IV SA/WA 221/05

IV SA/Wa 221/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-09-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-03-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Opyrchał
Jakub Linkowski
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Sygn. powiązane
I OSK 1236/05 - Wyrok NSA z 2006-09-12
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie asesor WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2005 r. sprawy ze skargi Z. E. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskiej pod działanie dekretu o reformie rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Z. E. - kwotę 600 (sześcset0 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...].01.2005 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].04.2004 r., w której stwierdzono, że nieruchomość ziemska L., położona w gminie P., o pow. [...] ha, zapisana w dacie przejęcia na własność Państwa w księdze gruntowej L. tom III karta 94 - podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Wojewoda [...] w swej decyzji zaznaczył, iż skarżąca zmodyfikowała swój początkowy wniosek o stwierdzenie, iż przedmiotowa nieruchomość jako całość nie podpadała pod działanie tego dekretu. W kolejnych pismach zarówno ona, jak i ustanowiony później przez nią pełnomocnik precyzowali kolejne żądania, odnoszące się już do niektórych części tego majątku, w tym gruntów zabudowanych gorzelnią w L., parkiem oraz dworkiem, a także gruntów będących użytkami rolnymi, które nie zostały przeznaczone na cele reformy rolnej. Pełnomocnik skarżącej oczekiwał w tym zakresie decyzji cząstkowych, przy czym, zdaniem Wojewody, nie sprecyzował jasno swego żądania, przez co organ I instancji uznał, iż dotyczy ono całej nieruchomości L..
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda stwierdził, że zgodnie z powołanym przepisem, z mocy samego prawa na własność Państwa przeszły nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha pow. ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych, przy czym na terenach województw poznańskiego pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha pow. ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W ocenie Wojewody zebrana dokumentacja pozwoliła na przyjęcie, że wskazana norma obszarowa została tu zachowana, co automatycznie skutkowało przejęciem w trybie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej przedmiotowego majątku. Powołując się na materiały archiwalne wskazał także, iż prawidłowo określił łączną pow. tego majątku, uwzględniając fakt, że ponad 250 ha zostało rozparcelowanych w okresie międzywojennym przez właścicielkę H. E., matkę skarżącej. Nadto Wojewoda [...] podkreślił, iż jego zdaniem, cały przejęty w trybie z 1944 r. majątek stanowił zorganizowaną całość gospodarczą, co wynikało zarówno z zachowanych dokumentów, jak i przeprowadzonej wizji lokalnej. Wskazał przy tym na istnienie bezpośrednich połączeń z częścią gospodarczą (parcela [...]) budynku mieszkalnego, ogrodu warzywnego i parku (parcele [...] i [...]). Zaznaczając, iż na parceli nr [...] znajdowała się gorzelnia, przytoczył kwalifikacje zawarte w rocznikach statystycznych z lat 1938-39 oraz 1948, z których wynikało, że gorzelnie zaliczano do przemysłu przetwórczo rolnego i spożywczego. Jednocześnie podkreślił, że parcela, na której znajdowała się przedmiotowa gorzelnia nie stanowiła nieruchomości odrębnej i wydzielonej od całego majątku. Dodatkowo Wojewoda zaznaczył, iż celem reformy rolnej, zapowiadanym już w Manifeście PKWN było poza rozdysponowaniem przejętych gruntów wśród rolników indywidualnych, także tworzenie gospodarstw wzorcowych, jak PGR-y. Wreszcie odnosząc się do żądania pełnomocnika skarżącej Wojewoda wyjaśnił, iż nie ma możliwości podejmowania decyzji cząstkowych w odniesieniu do poszczególnych rodzajów użytków lub działek.
