IV SA/Wa 2108/20

IV SA/Wa 2108/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-04-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anita Wielopolska /przewodniczący/
Katarzyna Golat /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 6671/21 - Wyrok NSA z 2023-01-31
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 799
art. 96a, art. 315a, art. 23
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 189a § 1 i 2, art. 189f §2, art. 189d, art. 7, art. 77, art. 80, art. 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez Gminę C. dalej zwaną również "Stroną", "Skarżącą" decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, z późn. zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1396, z późn. zm.), zwaną dalej P.o.ś. oraz art. 23 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1479), po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta C. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...], wymierzającej karę pieniężną w wysokości 10000 zł, za niedotrzymanie terminu realizacji zadań, nałożonych na lata 2013 - 2015 w programie ochrony powietrza dla województwa [...] uchwalonym przez Sejmik Województwa [...] uchwalą Nr [...] z dnia [...] września 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ przedstawił następujący stan sprawy.
[...] WIOŚ przeprowadził w okresie od 13 do 30 grudnia 2016 r., kontrolę wykonania zadań, określonych w POP przez Burmistrza Miasta C., w trakcie której stwierdzono, że Strona nie zrealizowała w terminie zadań, przewidzianych dla Gminy C. na lata 2013 — 2015, określonych w POP.
[...] WIOŚ pismem z dnia 9 maja 2017 r., znak: [...] zawiadomił Burmistrza Miasta C. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, za niedotrzymanie terminu realizacji zadań określonych dla Burmistrza Miasta C. na lata 2013 - 2015 w POP.
Strona pismem z dnia 22 maja 2017 r., zwróciła się do [...] WiOŚ o wyznaczenie terminu, w którym będzie możliwość zapoznania się z aktami przedmiotowego postępowania, następnie pismem z dnia 2 czerwca 2017 r. [...] WiOŚ zawiadomił Stronę o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów i materiałów oraz o możliwości zgłoszenia żądań. Strona w dniu 9 czerwca 2017 r., zapoznała się z aktami sprawy a w piśmie z dnia 13 czerwca 2017 r., przedstawiła zarzuty, które zostały ponownie podniesione w odwołaniu z dnia 6 lipca 2017 r., a do których organ II instancji odniósł się w uzasadnieniu niniejszej decyzji. Organ, stwierdzając brak terminowej realizacji zadań określonych w POP przez Stronę uznał, że naruszenie to objęte jest sankcją administracyjną zgodnie z art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś., stanowiącym że wojewódzki inspektor ochrony środowiska, stwierdzając brak terminowej realizacji zadań określonych w POP przez organ za to odpowiedzialny ma obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., wymierzył Burmistrzowi Miasta C. karę pieniężną w kwocie 10 000 zł, za niedotrzymanie terminu realizacji zadań określonych w POP.
W związku z odwołaniem z dnia 6 lipca 2017 r., Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji ustalił, iż [...] WIOS prowadząc postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nie wyjaśnił wszystkich niezbędnych dla sprawy okoliczności.
[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...] wymierzył Burmistrzowi Miasta C., karę pieniężną w kwocie 10 000 zł, za niedotrzymanie terminu realizacji zadań określonych w POP tj.:
• zadania określonego w punkcie 3.1.1.2 POP dotyczącego osiągnięcia wymaganego efektu ekologicznego,
• zadania określonego w punkcie 3.1.1.2 POP dotyczącego wymiany kotłów węglowych na nowoczesne węglowe w wymaganej ilości (700 źródeł spalania paliw przewidzianych do wymiany na nowoczesne niskoemisyjne),
• zadania określonego w punkcie 3.1.1.3 POP dotyczącego rozbudowy i modernizacji sieci ciepłowniczych, zapewniających podłączenie nowych użytkowników (nic podłączono do sieci ciepłowniczej przewidzianej w POP liczby lokali tj. 356),
• zadania określonego w punkcie 3.1.1.4 POP dotyczącego przyłączenia nowych użytkowników do sieci gazowej (nie podłączono do sieci gazowej przewidywanej w POP liczby lokali, tj. 267).
Od decyzji Strona złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego.
Strona zarzuciła organowi I instancji naruszenie prawa procesowego w postaci art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie oraz art. 77 K.p.a. poprzez nic zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz nie rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ponadto wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 315a ust. 1 pkt. 3 P.o.ś., który stanowi, iż w przypadku niedotrzymania terminów realizacji zdań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych - organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej.
