IV SA/Wa 2146/16

IV SA/Wa 2146/16 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2017-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-08-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Grzegorz Rząsa /przewodniczący sprawozdawca/
Kaja Angerman
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2333/17 - Wyrok NSA z 2019-07-25
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
par. 2 pkt 41, 46
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
Dz.U. 2016 poz 1987
art 3 pkt 23
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedolity
Dz.U. 2016 poz 778
art.28 ust.1, art.1 ust.1 i 2, art.3 ust.1, art. 4 ust. 1w zw. z art.14 ust.8, art.6 ust.1, art. 35,art.36 ust. 4, art.15 ust. 2 pkt 12, art.37ust.6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2016 poz 380
art. 140
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art.1, art.2 art.5, art.20 i 22,31 ust.3,art. 64 ust.2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2015 poz 584
art.6  ust.1
Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
art.72 ust 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
art.80 ust 2 zdanie pierwsze ustawy
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2017 r. sprawy ze skargi E. S.A. z siedzibą w Z. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę
Uzasadnienie
I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest Uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z [...] kwietnia 2016 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (dalej również: "Uchwała" lub "Plan Miejscowy"). Uchwała ta została zaskarżona przez [...] Spółkę Akcyjną z siedzibą w [...] (dalej również: "skarżąca" lub "spółka") w całości.
II. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:
II.1. W dniu [...] kwietnia 2016 r. Rada Miasta [...] (dalej również "Rada") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 17 maja 2016 r., poz. [...]). Uchwałą obejmowała swoim zakresem obszar ograniczony południową granicą terenu PKP, wschodnią granicą ul. [...], południową granicą ul. [...] i zachodnią granicą ul. [...]. W § 6 pkt 7 Uchwały Rada Miasta ustaliła jako jedną z zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego w obszarze planu zakaz realizacji przedsięwzięć zaliczanych do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem inwestycji z zakresu łączności publicznej (telekomunikacji). Jednocześnie, w § 8 ust. 2 pkt 5 lit. b tiret 5 Rada dokonała ustaleń szczegółowych w zakresie zasad kształtowania zabudowy, wskaźników zagospodarowania terenów, szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu dla terenu oznaczonego symbolem 2PU, na którym znajdują się nieruchomości będące w użytkowaniu wieczystym skarżącej (tj. działki ewidencyjne o nr [...], [...], [...]). Plan Miejscowy dla tego terenu dopuścił działalność gospodarczą z zakresu gospodarowania odpadami z wyłączeniem instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów przy zastosowaniu termicznego przekształcania odpadów w spalarniach odpadów, współspalarniach odpadów oraz poza instalacjami lub urządzeniami. Na mocy Uchwały rozstrzygnięto również uwagi do projektu zmiany planu miejscowego zgłoszone przez [...] S.A. (Rada postanowiła nie uwzględnić rzeczonych uwag).
II.2. Pismem z 18 maja 2016 r. [...] S.A. wezwała Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie Planu Miejscowego w całości (data wpływu wezwania do Urzędu Miasta: 24 maja 2016 r.). W odpowiedzi Spółka otrzymała pismo od Przewodniczącego Rady Miasta z 7 lipca 2016 r. informacją, że ze względu na szczególnie skomplikowany charakter sprawy wezwanie zostanie przedstawione Radzie Miasta [...] podczas sesji sierpniowej.
II.3. W skardze nadanej na poczcie w dniu 18 lipca 2016 r. [...] S.A. reprezentowana przez adwokata zarzuciła Uchwale naruszenie:
(i) art. 20 i art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej Skarżącego w zakresie unieszkodliwiania odpadów przy zastosowaniu termicznego przekształcania odpadów w spalarniach odpadów, które jest bezzasadne, a także dokonane prawem gminnym, a nie ustawą,
(ii) art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez arbitralne, uznaniowe, nieuzasadnione, niewyjaśnione danie prymatu (rzekomemu) interesowi publicznemu kosztem interesu prywatnego skutkujące naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawa,
(iii) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej w zakresie unieszkodliwiania odpadów przy zastosowaniu termicznego przekształcania odpadów w spalarniach odpadów, które jest bezzasadne, a także przez ograniczenie praw Skarżącego jako użytkownika wieczystego nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do naruszenia zasady proporcjonalności i do nadużycia władztwa planistycznego,
(iv) art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lica 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm.) poprzez bezzasadne ograniczenie wolności działalności gospodarczej, a także poprzez naruszenie zasady konkurencyjności przedsiębiorców wskutek zakazania konkretnej technologii unieszkodliwiania odpadów w stosunku do konkretnego obszaru i przedsiębiorcy,
(v) art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), poprzez nieuwzględnienie praw Skarżącego do nieruchomości objętej planem i w konsekwencji naruszenie władztwa planistycznego,
(vi) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu sprzecznego ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] ", zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 30 września 2010 r. (dalej: "Studium"), które to studium przewiduje w pewnym zakresie zakaz "utylizacji" odpadów niebezpiecznych, które to pojęcie odpowiada na gruncie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm.) pojęciu "recyklingu", a nie pojęciu "unieszkodliwiania" odpadów przy zastosowaniu termicznego przekształcania odpadów w spalarniach odpadów zakazanego planem,
(vii) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieujawnienie w załączniku do planu czy uwagi do projektu planu zostały przez Radę Miasta [...] poddane pod indywidualne głosowanie,
(viii) art. 14 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla bardzo niewielkiego fragmentu miasta [...], od dawna w określony (mianowicie gospodarczy/przemysłowy) sposób wykorzystywanego, co ma na celu jedynie uniemożliwienie spółce [...] S.A. realizacji inwestycji w postaci spalarni odpadów, a w konsekwencji stanowi nadużycie władztwa planistycznego,
(ix) art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przez bezzasadne zastosowanie i określenie w § 13 planu stawki służącej naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu, pomimo iż wartość nieruchomości Skarżącego objętej planem, spadła w wyniku uchwalenia planu.
Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości, przeprowadzenie rozprawy, zobowiązanie organu do przedłożenia protokołu z 28 kwietnia 2016 r. z przebiegu sesji Rady Miasta [...] , na której to sesji podjęto uchwałę w przedmiocie uchwalenia planu, przeprowadzenie dowodu na okoliczność czy doszło do przeprowadzenia indywidualnego głosowania nad każdą z uwag zgłoszonych do projektu planu oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że [...] S.A. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, tj. działki ewidencyjnej o nr [...], [...] i [...] położonej na terenie objętym planem będącym przedmiotem Uchwały. Skarżąca prowadzi na terenie wyżej wymienionych działek działalność gospodarczą w zakresie gospodarowania odpadami. W dniu 29 października 2014 r. spółka zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia związanego z gospodarką odpadami, tj. "Rozbudowa (modernizacja) istniejącego Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Medycznych i Weterynaryjnych oraz budowa instalacji do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne". Pomimo wydania w dniu 12 lutego 2015 r. przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowienia uzgadniającego realizację przedsięwzięcia [...] S.A. oraz pozytywnej opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Prezydent odmówił spółce wydania decyzji środowiskowej. W ocenie skarżącej decyzja ta została wydana bezprawnie, co było przyczyną uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, jako alternatywnej metody uniemożliwienia [...] S.A. realizacji zamierzonego i w ocenie spółki zgodnego z prawem przedsięwzięcia. Skarżąca podniosła, że § 6 pkt 7 Uchwały o treści "w obszarze planu ustala się zakaz realizacji przedsięwzięć zaliczanych do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, nie dotyczy inwestycji z zakresu łączności publicznej" jest sprzeczny z § 8 ust. 2 pkt 5 lit. b tiret 5 tej samej Uchwały, w myśl którego "dopuszcza się działalność gospodarczą z zakresu gospodarowania odpadami z wyłączeniem instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów przy zastosowaniu termicznego przekształcania odpadów w spalarniach odpadów, współspalarniach odpadów oraz poza instalacjami lub urządzeniami". Jak podkreśliła Spółka, objaśnienie terminu "przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" znajduje się w Rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71). Wśród nich rozporządzenie wymienia m.in. instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych oraz instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznego przekształcania odpadów, krakingu odpadów i fizykochemicznej obróbki odpadów. W ocenie skarżącej, w oparciu o powyższe przepisy, do instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych niewątpliwie należą planowane przez nią spalarnie, a zatem Rada uniemożliwiła w § 6 pkt 7 Uchwały zrealizowanie zaplanowanej przez [...] S.A. inwestycji. Skarżąca podniosła przy tym, że Uchwała wyłącza nie tylko realizację spalarni, ale również szeregu innych dopuszczonych przez prawo nowoczesnych, przyjaznych środowisku instalacji. Zdaniem spółki sprzeczność co do przeznaczenia użytkowanych przez nią terenów wynikająca ze sprzeczności przepisów Uchwały narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i w konsekwencji stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkujące nieważnością Uchwały Rady Miasta [...]. W dalszej części uzasadnienia skarżąca zwróciła uwagę, że doszło również do naruszenia art. 20 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy, albowiem w załączniku do planu nie ujawniono czy poszczególne uwagi zgłaszane przez nią do projektu, zostały przez Radę Miasta poddane pod głosownie, a jeżeli tak to czy głosowanie to miało charakter indywidualny czy też zbiorczy. Niezależnie od tego skarżąca podniosła, że uchwalony plan narusza "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] ", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta nr [...] z 30 września 2010 r., co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu i stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje nieważność Uchwały. Rozwijając tę kwestię wskazała, że obszar na którym spółka prowadzi działalność, oznaczony w studium jako PU1, zawiera w treści dokumentu ograniczenie w zagospodarowaniu i użytkowaniu w postaci zakazu lokalizowania inwestycji do utylizacji odpadów niebezpiecznych oraz lokalizacji zakładów produkcyjnych o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Pojęcie "utylizacji" nie występuje zarazem w przepisach ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach ani w przepisach wykonawczych do niej wydanych. W ocenie skarżącej wspomniane przepisy planu są zatem sprzeczne z zapisami studium. Pojęcie "utylizacji" należy bowiem utożsamiać z "recyklingiem", a ten zdefiniowany jest w ustawie o odpadach w następujący sposób: "odzysk, w ramach którego odpadu