznie). Zdaniem pełnomocnik Pana D. M. osiągane przez Skarżącego dochody nie pozwalają mu na zapłatę nałożonej kary pieniężnej. Skarżący nie posiada też majątku, który mógłby sprzedać i pozyskać w ten sposób pieniądze na zapłatę kary. Brak umorzenia kary pieniężnej spowoduje dla Skarżącego i jego rodziny znaczną szkodę w postaci konieczności zadłużenia się na pokaźną kwotę 50.000 zł, której nie mają z czego spłacić.
Dalej wskazał, że zaistniałe zdarzenie będące podstawą nałożenia kary w postaci sprowadzenia uszkodzonego pojazdu, tj. odpadu o kodzie 16 01 04*,miało miejsce po raz pierwszy. Skarżący nigdy wcześniej ani później nie dopuścił się naruszenia przepisów z zakresu międzynarodowego przemieszczania odpadów, w miejscu prowadzonej przez niego działalności nie stwierdzono negatywnego wpływu odpadów na środowisko. Podkreślił, że Skarżący wykonał niezwłocznie zalecenia organu i zutylizował odpad. Skarżący nie miał świadomości, że działa niezgodnie z przepisami dotyczący międzynarodowego przemieszczania odpadów, przez co nie mógł liczyć się z ryzykiem poniesienia odpowiedzialności za popełniony delikt.
W ocenie Skarżącego brak umorzenia nałożonej kary pieniężnej spowoduje, że rodzina Skarżącego znajdzie się w tragicznej sytuacji ekonomicznej. Dochody Pana D. M. oraz jego partnerki wystarczają jedynie na zaspokojenie podstawowych potrzeb, nie stać ich na zapłatę kwoty 50.000 zł. Istotnym jest, że podejmując decyzję o zastosowaniu ulgi organ powinien brać pod rozwagę sytuację materialną i rodzinną wnioskodawcy, realną możliwość spłaty zobowiązania nie ograniczać się do umarzania należności tylko w sytuacjach nadzwyczajnych.
W podsumowaniu skargi Skarżący wskazał, że interes publiczny nie ucierpi wskutek umorzenia kary pieniężnej, bowiem wyciągnął odpowiednie wnioski i nie dopuści się już nigdy więcej naruszenia przepisów dotyczących międzynarodowego przemieszczania odpadów. Prowadzone postępowanie jest dla niego wystarczająco dotkliwą sankcją.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
I. Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej P.p.s.a.). W myśl art. 135 P.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.
Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 P.p.s.a.
II. Kontroli Sądu poddano decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2020 r., utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2019 r., odmawiającą umorzenia zaległości podatkowej.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów stanowił art. 189k § 1 pkt 3 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który nałożył administracyjną karę pieniężną, na wniosek strony, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem publicznym lub ważnym interesem strony, może udzielić ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej przez umorzenie administracyjnej kary pieniężnej w całości lub części.
W ocenie organu w sprawie nie wystąpiły okoliczności, które można byłoby określić jako "ważny interes zobowiązanego". O przesłance tej można bowiem mówić np. w przypadku znacznego obniżenia zdolności płatniczych zobowiązanego, spowodowanych ważnym zdarzeniem losowym. Chodzi tu między innymi o okoliczności o charakterze nadzwyczajnym, na które zobowiązany nie miał wpływu, i które były spowodowane zdarzeniami noszącymi cechy czynników niezależnych od jego postępowania.
Organ stwierdził, że Strona nie wykazała, że zachodzi jej ważny interes w udzieleniu ulgi, tj. sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków nie jest w stanie uregulować należności pieniężnej, a oceny tej Skarżący nie podzielił.
III. Zdaniem Sądu organ zarówno w warstwie przepisów materialnych oraz procesowych nie dopełnił ciążących na nim obowiązków.
III.I. Odnośnie do przepisów materialnych wskazać należy, że organ dokonał ich nieuprawnionej, zawężającej wykładni.