Organ I instancji podczas ponownie prowadzonego postępowania miał szczegółowo wskazać:
• czy Burmistrz Miasta C. składał uwagi do projektu POP przekazanego w ramach opiniowania przez zarząd województwa wraz z informacją, czy zostały one uwzględnione,
• czy Burmistrz Miasta C. informował Zarząd Województwa [...] lub Sejmik Województwa [...] o braku możliwości realizacji zadań określonych w POP, np. w związku z brakiem środków finansowych.
[...] WiOŚ pismem z dnia 30 listopada 2018 r. zwrócił się do Strony o udzielenie wyjaśnień, a w piśmie z dnia 21 grudnia 2018 r. Strona wskazała, iż składała uwagi do projektu POP, jednakże nie odnosiły się one do zakresu rzeczowego, gdyż w ocenie Strony wskazane w projekcie POP ilości wymiany źródeł ciepła były wielkościami szacunkowymi i dotyczyły wykorzystania sieci ciepłowniczej i gazowej, których Gmina nie jest właścicielem. Ponadto Strona wskazała, iż nie informowała Zarządu Województwa [...] oraz Sejmiku Województwa [...] o braku możliwości realizacji zadań określonych w POP.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...] zobowiązał [...] WIOŚ do ustalenia, czy:
• realizacja zadań określonych w POP polegających np. na termomodernizacji budynków mieszkalnych, wymianie niskosprawnych piecy na paliwo stałe w lokalach mieszkalnych, wykonywana była przy wsparciu finansowym mieszkańców przez Burmistrza Miasta C., jako podmiotu odpowiedzialnego za realizację tych zadań,
• prowadzone w 2016 r. pomiary jakości powietrza za pomocą mobilnej stacji pomiarowej zlokalizowanej na [...] w miejscowości C. wykazały poprawę jakości powietrza w stosunku do lat poprzednich.
Ustalenia w powyższym zakresie zostały zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...].
Następnie pismem z dnia 24 stycznia 2019 r., organ zawiadomił Stronę o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów i materiałów oraz o możliwości zgłoszenia żądań. Strona skorzystała z tej możliwości i w dniu 1 lutego 2019 r., zapoznała się z aktami sprawy oraz pismem z dnia 5 lutego 2019 r., przedstawiła argumenty przytoczone uprzednio w odwołaniu z dnia 11 czerwca 2019 r.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 17 czerwca 2020 r., zawiadomił Stronę o zakończeniu zbierania materiału dowodowego oraz o prawie do zapoznania się z zebranymi dokumentami i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Strona nie skorzystała z tej możliwości.
Organ II instancji w zaskarżonej decyzji argumentował, że w przypadku niedotrzymania terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach lub planach działań krótkoterminowych organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej, której wysokość na dzień wszczęcie postępowania administracyjnego wynosiła od 10 000 zł do 500 000 zł.
Ponadto w ocenie organu II instancji nic można przyjąć, iż częściowe wykonanie zadania określonego w POP jest tożsame z jego realizacją, bowiem nadrzędnym celem programu ochrony powietrza jest wyeliminowanie ponadnormatywnych stężeń zanieczyszczeń w powietrzu. Osiągnięcie tego celu możliwe jest jedynie w przypadku całościowej realizacji zadań określonych w POP.
Organ podkreślił, że zawarte w P.o.ś. instrumenty odpowiedzialności administracyjnej związane są wyłącznie z faktem obiektywnego naruszenia prawa. Przepisy dotyczące kar pieniężnych nie zawierają postanowień nakazujących podejmowanie ustaleń subiektwnych, związanych ze stosunkiem sprawcy do czynu, nie dają też możliwości wartościowania przyczyn, z powodu których strona dopuściła się naruszenia. Ponadto administracyjnej karze pieniężnej określonej w art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś. GIOŚ przypisał charakter związany, wskazując że wojewódzki inspektor ochrony środowiska miał obowiązek wydać decyzję o wymierzeniu kary, po stwierdzeniu wystąpienia zawartych w tym przepisie przesłanek.
