IV SA/Wa 2167/10

IV SA/Wa 2167/10 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2011-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-11-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marek Wroczyński
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Wykowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Burmistrz Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 14 ust 7, art. 3 ust 1, art 17
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
art. 101a, art. 18 ust 2 pkt 5
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. D. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2008r. o sygn. akt IV SA/WA 599/08 przez Burmistrza Miasta P. w przedmiocie wymierzenie grzywny - oddala skargę -
Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 599/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w P. z [...] grudnia 2007 r. nr [...] w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] stanowiącej własność A. D. w zakresie ustalenia przebiegu układu komunikacyjnego.
Jak wynika z akt sprawy A. D. po uprawomocnieniu się w/w wyroku zwrócił się do Burmistrza Miasta P. - pismem z 15 kwietnia 2010 r. - o jego wykonanie tj. o dokonanie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczących jego działki nr [...] zgodnie z wyrokiem Sądu z 23 maja 2008 r.
Pismem z 7 czerwca 2010 r. A. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Miasta P. w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej w skrócie: P.p.s.a.) za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2008 r.
W uzasadnieniu skarżący przedstawił cały tok czynności podejmowanych przez niego w celu wykonania przez organ prawomocnego wyroku Sądu z dnia 23 maja 2008 r. Pomimo tego, że skarżący wielokrotnie interweniował w tej sprawie, składając szereg pism zarówno do Rady Miasta w P., jak i do Burmistrza Miasta P., to w dalszym ciągu Burmistrz Miasta P. nie dokonał zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Od uprawomocnienia się wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2008 r. upłynęły już prawie dwa lata, jednakże Burmistrz jako organ wykonawczy uchyla się od wykonania tego orzeczenia mimo, że ciąży na nim taki obowiązek.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta P. reprezentowany przez pełnomocnika podniósł, iż brak jest podstaw do uwzględnienia skargi A.D. Wyjaśniono, iż Burmistrz informował na piśmie skarżącego, że nie ma możliwości dokonania przez Burmistrza jakichkolwiek zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Na wniosek skarżącego z 20 kwietnia 2009 r. o wydanie wyrysu działki nr [...] ujętej w przedmiotowym planie, Urząd Miasta wydał skarżącemu wyrys mapy wraz z kopią wyroku Sądu.
Procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej w skrócie: u.p.z.p.). Ustawa ta nie przewiduje wprowadzenia zmian do planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady i opublikowanego w Dzienniku Urzędowym w trybie innym niż przewidziany w art. 17 u.p.z.p.
Obecnie po wydaniu wyroku z 23 maja 2008 r. obowiązuje uchwała Rady Miejskiej w P. z [...] grudnia 2007 r. nr [...] w sprawie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego "W.", obejmującego tereny położone w północnej części miasta P., w rejonie ulic: [...],[...], w kształcie nadanym jej w/w wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organ nie ma możliwości wykonać tego wyroku w inny sposób jak wydając żądane odpisy z planu załączając jednocześnie odpis wyroku Sądu. Powołana u.p.z.p. nie daje Burmistrzowi upoważnienia do dokonania jakichkolwiek zmian w treści uchwały Rady Miasta P. Nadto wyrok Sądu z 23 maja 2008 r. został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2008 r. Nr [...], poz. [...].
Dalej Burmistrz podniósł, iż z uwagi na długotrwałą procedurę zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymagającą znacznych nakładów finansowych, a także z uwagi na fakt, iż plan dla obszarów położonych w północnej części miasta P. w rejonie ulic [...] i [...] wszedł w życie w 2008 r., nie przewiduje się w najbliższym czasie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W.".
Mając powyższe na uwadze nie można, zdaniem Burmistrza, zgodzić się ze skarżącym, że Burmistrz nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W piśmie procesowym z dnia 30 lipca 2009 r. A. D. ustosunkował się do argumentacji Burmistrza przedstawionej w odpowiedzi na skargę. Wskazał m.in., iż wprowadzenie zmian do planu w trybie przewidzianym w art. 17 u.p.z.p. w niniejszej sprawie powinno ograniczyć się do tej części, która objęta jest stwierdzeniem nieważności czyli w zakresie ustalenia przebiegu układu komunikacyjnego, bez potrzeby przeprowadzania całej procedury wynikającej z w/w przepisu. Skarżący podniósł także, że nie można przyjąć argumentacji Burmistrza, albowiem w takiej sytuacji oznaczałoby to, że wyrok Sądu z 23 maja 2008 r. miałby dla skarżącego jedynie znaczenie symboliczne.
Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2010 r. Sąd odrzucił skargę A. D. na niewykonanie przez Radę Miejską w P. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 599/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z żądaniem wymierzenia grzywny, w trybie art. 154 § 1 ustawy P.p.s.a.