Instytucja umorzenia kary ma charakter uznaniowy w tym sensie, że w przypadku stwierdzenia, iż w sprawie występuje którakolwiek z przesłanek określonych w art. 189k § 1 pkt 3 K.p.a. (będącym odpowiednikiem art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej) lub obie łącznie, organ w sposób uznaniowy podejmuje decyzję o wyborze alternatywy: czy przyznać podatnikowi ulgę w spłacie zobowiązań podatkowych, czy też nie. Treść przywołanego przepisu wyznacza dwie fazy postępowania.
Ważny interes podatnika to sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych przypadków losowych nie jest on w stanie uregulować kary. Zasadniczo przyjmuje się przy tym, że należy brać pod uwagę sytuację, w jakiej znajduje się ukarany w chwili, gdy podejmowana jest decyzja w sprawie. Kryterium ważnego interesu strony lub interesu publicznego musi być w każdym wypadku indywidualnie ustalane przez organ w ramach prowadzonego postępowania.
Przez interes publiczny rozumie się dyrektywę postępowania, nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego, korektę błędnych decyzji, itp. Należy podkreślić, że niedopuszczalne jest przeciwstawianie interesu publicznego interesowi prywatnemu.
W ocenie Sądu nie można przesłanki istnienia ważnego interesu strony podobnie jak interesu publicznego wiązać wyłącznie czy w głównej mierze z okolicznościami powstania podstawy do wymierzenia kary. Kryterium ważnego interesu strony co do zasady wymaga wykazania konkretnych okoliczności, które są wyjątkowe, niezależne od woli oraz sposobu postępowania strony (np. klęski żywiołowe, zdarzenia losowe) i jednocześnie uniemożliwiają mu wywiązanie się z ciążących na nim obowiązków względem Skarbu Państwa, gminy, które w żaden sposób nie mogą zostać zaspokojone bez doraźnej pomocy ze strony organów skarbowych. W orzecznictwie tym ważny interes podatnika definiuje się jako sytuację w której z przyczyn nadzwyczajnych, losowych przypadków podatnik nie jest w stanie uregulować zaległości podatkowych. Będzie to utrata możliwości zarobkowania, utrata losowa majątku (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 1999 r., SA/Sz 850/98 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Dobrodziejstwo z art. 67a § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa, ma wyjątkowy charakter, zastosowanie może zatem znaleźć jedynie do nadzwyczajnych, szczególnych przypadków. Organ podatkowy musi mieć na uwadze i to, że między innymi względy społeczne wymagają również, żeby zobowiązanie podatkowe było realizowane, a podatnik pochopnie nie był z nich zwalniany (por. wyrok NSA z 21 marca 2001, I SA/Ka 577/00, CBOSA).
Pojęcia ważnego interesu nie można jednak ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie zaległości podatkowych. Nie jest również do przyjęcia stwierdzenie organu I instancji, że analiza wydatków wskazuje na trudną sytuację finansową wnioskodawcy, która nie może jednak stanowić przesłanki ważnego interesu strony, ponieważ jest wynikiem działania Pana D. M.. Zaaprobowanie takiego twierdzenia podważałoby sens instytucji umorzenia postępowania.
Sąd uznanie zarzutu zawężającej wykładni wywodzi z przyjęcia, że kryterium ważnego interesu strony funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale również normalną sytuację ekonomiczną strony, wysokość uzyskiwanych przez nią dochodów oraz wydatków, a w tym względzie również wydatków związanych z ochroną zdrowia własnego lub członków najbliższej rodziny (koszty leczenia).
Podobnie w postępowaniu podatkowym wszczętym wnioskiem podatnika na podstawie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, będącego – na co Sąd wyżej wskazał - odpowiednikiem art. 189k § 1 pkt 3 K.p.a. - o przyznanie ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych, z powołaniem się na trudną sytuację materialną szczególny nacisk winien być położony właśnie na analizę sytuacji ekonomicznej podatnika (wyrok NSA z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt II FSK 2474/15, CBOSA). Spełnienie przesłanki ważnego interesu podatnika wiąże się z istnieniem po jego stronie szczególnych powodów, powodujących, że żądanie pełnej i terminowej zapłaty może zachwiać podstawami egzystencji podatnika oraz osób z nim związanych. Należy przy tym zauważyć, że o istnieniu ważnego interesu podatnika muszą decydować kryteria zobiektywizowane, zgodne z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości, wśród których szczególne znaczenie mają zdrowie, zagrożenie egzystencji, możliwości zarobkowania w celu zdobycia środków.