Nadto organ wyjaśnił, że zgodnie z pkt. 3.1.1.2 POP, Strona w latach 2013-2015 została zobowiązana między innymi do udzielania dotacji celowej dla mieszkańców i jednostek objętych Programem Ograniczania Niskiej Emisji na wymianę starych niskosprawnych pieców i koltów wykorzystujących paliwa stale w ilości 700 sztuk na podłączenie do sieci gazowej, kotły gazowe, kotły olejowe, nowoczesne urządzenia z podajnikiem automatycznym na węgiel lub biomasę, ogrzewanie elektryczne.
Analiza opisu działania wskazanego w pkt. 3.1.1.2 POP określającego główne działania naprawcze dla [...] wyróżniające się dużym efektem ekologicznym oraz efektywnością ekologiczną, tj. eliminacja starych niskosprawnych urządzeń grzewczych w ramach realizowanego przez gminy systemu dotacji do wymiany źródeł ogrzewania, jednoznacznie wskazuje, że gminy powinny udzielić dotacji celowej dla mieszkańców i jednostek objętych programem ograniczania niskich emisji na wymianę starych niskosprawnych pieców i kotłów wykorzystujących paliwa stałe. Z protokołu kontroli nr [...] wynika, że Strona w latach 2013-2015 udzieliła dotacji celowej ze środków Gminy na dofinansowanie kosztów zakupu 7 sztuk urządzeń ekologicznego systemu ogrzewania. W związku z realizacją zadania określonego w pkt. 3.1.1.2 POP w 1% Strona nie uzyskała zakładanego efektu ekologicznego.
W ogólnym ujęciu praktycznym efekt ekologiczny rozumiany jest jako zmniejszenie ilości zanieczyszczeń wprowadzanych do środowiska w relacji przed i po rozpoczęciu eksploatacji nowych urządzeń, będących przedmiotem inwestycji. Zgodnie z pkt. 3.1.1.2 POP określającym główne działanie naprawcze, wyróżniające się dużym efektem ekologicznym oraz efektywnością ekonomiczną realizacji jest eliminacja starych niskosprawnych urządzeń grzewczych. Program ten określa w rozdziale 3, podrozdziale 3.1, pkt. 3.1.1.2 wymagany efekt ekologiczny poprzez ograniczenie w latach 2013-2015 emisji:
• pyłu PM 10 o 21,62 Mg/rok,
• pyłu PM 2,5 o 21,40 Mg/rok,
• benzo(a)pirenu o 0,012 Mg/rok,
• dwutlenku siarki SO2 o 48,70 Mg/rok,
• dwutlenku węgła CO: o 3 750,05 Mg/rok,
według autorów powyższego opracowania w celu osiągnięcia w/w wartości niezbędna jest likwidacja w 700 lokalach źródeł spalania paliw stałych (minimalną liczbę wymiany urządzeń grzewczych określono na 700 sztuk).
Zgodnie z powszechnie dostępnym raportem pt. "Podsumowanie realizacji Programu ochrony powietrza dla województwa [...] w 2015 r." Gmina C. w latach 2013-2015 nie osiągnęła zakładanego efektu ograniczenia emisji pyłu PM 10, który został wyznaczony na poziomie 97,27 Mg. Sumaryczny efekt ograniczenia pyłu PM10 w Gminie C. wyniósł 2,83 Mg.
W odwołaniu od decyzji [...] WiOŚ z dnia [...] czerwca 2019 r., Strona podniosła, że dofinansowywała wyłącznie zakup urządzeń gazowych, ponieważ w jej opinii tylko takie zapewniły osiągnięcie wymaganego efektu ekologicznego.
Powyższe stanowisko organ uznał za niestanowiące podstawy do uchylenia decyzji [...] WIOS, ponieważ w pkt. 3.1.1.2 POP określono, iż w ramach realizacji tego zadania możliwe jest nie tylko udzielanie dotacji na urządzenia gazowe, ale również na kotły olejowe, nowoczesne urządzenia z podajnikiem automatycznym na węgiel lub biomasę, ogrzewanie elektryczne.
