IV SA/Wa 2186/19

IV SA/Wa 2186/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Dąbrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 1246
§ 4pkt 1, § 5 ust. 1 pkt 1-3
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Aneta Dąbrowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2019 r. sprzeciwu T. C. i W. C. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów oddala sprzeciw
Uzasadnienie
T. C. i W. C. (dalej: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "[...]WINGiK", "organ", "organ II instancji") z [...] sierpnia 2019 r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta S. (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z [...] maja 2019 r. o ustaleniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...], położonych przy ul. P. w S.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
T. C. i W. C. wystąpili do Prezydenta Miasta S. z wnioskiem z 6 marca 2017 r. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie klasyfikacji gleboznawczej gruntów, stanowiących działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], położonych S. przy ul. P. W uzasadnieniu podnieśli, że grunty stanowiące ww. działki nigdy nie zostały sklasyfikowane, jako użytek klasy "LsVI" oraz że wykazanie w ewidencji użytku leśnego musi zostać uznane za wadliwe.
Teren działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] z obrębu [...], położonych S. przy ul. P. jest częścią kompleksu leśnego, objęty jest spisem z inwentaryzacji stanu lasów, które nie stanowią własności Skarbu Państwa za okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2025 r. Wobec terenu brak jest decyzji zezwalającej na zmianę lasu na użytek rolny, wydane zostały natomiast decyzje nakazujące trzebież i odnowienie drzewostanu przez nasadzenie nowych gatunków drzewiastych.
Prezydent Miasta S. decyzją z [...] marca 2017 r., powołując się na art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 7d, 20, 22 i 24 ust. 2c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 12 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów w działkach ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] z obrębu [...].
Decyzja z [...] marca 2017 r. została uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] czerwca 2017 r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Postanowieniem z [...] lipca 2017 r. Prezydent Miasta S. odmówił wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] z obrębu [...].
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z [...] listopada 2017 r., wydanym po rozpatrzeniu zażalenia skarżących, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z [...] lipca 2017 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po uwzględnieniu skargi wniesionej przez skarżących, wyrokiem z 16 maja 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 229/18) uchylił zaskarżone postanowienie z [...] listopada 2017 r.
Postanowieniem z [...] listopada 2018 r., wydanym po uwzględnieniu przez organ odwoławczy oceny prawnej i wytycznych wynikających z wyżej wymienionego wyroku, organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji z [...] lipca 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Prezydent Miasta S. zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów z 19 grudnia 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie klasyfikacji gleboznawczej gruntów dotyczące wyłącznie działek nr [...], nr [...], nr [...] położonych w obrębie [...], miasta S., przy ul. P. Do czynności przeprowadzenia klasyfikacji gruntów upoważniony został M. M.
Po przeprowadzonych czynnościach klasyfikacyjnych na gruncie sporządzono operat techniczny, który został przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego [...] kwietnia 2019 r. za numerem [...].
Skarżący pismem z 30 kwietnia 2019 r. wnieśli zastrzeżenia co do projektu klasyfikacji dotyczące błędnego ustalenia na działkach nr [...], nr [...], nr [...] użytku las o VI klasie gruntu.
Decyzją z [...] maja 2019 r. Prezydent Miasta S. orzekł o ustaleniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...], położonych w S. przy ul. P. Prezydent stanął na stanowisku, że brak drzewostanu i poszycia nie przesądza o tym, że klasa gleby uległa zmianie, gdyż swoją strukturę utrzymuje ona przez kilkadziesiąt lat. Wskazał, że nawet gdyby uznać nieważność przeprowadzonej klasyfikacji z lat 60 - tych XX wieku z powodu braków proceduralnych (brak orzeczenia końcowego i ew. innych braków w dokumentacji archiwalnej), to fakt istnienia użytku leśnego potwierdza mapa glebowo-rolnicza, która stanowi dowód istnienia tego użytku od kilkudziesięciu lat, co potwierdza klasyfikator (wykonano odkrywkę charakteryzującą kontur klasyfikacyjny). Użytek lasu na działkach pokrywa się ze stanem wykazywanym w ewidencji gruntów od jej założenia. Klasy bonitacyjne dla poszczególnych gleb określa się w oparciu o jakość produkcyjną gleb, ustalaną na podstawie ich cech genetycznych, których czynniki są niezmienne. Procesy glebowe zachodzą bardzo powoli co powoduje, że zmiany klas nawet po upływie kilkudziesięciu lat nie nastąpią.