są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach; obejmuje to ponowne przetwarzanie materiału organicznego, ale nie obejmuje odzysku energii i ponownego przetwarzana na materiały, które mają być wykorzystane jako paliwa lub do celów wypełniania wyrobisk". Z powyższego skarżąca wywodzi, że niezasadne jest przyjmowanie przez organ, iż "utylizacja" oznacza na gruncie studium unieszkodliwianie odpadów. Oznaczałoby to bowiem, że obejmuje w istocie zarówno odzysk, jak i ich unieszkodliwianie, a tym samym aktualna działalność spółki może być oceniana jako niemieszcząca się w polityce przestrzennej odnośnie obszaru oznaczonego jako PU1. Przyjęcie takiego stanowiska uniemożliwiałoby spółce realizację uprawnienia wynikającego ze Studium, a obejmującego możliwość rozbudowy, modernizacji i remontu istniejących obiektów i inwestycji, niemieszczących się w określonej polityce obszaru PU1. W rozumowaniu tym skarżąca upatruje potwierdzenia, iż postanowienia planu zostały sformułowane w sposób sprzeczny z warunkami Studium. Co więcej, w studium jest mowa jedynie o odpadach niebezpiecznych, co prowadzi do uznania przez skarżącą, że w planie doszło do rażącego rozszerzenia zakresu ograniczenia określonej działalności gospodarczej, bowiem "przetwarzanie" odpadów jest równoznaczne z ich "odzyskiem" i "unieszkodliwianiem". Ponadto, naruszenia art. 14 ust. 1 u.p.z.p. skarżąca dopatruje się w fakcie, że Rada Miasta [...] przystąpiła do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla tak niewielkiego fragmentu miasta, od dawna wykorzystywanego w określony, przemysłowy sposób. Zdaniem spółki, okoliczność posiadania przez miasto władztwa planistycznego nie oznacza konieczności korzystania z niego, a przede wszystkim nie pozwala na dowolność i nieproporcjonalność w jego sprawowaniu. Konkludując skarżąca stwierdziła, że uchwalenie planu w takiej postaci jest próbą obejścia przez organ Ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, która nie zawiera podstaw do wydania odmownej decyzji administracyjnej w zakresie zgody na budowę spalarni. Tym samym organ nadużywa władztwa planistycznego, zaś jego jedyną intencją jest uniemożliwienie spółce realizację określonego przedsięwzięcia dopuszczalnego prawa. W ten sposób organ, wydając akt prawa miejscowego ingeruje w materię zastrzeżoną dla aktów prawnych wyższego rzędu. Ma przy tym charakter indywidualny, wymierzony przeciwko konkretnemu przedsiębiorcy. Kończąc, skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 36 ust. 4 u.p.z.p., polegające na bezzasadnym zastosowaniu i arbitralnym określeniu w § 13 planu wysokiej stawki służącej naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu, mimo iż wartość nieruchomości skarżącej spadła w wyniku jego uchwalenia, albowiem plan w takiej formie zagraża jej działalności gospodarczej hamując jej rozwój.
III.1. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie w całości jako niezasadnej. W ocenie Rady, za chybione uznać należy zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP, tak z przyczyn formalnych, jak i merytorycznych. Organ podniósł, że skarżąca nie powołała skonkretyzowanych norm prawnych, których naruszenie wiąże się z naruszeniem przez organ zasad konstytucyjnych. Niezależnie od tego organ wskazał, że zgodnie z koncepcją władztwa planistycznego, przysługuje mu na podstawie art. 4 u.p.z.p. prawo władczego rozstrzygnięcia co przeznaczenia terenu pod określone funkcje. Prawo to realizuje poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego. Rada podniosła także, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu sporządzania planu i właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Przepis ten ustanawia dwie przesłanki zgodności z prawem planu, tj. materialnoprawną i formalnoprawną. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie obie one zostały dochowane. Dalej Rada argumentowała, że uchwalony plan umożliwia skarżącej dalszą działalność i rozwój w zakresie gospodarowania odpadami ograniczając jego zakres w sposób literalny i precyzyjny wyłącznie o instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów przy zastosowaniu procesu termicznego ich przekształcania, a także wprowadza zakaz realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Organ podkreślił, że wprowadzone w planie ograniczenia podyktowane zostały potrzebą ważnego interesu publicznego, wyrażonego złożonymi wnioskami do projektu w liczbie około 1800 i interesu prywatnego, nie zaś zasadą dowolnego uznania sporządzającego plan co do wykładni treści poszczególnych zapisów aktu prawa miejscowego. Organ dodał, że kształtowanie za pomocą planu zagospodarowania przestrzennego polityki przestrzennej gminy często wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym. Organ wziął w tym zakresie pod uwagę treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i wyrażoną w nim zasadę proporcjonalności, jak również art. 2 Konstytucji RP