Odnosząc się do zawartej w odwołaniu argumentacji z dnia 11 czerwca 2019 r., że Strona nie miała wpływu na rozbudowę na terenie Gminy C. sieci ciepłowniczej oraz gazowej, gdyż nie jest właścicielem ww. sieci oraz, że nie jest władna do wymuszenia na podmiotach zewnętrznych rozbudowy sieci infrastruktury, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że powyższy argument nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji [...] WIOŚ. Autor POP w opisie działania 3.1.1.3 (str. 54) wyraźnie określił, iż jedną z metod realizacji ww. zdania jest dofinasowanie rozbudowy i modernizacji sieci ciepłowniczej w celu podłączenia nowych użytkowników. Mając na uwadze powyższe nie można zgodzić się z twierdzeniem Strony, iż brak tytułu prawnego do ww. instalacji uniemożliwiała realizację przedmiotowego zadania. Ponadto Strona nie przedstawiła w ramach prowadzonego postępowania kontrolnego oraz administracyjnego dowodów potwierdzających, iż występowała do zarządców ww. sieci z inicjatywą dofinasowania ich rozbudowy i modernizacji, celem przyłączenia nowych użytkowników.
Powyższe skłoniło GIOŚ do uznania za słuszne, iż Strona nie wywiązała się z obowiązku realizacji zadania określonego w pkt. 3.1.1.3 POP.
W pkt 3.1.1.4 POP, dotyczącym rozbudowy sieci gazowej zapewniającej podłączenie nowych użytkowników przewidziano obowiązek podłączenia do sieci gazowej i wymiany ogrzewania na gazowe w 267 obiektach. Z ustaleń kontroli [...]WIOŚ wynika, że w latach 2013-2015 w 2 budynkach wielomieszkaniowych stanowiących własność Gminy C. podłączono 26 lokali do sieci gazowej, co umożliwiło likwidację 24 sztuk pieców kuchennych i 48 sztuk pieców pokojowych, ponadto wymieniono 7 sztuk kotłów na gazowe wykorzystując dofinansowanie w formie dotacji z budżetu Gminy.
Na tej podstawie organ stwierdził Burmistrz Miasta C. nie wywiązał się z realizacji zadania, określonego w pkt. 3.1.1.4 POP. Brak realizowanie przedmiotowego zadania skutkował nie osiągnięciem zakładanego efektu ekologicznego polegającego na ograniczeniu w latach 2013-2015 emisji:
• pyłu PM 10 o 8,81 Mg/rok,
• pyłu PM 2,5 o 8,68 Mg/rok,
• benzo(a)pirenu o 0,01 Mg/rok,
• dwutlenku siarki SO; o 19,64 Mg/rok,
• dwutlenku węgla CO2 o 833,44 Mg/rok.
W odwołaniu z dnia 11 czerwca 2019 r. Strona zarzuca organowi I instancji naruszenie prawa procesowego w postaci art. 7 K.p.a., poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz art. 77 K.p.a. poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego.
Odnosząc się do powyższych zarzutów Główny Inspektor Ochrony Środowiska, [...] WIOS przy wymierzaniu kary pieniężnej, kierował się interesem społecznym, gdyż niezrealizowanie zadań nałożonych w POP skutkuje brakiem poprawy jakości powietrza, co prowadzi do obniżenia komfortu życia mieszkańców Gminy C..
[...] WIOŚ w toku postępowania w sposób prawidłowy ustalił fakty. Zdaniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący i prawidłowy, a organ I instancji zbadał wszelkie okoliczności dotyczące niniejszej sprawy. Reasumując nie sposób wyprowadzić wniosku jakoby organ I instancji naruszył art. 7 i 77 K.p.a.
Analiza zabranych dokumentów wykazała, iż [...] WIOS wydając zaskarżoną decyzję dokonał całościowej oceny na podstawie materiału dowodowego zebranego podczas przeprowadzonej kontroli, o czym świadczy protokół kontroli nr WIOŚ KRAK [...], który zgodnie z wyrokiem WSA z dnia 26 kwietnia 2007 r., (sygn. akt IV SA/Wa 2033/06) sporządzony w myśl art. 11 ustawy POŚ stanowi dokument urzędowo sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ w zakresie działania tego organu. Stanowi więc dowód na to co zastało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 K.p.a.).
Wskazane w odwołaniu zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów administracyjnych tj. art. 7 oraz 77 K.p.a., organ uznał za chybione i przedstawił ocenę o zachowaniu w nim zasad, określonych w przepisach P.o.ś. oraz K.p.a. Stwierdził, że w każdym stadium prowadzonego postępowania zapewniono stronie możliwość czynnego udziału, zgłaszania wniosków, w tym wniosków dowodowych, a także zajmowania stanowiska, co do podejmowanych ustaleń.