Organ odwoławczy podzielił tę argumentację, utrzymując kwestionowaną decyzję Wojewody [...] w mocy. Podkreślił, iż istotnie powierzchnia majątku L. zarówno w dokumentach, jak i wnioskach strony określana jest odmiennie, jednakże w oparciu o przytoczone w decyzji Wojewody materiały archiwalne przyjął, iż istotnie, wbrew twierdzeniu spadkobierczyni byłej właścicielki wynosiła ona [...] ha, a unormowania dekretu PKWN z dnia 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ograniczyły kognicję organów administracji publicznej wyłącznie do orzekania o zaistnieniu przesłanek z art. 2 ust. 1 lit. e, a więc stwierdzenia czy z uwagi na obszar majątku ziemskiego podlegał on działaniu tego dekretu. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skoro powierzchnia przedmiotowego majątku przekraczała 100 ha, to podlegał on pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, co prawidłowo wywiódł organ I instancji.
Pełnomocnik skarżącej Z. E., córki byłych właścicieli przedmiotowego majątku i jedynej ich spadkobierczyni zarówno w odwołaniu, jak i wniesionej skardze przedstawił tożsame zarzuty.
Pełnomocnik skarżącej decyzjom obu instancji zarzucił:
1) naruszenie art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o
przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1944r., Nr 4, póz. 17), poprzez
uznanie, że cała powierzchnia tej nieruchomości, wpisanej do księgi gruntowej
L. tom III karta 130, prowadzonej przez Sąd Grodzki w S., miała
charakter nieruchomości ziemskiej, podczas gdy w skład tej nieruchomości
wchodzi gorzelnia, zabudowania dworskie i park dworski, plaża, kąpielisko,
stawy, las i nieużytki, niemające ze względu na rodzaj gruntu charakteru
nieruchomości ziemskiej,
2) naruszenie art. 1 ust. 2 powołanego dekretu, poprzez uznanie, że wszystkie działki wchodzące w skład wymienionych nieruchomości zostały przeznaczone na normatywne cele reformy rolnej, podczas gdy na takie cele nie mogły zostać przeznaczone z istoty swej wymienione wyżej grunty, nie mające charakteru gruntów rolnych, a ponadto nie zostały przeznaczone grunty pozostałe po parcelacji i przekazane do Państwowego Funduszu Ziemi,
3) naruszenie art. 78 § 1 K.p.a. oraz § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i
Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51), poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o powołanie biegłego w celu wydania opinii ustalającej powierzchnię poszczególnych użytków gruntowych i nieużytków przedmiotowej nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, oraz aktualnych numerów działek ewidencyjnych tych gruntów,
4) naruszenie art. 7, 77 § 1 K.p.a. poprzez niezgromadzenie w aktach sprawy
dokumentów źródłowych, na podstawie których następowało dysponowanie przez Skarb Państwa działkami wchodzącymi w skład przedmiotowych nieruchomości, poza aktami nadania ziemi chłopom - w celu ustalenia celów, na jakie te działki zostały przeznaczone oraz obecnych stron postępowania,
5) naruszenie art. 28 i art. 61 § 4 K.p.a., poprzez niezawiadomienie o toczącym
się postępowaniu właścicieli, użytkowników i dzierżawców działek, których dotyczy postępowanie,
6) naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez nieustalenie, kim byli nabywcy
działek, w stosunku do których w załączniku do decyzji Powiatowego
Urzędu Ziemskiego w S. z dnia [...] stycznia 1946r. w przedmiocie
zatwierdzenia projektu podziału, klasyfikacji i szacunku gruntów i
inwentarzy oraz wykazu nabywców z rozparcelowanej nieruchomości
ziemskiej L. zaznaczone jest "brak określenia nabywcy", a ponadto
poprzez niewyjaśnienie, jakie numery ewidencyjne działek kryją się pod
oznaczeniami rzymskimi [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz "[...]" i "[...]", które zostały
użyte w tym załączniku dla zbiorowego oznaczenia działek,
naruszenie art. 1 i art. 2 ust. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej,
poprzez uznanie, że o przejęciu przez Państwo nieruchomości decydowała okoliczność, iż stanowiła ona zorganizowaną całość gospodarczą,
8) naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 i art. 15 dekretu o przeprowadzeniu
reformy rolnej, poprzez uznanie, że wraz z nieruchomością ziemską przejęciu podlegały również grunty nie nadające się do parcelacji. Ze wskazanych przyczyn wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniach zarówno wniesionego odwołania, jak i skargi pełnomocnik skarżącej zaznaczył, iż przejęciu na cele reformy rolnej z mocy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej podlegały tylko i wyłącznie grunty rolne, o czym przesądził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990r. (W 3/89, OTK 1990/1/260).
