IV SA/Wa 211/09

IV SA/Wa 211/09 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2009-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-02-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Dąbrowska /przewodniczący/
Krystyna Napiórkowska
Wanda Zielińska-Baran /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne
Scalanie gruntów
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1962 nr 46 poz 226
art 2
DEKRET z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 7, 77 par 1, 156 par 1 pkt 2 i par 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 roku nr [...]; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Z. D. kwotę 217 (dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2008r., po rozpatrzeniu odwołania Z. D., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008r. nr [...] stwierdzającą ,że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] września 1964r. nr [...] zatwierdzająca projekt wymiany gruntów położonych we wsi M., gm. K. , w części obejmującej ust. 3 pkt I lit. ci ust.3 pkt II lit. c tej decyzji, została wydana z naruszeniem prawa lecz nie stwierdza jej nieważności z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, jakie wywołała.
W uzasadnieniu decyzji podano, że z akt sprawy wynika, iż w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej zatwierdzającej postępowanie wymienne gruntów wsi M. w ust. 3 pkt I lit. c zapisano " księgi wieczystej M. Tom III karta 58 właściciel D. J. wyłącza działkę nr [...] o powierzchni 8,07 ha, stanowiącą rolę i przenosi się do księgi wieczystej KW [...]właściciel Skarb Państwa", zaś w ust. 3 pkt II lit. c zapisano " z księgi wieczystej KW [...] właściciel Skarb Państwa wyłącza się działkę nr [...] , stanowiącą rolę o powierzchni 7, 20 ha i przenosi do księgi wieczystej M. Tom III karta 58 właściciel D. J. .
Organ naczelny wskazał, że wymianą gruntów objęto grunty będące w posiadaniu spadkobierców J. a D. , stanowiące działkę nr [...], o pow. 8,07 ha i wartości 75.860 zł, w skład której wchodziły m.in. użytki leśne o pow. 0,17 ha. W wyniku wymiany, za wyżej wymienione grunty spadkobiercy otrzymali grunty zamienne, stanowiące działkę nr [...] , o pow.7,20 ha i wartości 58. 430 zł, w skład której wchodziły tylko grunty orne. Spadkobiercom nie wydzielono pełnego należnego ekwiwalentu gruntowego, gdyż otrzymali grunty zamienne o znacznie niższej wartości od wartości gruntów posiadanych przed wymianą oraz za zabrane grunty leśne nie otrzymali odszkodowania, co naruszyło art. 2 ust.1, 2 i 3 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów. Organ odwoławczy stwierdził, że kontrolowana decyzja z dnia [...] września 1964 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, niemniej zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalne skutki w tej sprawie powstały w związku ze zrzeczeniem się
własności części nieruchomości nr [...] o pow. 3,40 ha, przez J. D., Z. D. i M. K.- spadkobierców J. D., na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1966r. nr Rep. [...]. Obecnie grunty te należą do P. S. i stanowią działkę nr [...] o pow. 3,4135 ha, zaś pozostała część działki nr [...] należy do następców prawnych Z. D. – E. i F. małż. L. i stanowi obecnie działkę nr [...] o pow. 3,8895 ha.
Minister stwierdził ,że niezasadny jest zarzut odwołania, iż wojewoda bezpodstawnie uznał, że akt notarialny z dnia [...] lutego 1966r. nr Rep. [...], który dotyczył umowy działu spadku i zniesienia współwłasności, stanowił również o zrzeczeniu się własności części działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa. Zdaniem organu wskazanym aktem doszło do skutecznego zrzeczenia się własności przedmiotowych gruntów na rzecz Skarbu Państwa. Wskazuje na to treść pisma Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w M. z dnia 22 stycznia 1966 r. skierowanego do Państwowego Biura Notarialnego w M., z której wynika, że Prezydium PRN Wydział Rolnictwa i Leśnictwa wyraził zgodę na zrzeczenie się przez J. D., Z. D. i M. K. prawa własności części nieruchomości o pow. 3,40 ha, działka nr [...] . Na podstawie ww. aktu notarialnego dokonano wpisu w księdze wieczystej, co wynika z zarządzenia Powiatowego Biura Notarialnego w M. z dnia 21 marca 1966 r.
