IV SA/Wa 2178/18

IV SA/Wa 2178/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-01-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-08-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Alina Balicka /przewodniczący sprawozdawca/
Anna Szymańska
Grzegorz Rząsa
Symbol z opisem
6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 1264/19 - Wyrok NSA z 2022-08-31
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
art. 406 ust. 2 pkt 4a
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za wydanie dokumentów z ewidencji gruntów i budynków oddala skargę
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją nr [...], z [...] maja 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Województwa [...] od decyzji znak [...] Starosty P. z [...] marca 2018 r. ustalającej opłatę za wydanie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym G., w gminie G., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Marszałek Województwa [...] wnioskiem z 21 kwietnia 2017 r. zwrócił się do Starosty P. o wydanie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych w obrębie G. w gminie G. Jako interes prawny do otrzymania danych z operatu ewidencyjnego wnioskodawca wskazał, iż dokumenty te stanowić będą załącznik do wniosku o wydanie deklaratoryjnej decyzji potwierdzającej nabycie tych działek na własność w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 z późn. zm.).
Starosta P. poinformował wnioskodawcę pismem z 30 maja 2017 r. o konieczności uiszczenia opłaty przed udostępnieniem zamówionych dokumentów oraz wystawił Dokument Obliczenia Opłaty na kwotę 150 zł za wypis i wyrys z ewidencji gruntów i budynków w postaci dokumentu drukowanego.
Marszałek Województwa [...] wskazał na brak zasadności naliczenia opłaty, wskazując na art. 40b ust. 2 pkt. 4a) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Pgik).
Starosta P. decyzją z [...] marca 2018 r. ustalił wysokość opłaty za wydanie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków w postaci drukowanej dla działek nr [...] i [...] z obrębu G. na kwotę 150 zł uznając, że czynność złożenia wniosku o wydanie decyzji komunalizacyjnej do Wojewody [...] nie mieści się w katalogu wyjątków wskazanych w art. 40b ust. 2 pkt 4 ustawy Pgik.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozpatrując odwołanie Marszałka Województwa [...] od decyzji Starosty P. z [...] marca 2018 r. wskazał, że przypadki niepobierania opłat za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego reguluje art. 40b ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym nie pobiera się opłat za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego sporządzonych i wydawanych na żądanie:
1. prokuratury,
2. sądów rozpoznających sprawy, w których stroną jest Skarb Państwa,
3. organów kontroli państwowej w związku z wykonywaniem przez te organy ustawowych zadań,
4. organów administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego, w związku z ich działaniami mającymi na celu:
a) ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej,
b) przeniesienie praw do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego,
c) przeniesienie praw do nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego na rzecz Skarbu Państwa.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ odwoławczy wywiódł, że intencją ustawodawcy nie było ustanowienie zasady nieodpłatności za wypisy z rejestru gruntów i wyrysy z map ewidencyjnych dla jednostki samorządu terytorialnego, która próbuje uregulować stan prawny na podstawie odrębnych przepisów, a jedynie w przypadku złożenia wniosku do ksiąg wieczystych. W ustawie o ujawnieniu w księgach wieczystych nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego jest mowa również o orzeczeniu sądu stwierdzającym nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa z mocy prawa, jednak w tym przypadku Starosta udostępnia dane ewidencyjne na żądanie sądu bez opłat na podstawie odrębnego przepisu, a mianowicie art. 40b ust. 2 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Takie rozdrobnienie podmiotów i przypadków, w których organ wydaje wypisy bez opłat na podstawie przepisu art. 40b ust. 2 ww. ustawy świadczy o tym, że przepis ten należy interpretować ściśle i nie ma on zastosowania w przypadku próby regulacji stanu prawnego nieruchomości przez Województwo [...] na postawie art. 73 Przepisów reformujących administrację.