z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Wskazał przy tym, że ustalenia zaskarżonej Uchwały mają charakter kompromisowy, uwzględniający zarówno interes skarżącej, jak i potrzebę ochrony masowo protestujących okolicznych mieszkańców oraz ochrony przyrody i środowiska naturalnego. Zdaniem organu zapisy planu w obecnym kształcie pozwalają [...] S.A. Na rozwój w zakresie gospodarowania odpadami i modernizację zakładu pod kątem unowocześnienia stosowanej technologii. Odnosząc się do kwestii użytego w studium pojęcia "utylizacji" Rada wskazała, że studium jest dokumentem określającym przestrzenną funkcjonalną politykę rozwoju miasta. Jako takie, studium służy jedynie do określania kierunków polityki przestrzennej, zaś jego postanowienia wyznaczają ogólne zasady i wskaźniki dla zagospodarowania przestrzennego poszczególnych obszarów. Organ podniósł przy tym, że ustawodawca pozostawił ocenę zgodności planu miejscowego ze studium uznaniu rady gminy, z czego wywodzić można wprost, że Rada jest jedynym podmiotem uprawnionym do dokonywania jego wiążącej wykładni. Nadto z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że rada uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Brak naruszania tychże ustaleń należy w ocenie organu rozumieć jako brak sprzeczności, nie zaś – wzorem skarżącej – jako wymóg zgodności bądź identyczności jego postanowień z zapisami studium. Rada podniosła również, że nie jest zasadnym stawianie znaku równości pomiędzy użytym w studium pojęciem "utylizacji" z przetwarzaniem odpadów w procesie odzysku, w tym recyklingu. Jak stwierdziła, na gruncie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, pojęcie "utylizacji" jest najbliższe pojęciu unieszkodliwiania odpadów, czyli ich całkowitego niszczenia. Kończąc organ zaprzeczył twierdzeniom skarżącej, iż przystąpienie do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego nie nastąpiło w celu ustalenia przeznaczenia terenów, lecz w celu uniemożliwienia skarżącej realizacji określonej inwestycji. Plan nie odnosi się bowiem tylko i wyłącznie do nieruchomości [...] S.A.
IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).
IV.2. Przechodząc do kontroli dopuszczalności skargi należy w pierwszej kolejności przytoczyć treść art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej: "u.s.g."). Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Następnie należy stwierdzić, że kwestionowana w niniejszej sprawie Uchwała jest niewątpliwie aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, dotyczy bowiem uchwalenia planu miejscowego będącego aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Następnie należy przyjąć, że skarżąca spełniła również warunek uprzedniego wezwania Rady do usunięcia naruszenia prawa. Dodać należy, że istota wezwania z 18 maja 2016 r. koresponduje z zarzutami podniesionymi następnie w skardze. Zdaniem Sądu, mając na uwadze konstytucyjne prawo do sądu administracyjnego (art. 184 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), należy stwierdzić, że wystarczająca jest tutaj ogólna zgodność zarzutów z wezwania z zarzutami skargi. Innymi słowy, skarga nie musi w sposób dosłowny powielać zarzutów z wezwania. Ważne natomiast jest, aby zarówno w wezwaniu, jak i następnie w skardze, poruszono te same rodzajowo problemy, jak również, aby zakres kwestionowanej uchwały wskazany w wezwaniu nie był węższy, niż następnie określony w skardze. Skarżący zachowali również sześćdziesięciodniowy termin na wniesienie skargi liczony w niniejszej sprawie od dnia wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, czyli od 24 maja 2016 r. (art. 53 § 2 p.p.s.a.; uchwała składu 7 sędziów NSA z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60 oraz uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 27 czerwca 2016 r., I FPS 1/16, CBOSA). Następnie należy stwierdzić, że Uchwała narusza interes prawny skarżącej, ogranicza bowiem sposób wykonywania przez nią przysługującego jej prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania wieczystego działek o nr [...], [...], [...] oraz praw własności posadowionych na gruncie budynków do skargi dołączono stosowane wydruki z ksiąg wieczystych) poprzez ograniczanie możliwości prowadzenia na nich działalności gospodarczej w określony sposób, jak i ogranicza samą działalność, a co najmniej swobodę w sposobie jej wykonywania. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że właściciel nieruchomości położonej na obszarze planu ma co do zasady interes prawny w kwestionowaniu postanowień tego planu odnoszących się do tej nieruchomości i dokonujących zmiany w odniesieniu do dotychczasowego stanu prawnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2016 r., II OSK 2593/14 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2016 r., II OSK 1719/16 – CBOSA). Reasumując, Sąd uznał skargę [...] S.A. za dopuszczalną, w tym za wniesioną przez osobę mającą legitymację do kwestionowania Uchwały.
