IV SA/Wa 2197/05

IV SA/Wa 2197/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-11-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Alina Balicka /przewodniczący/
Danuta Szydłowska
Tomasz Wykowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant Marcin Lesner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2006 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę -
Uzasadnienie
IV SA/Wa 2197/05
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] września 2005 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., zmieniającej w trybie art.l54§l kp.a. decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r., ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji budowlanej polegającej na budowie wielofunkcyjnego budynku biurowo - komercyjnego przy ulicy [...] w W..
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, iż: (-) decyzją Burmistrza Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2002 r. zmieniono w trybie art.l54§l k.p.a. decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 1998 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji budowlanej polegającej na budowie wielofunkcyjnego budynku biurowo-komercyjnego przy ulicy [...] w W. w ten sposób, że w treści decyzji na stronie 6 w punkcie 6 okres ważności decyzji zdanie "Termin ważności decyzji -30.05.2000" zastąpiono zdaniem "Data ważności decyzji - 1.04.2004 r. "; (-) decyzją z dnia [...] maja 2005 r., na podstawie art.l56§l pkt 2 k.p.a., SKO w W. stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r., wskazując na niedopuszczalność dokonywania zmiany decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r., w sytuacji, gdy decyzja ta nie pozostawała w obrocie prawnym z racji jej wygaśnięcia z dniem 30 maja 2000 r., (-) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia [...] maja 2005 r. wniósł pełnomocnik C. Sp. z o.o. w W..
SKO stwierdziło dalej, iż w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nie znalazło podstaw do zmiany własnego rozstrzygnięcia z dnia [...] maja 2005 r. SKO ponownie uznało, iż decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2002 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art.l56§l pkt 2 k.p.a. W ocenie organu przepisem, do rażącego naruszenia którego doszło był art.154 k.p.a., tj. przepis na podstawie którego decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. przedłużono termin decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. Przepis ten nie mógł zostać zastosowany przez Burmistrza Gminy W. , albowiem na jego podstawie dopuszczalne jest uchylenie tylko takiej decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Warunku tego nie spełnia decyzja z dnia [...] czerwca 1998 r., zmieniona decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r., albowiem decyzja ta, ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiła źródło istotnych uprawnień dla inwestora. Decyzję tego typu należy bowiem uznać za promesę dającą podstawę do uzyskania pozwolenia na budowę. W tej sytuacji zmiana decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania mogła nastąpić wyłącznie, na podstawie art.155 k.p.a. (mającego zastosowanie do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych, na podstawie których prawa zostały nabyte), nie zaś na podstawie art.154 k.p.a., i to tylko w okresie gdy zmieniana decyzja funkcjonowała w obrocie prawnym. Uchybienie tym warunkom stanowi rażące naruszenie prawa.
Skargę na powyższą decyzję wniósł C. Sp. z o.o. w W., reprezentowany przez adwokata A. J., żądając stwierdzenia jej nieważności, podobnie, jak i poprzedzającej zaskarżoną decyzję - decyzji SKO z dnia [...] maja 2005 r. Skarga zarzuca obu decyzjom naruszenie art.l56§l pkt 2 oraz art.8 k.p.a.
Precyzując zarzuty skarżący podniósł, iż: (-) skoro SKO uznało decyzję z dnia [...] kwietnia 2002 r. za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, to winno było wskazać - czego zaniechało - przepis prawa materialnego, z którym decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności (konieczność taką podkreśla orzecznictwo), (-) błędne jest stanowisko organu, iż w dacie [...] kwietnia 2002 r. decyzja z dnia [...] czerwca 1998 r., ustalająca na wniosek skarżącego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie znajdowała się już w obrocie prawnym, albowiem w obrocie tym pozostawała, a jedynie nie mogła być wykonywana, (-) wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. już po upłynięciu terminu wskazanego w decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r., tj. już po [...] maja 2000 r. nie może wywoływać negatywnych następstw dla skarżącego w sytuacji, w której: 1) wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. złożył on przed upływem jej ważności (tj. w dniu [...] kwietnia 2000 r.), 2) przewlekłość postępowania o zmianę decyzji wyniknęła z przyczyn niezależnych od skarżącego (przyczyny te to wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. oraz zawieszenia wznowionego postępowania ze względu na wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego w subsydiarnej sprawie z zakresu ochrony zabytków), (-) uznając decyzję z dnia [...] czerwca 1998 r. za nie pozostającą w obrocie prawnym w dacie [...] kwietnia 2002 r. organ wykazał się oczywistą niekonsekwencją w sytuacji, w której w dniu [...] marca 2002 r. (a zatem również po upływie terminu ważności decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r.), orzekając w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r., decyzję tę utrzymał w mocy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skargę należało oddalić albowiem zaskarżona decyzja, podobnie jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] maja 2005 r. odpowiadają prawu.
