IV SA/Wa 2124/22

IV SA/Wa 2124/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wąsikowska /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec
Marzena Milewska-Karczewska
Symbol z opisem
6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art.156 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1991 nr 107 poz 464
art.15
Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi E. W., P. W. i W. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr DN.sp.621.12.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 maja 2021r. nr SZ.SP.621.13.2021; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi solidarnie na rzecz skarżących E. W., P. W. i W. W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 19 sierpnia 2022 r.,
nr DN.sp.621.12.2021 po rozpatrzeniu wniosku E. W., P. W. i W. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi
z 21 maja 2021 r., znak: SZ.sp.621.13.2021 o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 1992 r.
w sprawie likwidacji Państwowego Gospodarstwa Rolnego w [...] i przekazania mienia do Zasobu Rolnej Skarbu Państwa w części dotyczącej działki nr [...]
o pow. 2,7174 ha położonej w [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r., Wojewoda [...] orzekł o likwidacji PGR w [...]. Podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 15 ustawy
z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 107, poz. 464), dalej: "ustawa".
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji w części dotyczącej przekazania Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa części działki ewid. nr [...]
o pow. całkowitej 2,7174 ha - w obszarze zaznaczonym kolorem różowym na dokumentacji pod nazwą "Mapa ewidencji gruntów obr. [...] dz.[...]", stanowiącym załącznik nr 2 do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., w której w pkt 4 stwierdzono, że nie podpadała ona pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN
z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - zwrócili się następcy prawni byłego właściciela nieruchomości – W. W., tj. E. W., P. W. i W. W..
Skarżący w uzasadnieniu swego wniosku podnieśli, że nieruchomość nie mogła być przekazana AWRSP, na podstawie art. 15 ustawy, gdyż nie stanowiła ona własności Skarbu Państwa.
Minister uznał, że w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1992 r. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że decyzja Wojewody [...] nie była decyzją w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., lecz wyrazem woli właściciela gruntu (Skarbu Państwa) podjętą w sferze dominium. Minister wyjaśnił, że nie są to zatem działania władcze a jedynie realizacja uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa w stosunku do jego majątku. W związku z tym nie mają do niej zastosowania przepisy K.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1075/08). Organ wskazał, że decyzja z [...] grudnia 1992 r. nie zawierała w swej treści żadnych rozstrzygnięć co do dalszych losów prawnych nieruchomości wchodzących w skład likwidowanego tą decyzją przedsiębiorstwa. Natomiast majątek, zobowiązania oraz wierzytelności likwidowanego przedsiębiorstwa zostały przekazane przez organ założycielski do zasobu AWRSP nie na podstawie spornej decyzji - jak twierdzą skarżący - lecz protokołem zdawczo-odbiorczym z [...] kwietnia 1993 r. (por. art. 14 ust. 3 i 4, w związku z art. 19 ustawy). Z tych względów Minister uznał, że dotychczas prowadzone postępowanie było bezprzedmiotowe.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów procesowych, które miały wpływ na wynik wydanej w sprawie decyzji tj.:
1. art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w sprawie, polegający na nierzetelnym przeanalizowaniu skutków wydanej w sprawie ostatecznej decyzji Wojewody z [...] grudnia 1992 r. i przyjęciu, iż jest ona decyzją wywierającą skutki jedynie w sferze dominium i jako taka nie podlega przepisowi art. 1 pkt 1 k.p.a.,
2. art. 105 § 1 w zw. z art. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe z tej przyczyny, iż zaskarżona decyzja Wojewody z [...] grudnia 1992 r. nie była decyzją w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Poza tym Skarżący posiadają interes prawny, a tym samym legitymację
do zainicjowania postępowania administracyjnego. Są spadkobiercami W. W. właściciela spornej działki, a w sprawie wykazano, iż ta nieruchomość nie została przejęta przez Państwo na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej,
3. art. 28 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjcie, że Skarżący nie mają bezpośredniego i aktualnego interesu prawnego do bycia stroną postępowania nieważnościowego,
4. art. 15 ustawy, poprzez błędne przyjęcie, iż jedynym skutkiem przejęcia na jego podstawie przedsiębiorstwa państwowego pozostaje jego likwidacja,
5. art. 14 ust. 3 i 4 w zw. z art. 19 ustawy, poprzez błędne przyjęcie,
iż faktyczne przekazanie nieruchomości na mocy powołanych norm nie ma związku
z przejęciem przedsiębiorstwa na podstawie art. 15 ustawy,
6. art. 551 k.c. poprzez jego pominięcie i przyjęcie, iż likwidacja przedsiębiorstwa dotyczy jedynie przedsiębiorstwa w znaczeniu podmiotowym, podczas gdy od 1 października 1990 r. obowiązywała definicja przedsiębiorstwa
w znaczeniu przedmiotowym, w którego skład wchodziły też nieruchomości w tym
i działka nr [...] objęta decyzję Wojewody [...].