IV.3.1. Przechodząc do oceny zasadności skargi (tj. oceny zgodności Uchwały z porządkiem prawnym) należy odwołać się do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia Uchwały (tj. 28 kwietnia 2016 r.). Zgodnie z tym przepisem, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania studium. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2008 r., II OSK 215/08, CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28). W ramach zasad sporządzania planu miejscowego mieści się również wymóg nienaruszania ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Podkreślenia przy tym wymaga, że nie każde naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego skutkuje stwierdzeniem nieważności takiego planu. Konieczne jest tutaj ustalenie, że dane naruszenie miało charakter istotny. Zdaniem Sądu przy ocenie istotności naruszenia zasad sporządzania planu lub studium należy kierować się m. in. zasadą proporcjonalności, tj. należy każdorazowo ważyć znaczenie stwierdzonych uchybień z konsekwencjami stwierdzenia nieważności danego planu lub studium. Należy mieć przy tym na uwadze, że obowiązywanie planów miejscowych jest stanem pożądanym z punktu widzenia ładu przestrzennego, a także to, że z uchwaleniem planu miejscowego związane jest zawsze zaangażowanie znacznych środków publicznych. Reasumując, tylko poważne, w tym nie dające się pogodzić z zasadą praworządności naruszenia zasad sporządzania planu lub studium winny skutkować stwierdzeniem nieważności tych uchwał w całości lub części. Po drugie, w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2009 r. II OSK 1778/08, CBOSA). Dla przyjęcia istotności naruszenia procedury planistycznej decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść studium lub planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (por. np. M. Wincenciak, [w:] Komentarz do art.28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Plucińskiej – Filipowicz, II wyd., Warszawa 2016, teza 7). Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 17/08, CBOSA).
IV.3.2. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że nie dopatrzył się istotnych naruszeń trybu sporządzania Planu Miejscowego. W skardze sformułowano w istocie jeden zarzut dotyczący naruszenia trybu. Otóż Spółka zarzuca "nieujawnienie w załączniku do Planu, czy uwagi do projektu Planu zostały przez Radę Miasta [...] poddane pod indywidulane głosowanie (zarzut z punktu II.7 petitum skargi ujęty w formę naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Zarzut ten jest bezzasadny. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Sąd nie podziela poglądu Spółki, jakby nie było dopuszczalne głosowanie zbiorcze uwag ujętych w załączniku do projektu uchwały. Charakterystyczne jest, że skarżąca nie wskazuje przepisu, z którego taki obowiązek indywidulanego głosowania każdej uchwały miałby wynikać. Powołany w skardze art. 20 ust. 1 stanowi li tylko, że plan miejscowy uchwala rada gminy (...) "rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu". W każdym razie takie zbiorcze rozstrzygniecie nie może być per se uznane za istotne (czyli mające wpływ na treść planu miejscowego) naruszenie procedury planistycznej. Sąd w niniejszym składzie podziela tym samym dominujący w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że zbiorcze głosowanie uwag zestawionych w załączniku nr 2 do uchwały sprawie planu miejscowego (zamiast indywidulanego podejmowania uchwały w sprawie każdej ze zgłoszonych uwag) nie narusza prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2016 r., II OSK 3099/14 i cyt. tam liczne orzeczenia NSA - CBOSA). Na gruncie niniejszej sprawy przedmiotowy zarzut Spółki jest bezzasadny jednak również z tego powodu, że jak wskazuje treść protokołu nr [...] z XXIII Sesji Rady Miasta [...] z 28 kwietnia 2016 r., uwagi zgłoszone przez Spółkę były głosowane indywidulanie. W przedmiotowej sesji Rady uczestniczył zresztą aktywnie Prezes Zarządu Spółki. Uzupełniająco należy dodać, że w sprawie nie formułowano zarzutów dotyczących naruszenia właściwości organów, a Sąd takich uchybień nie dostrzegł z urzędu.
IV.3.3. W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło również do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.
IV.3.3.1. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu niezgodności Planu Miejscowego ze Studium. Spółka utrzymuje, że skoro w Studium dla ternu PU, na którym zlokalizowane są nieruchomości Spółki objęte Planem Miejscowym (teren 2PU) przewidziano m. in. zakaz lokalizowania inwestycji do utylizacji odpadów niebezpiecznych oraz lokalizacji zakładów produkcyjnych o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, to nie było możliwe w planie miejscowym wprowadzenie innych zakazów, w tym takich, jak przyjęto w Planie w § 6 pkt 7 Uchwały tj. zakaz realizacji przedsięwzięć zaliczanych do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem inwestycji z zakresu łączności publicznej (telekomunikacji) oraz w § 8 ust. 2 pkt 5 lit. b tiret 5 tj. dopuszczeniu działalności gospodarczej z zakresu gospodarowania odpadami z wyłączeniem instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów przy zastosowaniu termicznego przekształcania odpadów w spalarniach odpadów, współspalarniach odpadów oraz poza instalacjami lub urządzeniami. Stanowisko Spółki jest błędne. Po pierwsze należy wskazać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, ale