Trybunał Konstytucyjny stwierdził wówczas, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. Zdaniem pełnomocnika skarżącej synonimem nieruchomości ziemskiej jest nieruchomość rolna, której definicja jest podana obecnie w art. 46' Kodeksu cywilnego: "Nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej."
Nadto podkreślił, że przejście własności miało charakter jednorazowego zdarzenia prawnego, wskazując wywód Trybunału Konstytucyjnego, zawarty w uchwale z dnia 16 kwietnia 1996r. (W 15/95, OTK 1996/2/13). Wskazał, że decyzja Powiatowego Urzędu Ziemskiego w S. z dnia [...] stycznia 1946r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału, klasyfikacji i szacunku gruntów i inwentarzy oraz wykazu nabywców z rozparcelowanej nieruchomości ziemskiej L., T. 111., k-94, powołuje się na przepisy dekretu o reformie rolnej i na przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 1.03.1945r. do tego dekretu, z których wynika, że decyzja ta powinna dotyczyć wyłącznie takich nabywców rozparcelowanych gruntów, którzy nabywają je na podstawie aktów nadania. Zdaniem pełnomocnika skarżącej nabywcami tymi byli chłopi, do których odnosi się art. 1 ust. 2 lit a) i b) dekretu. Zostali oni wymienieni w poz. od 1 do 11 załącznika do decyzji Powiatowego Urzędu Ziemskiego w S. z dnia [...].01.1946r. Natomiast w pozycji od 12 do 20 nie ma w ogóle wymienionych nabywców działek. Zatem Wojewoda nie wyjaśnił, kim byli nabywcy tych działek. W związku z tym skarżąca domaga się stwierdzenia ich niepodpadania pod dekret o reformie rolnej, jako nieprzeznaczonych na cele reformy rolnej. Żądanie to dotyczy działek wymienionych w tym załączniku, jako działki nr 26, 1, II, III, IV, V, VI, VII, oraz "a" i "b".
Pełnomocnik skarżącej zakwestionował także przyjętą przez organy powierzchnię łączną przejętego majątku - w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 6 września 1944r. miała ona obejmować [...] ha. Powołując się na dawną księgę wieczystą L. karta 94, wywiódł że nieruchomość ta liczyła w tej dacie [...] ha. Wskazał przy tym, że rozbieżność dotyczyła powierzchni [...] ha, która nie została odłączona z tej księgi, a która jest wymieniona w wyciągu z matrykuły podatku gruntowego w S. z 1939r., jako przeniesiona na Gminę P..
Mając to na względzie wniósł o stwierdzenie w decyzjach częściowych, że pod dekret o reformie rolnej nie podpadały te dziatki przedmiotowej nieruchomości, które składają się na powierzchnię [...] ha, będącą różnicą pomiędzy powierzchnią tej nieruchomości, ujawnioną w dawnej księdze wieczystej L. karta 94 - [...] ha, a powierzchnią gruntów rolnych [...] ha, wydzieloną z tej nieruchomości i rozparcelowaną wśród chłopów w 1946r., względnie te działki przedmiotowej nieruchomości, które składają się na powierzchnię [...] ha, będącą różnicą pomiędzy powierzchnią [...] ha przejętą przez Skarb Państwa a powierzchnią [...] ha rozparcelowaną wśród chłopów.
