IV SA/Wa 2094/09

IV SA/Wa 2094/09 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2010-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Dąbrowska
Łukasz Krzycki /przewodniczący sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II OSK 2319/10 - Wyrok NSA z 2011-01-04
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 134 par. 1, art. 143 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 73 par. 1, art. 76, art. 80, art. 84, art. 143
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
art. 3 pkt 41, art. 6 ust. 2, art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 40 ust. 1, art. 46 ust. 1, art. 47 pkt 1 i 2, art. 56 ust. 2, 4 i 9, art. 122 ust. 2, art. 135 ust. 1, art. 136, art. 144 ust. 2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
art. 3 ust. 1, art. 46, art. 80 ust. 2, art. 153 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010 r. sprawy ze skarg E. S., M. S., B. D., T. D., J. L., M. L. oraz M. F., M. T., L. T. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących: E. S. i M. S. – solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych, B. D. i T. D. – solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych, J. L. i M. L. – solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych, M. F. kwotę 200 (dwieście) złotych, M. T. i L. T. kwotę 200 (dwieście) złotych oraz na rzecz E. S., M. S., B. D., T. D., J. L. i M. L. – solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa", utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2008 r., ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia (zwaną dalej decyzją środowiskową) - budowa odcinka napowietrznej czterotorowej dwunapięciowej linii elektroenergetycznej relacji P. –K. od słupa nr 43 (z wyłączeniem tego słupa) do granicy gminy M. z gminą K. i od słupa nr 52 (z wyłączeniem tego słupa) do słupa nr 58 (z wyłączeniem tego słupa), mocą, której umorzono równocześnie postępowanie, gdy chodzi o realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbiórce istniejącej linii 220 kV na odcinku od słupa nr 221 do słupa 218 oraz od nr 212 do nowego słupa nr 58 (z wyłączeniem tego słupa).
W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, iż z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej wystąpił P. S.A. Po uzupełnieniu braków formalnych, organ I instancji zawiadomieniem z dnia 24 sierpnia 2007 r. poinformował o wszczęciu postępowania oraz o możliwości składania uwag i wniosków. 2 uwagi na wnoszone przez inwestora zmiany, ponownie poinformowano o możliwości składania uwag i wniosków. Organ odwoławczy dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wniosku, Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko uwag i wniosków składanych przez strony i w ramach udziału społeczeństwa, a także treść decyzji organu I instancji. Wskazano, iż w toku postępowania przed organem II instancji wnoszący odwołanie zwrócili się o uwzględnienie, w toczącym się postępowaniu, następujących dokumentów:
rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 2 kwietnia 2009 r. w sprawie obaw
dotyczących wpływu pól elektromagnetycznych na zdrowie (2008/2211 (INI))
(Dz. Urz. UE C 137 E/08 z dnia 27 maja 2010 r.),
rezolucji Komisji ds. Problemów Bioelektromagnetycznych Polskiego
Towarzystwa Badań Radiacyjnych im. M. Skłodowskiej-Curie w sprawie
dopuszczalnych narażeń ludności na pola elektromagnetyczne,
opinii prof. M. B. i prof. D. H.
2
Sygn. akt IV SA/Wa 2094/09
Odnosząc się do tych dokumentów wskazano, iż z ich treści nie wynika, aby pole elektromagnetyczne związane z funkcjonowaniem przedmiotowej linii miało być inne niż to, które określili autorzy Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Uwagi prof. M. B. i prof. D. H. o potencjalnym niebezpieczeństwie dla zdrowia ludzi w związku z oddziaływaniem linii, wynikają z ich przekonania, że pola elektromagnetyczne o określonych parametrach, mogą mieć szkodliwy wpływ na zdrowie ludzi. Treścią rezolucji jest z kolei próba dyskusji na temat dopuszczalnych poziomów pół elektromagnetycznych w środowisku. Nie jest to przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, ponieważ organy administracji obowiązane są działać na podstawie obowiązujących przepisów. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało niezgodności planowanej inwestycji z normami określonymi w tych przepisach.
Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, iż:
w toku postępowania trzykrotnie zapewniono społeczeństwu możliwość
udziału w postępowaniu, w tym dokonywano stosownych ogłoszeń
publicznych, czym uczyniono zadość wymaganiom wynikającym z mającej
w sprawie zastosowanie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony
środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), dalej jako "poś",
postępowanie było prowadzone wnikliwie, wielokrotnie wzywano autorów
Raportu do wyjaśnień i jego uzupełniania,
dopuszczalne oddziaływania na środowisko, gdy chodzi o poziom hałasu
i parametry pola elektromagnetycznego określają odpowiednio rozporządzenie
Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych
poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826) i rozporządzenie
Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych
poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów
sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883); ze
zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika by normatywnie
dopuszczone oddziaływania były przekroczone,
przedsięwzięcie nie należy do zagrożonych wystąpieniem poważnej awarii
przemysłowej,
Sygn. akt IV SA/Wa 2094/09
gdy chodzi o lokalizację przedsięwzięcia, szereg osób poparło wybrany wariant, oznacza to, iż przesunięcie inwestycji (tzw. wariant leśny) doprowadzi do kolejnych konfliktów, tym razem z inną grupą społeczności lokalnej,
przedsięwzięcie nie musi być lokalizowane z uwzględnieniem postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w związku z objęciem go regulacjami przepisów szczególnych - ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce nożnej UEFA EURO 2012 (Dz.U. Nr 173, poz. 1219 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o EURO"; wywodzono także, iż w ocenie organu w pewnych zakresach sprzeczność taka nie występuje,
wskazano przyczyny odstąpienia od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji,
z uwagi na postęp techniczny, jest możliwe, przy zastosowaniu odpowiednich rozwiązań, ograniczenie oddziaływania linii, w tej sytuacji bezzasadne jest odwoływanie do norm, określających wymagane odległości sieci od zabudowy mieszkaniowej stosowanych przy projektowaniu,
maksymalna odległość przewodu fazowego od osi linii nie przekroczy 16 m; w tej sytuacji, skoro zabudowa zlokalizowana jest w najbliższym miejscu co najmniej 35 m od osi linii, nie istnieje ryzyko, iż przewody będą przebiegać nad budynkami,
nie dojdzie do przekroczenia dopuszczalnych standardów, jakości środowiska, gdy chodzi o pola elektromagnetyczne, jedyne miejsce, gdzie składowa elektryczna pola będzie przekraczać 1 kV/m (przy przęśle 46 i 47) na odległości do 27,9 m od osi linii, to tereny rolne (nie tereny zabudowy mieszkaniowej), w związku z tym standard jakości dla tych terenów to składowa elektryczna nie większa niż 10 KV/m (jak dla terenów dostępnych dla ludzi) - ta składowa nie będzie tam przekroczona, nigdzie nie będzie przekroczona wartość natężenia pola H=60 A/m.
nie dojdzie do przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, miejsca gdzie wartości poziomu hałasu określonych jako dopuszczalne, mogą być przekroczone to tereny, do których inwestor ma tytuł prawny (okolica słupa nr 53 gdzie w pasie 22 m inwestor ma tytuł do terenu oraz 39-43 gdzie inwestor ma prawa do terenu w pasie 27-28 od osi linii),
4
Sygn. akt IV SA/Wa 2094/09
Konkludując, organ odwoławczy uznał, iż nie ma przesłanek dla zmiany wydanego uprzednio rozstrzygnięcia.
W skargach na wskazaną decyzję E. S., M. S., B. D., T. D., J. L. i M. L. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika adw. R. W. oraz M. F., M. T. i L. T. sformułowali zarzuty naruszenia:
Konstytucji R.P., w szczególności art. 9, 39, 68, 74, 86,
przepisów postępowania - art. 6-13 i 77 § 1 kpa,
przepisów prawa materialnego - art. 32 ust. 1 pkt 2, 52 (w szczególności ust. 1
pkt9 w zw. z art. 135) art. 41, 46, 56 ust. 1, art. 135 ust. 1 poś; ustawy
o EURO, w szczególności art. 2, 4, i 23,
art. 46, 47, i 80 ust. 2 w zw. z art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r.
o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale
społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na
środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą
o ocenach",
Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu
decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących ochrony
środowiska sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r.,
Nr 78, poz. 706), w szczególności jej art. 6 ust. 4,
dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE z dnia 26 maja
2003 r. przewidującej udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania
niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej
w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości
dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (Dz. Urz. UE wyd. spec. 15/t. 7 s.
66).