Skarżący odwołali się od decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] maja 2019 r., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] sierpnia 2019 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] maja 2019 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. [...]WINGiK wskazał, że Prezydent Miasta S. w sposób lakoniczny odniósł się do zarzutów wnioskodawców wyrażonych w piśmie z 30 kwietnia 2019 r., co stanowi naruszenie § 5 ust. 1 pkt 1 i § 11 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, tym samym naruszenie proceduralne. Organ też zauważył, że w operacie klasyfikacyjnym (karty 27-32 akt) brak analizy materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto z uwagi na brak decyzji o ustaleniu klasyfikacji dla wsi P. (obecnie część miasta S.) niezrozumiałe jest prowadzenie z urzędu postępowania klasyfikacyjnego przez Prezydenta Miasta S. tylko w odniesieniu do działek nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w obrębie [...], miasta S., przy ul. P., pomijając pozostałe działki wsi P. stanowiącej obecnie część miasta S.
T. C. i W. C. wnieśli sprzeciw od powyższej decyzji podnosząc, że nie istniały podstawy do wydania przez [...]WINGiK decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. wobec braku przeprowadzenia przez klasyfikatora analizy niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, lakonicznego odniesienia się do zarzutów zawartych w piśmie z 30 kwietnia 2019 r., nie wszczęcia przez organ z urzędu klasyfikacji gleboznawczej w stosunku do wszystkich gruntów w zakresie obszaru dawnej wsi P. stanowiącej obecnie część Miasta S. Wnoszący sprzeciw wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.
[...]WINGiK – w odpowiedzi na sprzeciw - wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018r., poz. 1302, dalej: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018 r., poz. 2107 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasatoryjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez organ (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).
W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, CBOSA). Organ odwoławczy nie jest także uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/Gl 439/06, CBOSA).
W niniejszej sprawie [...]WINGiK uchylił decyzję Prezydenta Miasta S. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na stwierdzone uchybienia i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym, sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego w sprawie. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie naruszone zostały przez organ I instancji przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., i chociaż niewymienione, to "wynikające" z analizy treści zaskarżonej, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uzasadniało to uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. 2012, poz. 1246) z urzędu klasyfikację przeprowadza się na gruntach, które nie zostały dotychczas sklasyfikowane, a za takie zostały uznane przez Sąd w wyroku z 16 maja 2018 r. działki ewidencyjne o numerach [...], [...] i [...]. W orzeczeniu tym Sąd stwierdził bowiem, że organ ustalając, że brak jest w sprawie dokumentu (aktu administracyjnego) potwierdzającego dokonanie klasyfikacji gruntów, nie wyjaśnił powodów nieprzeprowadzenia postępowania z urzędu na podstawie ww. rozporządzenia.
W myśl § 5 ust. 1 pkt 1 – 5 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów przeprowadzenie klasyfikacji obejmuje: analizę niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie, sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji, rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu klasyfikacji, wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji; czynności, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana "klasyfikatorem". Ponadto § 11 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że uzasadnienie do decyzji o ustaleniu klasyfikacji zawiera dodatkowo informacje o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń, o których mowa w § 10.