Wniósł o stwierdzenie w decyzjach częściowych, że pod dekret o reformie rolnej nie podpadały następujące działki wymienione w załączniku do decyzji Powiatowego Urzędu Ziemskiego w S. z dnia [...].01.1946r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału, klasyfikacji i szacunku gruntów i inwentarzy oraz wykazu nabywców z rozparcelowanej nieruchomości ziemskiej L. T.III k-94 w gminie P.:
a) działka nr [...] o po w. [...] ha,
b) działki oznaczone cyfrą [...] o pow. [...] ha,
c) działki oznaczone cyfrą [...] o pow. [...] ha,
d) działki oznaczone cyfrą [...] o pow. [...] ha,
e) działki oznaczone cyfrą [...] o pow. [...] ha,
f) działki oznaczone cyfrą [...] o pow. [...] ha,
g) działki oznaczone cyfrą [...] o pow, [...] ha,
h) działki oznaczone cyfrą [...] o pow. [...] ha, i) działki zajęte przez drogi
o pow. [...] ha, o ile nie są to drogi służące wyłącznie dojazdom do
rozparcelowanych gruntów rolnych,
j) a ponadto działka o pow. [...] ha, jeżeli jej własność nie została
przeniesiona na Gminę P..
Pełnomocnik skarżącej zaznaczył także, iż w księdze wieczystej L. karta 94 został popełniony błąd rachunkowy dotyczący wpisu powierzchni. Wpisana jest bowiem mylnie pow. [...] ha, podczas gdy powinna była być wpisana powierzchnia [...] ha. Taka właśnie powierzchnia została przeniesiona w 1978r. z dawnej księgi wieczystej L. karta 94 do KW[...].
Nadto podkreślił, że Wojewoda błędnie sądzi, iż gorzelnie podpadały pod dekret o reformie rolnej. Gorzelnia nie mieści się bowiem w pojęciu działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej. Tylko takie przedsiębiorstwa przemysłu rolnego, które prowadziły działalność w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej podpadały pod dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej. Podobnie produkcja piwa nie podpadała pod dekret o reformie rolnej.
Zarzucił Wojewodzie, iż nie wyjaśnił, jakim celom reformy rolnej, określonym w Manifeście PKWN z dnia 22 lipca 1944r, do którego odwołuje się dekret o reformie rolnej, miałoby służyć przejęcie gorzelni.
Podobnie zakwestionował przyjęcie, iż dworek podpadał pod dekret o reformie rolnej, z uwagi na to, że stanowił centrum zarządzania całą nieruchomością.
Zdaniem pełnomocnika Wojewoda nie wyjaśnił, czy i na jakie normatywne cele reformy rolnej został przeznaczony dworek i park w L.. W szczególności zespół dworsko-parkowy nie nadawał się do wykorzystania na normatywny cel określony w art. 1 ust. 2 lit. d) dekretu, jako "odpowiedni teren dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej". Zespół dworsko-parkowy w L. na taki cel nie został wykorzystany. Zarzucił on także Wojewodzie nieustalenie, jakie działki otrzymał PGR. A za uproszczenie uznał twierdzenie, że działki przekazane na utworzenie PGR-u podpadały pod dekret o reformie rolnej, ponieważ PGR-y były wzorcowymi gospodarstwami. W związku z tym podtrzymał żądanie stwierdzenia w decyzji, że grunty przekazane PGR-owi nie podpadały pod dekret o reformie rolnej, jako nieprzeznaczone na cele reformy rolnej.
Pełnomocnik podkreślił, że grunty w L. przekazane do Państwowego Funduszu Ziemi obecnie znajdują się w gestii Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w B.. Zwrócił przy tym uwagę na fakt, iż o ile Wojewoda uznał tę Agencję za stronę i doręczył jej swoją decyzję, to Minister tego nie uczynił.
Nadto w ocenie pełnomocnika skarżącej organ błędnie przyjął, że przekazanie gruntów do Państwowego Funduszu Ziemi było celem reformy rolnej samym w sobie. W jego ocenie przejęciu na cele reformy rolnej z mocy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej podlegały - w przypadku nieruchomości ziemskich liczących powyżej 100 ha - tylko i wyłącznie grunty rolne. Zatem przejęciu nie powinny podlegać wymienione w decyzji Wojewody, wody o powierzchni 1 ha, drogi o powierzchni 0,4 ha, rowy o powierzchni 1,5 ha, lasy o powierzchni 0,9 ha, parki o powierzchni 0,1 ha.