aktem polityki przestrzennej gminy (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). To w planie miejscowym, a nie w studium, określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Studium wyznacza tylko ogólne zasady (scil. kierunki) zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Postanowienia planu miejscowego winny – verba legis – "nie naruszać" ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) i są wiążące dla rady gminy (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oczywiście nie oznacza, że plan ma powtarzać postanowienia studium. W orzecznictwie zwraca się przy tym uwagę, że zwłaszcza po nowelizacji u.p.z.p. z 2010 r. (gdzie zapis o "zgodności" zastąpiono wymogiem "nie naruszania" postanowień studium) nie można utożsamiać określonych w studium obszarów o różnym przeznaczeniu z określonymi w planie miejscowym terenami o różnym przeznaczeniu, w takim znaczeniu, że muszą się one w pełni pokrywać. Rozumienie w ten sposób zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowiłoby zaprzeczenie uchwalania planu miejscowego w zakresie określenia przeznaczenie terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Plan miejscowy w tym zakresie nie byłby potrzebny skoro można by ustalić przeznaczenie terenów określone już w studium. Takie rozumienie zgodności planu miejscowego ze studium stawiałoby pod znakiem zapytania sens rozróżnienia uczynionego przez ustawodawcę, polegającego na tym, że to plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a nie studium. Wymaga więc zaakcentowania, że w studium określa się kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, a nie przeznaczenie terenów i to należy mieć na uwadze przy ocenie, czy plan miejscowy jest zgodny ze studium, a więc czy przeznaczenie terenów określone w planie miejscowym jest zgodne z kierunkami zmian w przeznaczeniu terenów określonymi w studium (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2016 r., II OSK 440/15, CBOSA). W niniejszej sprawie przeznaczenie przedmiotowego terenu w Planie Miejscowym (2PU) to tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów z dopuszczeniem usług, w tym z zakresu gospodarowania odpadami z wyłączeniem instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów przy zastosowaniu termicznego przekształcania odpadów w spalarniach odpadów, współspalarniach odpadów oraz poza instalacjami lub urządzeniami (§ 8 ust. 2 pkt 5 lit.b tiret piąte Uchwały). Takie przeznaczenie terenu nie narusza postanowień Studium dla terenu PU (w skardze błędnie miejscami Spółka odwołuje się do terenu PU1 – zob. wypis i wyrys ze Studium), w którym przewidziano rozwój strefy produkcyjnej i usługowej oraz możliwość wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej. Przewidziany w Studium zakaz lokalizowania inwestycji do utylizacji odpadów niebezpiecznych należy interpretować w ten sposób, że plan miejscowy nie może dopuszczać tego rodzaju działalności na obszarze PU. Ten nakaz płynący dla Rady ze Studium został zrealizowany w Planie Miejscowym, albowiem w § 6 pkt 7 Studium wprowadzono zakaz zakazu realizacji przedsięwzięć zaliczanych do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Wśród tych przedsięwzięć mieszczą się wskazane w Studium inwestycje w postaci instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych (§ 2 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Przedmiotowego postanowienia Studium nie można natomiast interpretować a contrario, jako niedopuszczalności wprowadzenia jakichkolwiek innych zakazów na obszarze PU, w tym zakazów dalej idących niż te wprost sformułowane w Studium. W ramach wykonywania władztwa planistycznego Rada mogła to uczynić, byleby zakazy te nie były sprzeczne z przeznaczeniem obszaru określonym w Studium. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie zachodzi. Raz jeszcze należy przypomnieć o ogólnym i kierunkowym charakterze studium. Bezprzedmiotowe są w tym kontekście rozważania skargi dotyczące interpretacji pojęcia "utylizacji" użytego w Studium w odniesieniu do odpadów niebezpiecznych, a w szczególności supozycje, jakoby chodziło wyłącznie o recykling w rozumieniu ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (art. 3 pkt 23 tej ustawy). Niezależnie od tego należy wskazać, że wbrew twierdzeniom skargi, utylizowanie w języku polskim obejmuje nie tylko recykling lub odzysk, ale i ogólnie niszczenie odpadów (zob. np. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, PWN 2003, tom 4, s. 307). Co więcej, jeszcze szersze rozumienie czynności utylizacji przyjmuje się w specjalistycznym języku urbanistycznym (zob. np. P. Saternus, Leksykon urbanistyki i planowania przestrzennego, Warszawa 2013, s. 559), obejmując nim obok odzysku m. in. spalanie odpadów stałych, proces przerobu padłych zwierząt na maczki mięsno – kostne oraz likwidację odpadów stałych i wszelkich zanieczyszczeń będących potencjalnym źródłem chorób zakaźnych. Warto podnieść, że w powołanym wyżej § 2 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. obok instalacji do odzysku wymienia się również instalacje do unieszkodliwiania odpadów. Odrębną kwestią jest natomiast ocena wprowadzonych w Planie Miejscowym zakazów z punktu widzenia zarzutu nadużycia władztwa planistycznego przez radę gminy. Reasumując, Rada nie naruszyła postanowień Studium wprowadzając regulacje zawarte w § 6 pkt 7 Uchwały oraz § 8 ust. 2 pkt 5 Uchwały.