W odwołaniu z dnia 11 czerwca 2019 r., Burmistrz Miasta C. zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 315a P.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Mianowicie w opinii Strony z przywołanego przepisu nie wynika, aby zadania określone w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych miały być wykonane w pełnym zakresie oszacowanym w ww. dokumencie na podstawie przyjętych założeń.
Organ II instancji zauważył, że przytoczone przez Stronę w odwołaniu z dnia 11 czerwca 2019 r., prowadzone przez [...] WIOŚ w 2016 r., pomiary jakości powietrza za pomocą mobilnej stacji pomiarowej zlokalizowanej na [...] w miejscowości C. wykazały, iż średnie dobowe stężenie pyłu PM 10 przekroczone zostało 4 razy w ciągu dwóch miesięcy średnio o 15 µg/m³. W związku z powyższym pomimo zmniejszenia liczby przekroczeń w porównaniu z grudniem 2012 r., kiedy to dobowe stężenie pyłu PM10 zostało przekroczone 27 razy (średnio o 31 µg/m³) oraz styczniem i lutym 2013 r., kiedy to dobowe stężenie pyłu PM10 zostało przekroczone odpowiednio 16 oraz 10 razy, organ nie uznał, iż działania podjęte przez Burmistrza Miasta C. były wystarczające, gdyż przyczyniły się one do zmniejszenia, a nie wyeliminowania występowania ponad normatywnych stężeń zanieczyszczeń w powietrzu.
Nadto organ podkreślił, iż [...] WIOŚ ustalając wysokości kary pieniężnej wziął pod uwagę ilość oraz wagę stwierdzonych naruszeń. Podkreślił, iż wymierzając karę w dolnej granicy określonej w art. 315a ust. 1 P.o.ś. wzięto również pod uwagę, iż Strona miała ograniczony dostęp do funduszy zewnętrznych.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska, wniósł o jej oddalenie, prezentując stanowisko o braku możliwości podzielenia argumentacji Strony, jakoby Burmistrz Miasta C. obiektywnie nie miał możliwości podjęcia realnych działań, zmierzających do realizacji zadań określonych w POP. Uchwala w sprawie POP podjęta została [...] września 2013 r. i weszła w życie 29 października 2013 r. Od tej daty do końca 2015 r. Strona miała 26 miesięcy na podjęcie działań. Podobne stanowisko zajął w analogicznej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3336/19, w którym wskazał na brak zwolnienia z obowiązku wykonania POP. W związku z powyższym organ uznał, ze wymiana kotłów niskosprawnych przez ich użytkowników bez udziału dofinansowania ze strony Skarżącego nie może zostać przyjęta na poczet realizacji zadań określonych w POP. Dlatego też nie sposób zgodzić się ze Stroną, iż organ odwoławczy naruszył art. 139 Kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
I. Skarga nie jest zasadna.
II. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja GIOŚ z dnia [...] lutego 2019 r. (nr wskazany na wstępie) utrzymująca w mocy decyzję WIOŚ z dnia 23 lipca 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2019 r. wymierzającą karę pieniężną w wysokości 10000 zł, za niedotrzymanie terminu realizacji zadań, nałożonych na lata 2013 - 2015 w programie ochrony powietrza dla województwa [...], uchwalonym przez Sejmik Województwa [...] uchwalą Nr [...] z dnia 30 września 2013 r.
Sejmik Województwa [...] Uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2013 r. przyjął zaktualizowany "Program ochrony powietrza", składający się z dokumentu głównego, wyznaczającego długoterminowe działania naprawcze oraz planu działań krótkoterminowych (załącznik nr 1 do uchwały).
Zgodnie z powyższym załącznikiem Burmistrz Miasta C. zobowiązany został do podjęcia następujących działań w latach 2013 - 2015, tj.:
- osiągnięcia wymaganego efektu ekologicznego w postaci redukcji emisji zanieczyszczeń,
- przygotowania i uchwalenia Programu ograniczenia niskiej emisji (PONE), który powinien określać zasady i priorytety wymiany i zakupu nowych urządzeń grzewczych,
- likwidacji źródeł spalania paliw stałych o mocy do 1 MW (700 kotłów w latach 2013 - 2015),
- rozbudowy i modernizacji sieci ciepłowniczych, zapewniających podłączenie nowych użytkowników (356 lokali do przyłączenia w latach 2013 - 2015),
- rozbudowy sieci gazowych zapewniających podłączenie nowych użytkowników (267 lokali do przyłączenia w latach 2013 - 2015),
- termomodemizacji budynków i wspierania budownictwa energooszczędnego w budownictwie mieszkaniowym (termomodernizacja 42 lokali),
- termomodernizacja budynków i wspierania budownictwa energooszczędnego w obiektach użyteczności publicznej,
- zastosowania odnawialnych źródeł energii,
- poprawy stanu technicznego dróg istniejących,
- prowadzenia działań ograniczających wtórną emisję zanieczyszczeń poprzez regularne utrzymanie czystości dróg,
- edukacji ekologicznej mieszkańców.