Podkreślił nadto, że w postępowaniu administracyjnym nie ma znaczenia, czy nieruchomość jest nadal własnością Skarbu Państwa, bowiem w postępowaniu tym nie orzeka się o wydaniu nieruchomości, lecz o tym, czy podpada ona pod dekret o reformie rolnej w całości, czy jedynie w części.
W ocenie pełnomocnika skarżącej Wojewoda i Minister bezzasadnie dokonali połączenia i pomieszania definicji nieruchomości ziemskiej z definicją gospodarstwa rolnego (definicja nieruchomości ziemskiej ma charakter statyczny, podczas gdy definicja gospodarstwa rolnego ma charakter dynamiczny). Związek funkcjonalny działek z gospodarstwem rolnym był istotny jedynie w pierwszym etapie, przy przejmowaniu nieruchomości przez Skarb Państwa. Związek ten polegał na tym, aby przejmowany grunt miał charakter rolny. W drugim etapie istotne było to, aby działki zostały przeznaczone na normatywne cele reformy rolnej, enumeratywnie określone w art 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister i Wojewoda nie przedstawili żądnych dowodów mających jakoby świadczyć o tym, że wyszczególnione wyżej grunty, niemające charakteru gruntów rolnych, stanowiły część składową gospodarstwa rolnego i miały z nim związek funkcjonalny. Ciężar dowodu w tym zakresie ciąży na organach administracji.
Z przepisów art. 1 ust. 2 i art. 15 dekretu o reformie rolnej zdaniem pełnomocnika wynika, że przejęciu przez Państwo z mocy prawa podlegały tylko takie grunty, które nadawały się do parcelacji. Do parcelacji zaś nadawały się wyłącznie grunty rolne. Wyłączenie spod parcelacji odbywało się zgodnie z procedurą określoną w §42 i §43 rozporządzenia wykonawczego do dekretu, z dnia 1 marca 1945r. Przepisy te stanowią dowód tego, że wyłączenia mogły dotyczyć tylko gruntów rolnych.
Z przedstawionych wywodów pełnomocnik skarżącej wyprowadził wniosek, że skoro grunty te nie nadawały się do parcelacji wśród chłopów, to nie podpadały w konsekwencji pod dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej: zespół dworsko-parkowy L., gorzelnia wraz z infrastrukturą, park, wody i inne grunty nie będące gruntem rolnym.
Wskazał na przepis § 6 rozporządzenia wykonawczego z dnia 1 marca 1945r. do dekretu o reformie rolnej z którego wynika, że strona może zwrócić się do wojewody o dokonanie pomiarów poszczególnych użytków. Dokonanie pomiarów oznacza, jego zdaniem m.in., ustalenie oznaczenia działek zajętych przez poszczególne użytki i nieużytki oraz ich powierzchni. Ustalenie numerów ewidencyjnych tych działek powinno nastąpić zarówno według stanu z dnia wejścia w życie dekretu, jak i według stanu z dnia dokonywania ustaleń, aby można było obecnie ustalić położenie tych działek na mapie i w terenie. Stwierdzenie, zawarte w § 6, mówiące o tym, że strona może zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych użytków każdego rodzaju na swój koszt, należy zdaniem pełnomocnika skarżącej interpretować z uwzględnieniem obowiązującego Kpa, z którego wynika, że:
organ ma obowiązek przeprowadzać dowody z urzędu,
koszty postępowania reguluje art. 262 K.p.a.,
jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do
wyjaśnienia sprawy, a więc dokumenty, opinie biegłych, oględziny,
zgodnie z art. 75 k.p.a.
Mając to na względzie pełnomocnik skarżącej zarzucił Wojewodzie, iż nie powołując biegłego w myśl art. 84 § 1 k.p.a. samodzielnie dokonał ustaleń, lecz nieprecyzyjnych i nieprawidłowych, bo nie odnoszących się do aktualnych numerów działek, przez co niemożliwe jest ustalenie ich położenia w terenie.