Spełnienie przesłanki ważnego interesu strony wiąże się z istnieniem po jego stronie szczególnych powodów przesądzających, że żądanie pełnej i terminowej zapłaty podatku może zachwiać podstawami egzystencji strony i (lub) osób zależnych od niego. Podkreślić należy, że pojęcia ważnego interesu strony nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie zaległości podatkowych, albowiem pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu uwzględniającym nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale również normalną sytuację ekonomiczną strony, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów oraz wydatków a w tym względzie również wydatków ponoszonych w związku z ochroną zdrowia własnego lub członków najbliższej rodziny (koszty leczenia). Sądy administracyjne wielokrotnie dokonywały wykładni przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej, przedstawiając ją w powyższy sposób, między innymi, w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 4126/14, z 18 października 2016 r., sygn. akt II FSK 2579/14, z 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II FSK 1975/14 i II FSK 2397/14, z 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II FSK 1968/14, z 15 lipca 2016 r. sygn. akt II FSK 1685/14, z 18 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 1128/14, z 2 marca 2016 r, sygn. akt II FSK 2474/15, CBOSA.
W ocenie składu orzekającego tożsamość przesłanek z art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 189k § 1 pkt 3 K.p.a., wraz z zasadą jednolitości systemu prawa składnia do stosowania jednolitej wykładni obu przepisów.
W związku z powyższym istotne również jest, że NSA w wyroku z 2 marca 2016 r., II FSK 2474/15, CBOSA dostrzegł, że zaistnienia przesłanki interesu publicznego nie można wiązać wyłącznie z obowiązkiem ponoszenia przez obywateli ciężarów publicznych, uzależniać jej ziszczenia od nadzwyczajności powstania zaległości podatkowej, ani też przeciwstawiać jej przesłance ważnego interesu strony. W orzecznictwie wskazuje się również, że są pewne granice uznania administracyjnego, w obrębie których może poruszać się organ, podejmując decyzję w następstwie wystąpienia przesłanki ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego, o których mowa w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej. Przekroczenie tych granic ma, między innymi, miejsce wówczas, gdy wybór alternatywy decyzyjnej dokonany został z rażącym naruszeniem zasady sprawiedliwości, wskutek uwzględnienia kryteriów oczywiście nieistotnych (bagatelnych) lub nieracjonalnych lub na podstawie fałszywych przesłanek, argumentów, które są nieprawdziwe (tak NSA w wyroku z 2 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 2747/15, CBOSA).
Zdaniem Sądu sytuacja Strony wymaga także bardziej szczegółowego rozważenia w kontekście wartości składających się na przesłankę "interesu publicznego". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 marca 2016 r., II FSK 2474/15, CBOSA stwierdził bowiem, że bywają bowiem takie sytuacje, w których już sam rachunek ekonomiczny przemawia za zastosowaniem ulgi, np. nie ma możliwości ściągnięcia kary w pełnej wysokości, a sytuacja ekonomiczna Strony wyklucza możliwość radykalnej poprawy jego sytuacji finansowej w dającym się przewidzieć okresie. Nie można bowiem wykluczyć, że pełna analiza przesłanki "interes publiczny" wyrażająca się m.in. w uwzględnieniu realnego prawdopodobieństwa wyegzekwowania przedmiotowej zaległości podatkowej, doprowadziłaby organ do innego sposobu załatwienia sprawy.
Interes publiczny wymaga pełniejszego wniknięcia w sytuację majątkową Skarżącego, aby nie doprowadzić do generującego koszty egzekwowania kary nieściągalnej. W uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego należy zatem ustalić i wskazać jak jest szansa na wyegzekwowanie całej należności. Następnie należy poddać ocenie wniosek o umorzenie, uwzględniając oprócz okoliczności dotychczas referowanych przez organ, także aspekt sprawy sprowadzający się do zagadnienia, czy zasadne byłoby zaniechanie przymusowego dochodzenia spornej w tej sprawie zaległości podatkowej, ponieważ pozwoliłoby to na zaoszczędzenie publicznych wydatków oraz sił aparatu fiskalnego w sprawie, która być może nie rokuje szans na skuteczność egzekucji. Tak poczynione ustalenia należy następnie odnieść do ewentualnych skutków społecznych i ekonomicznych pozbawienia rodziny Strony domu i do obowiązków jakie w związku z tym obciążą społeczeństwo uwzględniając również ochronę małoletniego dziecka Strony.