W ocenie organu odwoławczego przepis art. 40b ust. 2 pkt 4a Pgik dotyczy ujawnienia w księgach wieczystych czegoś co się posiada. Wnioskowany wypis i wyrys z operatu ewidencyjnego nie służy na tym etapie bezpośrednio celowi publicznemu jakim jest ujawnienie praw majątkowych do działek nr [...] i [...] w księdze wieczystej przysługujących Województwu [...]. Zatem zgodnie z ogólną zasadą odpłatności za materiały z operatu ewidencyjnego wnioskowane dokumenty powinny być wydane odpłatnie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] maja 2018 r., wniosło Województwo [...]. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.: art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego niezastosowanie i naliczenie opłaty oraz uznanie, iż wypisy z rejestru gruntów i wyrysy z mapy zasadniczej wydane na potrzeby postępowania administracyjnego przed Wojewodą [...] celem wydania decyzji na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.) nie są wydawane Województwu w związku z jego działaniami mającymi na celu ujawnienie prawa własności Województwa w księdze wieczystej, podczas gdy zarówno literalna jak i celowościowa wykładnia prowadzi do wniosku, iż celem przedmiotowych przepisów było stworzenie możliwości nieodpłatnego udostępnienia danych ewidencyjnych w celu realizacji zadań publicznych, w tym wszelkich działań mających na celu ujawnienie prawa do nieruchomości Województwa w księdze wieczystej.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a. wniósł o zobowiązanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do wydania w określonym terminie decyzji uchylającej decyzję Starosty P. z [...] marca 2018 r. w zakresie naliczenia opłaty za wydanie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków oraz orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy. Skarżący wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postepowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wskazując na literalne brzmienie przepisu art. 40b ust. 2 pkt 4 ustawy Pgik należy uznać, iż wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego wydaje się nieodpłatnie na żądanie jednostek samorządu terytorialnego, w związku z m in. działaniami mającymi na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętej pod drogę wojewódzką, co w konsekwencji wiąże się z działaniami mającymi na celu ujawnienie prawa do nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej.
Zdaniem skarżącego przepis nie dotyczy wyłącznie sytuacji, w której żądany dokument załączany jest do wniosku kierowanego do sądu rejonowego - wydział ksiąg wieczystych. Użycie przez ustawodawcę sfomułowanie "(...) działaniami mającymi na celu ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej (...)" wskazuje, że chodzi nie tylko o samo złożenie wniosku, ale także o wszelkie czynności i działania składające się i mające na celu ujawnienie tych praw. Tak więc postępowanie prowadzone przez Województwo [...] w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, którego efektem jest wydanie decyzji stanowiącej podstawę nabycia praw, które muszą być ujawnione w księdze wieczystej jest również działaniem, o którym mowa w art. 40 b ust. 2 pkt 4a Pgik. Z treści omawianego przepisu wynika wprost, że nie chodzi w nim o bezpośrednie działania dotyczące praw do nieruchomości, lecz o to by żądanie wydania dokumentów, w przepisie tym wymienionych, pozostawało w związku z takimi działaniami. O takim kierunku wykładni art. 40 b ust. 2 pkt 4a przesądza również deklaratoryjny charakter decyzji o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w danej sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uznał, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] maja 2018 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy art. 40f ust. 1 w związku z art. 40b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z tymi przepisami, starosta, do którego zadań należy m. in. prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, pobiera opłaty za sporządzanie i wydawanie wypisów oraz wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków. W przypadku sporu dotyczącego wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną.
Stosownie do art. 40b ust. 1 ustawy Pgik organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają opłaty za sporządzanie i wydawanie wypisów oraz wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków. Zatem z powyższego wynika, że zasadą jest, iż organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Jednocześnie ustawodawca w art. 40b ust. 2 ustawy Pgik zawarł katalog zwolnień od pobierania opłaty, zgodnie z powołanym przepisem nie pobiera się opłat na żądanie prokuratury (pkt 1); sądów rozpoznających sprawy, w których stroną jest Skarb Państwa (pkt 2); organów kontroli państwowej w związku z wykonywaniem przez te organy ich ustawowych zadań ( pkt 3). Natomiast w art. 40b ust. 2 pkt 4 przewidziane są trzy przypadki, w których nie pobiera się opłaty i są to: a) ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej; b) przeniesienie praw do nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego; c) przeniesienie praw do nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego na rzecz Skarbu Państwa. Treść przytoczonego przepisu wskazuje, że ustawodawca określając przypadki zwolnienia od opłat posługuje się nie tylko kryterium podmiotowym, ale równocześnie stosuje kryterium przedmiotowe, wskazując tym samym jaki podmiot i w zakresie jakich spraw podlega zwolnieniu.
Marszałek Województwa [...] w piśmie z 2 grudnia 2016 r. wyjaśnił, że wypisy i wyrysy z rejestru gruntów dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...] obręb [...] są niezbędne w celu ujawnienia prawa własności Województwa [...] w księdze wieczystej do nieruchomości zajętych pod drogę wojewódzką nr [...] w G. na podstawie decyzji Wojewody [...] wydanych w trybie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872, ze zm.). Wnioskodawca nie wskazał konkretnego przepisu, a jedynie, "zgodnie z ustawą, mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego (...) z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego (...).
Natomiast w odwołaniu od decyzji organu I instancji i w skardze, skarżący wskazał, że dokument ten jest niezbędny w związku z formalnymi wymaganiami Wojewody [...] dotyczącymi składania dokumentacji do wydania decyzji w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości zajętej pod część drogi wojewódzkiej nr 574 w gminie P.
Zgodnie z art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, jest ostateczna decyzja wojewody.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni przepisu art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy Pgik, zgodnie z którym nie pobiera się opłaty za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego sporządzane i wydawane na żądanie organów administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego, w związku z ich działaniami mającymi na celu ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej.
W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wojewoda ocenia, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość istotnie spełniała przesłanki wynikające z art. 73 tej ustawy i czy w związku z tym, z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu, zapis art. 40b ust. 2 pkt 4a ustawy Pgik (...), w związku z ich działaniami mającymi na celu ujawnienie prawa do nieruchomości (...) w księdze wieczystej, oznacza, że celem jest ujawnienie prawa do nieruchomości już przysługującego, co w przedmiotowej sprawie wiąże się z posiadaniem ostatecznej decyzji wojewody wydanej na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy reformującej. Natomiast występowanie z wnioskiem do wojewody w celu wydania decyzji zgodnej z normą prawną wyrażoną w art. 73 ustawy reformującej jest jednym z działań zmierzających do uregulowania stanu prawnego nieruchomości, którego następstwem może być dopiero ujawnienie prawa własności w księdze wieczystej.
Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w skardze, że wystarczająca do zastosowania zwolnienia z opłat jest okoliczność, że żądane wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego mają stanowić podstawę ujawnienia prawa do nieruchomości, a dokładniej są związane z czynnościami, które mają służyć ujawnieniu tego prawa. Skarżący pomija bowiem istotną okoliczność, że zawnioskowane dane z ewidencji gruntów mają być wykorzystane dwuetapowo. Pierwszym etapem jest postępowanie związane z uzyskaniem decyzji potwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości. Drugim zaś etapem jest ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej. Zatem zawnioskowane dane nie służą na tym etapie bezpośrednio celowi publicznemu, jakim jest ujawnienie prawa do nieruchomości w księdze wieczystej (patrz wyrok WSA w Lublinie z 31 października 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 483/17). Sąd nie podziela tak szerokiej interpretacji art. 40b ust. 2 pkt 4a ustawy Pgik, jak tego chce strona skarżąca, gdyż naruszałoby to zasadę, że organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają opłaty za sporządzanie i wydawanie wypisów oraz wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków (art. 40b ust. 1 pkt 2).
Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.