Dowodami (dokumentami), jakie Wojewoda powinien zebrać w aktach sprawy, zdaniem pełnomocnika skarżącej, są dokumenty dokonujące bezpośredniego zadysponowania działkami w imieniu Skarbu Państwa na określone cele i określonym nabywcom lub dzierżawcom. Takimi dowodami są właśnie dokumenty nadania ziemi rolnikom, potwierdzone wpisami do ksiąg wieczystych. Z tego względu zarzucił organowi I instancji nieustalenie, jakimi dokumentami następowało przekazywanie w imieniu Skarbu Państwa na własność, w użytkowanie lub w dzierżawę innych działek przedmiotowych nieruchomości i niezgromadzenie ich w aktach sprawy, przez co doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nadto podkreślił, że Wojewoda nie powiadomił o toczącym się postępowaniu innych stron, poza Agencją Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa Oddział w B..
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swą dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie i to nie tylko z przyczyn w niej podniesionych.
Obie zaskarżone decyzje wydane zostały bowiem z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim podkreślenia wymaga fakt, iż mimo, że początkowo skarżąca Z. E. oczekiwała od Wojewody [...] wydania decyzji w przedmiocie niepodlegania pod działanie dekretu o reformie rolnej całego majątku należącego do jej matki H. E., to jednak przed wydaniem rozstrzygnięcia w tej sprawie przez organ I instancji zmieniła treść swego żądania. Już wówczas oczekiwała wydania przez Wojewodę kolejnych decyzji odnoszących się do poszczególnych działek, wchodzących w skład przejętego w trybie reformy rolnej majątku. Podobnie pismo procesowe ustanowionego przez nią pełnomocnika wyraźnie odnosi się do niektórych gruntów, a mianowicie zabudowanych gorzelnią, zabudowaniami dworskimi i parkiem dworskim, a nadto plaży, kąpieliska, stawów, lasu i nieużytków, niemających ze względu na rodzaj gruntu charakteru nieruchomości ziemskiej. Mając na uwadze takie ostateczne sformułowanie żądania przez skarżącą i jej pełnomocnika, w ocenie Sądu, Wojewoda nie był uprawniony do dowolnej interpretacji tego żądania. W razie powzięcia wątpliwości w tym zakresie, organ administracji publicznej powinien wezwać skarżącą do złożenia wyjaśnień i w razie ustalenia, że domaga się ona wydania rozstrzygnięć w przedmiocie niewchodzenia poszczególnych nieruchomości w skład majątku ziemskiego, podlegającego działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej - uznać, iż jest to żądanie rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanych we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. O przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w tym zakresie brak wzmianki w aktach sprawy.
W oparciu o art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej na cele tej reformy przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te bezzwłocznie przechodziły na własność Skarbu Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie tego dekretu tj. z dniem 13 września 1944r. Ustawodawca zarówno w samym dekrecie, jak i w przepisach wykonawczych nie wprowadził uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomości ziemskich, od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Nie zawarł również uregulowań, które odraczałaby skutek przejścia na własność Skarbu Państwa tych nieruchomości ziemskich w czasie. Dekret z datą jego wejścia w życie, odnośnie nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust. 1 lit. e, wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia na własność Państwa tych nieruchomości ex legę. Zaistnienie tych skutków rzeczowych nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art.l dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. nr 39, poz. 233 ze zm.).
Przepisy wykonawcze tego dekretu - rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. - w § 6 przewidziały dopuszczalność złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wniosek taki w myśl § 5 tego rozporządzania był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie o tym czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej zapadało w formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. Samo złożenie wniosku przewidzianego w § 6 omawianego rozporządzenia nie zawieszało skutku w postaci przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości, jak też nie stanowiło przeszkody ani w wystawieniu zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani do dokonania na jego podstawie odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wywoływało skutki rzeczowe, wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę do wykreślenie Skarbu Państwa z księgi wieczystej, o ile został uprzednio wpisany.
Zgodnie z § 5 omawianego rozporządzenia na wniosek strony organ administracji mógł orzec o tym czy "dana nieruchomość" podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, który statuo wał przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich, przyjmując jako kryterium tego przejścia wielkość jej areału, w tym wielkość użytków rolnych. Wprawdzie w § 5 rozporządzenia posługuje się zwrotem orzekania "w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust,l lit. e" dekretu, co mogłoby sugerować, że przepis ten stanowi podstawę do rozstrzygnięcia również o tym, czy określona część majątku ziemskiego nie podpada pod działanie dekretu, z uwagi na swój charakter, czy społeczno gospodarcze przeznaczenie. Jednakże zestawienie treści tego uregulowania z § 6 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że decyzja przewidziana w § 5 może dotyczyć wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona łącznie obejmuje. Pierwszy z wymienionych przepisów nakłada na stronę, składającą wniosek wszczynający postępowanie, obowiązek przedłożenia dowodów stwierdzających dokładny obszar nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, z czego jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania może być wyłącznie orzeczenie o tym czy nieruchomość ziemska jako całość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 pkt lit. e dekretu, z uwagi na wielkość powierzchni gruntów składających się na ten majątek ziemski. Omawiany § 6 podobnie jak i § 5 rozporządzenia posługuje się określeniem "dana nieruchomość", a zestawienie treści obu tych uregulowań i odniesienie ich do treści art. 2 ust. 1 lit. e dekretu prowadzi do wniosku, że sformułowanie "dana nieruchomość" oznacza nieruchomość ziemską objętą wnioskiem o stwierdzenie, że nie podpada ona pod działanie dekretu, z uwagi na jej areał gruntów. Kierując się taką wykładnią omawianych przepisów skład orzekający w rozpoznawanej sprawie przyjmuje odmiennie niż czyniło to w przeważającej mierze do niedawna orzecznictwo, że przewidziana w § 5
rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art.2 ust.l lit. e dekretu z uwagi na łączną wielkość jej areału, w tym użytków rolnych.
W tym miejscu należy zauważyć, że stanowisko takie zawarte jest w uzasadnieniu decyzji obu instancji, przyjmujących, iż łączna powierzchnia majątku ziemskiego przejętego na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o uregulowanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, należącego do matki skarżącej Z. E. wynosiła ponad [...] ha, a zatem majątek ten podpadał pod działanie przedmiotowego dekretu. To orzeczenie, jakkolwiek wydane zgodnie z upoważnieniem wypływającym z § 5, nie odpowiada treści żądania sformułowanego przez skarżącą, a następnie jej pełnomocnika. Przed wydaniem decyzji przez organ I instancji zmodyfikował on bowiem początkowe żądanie skarżącej orzeczenia o niepodpadaniu pod działanie przedmiotowego dekretu całego majątku, wskazując poszczególne jego części, których niepodpadania się domaga, o czym Sąd już uprzednio wspomniał. Tym samym organ I instancji -Wojewoda orzekł o podpadaniu całego, przejętego majątku, co jak się wydaje, nie było zgodne z ostatecznym żądaniem strony. Wydanie orzeczenia w przedmiocie podpadania danej nieruchomości ziemskiej, jako całości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu mogło nastąpić wyłącznie na taki wniosek strony, stosownie do treści § 6 uprzednio omawianego rozporządzenia i organ administracji nie był uprawniony do wszczynania w tym zakresie postępowania z urzędu. W tym więc zakresie organ administracji publicznej powinien w sposób nie budzący wątpliwości ustalić faktyczną treść tego żądania. Na marginesie można jedynie zaznaczyć, że mając na względzie przedstawioną argumentację, nie było podstaw do orzekaniu w oparciu o § 5 w zw. z § 6 rozporządzenia o niepodpadaniu pod działanie dekretu jedynie części przejętego w tym trybie majątku. Decyzje obu instancji wydane zostały zatem bez dokładnego wyjaśnienia jaka w istocie jest treść owego żądania, przez co doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jeśliby przyjąć, że złożony w rozpoznanej sprawie wniosek o ustalenie, że wymienione w nim nieruchomości nie wchodziły w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu o reformie rolnej i z tego względu nie mogły być przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu, mielibyśmy do czynienia z żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Zgodnie ,z art. 2 § 1 i 3 Kpc do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych lub Sądu Najwyższego, a także, jeżeli przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów.