Wobec powyższego wniesiono o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej w mocy decyzji Ministra z 21 maja 2021 r. oraz o zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych
w skardze.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów i uwarunkowań Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz Ministra z 21 maja 2021 r. stoją w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa.
Zdaniem Sądu stanowisko Ministra, który twierdzi, że kontrolowana
w postępowaniu nadzorczym decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1992 r., nie stanowiła decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a, dlatego nie jest możliwe prowadzenie postępowania administracyjnego jest błędne i nie zawiera żadnej argumentacji prawnej, poza przywołaniem wyroku WSA w Warszawie
z 19 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1075/08.
Przy czym wskazać należy, że uzasadnienie decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Obowiązek prawidłowego postępowania wyjaśniającego dotyczy także sfery prawa. Wyjaśnianie kwalifikacji prawnej rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 15 ustawy wymaga wskazania jakiejkolwiek argumentacji prawnej, która będzie mogła zostać poddana weryfikacji sądowej. Tymczasem zaskarżona decyzja, pomijając rozważania w tym zakresie, nie poddaje się jakiejkolwiek kontroli.
W ocenie Sądu "decyzja" Wojewody jest decyzją w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. i spełnia wymogi art. 1 pkt 1 k.p.a. Na gruncie art. 1 pkt 1 k.p.a. wykładanego
w świetle normatywnej treści zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki jest rozstrzygana
w drodze decyzji administracyjnej. Chodzi tu o sytuację, w której spełnione zostały trzy przesłanki. Po pierwsze, organ administracji publicznej stosuje normę prawa materialnego znajdującą oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Po drugie, norma ta nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio,
w sposób niewymagający autorytatywnej konkretyzacji. Po trzecie wreszcie, norma ta nie wskazuje innej niż decyzja prawnej formy działania administracji jako właściwej do zastosowania w tej sprawie (zob. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania decyzji administracyjnej, (w:) Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 17-18).
Zdaniem Sądu wszystkie wymienione wymogi zostały spełnione.
Poza tym w sprawie należy dodatkowo odnieść do ustawy, na podstawie której Wojewoda podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie likwidacji. Trzeba wyjaśnić,
że wskutek zmian ustrojowych została uchwalona ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw. Mieniem Skarbu Państwa podlegającym tej ustawie były m.in. składniki mienia Skarbu Państwa pozostałe po likwidacji państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej (art. 1 pkt 2 ustawy). Celem tej ustawy było powierzenie zarządu mieniem Skarbu Państwa jednej scentralizowanej agencji. Powołano zatem Agencję Własności Skarbu Państwa (art. 3 ustawy), która w imieniu Skarbu Państwa i na jego rzecz miała wykonywać prawo własności w stosunku do mienia objętego zakresem ustawy (art. 5 ustawy), z małymi wyjątkami, jak chociażby przekształcenie przedsiębiorstwa rolnego w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa (art. 26 ustawy).
Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy decyzja o likwidacji przedsiębiorstwa rolnego była podejmowana w konkretnym celu tj. przekazania majątku przedsiębiorstwa rolnego Agencji. Stosownie natomiast do art. 14 ust. 3 ustawy organ założycielski przedsiębiorstwa przekazuje Agencji majątek oraz wierzytelności i zobowiązania zlikwidowanego przedsiębiorstwa w trybie protokołu zdawczo-odbiorczego (art. 14 ust. 4 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy). Wykreślenie przedsiębiorstwa z rejestru następowało z dniem podjęcia przez organ założycielski decyzji o likwidacji przedsiębiorstwa i z tą chwilą wygasał zarząd na nieruchomościach. Jednocześnie art. 16 ust. 1 ustawy stanowił, że nieruchomości Skarbu Państwa znajdujące się
w użytkowaniu spółdzielni, osób fizycznych, a także innych niepaństwowych jednostek organizacyjnych, pozostają nadal w ich władaniu na dotychczasowych warunkach do chwili zawarcia z Agencją nowych umów, o których mowa
w rozdziałach 6 i 8.
Powyższe uregulowania prowadzą do wniosku, że decyzja o likwidacji przedsiębiorstwa odnosiła skutek prawny nie tylko w sferze wewnętrznych zadań społecznych i gospodarczych organu, ale także nosi znamiona władcze i decyzyjne wobec osób trzecich.
Skarb Państwa jako osoba prawna wykonuje za pomocą swoich jednostek organizacyjnych (stationes fisci), niemających osobowości prawnej, zadania społeczne i gospodarcze (dominium), pozbawione cech władczego działania publicznoprawnego (imperium). Chodzi tu więc o działanie Skarbu Państwa w sferze stosunków cywilnoprawnych z innymi podmiotami na zasadzie równorzędności.
Z kolei ten sam organ może w innej sprawie występować w roli organu orzekającego w danej sprawie w określonej instancji (sfera imperium). Ma określone kompetencje do realizowania władztwa administracyjnego i związku z tym działa jako organ administracji publicznej. O tym jednak decyduje charakter przyznanych mu przez ustawę kompetencji.
Przeprowadzona wyżej analiza przepisów ustawy prowadzi do wniosku,
że likwidacja i wykreślenie z rejestru przedsiębiorstw państwowych miało charakter władczego rozstrzygnięcia odnoszącego skutek nie w sferze równorzędnych stosunków prawnych, lecz nadawało lub odbierało lub zmieniało prawa przysługujące zarówno adresatowi, jak i osobom trzecim.
Powyższe ustalenia zaprzeczają zatem przyjętej przez organ tezie, że decyzja Wojewody wydana na podstawie art. 15 ustawy nie reguluje zagadnień ze sfery władczego rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pk1 k.p.a. Decyzja Wojewody jest decyzją podlegającą kontroli
w postępowaniu nadzorczym jako akt wydany w sferze imperium. Oznacza to, że koniecznym jest wykonanie przez organ oceny prawnej.
Wobec powyższego stanowiska Organ ponownie rozpoznając sprawę rozważy, czy decyzja ta odnosił skutek nie tylko wobec likwidowanego przedsiębiorstwa rolnego, lecz także wobec właścicieli (w razie sporu), zarządców oraz użytkowników nieruchomości przekazanych protokołem zdawczo-odbiorczym. Sąd na tym etapie nie odnosi się do tej kwestii, pomimo zarzuty wskazanego w tym zakresie w skardze, bowiem nie było to przedmiotem rozważań organu.
Trzeba przy tym mieć na względzie, że nie jest możliwe odseparowanie prawne decyzji o likwidacji przedsiębiorstwa od majątku, którym ono władało. Likwidacja następowała bowiem w celu przekazania majątku Agencji. Protokół zdawczo-odbiorczy stanowił immanentną część decyzji o wykreśleniu. Określał on bowiem jakie składniki majątku przechodzą na Agencję, nie zaś sama decyzja. Konieczna jest ocena likwidacji przedsiębiorstwa rolnego (łącznie z jego majątkiem) w oparciu o obydwa akty tj. decyzję o wykreśleniu oraz protokół zdawczo-odbiorczy (wyrok WSA w Warszawie z 6 października 2022 r., IV SA/Wa 1617/22, CBOSA).
W ocenie Sądu Minister w niniejszej sprawie dopuścił się naruszenia przepisów procesowych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi 200 zł
i wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł.