IV SA/WA 2146/19

IV SA/Wa 2146/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Joanna Borkowska
Wojciech Rowiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6137 Ochrona środowiska morskiego
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 2473/21 - Wyrok NSA z 2023-06-30
Skarżony organ
Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit a, 200, 210, 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 27 listopada 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P.S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej na rzecz P. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019r., [...] (dalej "postanowienie z dnia [...] czerwca 2019 r.") Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (dalej "Minister") utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] maja 2019r., [...] (dalej "postanowienie z [...] maja 2019r.") odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wniosku [...] SA z siedzibą w W. (dalej "wnioskodawca" "skarżący) z dnia 25 marca 2019r. o wydanie w trybie decyzji przenoszącej pozwolenie na wznoszenie i wykorzystanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pod nazwą "[...]".
Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Organ zaskarżonego postanowienia obecnie przedstawia się następująco:
1. W dniu [...] lipca 2012r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydał decyzję nr [...] (znak: [...]), na mocy której zostało wydane na rzecz wnioskodawcy pozwolenie na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla Przedsięwzięcia pod nazwą "[...]" (dalej "pozwolenie").
2. W dniu 26 lutego 2019 r. wnioskodawca przyjął plan przekształcenia ze spółki akcyjnej w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością.
3. W dniu 25 marca 2019 r. wpłynął do Ministra wniosek Skarżącej o wydanie w trybie art. 27b ust. 4 w związku z art. 27b ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2018 r" poz. 2214, z póżn. zm., zwanej dalej "UOM"), decyzji przenoszącej pozwolenie.
4. Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., Minister odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wyżej wymienionego wniosku Skarżącej.
5. W piśmie z dnia 22 maja 2019 r. (data wpływu do urzędu) Skarżąca wniosła do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra z dnia [...] maja 2019 r.
6. W dniu [...] czerwca 2019 roku Minister wydał postanowienie utrzymujące w mocy swoje postanowienie z dnia [...] maja 2019 r. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący nie może być podmiotem inicjującym postępowanie administracyjne, określone w art. 27b ust. 4 UOM, a zatem nie jest jego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Za nieuzasadniony należy zatem uznać wskazany przez skarżącego w pkt 2 (i) wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzut naruszenia art. 61 a § 1 w zw. z art. 6 w zw. z art. 28 w zw. z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 27b ust. 4 UOM poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania z uwagi na uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania. Z uwagi na powyższe uzasadnionym działaniem Organu była odmowa wszczęcia postępowania na podstawie 61a § 1 k.p.a., t.j. ze względu na brak po stronie skarżącego przymiotu strony postępowania.
Skarżący na powyższe postanowienie Ministra złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając w niej :
prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 27b ust. 4 UOM poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie polegające na:
a. przyjęciu, że uprawnionym do złożenia wniosku o wydanie decyzji przenoszącej pozwolenie na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia jest wyłącznie podmiot, na rzecz którego ma zostać przeniesione Pozwolenie, podczas gdy właściwa wykładnia art. 27b ust. 4 UOM prowadzi do wniosku, iż uprawnionym do złożenia wniosku jest podmiot, na rzecz którego zostało wydane Pozwolenie
b. że brak jest podstaw do uznania, że organ powinien wydać decyzję warunkową w przypadku przeniesienia pozwolenia na podmiot powstały w wyniku przekształcenia skarżącej (dalej "spółka przekształcana") w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej "spółka przekształcona"), podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, w przypadku przekształcenia, przy zachowaniu podstawowych zasad prawa administracyjnego oraz przepisów k.p.a., skutkuje uznaniem, że zastosowanie tego przepisu jest możliwe jedynie poprzez wydanie decyzji pod warunkiem złożenia przez spółkę przekształconą oświadczenia o przyjęciu wszystkich warunków zawartych w pozwoleniu po wpisie spółki przekształconej do rejestru przedsiębiorców KRS;
2. przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
a. art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 28 k.p.a., art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 27b ust. 4 UOM, poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania z uwagi na uznanie, iż skarżąca nie jest stroną postępowania, podczas gdy skarżącej, jako adresatowi pozwolenia, przysługuje przymiot strony postępowania,
b. art. 107 § 2 k.p.a. w związku z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 27b ust. 4 UOM - poprzez zaniechanie wydania decyzji zgodnie z wnioskiem strony - pod warunkiem złożenia przez spółkę przekształconą oświadczenia o przyjęciu wszystkich warunków zawartych w pozwoleniu,
c. art. 7 k.p.a. (zasada uwzględniania słusznego interesu obywateli), art. 7a § 1 k.p.a. (zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony), art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa) w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu postanowienia, że wszczęcie postępowania w przedmiocie przeniesienia pozwolenia jest możliwe wyłącznie po uprzednim przeprowadzeniu procedury przekształcenia, podczas gdy przyjęcie takiego rozwiązania mogłoby skutkować wygaśnięciem pozwolenia, przez co Skarżąca utraciłaby prawa wynikające z pozwolenia, a co za tym idzie, prawo do złożenia wniosku o wydanie decyzji przenoszącej pozwolenie,
d. ewentualnie, art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 27b ust. 4 UOM - poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie w sytuacji, gdy instytucja przeniesienia praw wynikających z decyzji ma zastosowanie wyłącznie do nabycia translatywnego praw, a nie może mieć zastosowania w przypadku przekształcenia spółki prawa handlowego, albowiem nie dochodzi do przeniesienia praw pomiędzy różnymi podmiotami prawa, lecz do kontynuacji podmiotu w innej formie prawnej i nie wymaga to interwencji Ministra.
Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia z dnia [...] czerwca 2019 r. oraz postanowienia Organu z dnia [...] maja 2019 r.
Pismem z dnia 21 sierpnia 2019 r. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko zawarte w motywach zaskarżonego postanowienia oraz wniósł o oddalenie w całości skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018, poz. 2107 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").
Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Stosownie do art.119 pkt 1 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było postanowienie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] czerwca 2019 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] maja 2019 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z dnia 25 marca 2019 r. o wydanie w trybie decyzji przenoszącej pozwolenie udzielone Skarżącej na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich.
Zaskarżone postanowienie nie może się ostać z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Jak już wyżej wskazano zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszym przypadku planowane jest przekształcenie spółki akcyjnej w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Stosownie do art. 551 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2019, poz.505 t.j., dalej "k.s.h.") spółka jawna, spółka partnerska, spółka komandytowa, spółka komandytowo-akcyjna, spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, spółka akcyjna (spółka przekształcana) może być przekształcona w inną spółkę handlową (spółkę przekształconą). W myśl art. 552 k.s.h. spółka przekształcana staje się spółką przekształconą z chwilą wpisu spółki przekształconej do rejestru (dzień przekształcenia). Jednocześnie sąd rejestrowy z urzędu wykreśla spółkę przekształcaną.
Należy podkreślić, że przekształcenie nie jest jednym z przypadków sukcesji uniwersalnej jak w przypadku połączenia (art. 494 k.s.h.) i podziału (art. 531 k.s.h), a jedynie zmianą formy prawna danego podmiotu. W przypadku przekształcenia mamy do czynienia z tożsamością podmiotu przekształconego i przekształcanego. Wstąpienie ujęte w przepisach o łączeniu i podziale spółek ma charakter sukcesji uniwersalnej. Z sukcesją uniwersalną mamy do czynienia wówczas, gdy następca prawny wstępuje w ogół praw stanowiących cały majątek swego poprzednika. Następuje to na podstawie jednej czynności prawnej. Ma miejsce wstąpienie w długi poprzednika prawnego i nie jest potrzebna zgoda wierzycieli na przejęcie długu. W przypadku przekształcenia nie występują dwa różne podmioty, tylko jeden, co nie pozwala na przyjęcie zasady sukcesji uniwersalnej. (por. A.Kidyba, Komentarz aktualizowany do art. 301-633 Kodeksu spółek handlowych, Lex 2019, op.cit., t. 1, M. Rodzynkieiwcz, Kodeks spółek handlowych. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1382-1383, M. Tofel [w:] J. Bieniak, M. Bieniak, G. Nita – Jagielski, K. Oplustil, R. Pabis, A. Rachwał M. Spyra, G. Suliński, M. Tofel, R. Zawłocki, KSH. Komentarz, Warszawa 2020, s. 1553) W przypadku art. 553 k.s.h. mowa jest o tym, że prawa i obowiązku "przysługują", co oznacza, że przysługują one spółce przekształcanej również po przekształceniu, czyli spółka jest cały czas ex lege podmiotem tych praw i obowiązków (por. A. Kidyba, op.cit,t. 1, A. Szumański, Prawo spółek, 2001, s. 881).
W przedmiotowej sprawie jeszcze przed dokonaniem przekształcenia spółka akcyjna w celu przeniesienia pozwolenia ze spółki przekształcanej na spółkę przekształconą, Skarżąca złożyła w dniu 23 marca 2019 r. wniosek o wydanie decyzji, o której mowa w art. 27b ust. 6 UOM, przenoszącej pozwolenie ze spółki przekształcanej na spółkę przekształconą.