Podstawą materialno-prawną wydania zaskarżonego aktu były następujące przepisy: art. 96a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. 2018 r. poz. 799, z późn. zm.), zgodnie z którym wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawuje nadzór między innymi w zakresie wykonywania zadań, określonych w programach ochrony powietrza i planach działań krótkoterminowych przez burmistrza, burmistrza lub prezydenta miasta, starostę oraz inne podmioty. Do wykonywania zadań kontrolnych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska zastosowanie znalazły przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, art. 315a ustawy POŚ, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2018 r. w przypadku niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 500 000 zł. Karę pieniężną, w drodze decyzji, wymierza wojewódzki inspektor ochrony środowiska, biorąc pod uwagę ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków. Nadto art. 23 ww. ustawy stanowiący, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy prowadzonych na podstawie przepisów ustaw zmienianych w art. 2 oraz art. 4-13 w brzmieniu dotychczasowym dotyczących wymierzania kar pieniężnych stosuje się przepisy dotychczasowe.
III. Odnosząc się do stwierdzonych przez organ okoliczności, które Sąd uznaje za własne wskazać należy, że Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K. w dniach od 13 grudnia do 30 grudnia 2016 r. przeprowadził kontrolę planową Gminy C., w zakresie realizacji wykonywania zadań określonych w programie ochrony powietrza i planie działań krótkoterminowych, udokumentowaną protokołem kontroli nr [...].
Jednocześnie ustalono, że organ odpowiedzialny tj. Burmistrz Miasta C. nie zrealizował zadań w następującym zakresie:
- zadania określonego w punkcie 3.1.1.2 POP dotyczącego osiągnięcia wymaganego efektu ekologicznego (efekt ekologiczny nie został osiągnięty),
- zadania określonego w punkcie 3.1.1.2 POP odnoszącego się do wymiany kotłów węglowych na nowoczesne węglowe w wymaganej ilości (nie zlikwidowano przewidzianej w POP liczby źródeł spalania paliw stałych tj. 700 źródeł spalania paliw przewidzianych do wymiany na nowoczesne niskoemisyjne),
- zadania określonego w punkcie 3.1.1.3 POP dotyczącego rozbudowy i modernizacji sieci ciepłowniczych, zapewniających podłączenie nowych użytkowników (nie podłączono do sieci ciepłowniczej przewidzianej w POP liczby lokali tj. 356),
- zadania określonego w punkcie 3.1.1.4. POP dot. przyłączenia nowych użytkowników do sieci gazowej (nie podłączono do sieci gazowej przewidzianej w POP liczby lokali tj. 267).
W warstwie faktograficznej organ powołał treść protokołu nr [...] wraz z dokumentami stanowiącymi jego integralną część. Protokół został podpisany przez Burmistrza Miasta C. z wniesieniem uwag (str. 16 protokołu nr [...]).
IV. Odnosząc się do argumentacji podniesionej w skardze Sąd uznał, że pozostaje ona niewystarczająca w świetle brzmienia art. 315a ust.1 pkt 3 ustawy P.o.ś. dla podważenia prawidłowości decyzji nakładającej karę w sytuacji, gdy zostały zrealizowane przesłanki do jej nałożenia. Okoliczności natomiast wskazywane przez skarżącą uzasadniające niemożność wykonania POP w zakreślonym terminie - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - stanowiły przedmiot analizy i rozważań w zakresie wysokości kary, która jest nakładana na podmiot odpowiedzialny.
V. Zasadne jest twierdzenie, że wykładnia art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś. prowadzi do uznania jego wiążącego charakteru, co implikuje wymierzenie kary po stwierdzeniu braku terminowej realizacji zadania, określonego w POP. Jeżeli zaistniały przesłanki do wymierzenia kary, to organ ma obowiązek ją wymierzyć.