Uzasadniając zarzuty przywołano następujące okoliczności:
1. nie rozważono w sposób wystarczający wariantu realizacji przedsięwzięcia
pod ziemią, w strefach zabudowy mieszkaniowej,
2. nie przeanalizowano sytuacji związanych z możliwością wystąpienia
poważnych awarii przemysłowych - linia ma charakter eksperymentalny
5
Sygn. akt IV SA/Wa 2094/09
jednak można przewidzieć skutki jej awarii, zerwanie linii czy przewrócenie słupa (wskazano na ich wysokość ok. 70 m) - kwestie te należało rozważyć w Raporcie, wadliwie uznano, iż kwestia bezpieczeństwa konstrukcji jest związana z odrębnym postępowaniem - wydaniem pozwolenia na budowę, pominięcie tych kwestii może rodzić niebezpieczeństwo dla środowiska jak i okolicznych mieszkańców; należy rozważyć działania w celu zminimalizowania skutków awarii,
3. nie dokonano oceny wpływu przedsięwzięcia na krajobraz, wartości
materialne, przyszłe przeznaczenie terenu, ograniczenie możliwości
wykorzystania terenu pod przyszłe inwestycje,
4. nie dokonano rzetelnej analizy wariantów i nie właściwie wskazano wariant
najbardziej korzystny dla środowiska, nie uzasadniono wybranego przez
wnioskodawcę wariantu ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko,
5. nie umieszczono opisu przewidywanych działań mających na celu
zapobieganie i ograniczanie negatywnych oddziaływań na środowisko,
6. błędnie ustalono, iż inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na tereny
okalające linie elektroenergetyczną i nie wystąpią przekroczenia
dopuszczalnych poziomów emisji zarówno hałasu jak i pól
elektromagnetycznych; potwierdza to treść zaskarżonej decyzji (użycie nie
kategorycznego sformułowania "nie powinno dojść do przekroczenia",
wskazanie, iż w pewnym punkcie dopuszczalne poziomy hałasu mogą być
przekroczone oraz, iż przekroczenie może wystąpić przy niesprzyjających
warunkach atmosferycznych); błędnie określono zakres pól szkodliwych dla
człowieka na odległość odpowiednio 22 i 28 m od osi linii, skoro w świetle
nieobowiązującego już zarządzenia Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia
28 stycznia 1985 r. w sprawie szczegółowych wytycznych projektowania
i eksploatacji urządzeń elektroenergetycznych w zakresie ochrony ludzi
i środowiska przed oddziaływaniem pola elektromagnetycznego (M.P. Nr 3,
poz. 24) jak i PN-98/E-5100-1 powinny być zachowane odległości 33 m od
skrajnego przewodu linii (daje to obszar o szerokości 66 m plus szerokość
linii),
7. wobec powyższego zarzutu, błędnie uznano, iż nie jest konieczne
ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania,
6
Sygn. akt IV SA/Wa 2094/09
8. przy wydaniu decyzji pominięto interes społeczności lokalnej,
8. decyzja została wydana pomimo sprzeczności z miejscowymi planami
zagospodarowania przestrzennego, skoro w podstawie prawnej decyzji
środowiskowej nie powołuje się ustawy o EURO - dotyczy ona wyłącznie
decyzji lokalizacyjnych i pozwoleń na budowę, nie dopuszczalne jest uznanie,
iż decyzja może być wydana dla przedsięwzięcia, które nie jest zgodne
z ustaleniami planów zagospodarowania przestrzennego; jednocześnie
zakwalifikowanie przedsięwzięcia do grupy objętych regulacjami ustawy
0 EURO może budzić wątpliwości; przedmiotowe przedsięwzięcie zostało
wpisane na listę niezgodnie z intencjami prawodawcy, nie jest to
przedsięwzięcie "niezbędne" ani realizowane w związku z przygotowaniem
EURO 2012; świadczą o tym fakty, iź stanowi ono cześć większej inwestycji,
którą zaczęto realizować jeszcze przed rozpoczęciem przygotowań do
mistrzostw, oraz jej znaczenie - ma ona służyć poprawie bezpieczeństwa
i stabilności krajowego systemu energetycznego przez zamknięcie pierścienia
wszystkich linii 400 kV obejmujących swym zasięgiem teren ponad połowy
kraju, w tym połączenie czterech dużych elektrowni systemowych, ukończenie
budowy pozwoli na zmniejszenie strat w przesyle energii, linia jest częścią
europejskiej infrastruktury przesyłowej; jest ona ważna i może wpływać na
poprawę bezpieczeństwa energetycznego [...], jednak nie jest to