W operacie klasyfikacyjnym wpisanym do ewidencji materiałów zasobu 3 kwietnia 2019 r. klasyfikator nie przeprowadził analizy niezbędnych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ II instancji zasadnie stwierdził, że wobec braku analizy nie można ustalić, czy klasyfikator wykorzystał operat klasyfikacyjny zaewidencjonowany pod numerem [...] i w jakim zakresie, czy też nie wykorzystał żadnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny; czy uwzględnił spis inwentaryzacyjny lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa za okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2025 r. Analiza materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny ma też wpływ na prawidłowość przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych w terenie. Ustalenia w tym zakresie powinny zostać uzupełnione, a ich odzwierciedlenie powinno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji.
Dalej skarżący zgłosili szereg zastrzeżeń do projektu klasyfikacji (zajmujących 8,5 strony). W decyzji organ I instancji wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Skarżący m. in. podnieśli, że prowadzenie postępowania z urzędu skutkuje tym, że klasyfikator winien dokonać klasyfikacji gruntów w oparciu o stan faktyczny na gruncie stwierdzony podczas klasyfikacji w terenie, czy zarzucili klasyfikatorowi błędne ustalenia dotyczące występowania lasu na części działek będących przedmiotem postępowania, które według skarżących wynikają z wytycznych zawartych w piśmie Prezydenta z 18 lutego 2019 r. Według Sądu, skoro przeprowadzenie klasyfikacji obejmuje rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu klasyfikacji, to rozpatrzenie to winno być poprzedzone przedłożeniem zgłoszonych zastrzeżeń klasyfikatorowi celem merytorycznego ustosunkowania się, jako jednostce wyspecjalizowanej w przedmiocie klasyfikacji. Dopiero po tej czynności klasyfikatora organ jest władny, a zarazem zobowiązany do przedstawienia w uzasadnieniu dodatkowych informacji o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń. Uzasadnienie decyzji zawierające "ten element", jako dodatkowo wymagany przepisem prawa materialnego, winno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Oznacza to, że w opisany wyżej sposób organ winien postąpić względem obszernych zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżących w piśmie z 30 kwietnia 2019 r., aby uczynić zadość regulacji § 5 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia, stanowiącej że przeprowadzenie klasyfikacji obejmuje rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu klasyfikacji, a dalej dyspozycji § 11 ust. 2 rozporządzenia.
Trafnie też zauważył organ odwoławczy, że w celu wykazania konturów klas gruntów, postępowaniem klasyfikacyjnym winno się objąć teren dawnej wsi P. włączonej obecnie do miasta S. Organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie klasyfikacji gleboznawczej gruntów dotyczące wyłącznie działek nr [...], nr [...], nr [...] położonych w obrębie [...], miasta S., przy ul. P., pomijając pozostałe działki położone w dawnej wsi P.. Brak decyzji o ustaleniu klasyfikacji dawnej wsi P. powoduje, że wszczęte z urzędu postępowanie sprawie klasyfikacji gleboznawczej gruntów dotyczące tylko działek nr [...], nr [...], nr [...] prowadzi do nieprecyzyjnego określenia klas gruntów. Stanowisko to jest zgodne z § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia, stanowiącym, że z urzędu klasyfikację przeprowadza się na gruntach, które nie zostały dotychczas skalsyfikowane.
W ocenie Sądu, wskazania organu II instancji względem postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji zostały sformułowane prawidłowo i oparte na obowiązujących - w przypadku dokonywania klasyfikacji gruntów - przepisach prawa. Wobec zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., zasadne było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uchybienia organu I instancji sprowadzają postępowanie niejako do punktu wyjścia, powodując w istocie rzeczy stan, w którym organ odwoławczy chcąc wydać decyzję merytoryczną musiałby przeprowadzić postępowanie co do istoty. Prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a.
Skoro Sąd podzielił stanowisko organu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, uzasadniał wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., to brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Zauważyć też należy, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, ze wskazaniem okoliczności, które winien organ wziąć pod uwagę przy ponownym rozstrzyganiu sprawy, było zgodne z żądaniem skarżących zawartym w odwołaniu od decyzji z [...] maja 2019 r.
W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151a § 2 p.p.s.a. – oddalił sprzeciw.