Argumentacja organu odwoławczego, nie jest wyczerpująca, co więcej wadliwie i w sposób nie do końca zgodny z ustalonym stanem faktycznym, zawęża rozumienie przesłanki interesu publicznego.
Tymczasem organ wydając skarżoną decyzję, jako jeden z kluczowych argumentów stanowiący podstawę odmowy umorzenia zaległości przyjmował okoliczność istnienia prawomocnej decyzji wymierzającej karę. Ocenę istnienia ważnego interesu strony organ zdaje się wiązać głównie z okolicznościami nadzwyczajnymi. Organ dokonał zatem zawężającej wykładni, błędnie utożsamiając przesłankę ważnego interesu strony wyłącznie z ekstremalnymi sytuacjami czy nadzwyczajnymi okoliczności, a nie z realnymi możliwościami zarobkowania, sytuacją Skarżącego, stosunkiem wydatków do zarobków na dzień wydania skarżonej decyzji. W tym aspekcie ziściła się przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., będąca podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji.
III.II. Z przedstawionych wywodów wynika, że wydanie decyzji, w warunkach art. 189k § 1 pkt 3 K.p.a. musi więc być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i ich analizą - z zachowaniem wymogów proceduralnych, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Organy powinny zatem dokonać aktualnej w odniesieniu do daty wydania decyzji analizy zdolności płatniczej strony oraz aktualnych warunków jej egzystencji.
Przyznanie organowi dyskrecjonalnych uprawnień nie oznacza zupełnej dowolności w podejmowaniu decyzji w ramach uznania administracyjnego i choć sąd administracyjny nie może zobowiązać organu do wydania decyzji o umorzeniu bądź odmowie umorzenia, to jednak poza zakresem sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli administracji publicznej nie mogą pozostawać przypadki korzystania przez organy z przyznanej im kompetencji w sposób woluntarystyczny, nieracjonalny lub sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi.
Uznanie administracyjne oznacza, że decyzja negatywna wydana na podstawie tej regulacji nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy przypadki uzasadnione ważnym interesem strony lub interesem publicznym wystąpiły, jak i wtedy, gdy nie występują. Nawet w sytuacjach wystąpienia okoliczności wynikających z ważnego interesu strony lub z interesu publicznego organ nie jest bezwzględnie zobowiązany zastosować jedną z ww. ulg. Zaznaczyć należy, że tzw. decyzje uznaniowe w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega bowiem uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w przypadkach stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.
Rozstrzyganie w ramach uznania wymaga zatem od organu nie tylko poczynienia ustaleń na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 K.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. Zatem obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, czyli wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę.
Natomiast na stronie, w sprawach kończących się tego typu decyzjami, tj. decyzjami uznaniowymi, leży obowiązek wykazania zaistnienia przesłanek uprawniających do zastosowania ulgi. W interesie strony leży bowiem podanie do wiadomości organu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zgromadzenie materiału dowodowego, w oparciu o który organ administracyjny podejmuje decyzję wymaga współdziałania strony, który będąc zainteresowany pomyślnym rozpoznaniem wniosku powinien przedłożyć wszelkie niezbędne dokumenty oraz te, które w jego ocenie przemawiają za pozytywnym rozstrzygnięciem jego sprawy.
IV. Kolejną wadliwością dostrzeżoną przez Sąd jest brak rozpatrzenia przez organ możliwości częściowego umorzenia kary. Organ w ogóle nie odniósł się do tej kwestii.
V. Podkreślić również należy, że ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko postępowanie przeprowadzone w opisany wyżej sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści. W myśl art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tego wzorca, jak również zasady wynikającej z art. 8 § 1 K.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej się do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. W uzasadnieniu decyzji należy przedstawić - w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący - tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. W przeciwnym razie weryfikacja ta jest niemożliwa.
Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy administracji nie sprostały powyższym obowiązkom, naruszając wskazane wyżej przepisy. Przede wszystkim nie wyjaśniły w sposób dostateczny podstaw prawnych faktycznych sprawy w kluczowej kwestii zasięgu inwestycji w rozumieniu przywołanych przepisów. Nie odpowiada to wzorcowi wynikającego z art. 107 § 1 K.p.a., zgodnie z którym istotny element decyzji administracyjnej stanowi powołanie podstawy prawnej oraz pełne uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 4 i 6). Przepis § 3 tej regulacji konkretyzuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przywołanych przepisów wynika zatem obowiązek wskazania oraz wyjaśnienia przepisów prawa, które zadecydowały o treści rozstrzygnięcia, we wszystkich aspektach, wynikających z prawidłowej wykładni (a nie zawężającej jak w niniejszej sprawie – por. pkt III.I. i IV niniejszego uzasadnienia wyroku). Tymczasem zaskarżona decyzja, podobnie jak pierwszoinstancyjna pozbawiona jest z przedstawionych wyżej względów pełnego umocowania w stanie faktycznym sprawy w kontekście uzasadnienia prawnego. Nie przedstawiono oraz nie omówiono w niej bowiem zastosowanych przepisów, ograniczając się tylko do ogólnej konstatacji.
Tymczasem, co nie ulega kwestii, organ powinien należycie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie, pamiętając, że decyzja organu w przedmiocie wniosku o udzielenie ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych, pomimo uznaniowego charakteru nie została wyłączona spod sądowej kontroli zgodności z prawem. Wyłączenie z zakresu kontroli sądowoadministracyjnej decyzji uznaniowych obarczonych takimi wadami, stanowiłoby bowiem realne ograniczenie drogi sądowej, która umożliwiać ma przecież również podatnikom dochodzenie naruszonych w sposób oczywisty praw (art. 77 ust. 2 Konstytucji). Poza zakresem sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli administracji publicznej nie mogą pozostawać przypadki korzystania przez organy z przyznanej im kompetencji w sposób woluntarystyczny, zupełnie nieracjonalny lub sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi (tak NSA w wyroku z 2 marca 2016 r., II FSK 2474/15; zob. również komentarz do tego wyroku S. Bogucki, Granice uznania administracyjnego - wyrok NSA z 2 marca 2016 r., II FSK 2474/15 w: Orzecznictwo w sprawach podatkowych, red. nauk. B. Brzeziński, W. Morawski, J. Rudowski, Warszawa 2017, s. 43-58).
Dlatego tak istotne jest wyjaśnienie przez organ znaczenia klauzul generalnych i zwrotów niedookreślonych na tle stanu faktycznego sprawy (por. również A. Hanusz, Klauzule generalne w ordynacji podatkowej, Państwo i Prawo z 2016, nr 8, s. 15), co odnosi się tak do art. 189k § 1 pkt 3 K.p.a., jak i będącego jego odpowiednikiem art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej.
VI. Z uwagi na do, że doszło do naruszenia art. 8, 11, 7, 77, 80, i 107 K.p.a. oraz zawężającej wykładni art. 189k § 1 pkt 3 K.p.a., spełniły się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., stanowiące podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzję ją poprzedzającą, o czym orzeczono w pkt I wyroku.
Sąd orzekł w pkt II wyroku o zwrocie kosztów postępowania sądowego, w kwocie 697 zł na co składa się: wpis sądowy, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł (art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a., w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2018 r., poz. 265).
W ponowionym postępowaniu organy będą związane dokonaną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną (art. 153 P.p.s.a.). Zwrócą uwagę na moment w którym Strona skarżąca wystąpiła o ulgę, uwzględniając Jej sytuację rodzinną, składniki majątkowe, dochody i wydatki, istniejące zobowiązania, a następnie odnosząc możliwości finansowe stąd wynikające do wysokości kary, przy założeniu niezagrożenia możliwości bytowych i egzystencjalnych oraz zastosują prawidłową wykładnię K.p.a.