wystarczające do zaliczenia do inwestycji niezbędnych do realizacji w związku
z Euro 2012, wskazanie przedsięwzięcia pod poz. 92 załącznika do
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 października 2007 r. w sprawie
wykazu przedsięwzięć Euro 2012 (Dz.U. Nr 192 poz. 1385, ze zm.) było
bezpodstawne,
10. sporządzony Raport powinien obejmować całość przedsięwzięcia nie zaś tylko
jego część, nie rozważono przebiegu przedsięwzięcia na pozostałych
odcinkach w województwie (jest to istotne wobec uchylenia wcześniejszych
pozwoleń i stwierdzenia nieważności planów),
11. decyzję środowiskową podjęto pomimo, iż wymagane postanowienia
w przedmiocie uzgodnienia nie były ostateczne,
12. przed wydaniem decyzji należało przeprowadzić strategiczną ocenę
oddziaływania na środowisko,
7
Sygn. akt IV SA/Wa 2094/09
13. nie uwzględniono, iż w przedmiotowej sprawie z uwagi na wielość opinii,
sprzeczne interesy, potrzebę wypracowania kompromisu byłoby zasadne
przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, uchybiono zatem obowiązkowi
w zakresie prowadzenia konsultacji,
14. nie przedstawiono społeczeństwu i stronom postępowania streszczenia
w języku nietechnicznym, rozwiązań alternatywnych,
15. udział społeczeństwa był utrudniony i został dopuszczony dopiero, gdy
faktycznie rozstrzygnięcie zostało podjęte, organ nie rozważył uwag
społeczeństwa, nie czyni temu zadość samo się do nich odniesienie,
16. stwierdzono, iż organ odwoławczy podziela poglądy przedstawione
w orzeczeniu organu I instancji, nie odniesiono się zaś szczegółowo do
materiału dowodowego,
17. nie odniesiono się do poglądów światowej sławy naukowców, którzy
prezentowali inne poglądy niż autorzy Raportu.
W skargach wniesiono o zwrot kosztów postępowania sądowego w tym zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargi organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. O oddalenie skarg wniósł także inwestor (pisma z dnia 10 czerwca 2010 r.).
Na rozprawie, reprezentant uczestnika postępowania – Stowarzyszenia "P." (podmiot ten uczestniczył w postępowaniu administracyjnym na prawach strony) poparł zarzuty względem orzeczenia wywiedzione w skardze, odrzuconej prawomocnym postanowieniem z dnia 16 marca 2010 r., podnosząc, iż:
18. organ administracji, analizując wpływ sieci przesyłowej, pominął kulminację
wytarzanych pól z emitowanymi przez stacje bazowe telefonii komórkowej,
o czym świadczy fakt, iż nie odniósł się do tego w uzasadnieniu orzeczenia,
19. koszt realizacji przedsięwzięcia metodą kabla podziemnego nie byłby
znacznie wyższy,
W odrzuconej skardze Stowarzyszenia podnoszono m.in., iż:
Sygn. akt IV SA/Wa 2094/09
20. w Raporcie brak jest jakichkolwiek odniesień do oddziaływania linii na świat zwierząt i roślin, a autorzy Raportu nie posiadali jakiejkolwiek wiedzy w tym zakresie. Pełnomocnik inwestora wniósł ponownie o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi zasługują na uwzględnienie, choć nie z przyczyn podniesionych w nich expressis verbis. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa", nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, stąd dostrzeżone naruszenia przepisów Sąd wziął pod uwagę z urzędu.
Z uwagi na termin wszczęcia postępowania (9 maja 2008 r.), w związku z treścią art. 153 ust. 1 ustawy o ocenach, w sprawie znalazły zastosowanie przepisy dotyczące przeprowadzania procedury ocen oddziaływania na środowisko zawarte uprzednio w poś.
Przedmiotem postępowania w sprawie ocen oddziaływania na środowisko jest m. in. analiza bezpośredniego i pośredniego wpływy przedsięwzięcia na zdrowie i warunki życia ludzi, jak również możliwości i sposobów zapobiegania i ograniczania negatywnych oddziaływań (art. 47 pkt. 1 lit. a i pkt 2 poś), przy czym wyniki tych ustaleń w postaci wyrażenia zgody na realizacje przedsięwzięcia (gdy jest to dopuszczalne) i warunki realizacji zamierzenia określa się w decyzji środowiskowej (art. 56 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz ust. 4 pkt 1 poś).