W aspekcie przesłanek mogących – w ocenie Skarżącej – mieć wypływ na miarkowanie wysokości kary, czy też jej całkowite umorzenie – Sąd zarówno w odniesieniu do przepisów P.o.ś., jak i do przepisów procesowych nie znalazł uzasadnienia dla ich zastosowania przez organ.
Odnosząc się do zaprezentowanej przez Gminę argumentacji, że:
- działania Gminy były racjonalne ze względów zarówno ekonomicznych, jak i celowościowych - program ochrony powietrza wymuszał zmianę nieefektywnego i nie ekologicznego ogrzewania na m.in. kotły które - docelowo - również nie spełniają norm,
- docelowo, gdyby Gmina wykonała program w całości obecnie znów byłaby zobligowana do wymiany wszystkich kotłów niespełniających wymagań V kategorii i ekoprojektu,
- Gmina starała się o dofinansowanie wymiany kotłów z programu KAWKA, którego Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej odmówił,
- organ nie wziął pod uwagę faktu, że w "podsumowaniu realizacji programu" w latach 2013, 2014 i 2015 znalazła się w czołówce gmin w zakresie realizacji programu w ramach termomodernizacji, rozbudowy sieci cieplnych, gazowych i przyłącza nowych użytkowników, realizowała prawie wszystkie zadania programu a w zakresie ograniczenia emisji powierzchniowej i redukcji emisji pyłu PM10 znalazła się na 10 miejscu, a w kolejnych latach pozycja gminy była na wyższych lokatach.
Sąd wskazuje, że po pierwsze trudności w wykonaniu wymogów POP nie zwalniają z obowiązku ich realizacji, po drugie nie ulega wątpliwości, że wskazane przez organ wymogi POP nie zostały zrealizowane w całości. Argumentacja dotycząca racjonalności działań Gminy zmierza w istocie do wykazania nieoptymalnych wymogów POP i ich dezaktualizacji. Ich treść (szczególnie na dzień przeprowadzonej kontroli) pozostaje jednak miernikiem oceny działania Gminy, zgodnie z ustawą, a do zmiany treści POP nie doszło.
Zasadnie organ stwierdził, że przepisy dotyczące kar pieniężnych nie zawierają postanowień nakazujących podejmowanie ustaleń, dotyczących oceny racjonalności działania Gminy czy jej winy. Ograniczony dostęp do określonych funduszy zewnętrznych per se nie zmienia faktu niewykonania POP.
Nadto organ wziął pod uwagę tę kwestię, skoro wysokość kary ustalono m.in. na podstawie udostępnionych przez kontrolowany organ danych o przydzielonych środkach finansowych i wydatkach w zakresie realizacji zadań, dotyczących poprawy stanu środowiska na terenie Gminy w latach 2013 - 2015, poniesionych z budżetu własnego gminy i uzyskanych w wyniku dofinansowania z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] oraz skali naruszeń w odniesieniu do obowiązującego "Programu ochrony powietrza dla województwa [...]" i skutków dla środowiska, w związku z niepełną realizacją działań ujętych w tym "Programie", przez organ samorządowy zobowiązany do ich realizacji.
Nie potwierdził, się zarzut przyjęcia przez organ błędnej metodologii oceny efektu ekologicznego, bowiem nie do obrony jest teza, że niezrealizowanie wymogów POP daje zamierzony efekt.
Odnosząc się do kwestii procesowych, które miałyby wpływ na wysokości kary Sąd stwierdza, że organ w logiczny sposób organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie zmiany K.p.a. ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy K.p.a. w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie K.p.a. Decyduje to o nieskuteczności zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 189f § 2 i art. 189d, w zw. z art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 K.p.a. przez ich niezastosowanie. Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 9 maja 2017 r. oraz wytyczne określone w art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), GIOŚ nie miał podstaw do zastosowania powyższych przepisów.
VI. Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty odnoszące się do niepełnego postępowania dowodowego. Zdaniem Sądu organy wyjaśniły bowiem w sposób wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia zarówno stan faktyczny jak i prawny sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w wydanych w sprawie rozstrzygnięciach. W uzasadnieniu rozstrzygnięć wskazano na okoliczności wzięte przez organ pod uwagę oraz wskazano na obowiązujące przepisy w tym w szczególności odniesiono się do stawianych w odwołaniu zarzutów. Nie doszło również do naruszenia art. 10 K.p.a. Jak wynika z akt sprawy organy orzekające w sprawie w sposób rzetelny i prawidłowy zebrały, a następnie dokonały trafnej oceny materiału dowodowego i zapewniły możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.