W konstatacji Minister stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż kontrolowana decyzja Prezydium PRN w M. z dnia [...] września 1964r. została wydana z naruszeniem prawa, lecz ze względu na nieodwracalne skutki prawne jakie wywołała nie można było stwierdzić jej nieważności.
Na powyższą decyzję skargę wniósł Z. D. podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz wadliwą ocenę przeprowadzonych dowodów. Naruszenie tych przepisów skutkowało naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Prezydium PRN z dnia [...] września 1964 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zaskarżona decyzja narusza również art. 107 § 3 kpa, gdyż w uzasadnieniu nie wskazano w sposób pełny i wyczerpujący przyczyn dla, których organ nie dał wiary twierdzeniom i
zarzutom podniesionym w odwołaniu oraz motywów podjęcia tego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania. Pominął całkowicie kwestie niedopuszczenia do udziału w postępowaniu scaleniowo-wymiennym osób uprawnionych - spadkobierców J. D. Decyzja Prezydium PRN z [...] września 1964r. została doręczona jedynie J. D. Tymczasem stosownie do stanowiska prezentowanego przez organ pierwszej instancji, że uczestnikiem postępowania wymiennego jest posiadacz gruntu, to Z. D. powinien być uczestnikiem tego postępowania, gdyż od dnia 17 sierpnia 1947r.- daty śmierci ojca J. D. - prowadził gospodarstwo rolne, władając gruntami będącymi przedmiotem wymiany. Prawidłowo uczestnikami postępowania powinni być spadkobiercy: J. D. - żona, oraz dzieci Z. D. i M. T. K. Organ wydający decyzję zatwierdzającą projekt wymiany gruntów uniemożliwiając dzieciom spadkodawcy udział w postępowaniu, pozbawił ich możliwości złożenia odwołania od tej decyzji. Nierozpoznanie tego zarzutu przez organ może mieć zdaniem skarżącego wpływ na wynik nie tylko tego postępowania, ale także innych dotyczących tej nieruchomości.
Organy obu instancji błędnie uznały, że spadkobiercy J. D. aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1966 r., stanowiącym umowę o dział spadku i zniesienia współwłasności, zrzekli się własności części działki nr [...] o pow. 3,4 ha. Analiza postanowień tego aktu nie pozwala na powyższe stwierdzenie. W przedmiotowej sprawie nie ustalono w sposób nie budzący wątpliwości, że Skarb Państwa nabył część nieruchomości nr [...] . Organ nie poczynił także ustaleń co do formy nabycia prawa własności przez Skarb Państwa, oraz czy ewentualne nabycie nastąpiło odpłatnie, czy pod tytułem darmym. Wbrew stanowisku organów, wskazane w uzasadnieniu dokumenty, nie mogą stanowić dowodów zrzeczenia się własności nieruchomości. Organ nie podjął żadnych działań w celu pozyskania dowodów przejścia własności tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, jak też nie ustalił stanu prawnego nieruchomości oraz formy jej zbycia na rzecz osób trzecich, co ma znaczenie dla ustalenia nieodwracalnych skutków prawnych wydanej decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium PRN lub ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym dotkniętej kwalifikowaną wadą prawną. Przypadki te dotyczą zaś tylko takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom wynikającym z zasady praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania ( por. J. Borkowski ( w) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s.699).
Organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W omawianym postępowaniu organ nadzoru ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości natury procesowej, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym.
Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 kpa, w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej ( por. np. wyroki NSA z dnia 13 grudnia 1988, II SA 981/88, z dnia 25 września 2007r., II OSK 1111/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Termin " rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący" to " dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji w indywidualnych sprawach, a w szczególności przepisów
prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części ( por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2001 r.,II SA 1726/00, Lex nr 51233). Traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce wtedy, gdy jego wada jest znacznie większa niż stabilność decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996r., MISA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1995r., III ARN 22/95).
Przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności stanowiące podstawę do wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa określa wyczerpująco § 2 art. 156 kpa. Jedną z tych przesłanek są skutki prawne wywołane kontrolowaną w trybie nadzoru decyzją, które mają charakter nieodwracalny.