W rozpoznawanej sprawie, gdy chodzi o potencjalne oddziaływanie na środowisko, z uwagi na charakter przedsięwzięcia (napowietrzana linia energetyczna wysokiego napięcia) istotne znaczenie mogą odgrywać emisje dźwięku, oddziaływanie pół elektromagnetycznych, jak również, co wynika z treści Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (dokument opatrzony w aktach administracyjnych informacją, iż sporządzony został w W., w maju 2007 r.) oddziaływanie na ornitofaunę (str. 49 Raportu ak. 3 i 4). Wskazano, iż stosowne zagrożenia dotyczy wyłącznie niektórych fragmentów linii (ak. 3 in fine). Podkreślono rolę tzw. konstrukcji odstraszających, odnotowując, iż system odstraszania należy konstruować tak, by ptaki reagowały na nie selektywnie i zauważając, iż jest to zadanie stosunkowo trudne (str. 49 ostatni ak.). Wyrażono wprawdzie pogląd, iż
9
Sygn. akt IV SA/Wa 2094/09
projektowany odcinek nie będzie stanowił istotnego zagrożenia dla fauny (str. 50 ak. 1) Jednak stwierdzenie to zostało sformułowane, jako konkluzja, na tle uwag o wstępnej konieczności zastosowania właściwych zabezpieczeń. Kwestie te zostały rozwinięte w części 9 Raportu, gdzie wskazano, iż inwestor zamierza zastosować środki łagodzące, wskazane w Raporcie oraz innych dokumentacjach (str. 123 ak. przedostatni od końca in fine). Określenie zabiegów mitygacyjnych w tym zakresie zakwalifikowano jako dość złożony problem (ak. ostatni). Dalej wywodzono (str. 125-126), iż stosuje się w praktyce dwa rodzaje zabezpieczeń - oznakowanie ostrzegawcze (zwiększające widoczność linii, a także powodujące efekt dźwiękowy) oraz odstraszające (montowanie makiet ptaków drapieżnych). W Raporcie wskazano, iż w uprzednich rozstrzygnięciach (dotyczących innych fragmentów linii) wskazano potrzebę wykonania dwu rodzajów oznakowania na słupach i na przewodach odgromowych załączając stosowne rysunki (str. 128 i 129). Zamieszczono również schemat spirali ostrzegawczych (str. 129).
Z treści Raportu wynika jednoznacznie, iż istotne znaczenie ma wykorzystanie środków ochronnych w tym zakresie oraz to, jakie środki i na jakich fragmentach obiektu zostaną wykorzystane. Jednocześnie z treści decyzji organu I. instancji nie wynika, jakie środki i w jakim zakresie mają być zastosowane przez inwestora. Obowiązkowi określenia wymagań ochrony środowiska koniecznych do określenia w projekcie budowlanym nie czyni zadość wskazanie w pkt II.3.5 decyzji potrzeby "zaprojektowania skutecznych środków ostrzegająco-odstraszających". Z uwagi na wskazany złożony charakter zagadnienia, kwestie te w stosownym zakresie szczegółowości powinny być rozstrzygnięte na etapie procedury ocen oddziaływania na środowisko, z uwagi na cel prowadzenia tego postępowania. Należy podkreślić, iż w przypadku przedmiotowego przedsięwzięcia, procedura ocen nie musi być ponawiana na etapie wydania pozwolenia na budowę. Stąd obecny etap jest ostatnim, w ramach którego organ administracji w zakresie ochrony środowiska zajmuje stanowisko odnośnie konkretnych wymagań z tego zakresu, jakie należy uwzględnić przy sporządzaniu projektu (w zw. z treścią art. 47 pkt 2 poś). Określone na tym etapie wymagania powinny być na tyle konkretne, aby ich spełnienie mogło być zweryfikowane przez organ wydający dalsze orzeczenie w sprawie, w związku z treścią art. 56 ust. 9 poś). Tymczasem przedmiotowe orzeczenie nie daje we wskazanym zakresie żadnych konkretnych wskazówek, jakiego rodzaju
10
Sygn. akt IV SA/Wa 2094/09
zabezpieczenia i w których sytuacjach (przy jakich częściach obiektów, w jakich uwarunkowaniach terenowych jak np. lasy, użytki rolne itp.) organ właściwy w sprawie ochrony środowiska uznał za stosowne.