Kwestia skutków administracyjnoprawnych przekształcenia spółki prawa handlowego uregulowana jest w art. 553 § 2 kodeksu spółek handlowych spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przed jej przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej. Przepis ten ustanowił zasadę ograniczonej (albo inaczej warunkowej) kontynuacji praw i obowiązków administracyjnych (por. A. Kidyba, op. cit., t.3 - "przyjąć więc należy, że przekształcenie w przypadku praw i obowiązków administracyjnoprawnych powoduje zasada warunkowej kontynuacji" oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2013 r., II FSK 2289/11, "W art. 553 § 1 k.s.h. ustawodawca ustanowił zasadę kontynuacji praw i obowiązków cywilnoprawnych, a w art. 553 § 2 k.s.h. zasadę ograniczonej kontynuacji praw i obowiązków administracyjnych"). Zmiana formy organizacyjnoprawnej danej spółki kapitałowej nie powoduje utraty zezwoleń, koncesji czy ulg – chyba że ustawa stanowi inaczej. Organ administracyjny ( i w pewnym zakresie również wnioskodawca) wskazuje, że takim wyjątkiem jest art. 27b ust. 4 UOM. W ocenie Sądu stanowisko to jest błędne, gdyż przepis ten nie wprowadza wyjątku od art. 553 § 2 ksh, a co za tym idzie do niniejszej sytuacji ma zastosowanie właśnie norma zakodowana w tym ostatnim przepisie. Art. 27b ust. 4 UOM brzmi następująco:
"Prawa wynikające z pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, lub uzgodnienia, o którym mowa w art. 27 ust. 1, mogą być przenoszone na inne podmioty na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 505, 1543, 1655 i 1798), za zgodą podmiotu, któremu udzielono pozwolenia albo uzgodnienia, jeżeli podmiot, na rzecz którego ma zostać przeniesione pozwolenie lub uzgodnienie, przyjmuje wszystkie warunki zawarte w tym pozwoleniu lub uzgodnieniu oraz jeżeli nie wystąpią zagrożenia, o których mowa w art. 23 ust. 3."
Posługując się dyrektywami wykładni językowej w żaden sposób nie da się dojść do wniosku, że przepis art. 27b ust. 4 UOM dotyczy przekształcenia spółki kapitałowej, czyli sytuacji określonej w art. 553 § 2 ksh. W treści tego przepisu próżno szukać słowa "przekształcenie". Z jego treści wynika wprost w jednoznaczny sposób, że dotyczy przeniesienia praw wynikających z pozwoleń na inne podmioty. Tymczasem spółka przekształcana i przekształcona nie jest innym podmiotem w świetle kodeksu spółek handlowym, ale tym samym podmiotem w innej formie organizacyjnoprawnej, w innej "szacie prawnej" jak to się wskazuje w literaturze (por. M. Tofel, op.cit).
Skorelowany z tym jest wymóg uzyskania zgody na przeniesienie praw wynikających z pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 UOM. Chodzi mianowicie o zgodę podmiotu, któremu udzielono pozwolenia. Natomiast – co trafnie podkreślają zarówno organ administracji, jak i skarżący – w przypadku przekształcenia jest to niemożliwe, gdyż po przekształceniu spółka przekształcana zostaje wykreślona z rejestru. Nie ma zatem możliwości, aby udzieliła zgody na przeniesienie praw. W istocie art. 27 b ust. 4 UOM nie nastręcza trudności interpretacyjnych, przepis ten dotyczy jedynie przeniesienia praw, a bez wątpienia nie dotyczy przekształcenia spółki kapitałowej.
Organ administracyjny powołuje się na uzasadnienie projektu ustawy, którym wprowadzono do przedmiotowej ustawy art. 27 b ust. 4. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015, poz. 1642). W uzasadnieniu projektu ustawy wskazano "Proponowana zmiana w art. 27b ust. 4-6 ustawy ma na celu usunięcie negatywnych skutków braku możliwości przenoszenia praw wynikających z Pozwoleń albo Uzgodnień na inne podmioty. Ze względu na szczególny charakter regulacji konieczne jest wprowadzenie przepisu umożliwiającego przeniesienie Pozwolenia, w drodze decyzji administracyjnej, w przypadku połączenia, podziału lub przekształcenia spółek prawa handlowego, zgodnie z przepisami ustawy - Kodeks spółek handlowych, na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tym pozwoleniu. Taki przepis zabezpiecza przed ewentualnym przenoszeniem Pozwoleń bardzo szerokiemu kręgowi podmiotów. Ograniczy je bowiem do przypadków, w których będzie ono dokonywane ze względu na połączenie, podział lub przekształcenie spółek. Ze względu na specyfikę inwestycji z zakresu morskich farm wiatrowych dopuszcza się także możliwość przeniesienia pozwolenia na układanie i utrzymywanie podmorskich kabli i rurociągów na morskich wodach wewnętrznych i morzu terytorialnym oraz uzgodnienia lokalizacji i sposobów utrzymywania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej." Wynika z tego, że pomiędzy tekstem ustawy a uzasadnieniem projektu istnieje daleko idąca rozbieżność. Decydujące znaczenie ma jednak tekst ustawy, a nie jej uzasadnienie, które ma tylko pomocnicze znaczenie i jest przydatne przy wyjaśnieniu pewnych wyrażeń wieloznacznych czy odczytywaniu intencji ustawodawcy rzeczywistego. Należy przy tym zaznaczyć, że sięganie po tekst uzasadnienia jest tylko jednym ze źródeł ustalenia celu prawodawcy (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Torun 2014, s. 158). Ustalając cel ustawodawcy, który wprowadził dany przepis, należy odwołać się także do samego tekstu przepisu.