Postanowieniem z 23 listopada 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny - po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. D. - uchylił postanowienie Sądu I instancji z 11 sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu podniesiono, iż w zaskarżonym postanowieniu Sąd błędnie przyjął, że organem którego działania żąda skarżący jest Rada Miejska w P. Z treści skargi wynika, że organem tym - wskazanym przez skarżącego - jest Burmistrz Miasta P. Wynika to również z tego, że skarga została wniesiona właśnie za pośrednictwem tego organu – Burmistrza Miasta P. Z tego względu przystępując do ponownego rozpoznania skargi sąd powinien w pierwszej kolejności sprawdzić właściwość organu w sprawie i wypełnienie przez skarżącego wymogu wystąpienia do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy.
W piśmie procesowym z dnia 22 marca 2011 r. skarżący podniósł, m.in. że skoro przygotowywanie zaskarżonej do WSA uchwały jak i planu zagospodarowania przestrzennego leżało w kompetencjach Burmistrza, a świadczą o tym pisma kierowane z Urzędu Miasta, w których to wnioski i skargi do wyłożonego planu musiały być kierowane do Burmistrza Miasta, dlatego też, wykonanie wyroku WSA spoczywa również na organie wykonawczym czyli Burmistrzu. Ponadto z art. 154 § 5 ustawy P.p.s.a. in fine wynika, że roszczenie odszkodowawcze powinno być zgłoszone osobie prawnej, w strukturach której działa organ administracji, któremu postawić można zarzut, iż nie wykonał orzeczenia sądu administracyjnego i taki właśnie zarzut niewykonania wyroku sądu administracyjnego skarżący stawia Burmistrzowi Gminy Miasto P., a nie Gminie Miasto P. lub Radzie Miasta, jako organowi wykonawczemu gminy, wywodząc w zaufaniu do treści art. 154 § 5 ustawy P.p.s.a., że roszczenie odszkodowawcze powinno być zgłoszone przeciwko - verba legis - "organowi", jak również, odszkodowanie przysługuje od organu, który nie wykonał orzeczenia sądu.
Poprzez niewykonanie wyroku sądu administracyjnego działka skarżącego nr [...] nie wróciła do stanu jaki by istniał gdyby do naruszenia trybu sporządzania aktu planistycznego nie doszło, a także nie podjęcie przez Burmistrza żadnych czynności zmierzających do wykonania przywołanego wyroku sądu administracyjnego po wyroku stwierdzającym nieważność uchwały, nie rozpoznając sprawy w powtórnym postępowaniu prowadzonym na skutek wyroku sądu, skarżący ponosi uszczerbek majątkowy w swoich dobrach prawem chronionych i nie może wykonywać na swojej nieruchomości prawa własności zgodnie ze swoimi zamierzeniami i w zgodzie z planem zagospodarowania przestrzennego.
Z kolei w piśmie procesowym z dnia 17 marca 2011 r. skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wywiódł, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) organem właściwym do reprezentacji gminy jako osoby prawnej jest wójt lub odpowiednio burmistrz miasta (art. 30, 31 i 26 ust 1 ustawy). Tak więc, to na burmistrzu, jako organie wykonawczym Gminy, spoczywa ustawowy obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa i nie może budzić wątpliwości, że jest on zobowiązany do ścisłego przestrzegania prawa. Wynika to również z przepisów - Statutu Urzędu Miasta P. O tym, iż w okolicznościach niniejszej sprawy obowiązek działania spoczywa na burmistrzu świadczy jego zachowanie po wydaniu wyroku z dnia 23 maja 2008 r., uchylającego w części miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W nawiązaniu do w/w wyroku, uchylającego w części ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Burmistrz Gminy Miasto P. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z wnioskiem z dnia 10 grudnia 2008 r. o dokonanie wykładni powyższego wyroku wskazując, iż w jego ocenie na mocy powołanego wyroku stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] tylko i wyłącznie w zakresie układu komunikacyjnego w obrębie działki o nr ewidencyjnym [...]. Natomiast pozostałe ustalenia w zakresie przedmiotowej działki zdaniem Burmistrza są obowiązujące. Jak wynika z treści wniosku Burmistrz wystąpił o interpretację wyroku w celu naniesienia stosownych poprawek do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym sam organ niejako przyznał i potwierdził, iż jest odpowiedzialny za wykonanie wyroku i naniesienie stosownych poprawek do planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru W., zgodnie z przywołanym powyżej wyrokiem Sądu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Uprawnienia sądu administracyjnego do kontroli legalności rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji pozostają także w związku z uprawnieniami o charakterze dyscyplinującym i represyjnym, mającymi na celu wymuszanie wykonania przez konkretny organ wyroku sądowego.