W tym kontekście częściowo zasadna jest ogólnikowa argumentacja zarzutów w pkt 5.
Wobec wadliwości decyzji w zakresie pełnego i konkretnego określenia wymagań dotyczących planowanego przedsięwzięcia, jakie powinny zostać zachowane (naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 56 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 4 pkt 1 poś, które miało wpływ na wynik sprawy), wadliwie organ odwoławczy utrzymał orzeczenie organu I instancji w mocy, powinien bowiem w sprawie wydać rozstrzygnięcie reformatoryjne, bądź kasatoryjne. Sąd uznał za zasadne uchylenie w przedmiotowej sytuacji procesowej zaskarżonego orzeczenia w całości. Uchylenie go w części (w jakiej utrzymano nim w mocy wadliwą część orzeczenia organu I instancji) prowadziłoby do sytuacji, gdy inwestor formalnie dysponowałby ostateczną decyzją w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, skoro ostateczne orzeczenie w pozostałym zakresie pozostałoby w obrocie prawnym, pomimo iż częściowo wymagania ochrony środowiska zostały w nim określone wadliwie. Akceptacja takiej sytuacji w następstwie określonej interpretacji prawa procesowego, naruszałoby zasadę praworządności.
Natomiast nie są zasadne zarzuty skarg w pozostałym zakresie.
W świetle zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, utrzymane w mocy orzeczenie organu I instancji, czyni zadość wymaganiom prawa materialnego w pozostałym zakresie. W toku postępowania nie naruszono też w istotny sposób przepisów postępowania, w zakresie, w jakim mogłoby to mieć wpływ na wynika sprawy.
Należy wskazać, iż przy wydaniu niniejszego orzeczenia, kluczowe znaczenie odgrywa raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Dokument ten (wraz z późniejszymi uzupełnieniami i wyjaśnieniami) stanowi dowód w sprawie, zgodnie z treścią art. 75 § 1 kpa, przy czym obowiązek jego sporządzenia i przedłożenia przez inwestora wynika z przepisów prawa materialnego (przepisy poś). Dowód ten nie stanowi szczególnego środka dowodowego, jak te o których mowa w art. 76 czy 84 kpa, nie korzysta więc formalnie z domniemania prawdziwości, gdy chodzi
11
Sygn. akt IV SA/Wa 2094/09
o wyrażone w nim tezy czy stwierdzone fakty. Podlega natomiast ocenie na zasadach ogólnych (art. 80 kpa). Trzeba mieć wobec tego na uwadze, iż niniejsze opracowanie zostało sporządzone przez zespół specjalistów, domniemanie kompetencji, których wywieść można z informacji o autorach przedstawionych na drugiej stronie Raportu. W świetle tych informacji, jak i merytorycznej treści Raportu, gdzie w sposób szczegółowy dokonano przykładowo analizy uwarunkowań przyrodniczych realizowanego przedsięwzięcia (patrz np. pkt4.1, 4.5, 4.6, 4.7 Raportu), zarzut o braku kompetencji autorów Raportu w zakresie oddziaływania na środowisko przyrodnicze jest gołosłowny (patrz pkt 20 uzasadnienia zarzutów).