Odnosząc się do standardów wyznaczonych art. 7, 77 i 80 oraz art. 107 K.p.a. Sąd stwierdza, że w sprawie zebrano materiał dowodowy w stopniu dostatecznym i materiał ten został poddany prawidłowej ocenie, co z kolei znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Stanowisko w niej przyjęte znajduje oparcie w materiale dowodowym ocenionym zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, jak również jest zgodne z wytycznymi wynikającymi z orzecznictwa sądowego w podobnych sprawach. Zarzut, że organ nie wziął pod uwagę działań edukacyjnych gminy które wpłynęły na proekologiczne decyzje mieszkańców Gminy, nie wymagające wsparcia finansowego, a mające istotny wpływ na poprawę jakości powietrza, z tego powodu, że nie zwalniają one z wykonania obowiązków POP i nie stanowią ich substytucji. Ponadto edukacja mieszkańców gminy stanowi odrębny wymóg POP, o czym mowa w pkt II tego uzasadnienia. Nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej P.p.s.a. okoliczność niewzięcia pod uwagę działań innych podmiotów inwestorów prywatnych, działających bez wsparcia, skali podłączenia do sieci ciepłowniczej i innych, które miały wpływ na wykonanie zadań wynikających z programu, bowiem zaistniała okoliczność niewykonania POP, sankcjonowana karą finansową. Doszło bowiem do niedotrzymania terminu realizacji zadania nałożonego na lata 2013 - 2015 w POP określonego w pkt 3.1.1.2 - 3.1.1.4. przez nierealizowanie działań naprawczych, polegających na eliminacji niskosprawnych urządzeń na paliwa stałe i nieosiągnięcie zatem wymaganego efektu ekologicznego. Nie nastąpiło osiągnięcie zakładanego efektu ekologicznego, polegającego na ograniczeniu w latach 2013-2015 emisji, a fakt dobrego miejsca wśród innych gmin nie jest tożsamy z wykonaniem POP.
Zgromadzone w sprawie dowody zostały zatem prawidłowo ocenione, chociaż co zrozumiale Skarżąca z oceną tą się nie zgadza. Postępowanie dowodowe przeprowadzono w niezbędnym zakresie, uwzględniając również stanowisko Skarżącej i wbrew zarzutom, nie pominięto żadnych istotnych dla sprawy dowodów. Należy w tym miejscu podkreślić, że organ odwoławczy nie był związany ocenami sformułowanymi przez Skarżącą.
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wymagane prawem elementy, które pozwalają Stronie na poznanie powodów podjęcia decyzji dla niej niekorzystnej. Należy także zastrzec, że odniesienie się do zarzutów naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że jeżeli motywy podjętej decyzji są w uzasadnieniu wystarczająco wyeksponowane, a rezultat postępowania jest zgodny z prawem, to samo ewentualne formalne naruszenie przepisów K.p.a., powstałe na etapie redagowania jej uzasadnienia, nie może być oceniane jako istotne (za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z siedzibą w Warszawie z dnia 12 marca 2012 r. [sygn. akt I SA/Wa 1565/11, LEX nr 1137289], WSA w Krakowie z dnia 26.01.2016 r. [sygn. akt II SA/Kr 1444/15], wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r. [sygn. akt II OSK 367/10], czy wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r. [sygn. akt II OSK 960/13] i wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r. [1 OSK 1654/12. LEX nr 1497278. Zasada przekonywania (art. 11 K.p.a.) sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Taka sytuacja nie miała miejsca w spawie.
VII. Z tych wszystkich względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych w skardze zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji skutkującego koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
Sąd również z urzędu nie dostrzegł zarówno w aspekcie procesowym, jak i merytorycznym, innych naruszeń prawa, ponad te, które zostały wskazane w skardze, a uznane powyżej jako niezasadne, wobec czego skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 ze zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia przedstawicieli organu, skarżących oraz uczestników postępowania oraz ich pełnomocników, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Jednocześnie, brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy z równoczesnym przekazem obrazu i dźwięku na odległość. Ograniczenia związane z epidemią zostały rozszerzone także na m.st. Warszawa (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii - Dz.U. poz. 1758, ze zm.). Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie Sądu rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).