Prawidłowo przyjął organ, iż decyzję z dnia [...] kwietnia 2002 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art.l56§2 k.p.a.
Naruszenie takie ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249).
O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008).
Uchybienia o wskazanych wyżej właściwościach wystąpiły w niniejszej sprawie.
W pierwszej kolejności Sąd podziela ocenę sformułowaną w postępowaniu administracyjnym, iż możliwość zmiany decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. po dniu [...] maja 2000 r. (tj. po upływie wskazanego w tej decyzji terminu jej ważności) nie istniała.
W ocenie Sądu uchylenie lub zmiana orzeczenia administracyjnego na podstawie art.154 lub art.155 k.p.a. może dotyczyć tylko takiego orzeczenia, które obowiązuje w dacie dokonywania zmiany, tj. oddziaływuje w jakimkolwiek zakresie na sferę praw lub obowiązków adresatów decyzji. Zawarcie przez ustawodawcę w przywołanych przepisach literalnego zastrzeżenia, iż decyzja uchylana lub zmieniana musi obowiązywać w dacie uchylania lub zmiany nie było konieczne, albowiem jednoznacznie wynika to z celu, jakiemu instytucje przewidziane w art.154 i 155 k.p.a. służą. Celem tym jest zniesienie, zawężenie, rozszerzenie lub zmodyfikowanie w inny sposób oddziaływania konkretnej decyzji administracyjnej na sferę praw lub obowiązków jej adresatów. O oddziaływaniu takim można mówić wyłącznie w odniesieniu do decyzji obowiązującej. Okres obowiązywania decyzji administracyjnej wyznaczają daty jej wydania oraz ważności (wygaśnięcia). W przypadku decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. okres ten, rozpoczęty w dniu jej wydania, upłynął z dniem [...] maja 2000 r. Nie wynika stąd, iż z dniem [...] maja 2000 r. decyzja ta stała się decyzją niebyłą (w okresie swojej ważności wywoływała bowiem określone skutki), wynika jednak to, iż przestała już kształtować jakiekolwiek prawa i obowiązki administracyjne, czy też wywoływać dla jej adresatów jakiekolwiek inne skutki prawne, co upoważnia do stwierdzenia, iż decyzja ta przestała funkcjonować w obrocie prawnym (przestała istnieć), a w konsekwencji, iż nie może być zmieniona lub uchylona (nie ma bowiem przedmiotu zmiany lub uchylenia).
Zmiana na podstawie art.154 lub art.155 k.p.a. decyzji wygasłej stoi zatem w ocenie Sądu w oczywistej, rażącej sprzeczności z tymi przepisami.
Nie ulega także wątpliwości, iż art.154 k.p.a. nie mógł znaleźć zastosowania w odniesieniu do zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, albowiem przepis ten może dotyczyć wyłącznie takich decyzji ostatecznych, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa. Oczywistym jest natomiast, iż na mocy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, która to decyzja stwarza jej beneficjentowi możliwość ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, do nabycia uprawnień administracyjnych dochodzi.
Należy ponadto podkreślić, iż zmiana decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r., której dokonano decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. polegała na przedłużeniu terminu ważności tej decyzji. Sytuację, w której pomimo wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przedłuża się jej termin należy w ocenie Sądu uznać za równoznaczną w skutkach prawnych z kolejnym ustaleniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, tym razem bez wniosku inwestora o dokonanie tego ustalenia i bez przeprowadzenia w tym zakresie stosownego postępowania. Oznacza to rażące naruszenie art.41 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 z późn .zm.).
Podnoszona w skardze przewlekłość postępowania organu w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r., a tym samym spowodowanie wadliwości decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. przez sam organ, nie mogły być wzięte pod uwagę przy ocenie, czy decyzja ta narusza rażąco prawo, czy też nie. Organ orzekający w przedmiocie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. nie mógł zatem przyjąć, iż zawinienie organu upoważnia go do odstąpienia od stwierdzenia tej nieważności. Podstawą do takiego odstąpienia nie mogło być także to, iż w następstwie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. skarżący mógłby ponieść szkodę. Odszkodowania z tytułu takich szkód skarżący może natomiast dochodzić przed sądem powszechnym (art.417 i 417' k.c).
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji
na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).