W niniejszej sprawie wynik wykładni językowej jest jednoznaczny. Art. 27b. ust. 4 UOM nie dotyczy przekształcenia spółek kapitałowych. Aby uzyskać efekt wykładni zaproponowany przez organ administracyjny należałoby nie tyle dokonać wykładni rozszerzającej tego przepisu, ale w ogóle odstąpić od wyników wykładni językowej i nadać temu przepisowi zupełnie inną treść. Taki zabieg intelektualny nie mieści się w kanonie poprawnej wykładni tekstów prawnych. Na marginesie należy dodać, że przeprowadzenie wykładni rozszerzającej również byłoby niedopuszczane. Art. 27 b ust. 4 UOM jest wyjątkiem od normy zawartej w art. 553 § 2 ksh. Jako wyjątek nie może być intepretowany rozszerzająco.
Należy podkreślić, że w polskim systemie prawnym odnaleźć można rozwiązania, w których ustawodawca odstępuje od zasady ograniczonej (warunkowej) kontynuacji praw i obowiązków administracyjnych przy przekształceniu spółki kapitałowej. Przykładem jest art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019, poz.2140 t.j). Przewidziano w nim, że organ, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji wspólnotowej lub licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 lub 2 lub ust. 2, przenosi, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnienia z nich wynikające w razie: połączenia, podziału lub przekształcenia, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych, albo sprzedaży przedsiębiorstwa, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe, przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencję - pod warunkiem spełnienia przez przedsiębiorcę przejmującego uprawnienia wynikające z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego wymagań określonych w art. 5 ust. 2 lub pod warunkiem spełnienia przez przedsiębiorcę przejmującego uprawnienia wynikające z licencji wymagań odpowiednio określonych w art. 5a lub art. 5c ust. 1 lub 2. Z porównania zatem brzmienia art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym i art. 27b ust. 4 UOM wynika wyraźnie, że gdy ustawodawca chce objąć zakresem normowania również przekształcenie spółek kapitałowych – robi to wprost, ujmując tę sytuację w tekście ustawy. Warto zauważyć, że skorelowany jest z tym art. 13 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, w którym uregulowano, że postępowanie, o którym mowa w ust. 2, wszczyna się na wniosek przedsiębiorcy przejmującego uprawnienia. Art. 13 ust. 2 i 3 ustawy o transporcie drogowym brzmi zatem tak, jak chciałby organ administracyjny, aby brzmiał art. 27b ust. 4 UOM. Tak jednak nie jest. Nie sposób poprzez zabiegi intelektualne pod pozorem interpretacji tekstu prawnego pozyskać normą prawną w oderwaniu od tekstu ustawy. Godziłoby to w założenie racjonalności prawodawcy, a w szczególności założenie doskonałości językowej prawodawcy.
Zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a. zarówno sentencja jak i uzasadnienie postanowienia stanowią jego integralne części, stąd wobec błędnie powołanej podstawy prawnej, postanowienie nie mogło się ostać. Ocenie Sądu nie może podlegać sama osnowa postanowienia, ale postanowienie jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z dnia 15 listopada 2000 r., I SA/Gd 668/98, LEX nr 47109). Chodzi bowiem o wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia opartego na błędnej podstawie prawnej. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a należało uchylić zaskarżone postanowienie. Jednocześnie Sąd nie może odmówić wszczęcia postępowania, a przepisy p.p.s.a. dają tylko podstawy do umorzenia postępowania (art. 145 § 3 p.p.s.a). W przypadku, gdy postępowanie nie zostało jeszcze wszczęte, nie sposób go umorzyć jak chciałby tego we wniosku ewentualnym skarżący.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w myśl art. 153 p.p.s.a. organ administracyjny winien kierować się zaprezentowaną wyżej wykładnią art. 27b ust. 4 UOM. Z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, rozważanie pozostałych zarzutów skarżącego stało się bezprzedmiotowe.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 210 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265, ze zm.), przy czym na zasądzone koszty postępowania składa się kwota 100 zł, uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego przez radcę prawnego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji, na które składa się jego wynagrodzenie w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.