II SA/RZ 768/25

II SA/Rz 768/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-06-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jerzy Solarski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64b § 1, art. 151a § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2025 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. Ł. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie z dnia 16 maja 2025 r. znak: R.RUZ.4219.8.2025.PK w przedmiocie likwidacji urządzenia wodnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie na rzecz A.Ł. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie (dalej: "Dyrektor Regionalny"), decyzją z dnia 16 maja 2025 r. znak: R.RUZ.4219.8.2025.PK, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] (dalej: "Gmina") od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] (dalej: "Dyrektor Zarządu Zlewni") z dnia 3 kwietnia 2025 r. znak: RJ.ZUZ.4217.5.2025.NC, w przedmiocie likwidacji urządzenia wodnego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że w związku z pismem A.Ł. (dalej: "Wnioskodawca"/"Skarżący") z 14 maja 2024 r., Dyrektor Zarządu Zlewni wszczął i przeprowadził postępowanie ustalając, że Gmina wykonała nielegalnie urządzenie wodne w postaci przepustu przebiegającego pod drogą gminną nr [...] w obszarze działek o nr [...], [...] i [...] obr. ewidencyjny [...] w gm. [...] (lokalizacja obiektu wg współrzędnych geodezyjnych w okładzie 2000 strefa [...]). Z uwagi na brak możliwości legalizacji tego urządzenia (Wnioskodawca nie wyraził zgody na odprowadzanie wód na jego działkę nr [...]), Dyrektor Zarządu Zlewni nakazał Gminie rozbiórkę urządzenia wodnego. Odwołanie od tej decyzji wniosła Gmina kwestionując kwalifikację przepustu, jako urządzenia wodnego. Rozpoznając odwołanie Dyrektor Regionalny nie zgodził się z zarzutem, jakoby przepust pod drogą gminną nie był urządzeniem wodnym, o jakim mowa w art. 16 pkt 65) Prawa wodnego. W konsekwencji za bezzasadny uznał zarzut odwołania, że brak było podstaw do wszczęcia postępowania wobec przepustu pod drogą na podstawie art. 190 ust. 13 Prawa wodnego. Pomimo bezzasadności odwołania Dyrektor Regionalny stwierdził, że sentencja zaskarżonej decyzji jest niewłaściwa, gdyż Dyrektor Zarządu Zlewni nie ustalił warunków likwidacji przepustu, co nie jest zgodne z dyspozycją art. 190 ust. 13 Prawa wodnego. Nie można bowiem pozostawić właścicielowi urządzenia wodnego dowolności w wyborze rodzaju czynności, jakie mają być wykonane w miejscu likwidacji nielegalnego przepustu. Podsumowując ten wątek Dyrektor Regionalny stwierdził, że uchybiono normie zawartej w art. 190 ust. 13 Prawa wodnego, a zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na prawidłowe sformułowanie warunków likwidacji przepustu. Niezależnie od tego nie została należycie wyjaśniona kwestia terminu likwidacji przepustu. Wnioskodawca pierwotnie domagał się likwidacji przepustu w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Natomiast w decyzji termin ten odkreślono na 6 miesięcy, bez uzasadnienia tego stanowiska co oznacza, że termin został ustalony arbitralnie. Sumarycznie, Dyrektor Regionalny wywnioskował, że postępowanie przeprowadzono z naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymaganiom przepisu art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. Z tych przyczyn decyzja podlega uchyleniu, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
W sprzeciwie Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika adwokata, zaskarżył decyzję Dyrektora Regionalnego w całości, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzeni temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy.
Na tych podstawach Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni jednoznacznie sformułowała nakaz skierowany do Gminy: dokonanie całkowitego demontażu przepustu, co umożliwia prawidłowe wykonania przez adresata. Tej treści zapis nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych a potwierdzeniem tego jest treść odwołania, w którym Gmina nie zgłaszała żadnych wątpliwości co do treści nałożonego obowiązku. Jeżeli w ocenie organu odwoławczego były natomiast jakieś wątpliwości, to istniała możliwość w ramach kompetencji z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wydania decyzji reformatoryjnej, przy wykorzystaniu przepisu art. 136 K.p.a. Jeśli chodzi o termin wykonania nakazu likwidacji urządzenia wodnego, to nie był on kwestionowany przez Skarżącego. W toku postępowania pełnomocnik Skarżącego był informowany o terminie 6 miesięcy, co też zostało zaakceptowane. Na dowód tego do sprzeciwu załączono zdjęcie informacji o połączeniu telefonicznym.
W odpowiedzi na sprzeciw Dyrektor Regionalny wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
sprzeciw jest uzasadniony.
I. Stan sprawy jest następujący. Pismem z 14 maja 2024 r. Skarżący wystąpił o likwidację urządzenia wodnego – przepustu wykonanego bez pozwolenia usytuowanego pod drogą nr [...] w miejscowości [...] z wylotem bezpośrednio na działkę nr [...] stanowiącą jego własność. Po przeprowadzaniu postępowania, Dyrektor Zarządu Zlewni, decyzją z 3 kwietnia 2025r. zobowiązał Gminę do likwidacji urządzenia wodnego w postaci przepustu przebiegającego pod drogą gminną nr [...] w obszarze działek o nr [...], [...] i [...] obr. Ewidencyjny [...] w gm. [...] (lokalizacja obiektu wg współrzędnych geodezyjnych w okładzie 2000 strefa [...]) poprzez dokonanie jego całkowitego demontażu w terminie 6 miesięcy licząc od dnia ostateczności niniejszej decyzji. Odwołanie od tej decyzji wniosła Gmina formułując wyłącznie zarzut naruszenia art. 16 pkt 65) ustawy – Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm., dalej: "Prawo wodne") przez błędne przyjęcie, że sporny przepust posiada status urządzenia wodnego, a tylko w takim przypadku należy wdrożyć postępowanie, o którym mowa w art. 190 ust. 13 Prawa wodnego. W odpowiedzi na odwołanie Skarżący wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Dyrektor Regionalny decyzją z dnia 16 maja 2025 r., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja ta jest przedmiotem sprzeciwu.
II. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "P.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Natomiast stosownie do art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ogranicza się zatem jedynie do oceny, czy ziściły się przesłanki umożliwiające organowi odwoławczemu wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (zob. np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 2345/21, wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. I OSK 959/21). Innymi słowy, sąd ocenia jedynie, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy, co do jej istoty. Taką wykładnię przepisu wspiera również art. 151a § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a.
Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Przypomnieć należy poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. np. wyroki NSA z dnia 24 marca 2022 r., sygn. II OSK 997/21, z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. III FSK 4699/21). W sytuacji natomiast, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 K.p.a., braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. W orzecznictwie podkreśla się również, że organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym załatwieniu sprawy. Zatem uznać należy, że organ II Instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim stopniu, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać bowiem należy, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 K.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. powinno być poprzedzone wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o art. 136 § 1 K.p.a. będzie niewystarczające (zob. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. I OSK 445/22). Natomiast gdy organ odwoławczy dysponuje prawną możliwością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji kasacyjnej stanowi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. I OSK 46/22). Analogiczne stanowisko na temat dopuszczalności wydania decyzji kasacyjnej prezentowane jest również w piśmiennictwie (zob. A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII. Wolters Kluwer, 2018 r.).
III. Rozpoznając sprzeciw według powyższych kryteriów Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja w sposób istotny narusza art. 138 § 2 K.p.a. Przede wszystkim wskazać należy, że Dyrektor Regionalny rozpoznał zarzuty odwołania, które uznał za niezasadne. Uchylił jednak zaskarżoną decyzję dopatrując się braku precyzji w rozstrzygnięciu oraz wątpliwości odnośnie do terminu wykonania nałożonego obowiązku likwidacji urządzenia wodnego. Argumentacja ta nie ma oparcia w aktach sprawy.
Wskazać należy, że Gmina w odwołaniu sformułowała wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego i w konsekwencji zastosowanej przez Dyrektora Zarządu Zlewni procedury likwidacji istniejącego stanu. W odwołaniu nie została natomiast podniesiona kwestia niejasności nałożonego obowiązku, w szczególności Gmina nie podważała sposobu wykonania likwidacji przedmiotowego przepustu. Oznacza to, że sposób usunięcia nielegalnego przepustu nie nastręczał adresatowi nakazu trudności w jego wykonaniu. Zatem Sąd stwierdza, że podane przez Dyrektora Regionalnego w uzasadnieniu wątpliwości co do braku precyzji sformułowanego nakazu mają subiektywny charakter. W ocenie Sądu nakaz likwidacji przede wszystkim bardzo precyzyjne wskazuje miejsce lokalizacji przedmiotowego przepustu. Przepust ten znajduje się w drodze gminnej co ma ten skutek, że za jego likwidację odpowiada Gmina. Natomiast zapis "dokonanie jego całkowitego demontażu" nie pozostawia żadnych wątpliwości w wyborze rodzaju czynności, jakie mają być wykonane w miejscu likwidacji nielegalnego przepustu. Jest oczywiste, że całkowity demontaż wymusi na właścicielu drogi, tj. Gminie wykonanie takich czynności, które nie tylko będą polegały na demontażu przepustu, ale również na wykonaniu wszystkich niezbędnych prac umożliwiających korzystanie z drogi.
Jeżeli natomiast Dyrektor Regionalny powziął wątpliwości w tym zakresie, to przy braku materiału dowodowego miał obowiązek skorzystać z możliwości przewidzianej przepisem art. 136 § 1 K.p.a. Ponieważ nie uczynił tego i nie uzasadnił, dlaczego skorzystanie z tego uprawnienia nie było możliwe, dlatego niezasadnie podjął decyzję kasacyjną. Dodać też należy, że ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego w żadnym wypadku nie prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, z uwagi na reformatoryje uprawnienia organu odwoławczego oraz ustalony stan faktyczny sprawy, który nie jest przez żadną stronę kwestionowany, a także prawidłową materialnoprawną podstawę decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni.
Nieuprawnione jest także stanowisko Dyrektora Regionalnego w zakresie arbitralności terminu dokonania demontażu przedmiotowego przepustu. Otóż wskazać należy, że Wnioskodawca aktywnie uczestniczył w postępowaniu; otrzymał również decyzję organu I instancji, od której nie wniósł odwołania. Natomiast po powzięciu informacji o odwołaniu Gminy złożył odpowiedź na to odwołanie, w której wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonej przez Gminę decyzji. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że kwestia 6-cio miesięcznego terminu wykonania nakazu została zaakceptowana przez strony postępowania. Zatem upatrywanie w tym zakresie arbitralności rozstrzygnięcia jest nieuprawnione.
Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 200 § 1 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. Zasądzone koszty postępowania sądowego obejmują koszty zastępstwa procesowego (480 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wpis sądowy od sprzeciwu w kwocie 100 zł (pkt II wyroku).