IV.3.3.2. Bezzasadne są również zarzuty Spółki o rzekomej sprzeczności wewnętrznej postanowień Planu Miejscowego. Przypomnieć w tym miejscy należy, że powodem stwierdzenia nieważności mogą być tylko istotne naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Jeżeli chodzi o zarzut wewnętrznej sprzeczności postanowień aktu prawa miejscowego to może się on okazać skuteczny tylko wówczas, gdy przy zastosowaniu wszystkich powszechnie przyjętych metod wykładni (w tym językowej, systemowej, celowościowej) oraz wnioskowań prawniczych (w tym rozumowań a fortiori, a simili lub a contrario) nie będzie obiektywnie możliwe ustalenie rzeczywistej treści planu nie obarczonej wewnętrzną sprzecznością. Warto podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 czerwca 2016 r. (II OSK 2345/14, CBOSA), wydanym jeszcze w odniesieniu do aktu uchwalonego przed zmianą art. 28 ust. 1 u.p.z.p. z 2015 r., wskazał, że w sytuacji zarzutów nieprecyzyjności lub sprzeczności postanowień planu lub studium wpierw należy poszukiwać w drodze wykładni takiego znaczenia zaskarżonego studium lub planu, które może być uznane za zgodne z prawem. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że postanowienie § 6 pkt 7 Uchwały ma charakter normy ogólnej w postaci zakazu realizacji przedsięwzięć zaliczanych do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, przy czym nie dotyczy inwestycji z zakresu łączności publicznej (telekomunikacji). Innymi słowy, na całym obszarze objętym Planem Miejscowym obowiązuje zasadniczo zakaz realizacji przedsięwzięć określonych w § 2 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jeżeli zaś chodzi o relewantny w niniejszej sprawie teren 2PU, to dodatkowo wyłączono możliwość działalności gospodarczej z zakresu gospodarowania odpadami w postaci instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów przy zastosowaniu termicznego przekształcania odpadów w spalarniach odpadów, współspalarniach odpadów oraz poza instalacjami lub urządzeniami również w przypadku, gdyby instalacje te nie były zaliczone do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (zob. § 2 pkt 46 wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Podkreślenia wymaga, że nie każda instalacja do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym z wykorzystaniem procesów opisanych w § oraz § 8 ust. 2 pkt 5 lit.b tiret piąte Uchwały, jest przedsięwzięcem mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Resumując, Sąd nie dostrzega wewnętrznej sprzeczności w odniesieniu do postanowień Planu Miejscowego.
IV.3.3.3. W ocenie Sądu, bezzasadne są również zarzuty nadużycia przez Radę władztwa planistycznego. W ocenie Sądu, Rada przyjmując kwestionowane w skardze ograniczenia nie nadużyła władztwa planistycznego. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że prawo własności nie jest prawem absolutnym. Wręcz przeciwnie, jak każde prawo o charakterze majątkowym podlega ograniczeniom. Konkluzję te potwierdza m. in. art. 140 k.c., regulujący treść prawa własności. Zgodnie z tym przepisem, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Jednym z dopuszczalnych przez prawo ograniczeń prawa własności jest możliwość uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako przepisy prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy kształtują ład przestrzenny i treść prawa własności (zob. art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 w zw. w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Wprost stanowi o tym m. in. art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przyznanie gminie prawa do kształtowania treści prawa własności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest zgodne z Konstytucją RP (por. np. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 2000 r., SK 23/98, OTK 2000/3/93). Ponadto, z samej istoty władztwa planistycznego wynika prawo rady gminy m. in. do wskazania w planie miejscowym rodzaju dopuszczalnej działalności na danym terenie tj. wskazanie dopuszczalnego profilu dzielności (por. np. wyrok NSA z 21 października 2015 r., II OSK 3105/14 oraz z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13 - CBOSA). Władztwo planistyczne nie jest jednak władztwem absolutnym i podlega ograniczeniom wynikającym z innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto, za nadużycie władztwa planistycznego uznaje się nadmierną ingerencję w sferę prawa własności, która to ingerencja nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (por. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1132/14, CBOSA). Inaczej rzecz ujmując, w aspekcie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego okolicznością istotną jest, czy doszło do należytego wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych. Konieczność ważenia tych interesów potwierdza również art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Dla procesu ważenia interesów indywidulanych i zbiorowych istotne znaczenie mają w szczególności postanowienia art. 1 ust. 2 u.p.z.p., które wskazują na wartości, które winny być uwzględniane w wykonywaniu władztwa planistycznego. Są to w szczególności: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), jak i prawo własności (pkt 7). Należy przy tym podkreślić, że skarżąca powołując się na prawo własności winna mieć na uwadze, że taka sama ochrona konstytucyjna przysługuje innym właścicielom nieruchomości zlokalizowanych na terenie objętym Planem Miejscowym oraz terenach sąsiednich (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). Ponadto, prawo własności, podobnie jak powołana w skardze zasada swobody działalności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej) nie jest jedynym prawem konstytucyjnym, które należy uwzględniać przy ocenie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego. Zdaniem Sądu, ocena taka nie może być prowadzona z pominięciem m. in. takich wartości konstytucyjnych jak zasada dobra wspólnego (art. 1) oraz zasada ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju (art. 5 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Reasumując, prawo własności skarżącej nie ma charakteru nadrzędnego względem innych wartości konstytucyjnych. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy po pierwsze stwierdzić, że wprowadzone Uchwałą ograniczenia mają racjonale uzasadnienie. Otóż chodzi o ochronę słusznych interesów innych mieszkańców Miasta [...], którzy wykorzystują swoje nieruchomości przede wszystkim w celach mieszkalnych. Analiza załącznika graficznego do Planu Miejscowego oraz rysunku Studium wskazuje, że w bliskim sąsiedztwie terenu 2PU występuje zabudowa mieszkaniowa i mieszkaniowo – usługowa. Studium dopuszcza zresztą zabudowę mieszkaniową również na obszarze PU. Rozbudowa spalarni odpadów może negatywnie wpłynąć na codzienny komfort życia mieszkańców oraz na wartość okolicznych nieruchomości mieszkalnych. Skarżąca nie kwestionowała faktu bardzo licznych protestów okolicznych mieszkańców przeciwko rozbudowie spalarni, okoliczność ta znajduje zresztą potwierdzenie w aktach planistycznych. Tym samym nie sposób zarzucić Radzie, że przyjęte ograniczenia są nieadekwatne (nieproporcjonalne) do stanu faktycznego. Należy przy tym podkreślić, że Plan Miejscowy nie wyłączył w ogóle prowadzenia na terenie 2PU działalności gospodarczej w zakresie gospodarki odpadami, a tylko ją ograniczył. Ponadto, Rada nie skorzystała z możliwości, jaką daje art. 35 u.p.z.p. co do zasad tymczasowego zagospodarowania terenu. Innymi słowy, skarżąca może w dalszym ciągu wykorzystywać swoje nieruchomości w sposób dotychczasowy, zaś wprowadzone ograniczenie dotyczy jedynie nowych inwestycji lub rozbudowy dotychczasowych. Co więcej, w § 12 ust. 1 Planu Miejscowego wprost przewidziano, że dopuszcza się jako tymczasowe zagospodarowanie i użytkowanie terenu, utrzymanie istniejącego stanu użytkowania, do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z przeznaczeniem. Reasumując, kwestionowane przez Spółkę postanowienia Planu Miejscowego są rozsądnym kompromisem miedzy sprzecznymi interesami Spółki oraz interesami licznych okolicznych mieszkańców [...]. Takie postępowanie Rady koresponduje z konstytucyjną zasadą ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju oraz zasadą proporcjonalności (art. 5 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). IV.3.3.4. Jeżeli chodzi o zarzuty, że Plan Miejscowy został uchwalony dla niewielkiej części miasta [...] oraz ma na celu uniemożliwienie Spółce realizacji inwestycji w postaci spalarni odpadów, to również nie są one zasadne. Po pierwsze, objęcie planem miejscowym tylko części terenu gminy nie narusza prawa. Po drugie, w orzecznictwie wskazuje się na możliwość wprowadzenia w planie miejscowym zakazów prowadzenia konkretnej działalności, w tym poprzez odwołanie się do postanowień rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13, CBOSA). Takie stanowisko koresponduje m. in. z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska. Reasumując, wprowadzenie w planie miejscowym takiego rodzaju ograniczeń, jak kwestionowane przez skarżącą, jest dopuszczalne. Uzupełniająco można dodać, na możliwość wprowadzenia w planie miejscowym ograniczeń co do lokalizowania określonych przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na środowisko wskazuje również treść art. 80 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm., dalej: "ustawa ocenowa"). Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. W ocenie Sądu, nie chodzi tu o prowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Do tego powołane są bowiem właściwe organy w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, przy czym przedmiotem oceny jest konkretne przedsięwzięcie planowane przez inwestora, a jedną z przesłanek wydania pozytywnej decyzji środowiskowej jest właśnie zgodność z uchwalonym planem miejscowym. Stwierdzenie przez organ prowadzący postepowanie ocenowe niezgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym czyni bezprzedmiotowym dokonywanie weryfikacji złożonego przez inwestora raportu oddziaływania na środowisko. Należy przy tym podkreślić, że w przypadku tzw. nienormatywnych uciążliwości dla środowiska (a takimi de lege lata są m. in. uciążliwości odorowe), jednym ze skutecznych środków ochrony społeczności lokalnej przed takimi uciążliwościami są właśnie postanowienia planów miejscowych wyłączające lub ograniczające lokalizowanie inwestycji emitujących odory.
IV.4. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 u.p.z.p. W ocenie skarżącej owo naruszenie polegać miało na bezzasadnym zastosowaniu i określeniu w § 13 Planu Miejscowego stawki służącej naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu, mimo iż wartość nieruchomości według Spółki spadła w wyniku podjęcia Uchwały. Opłata ustalana w trybie art. 36 ust. 4 ustawy (tzw. renta planistyczna) ma charakter publicznoprawny. Ustalenie opłaty następuje po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej. Od decyzji wójta, burmistrza, prezydenta, przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia – samorządowego kolegium odwoławczego, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Samo określenie stawki procentowej rzeczonej opłaty jest li tylko przejawem realizacji przez Radę obowiązku z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.. Natomiast rozstrzygniecie, czy in casu istnieją podstawy do pobrania przez gminę od danego właściciela lub użytkownika wieczystego przedmiotowej opłaty następuje w odrębnym postępowaniu administracyjnym (art. 37 ust. 6 u.p.z.p.). To w tym postępowaniu rozstrzyga się w szczególności, czy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a jeżeli tak, to o ile. Ustalenia te mogą być dokonane w oparciu o operat szacunkowy porównujący wartość nieruchomości pomiędzy jej stanem przed zmianą bądź uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego i pomiędzy jej stanem po dokonaniu tej zmiany (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2016 r., II OSK 344/15, CBOSA). Reasumując, z faktu, że Rada ustaliła wysokość stawki procentowej (do czego była zobowiązana na mocy art. art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.) nie wynika jeszcze per se, że przedmiotowa opłata będzie od Spółki pobrana.
IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.