A. D. domaga się wymierzenia Burmistrzowi Miasta P. grzywny za niewykonanie wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2008 r. na podstawie art. 154 § 1 ustawy P.p.s.a., zgodnie z którym w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny.
Wskazanym wyrokiem z dnia 23 maja 2008 r. Sąd stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w P. z [...] grudnia 2007 r. nr [...] w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] stanowiącej własność A. D. w zakresie ustalenia przebiegu układu komunikacyjnego.
Stwierdzenie przez Sąd nieważności części uchwały podjętej przez Radę Gminy, a dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza jedynie wyeliminowanie z porządku prawnego tej uchwały we wskazanej przez Sąd części.
Zdaniem skarżącego, Burmistrz Miasta P. jako organ wykonawczy Gminy winien podjąć czynności w celu uchwalenia nowych zapisów planu w części wyeliminowanej przez Sąd. Co więcej, zdaniem skarżącego, do dokonania tych zmian nie jest wymagane wszczęcie procedury planistycznej, o której mowa w art. 17 u.p.z.p.
Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić.
Zgodnie z art. 14 ust. 7 u.p.z.p. uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe, poza przypadkami, kiedy wymagają tego przepisy odrębne. Jeżeli uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe, to nie ma podstaw do zastosowania art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.
Według art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego, w tym ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania należy do zadań własnych gminy. Z przepisów tych, określających zadania, a więc również obowiązki rady gminy, nie wynika jednak prawo żądania mieszkańca gminy lub właściciela gruntów położonych na terenie gminy podjęcia albo zmiany uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inicjatywa uchwałodawcza przysługuje wyłącznie określonym w statucie organom i osobom, a nie każdemu mieszkańcowi z osobna (postanowienie NSA z 27.05.2009r., sygn. akt II OSK 1968/08; wyrok z 27.08.1996r., sygn. akt II SA/Wr 280/96, publ. Lex 32563).
W rozpoznawanej sprawie organem wyłącznie właściwym do podjęcia uchwały o sporządzaniu/zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest Rada Miejska w P., a nie Burmistrz Miasta P.
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu w sposób jednoznaczny wskazuje czynności, które pozostają w gestii poszczególnych organów gminy biorących udział w procedurze planistycznej. Otóż w myśl art. 17 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonują kolejno wymienionych czynności dopiero po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Wójt, burmistrz czy prezydent miasta mogą wykonać czynności przygotowawcze w postaci analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzania planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowania materiałów geodezyjnych do opracowania planu oraz ustalenia niezbędnego zakresu prac planistycznych. Dokonanie tych czynności oraz ich zakres pozostają jednak poza kontrolą legalności postępowania w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym Sąd nie może zobowiązać wójta, burmistrza czy prezydenta miasta do dokonania takich czynności, ani też wymierzyć grzywnę za ich niedokonanie nawet jeżeli brak aktywności organu następuje po wyroku sądu administracyjnego stwierdzającego nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części czy w całości. Jedyną przesłanką podjęcia uchwały przez radę gminy o przystąpieniu do sporządzania/zmiany planu jest zamiar ustalenia przeznaczenia terenów i sposobu ich zagospodarowania (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz, Warszawa 2006 r., str. 143 i nast.). Wyeliminowanie wyrokiem z 23 maja 2008 r. części miejscowego planu zagospodarowania oznacza, że na przedmiotowym obszarze nie obowiązuje sporny plan skoro należy na nowo określić przebieg układu komunikacyjnego w odniesieniu do działki skarżącego nr [...]. Wbrew twierdzeniom skarżącego, dopiero wdrożenie procedury planistycznej, w zgodzie z przepisami u.p.z.p. mogłoby ten stan faktyczny zmienić. Nie istnieje jednak żaden przepis prawa, który obligowałby gminę do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją, w której sporządzenie planu byłoby obowiązkowe.
Sąd podziela jednocześnie pogląd skarżącego wyrażony w piśmie procesowym z dnia 17 marca 2011 r., że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, organem właściwym do reprezentacji gminy jako osoby prawnej jest wójt lub odpowiednio burmistrz miasta. Z twierdzeniem tym trudno polemizować skoro w istocie przepisy prawa tak stanowią. Tym nie mniej czym innym są uprawnienia Burmistrza do reprezentowania gminy jako osoby prawnej, a czym innym uprawnienia poszczególnych organów gminy działającej jako jednostka samorządu terytorialnego, uprawnionych do dokonania określonych czynności w toku procedury planistycznej (art. 17 u.p.z.p.).
Tym samym żądanie zgłoszone przez skarżącego wymierzenia grzywny Burmistrzowi Miasta P. na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. nie może - w okolicznościach niniejszej sprawy - zostać uwzględnione przez Sąd.
Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151ustawy P.p.s.a, skargę oddalił.