Raz jeszcze należy podkreślić, że w § 5 rozporządzenia przewidziano drogę postępowania administracyjnego dla rozstrzygania o prawach rzeczowych do nieruchomość ziemskich (własności), w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, z uwagi na łączną wielkość powierzchni majątku ziemskiego. W ocenie składu orzekającego brak jest podstaw do stosowania tego przepisu do rozstrzygania o innych sporach dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, że dana nieruchomość, z uwagi na swój charakter, nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej.
Nie oznacza to, że w ogóle jest wyłączone dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości, które nie miały charakteru nieruchomości ziemskich, a które w powołaniu na uregulowania dekretu, w tym na art. 2 ust. 1 lit. e zostały faktycznie przejęte przez państwo. Wszak ani dekret, ani wydane na jego postawie przepisy wykonawcze, nie wykluczyły dochodzenia tych roszczeń o charakterze cywilnym na właściwej dla nich drodze, to jest w postępowania przed sądem powszechnym w drodze powództwa o uzgodnienie treści wpisu w księdze wieczystej, czy też w powództwie windykacyjnym lub w powództwie o ustalenie prawa.
Nadto w ocenie Sądu doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Stosownie do art. 28 Kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W związku z tym w postępowaniu prowadzonym w tym trybie, stronami postępowania obok następcy prawnej byłej właścicielki majątku są aktualni właściciele lub użytkownicy wieczyści przejętych nieruchomości. Postępowanie to dotyczy niewątpliwie interesu prawnego osób, które w wyniku przeprowadzenia reformy rolnej nabyły własność części przejętej nieruchomości, ponieważ może doprowadzić do wzruszenia materialnoprawnej podstawy tego nabycia. Ochrona interesu prawnego tych osób wymaga, aby brały one udział w tym postępowaniu w charakterze stron. Ze złożonych przez pełnomocnika skarżącej wypisów z ewidencji gruntów, wprawdzie już nieaktualnych, bo z października 2003 r. wynika, że aktualnie przejęta nieruchomość znajduje się we władaniu szeregu osób fizycznych, a także Gminy P., Gminnej Spółdzielni "S." w P., które to podmioty nie uczestniczyły w . tym postępowaniu, a także Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w B., której doręczono wyłącznie decyzję organu I instancji. Nie są to z pewnością wszyscy aktualni właściciele nieruchomości powstałych w wyniku rozparcelowania nieruchomości ziemskiej L.. Organy orzekające w sprawie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 61 § 4 Kpa nie ustaliły wszystkich stron postępowania i nie zawiadomiły ich o jego wszczęciu. Nadto z naruszeniem, określonej w art. 10 Kpa, zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, organy obu instancji nie zapewniły tym stronom udziału w każdym stadium postępowania. Należy podkreślić, że zarówno skarżąca, jak i następnie jej pełnomocnik domagali się zawiadomienia o toczącym się postępowaniu wszystkich stron, jednak organy nie uwzględniły ich stanowiska.Ze wskazanych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)- orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organu orzekającego będzie ustalenie jaką treść w istocie miało żądanie skarżącej, czy odnosiło się do przejętego majątku jako całości, czy też do poszczególnych jego części oraz odniesienie się - w razie przyjęcia, że żądanie to dotyczyło przejętego majątku jako całości - do wszystkich zarzutów sprecyzowanych przez jej pełnomocnika. Jednocześnie organ administracji publicznej powinien ustalić wszystkie strony tego postępowania oraz zapewnić im udział w każdym jego stadium.