W orzecznictwie przyjmuje się, że nieodwracalność skutków prawnych należy analizować nie w sferze faktów, lecz wyłącznie na płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi dysponuje w swoim działaniu organ administracji publicznej. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny ( por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002r., sygn. I SA 1796/00, LEX 81755, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005r.., sygn. I OSK 444/05).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] września 1964r. zatwierdzająca projekt wymiany gruntów we wsi M. w zakresie ust. 3 pkt I lit. c oraz ust. 3 pkt II lit. c jest wadliwa i wadliwość ta ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Poza sporem pozostaje kwestia, że postępowaniem wymiany gruntów wsi M., gm. K. , objęta była działka nr ew. [...] o pow. 8, 04 ha o wartości 75.860 zł, w skład której poza gruntami rolnymi wchodziły użytki leśne o pow. 0,17 ha. Spadkobiercy J.D., byłego właściciela tej działki, w zamian otrzymali działkę nr ew. [...] o pow. 7,20 ha, o wartości 58.430 zł, a więc grunty o znacznie niższej wartości, a nadto za grunty leśne nie otrzymali odszkodowania. Zatem postępowanie wymienne co do działki
nr [...] zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem art. 2 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów ( Dz. U. z 1962 r. Nr 46, poz. 226), wedle którego uczestnik wymiany otrzymuje grunty o równej wartości za grunty dotychczas posiadane ( ust. 1), zaś za grunty leśne wydziela się użytki zamienne o tym samym charakterze i możliwie tej samej jakości, a ewentualne różnice w wartości wyrównuje się w gotówce ( ust. 2), gdy natomiast za grunty, o których mowa w ust. 2, nie ma możliwości wydzielenia użytków zamiennych o tym samym charakterze, wydziela się za grunt znajdujący się pod uprawą inny grunt zamienny, sumę zaś odpowiadającą wartości drzewostanów leśnych, drzew i krzewów owocowych oraz innych upraw specjalnych wypłaca się w gotówce ( ust. 3).
Natomiast spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych.
Analiza treści aktu notarialnego z dnia 10 lutego 1966 roku nr Rep. [...] potwierdza racje skarżącego, że spadkobiercy J. D. zawarli umowę o dział spadku i zniesienie współwłasności w ten sposób, że Z. D. przejął na wyłączną własność całą nieruchomość M. z karta 58, stanowiącą gospodarstwo rolne o pow. 9,9229 ha, po zrzeczeniu się własności części nieruchomości ( § 1 umowy). Wprawdzie w § 7 umowy jest mowa, że stawiający zrzekli się niniejszym aktem części nieruchomości o obszarze 3, 40 ha, to jednak wymaga podkreślenia, że w treści tego aktu brak jest wyraźnej wzmianki, że strony zrzekły się wskazanej części nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Wedle art. 179 k.c. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, właściciel nieruchomości mógł wyzbyć się własności przez jej zrzeczenie się. Zrzeczenie się wymagało formy aktu notarialnego. Do zrzeczenia się własności nieruchomości potrzebna była zgoda właściwego organu prezydium powiatowej ( miejskiej) rady narodowej.
W aktach sprawy znajduje się pismo Powiatowego Biura Geodezji I Urządzeń Rolnych w M. z dnia 22 stycznia 1966r. nr [...] skierowane do Państwowego Biura Notarialnego w M., które powołano ww. akcie notarialnym, z którego wynika, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. wyraziło zgodę na zrzeczenie się przez J. D., M. K. oraz Z. D. prawa własności do części nieruchomości rolnej o obszarze 3,40 ha , działka nr [...] na rzecz Skarbu Państwa, wpisanej w księdze wieczystej M., tom 3, wykaz 58.
Wobec niejasnej treści aktu notarialnego nie można bez wątpliwości przyjąć, że tym aktem notarialnym J. D., Z. D. oraz M. K. , następcy prawni J. D., zrzekli się na rzecz Skarbu Państwa części działki nr [...] o pow. 3,40 ha.
W ocenie Sądu, organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny, że właśnie aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1966 roku nr Rep. A [...], doszło do zrzeczenia się własności części ww. działki na Skarb Państwa. W takim przypadku należało stwierdzić, że rozstrzygnięcia obu instancji co do stwierdzenia nieodwracalnych skutków prawnych zostały wydane bez dokładnego wyjaśnienia stanu rzeczywistego sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa.
Organ pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę poczyni starania w celu wyjaśniania, czy istotnie ww. aktem notarialnym doszło do zrzeczenia się części własności na rzecz Skarbu Państwa.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.