Z treści Raportu wynika jednoznacznie, iż zarówno gęstość pól elektromagnetycznych jak i poziomy hałasu nie będą przekroczone poza obszarem określonym mianem terenu realizacji przedsięwzięcia. Został on wyznaczony odrębnie dla dwu części przedsięwzięcia o szerokości odpowiednio po 22 m albo 28 m od osi linii, ze wskazaniem przyczyn zróżnicowania (inna wysokość podwieszenia linii na dwu odcinkach). Ustalenia w tym zakresie nie zostały zakwestionowane przez orzekające w sprawie organy obu instancji ani skutecznie podważone przez Strony. Sam fakt, iż analizy dokonywane w procedurze ocen oddziaływania na środowisko mają charakter w pewnym zakresie jedynie przybliżony, nie deprecjonuje ich przydatności. Bowiem specyfiką oceny zdarzeń przyszłych musi być określony margines niepewności, brak bowiem instrumentów badawczych dających możliwość przedstawienia precyzyjnych wyników (np. wpływ zmiennych jak zjawiska atmosferyczne itp.). Stąd ewentualne zarzuty nie mogą dotyczyć kwestii braku pewności, co do pełnej precyzji szacunków, lecz ewentualnie jedynie istnienia metodyk, które dają lepsze możliwości dokładnego oszacowania przyszłego oddziaływania, bądź istnienia konkretnych uwarunkowań, które zostały błędnie zinterpretowane bądź w ogóle pominięte. Tego rodzaju zarzuty nie zostały w toku postępowania administracyjnego sformułowane. Gołosłowny jest podniesiony na etapie postępowania sądowego zarzut wadliwego ustalenia zakresu oddziaływania pól elektromagnetycznych, z uwagi na pominięcie kwestii kumulacji oddziaływań planowanej linii i stacji bazowych telefonii komórkowych (argumentacja zarzutów w pkt 18). Do kwestii tych nie musiał odnosić się organ administracji w uzasadnieniu orzeczenia, skoro nie były one podnoszone w toku postępowania, a ustalenia w tym zakresie wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego (tu
12
Sygn. akt IV SA/Wa 2094/09
Raportu) nie budziły jego wątpliwości. Ze względu na oddziaływanie obu rodzajów instalacji (sieci elektroenergetycznej i stacji bazowych) w innych charakterystycznych zakresach częstotliwości, podniesiona obecnie kwestia możliwego znaczenia kumulacji oddziaływań ma charakter czysto hipotetyczny, nie została poparta żadnymi przekonywującymi dowodami (opiniami ekspertów itp.). Polemizuje z nią organ administracji w odpowiedzi na skargę. Niemniej, wobec uchylenia zaskarżonej decyzji, kwestia ta będzie wymagała szerszego ustosunkowania się organu administracji w dalszym postępowaniu.
O wadliwości ustaleń Raportu odnośnie zakresu oddziaływania pól o gęstości szkodliwej dla człowieka nie może przesądzać inny wynik zastosowania normatywu wyznaczania odległości zabudowy wskazanego w PN-98/E-5100-1. Nie świadczy to automatycznie o wadliwym ustaleniu zasięgu pól o gęstości niebezpiecznej dla ludzi. Ustalenia te dokonano bowiem w oparciu o stosowne wyliczenia z uwzględnieniem warunków lokalnych, zmiennych np. wysokość słupów trakcyjnych, która musi wpływać na faktyczny zasięg uciążliwości linii napowietrznej (w przypadku wyższego podwieszenia przewodów określono odległość od osi linii na 22 m, a w przypadku niższego 28 m). Organ administracji wyjaśnił, iż przy zastosowaniu aktualnych rozwiązań technicznych zasięg oddziaływań może być ograniczony w stosunku do branego pod uwagę przy ustalaniu normatywów (opinia ta jest zbieżna z prezentowaną w Raporcie przez ekspertów).
Mylnie również wywodzą Skarżący obowiązek ustanowienia w przedmiotowym przypadku obszaru ograniczonego użytkowania w myśl art 135 ust. 1 poś. Standardy jakości, gdy chodzi o poziomy hałasu, czy pól elektromagnetycznych odnoszą się wyłącznie do terenów poza tymi, do których inwestor ma tytuł prawny (art. 144 ust. 2 poś) Jak wskazuje organ administracji do takich przekroczeń, w świetle materiału dowodowego, nie dojdzie. Pola z przekroczeniem wymienionych w przepisach parametrów pól i natężenia dźwięku, ponad określony poziom jako dopuszczalny wystąpią (z wyjątkiem jednego przypadku), jak wskazał organ administracji, na terenach, do których inwestor ma tytuł prawny w rozumieniu art. 3 pkt41 poś. W zaskarżonym orzeczeniu wskazano fragmenty terenów, gdzie może wystąpić taka sytuacja. W toku postępowania nie sformułowano konkretnych zarzutów, aby do wskazanych w zaskarżonym orzeczeniu obszarów, gdzie bezwzględne wartości oddziaływań przekraczają wskazane, jako wymagane poza
13
Sygn. akt IV SA/Wa 2094/09
terenem zakładu, inwestor nie dysponował tytułem prawnym. Niemniej, o ile w toku dalszego postępowania (po uchyleniu zaskarżonego orzeczenia), zarzuty takie zostałyby sformułowane, organ będzie musiał je rozważyć i odnieść się do nich.
Z kolei, gdy chodzi o jedyny pozostały przypadek (gdy oddziaływanie o określonych wartościach wykracza poza teren, do którego inwestor ma tytuł prawny), zważyć należy, co następuje. W świetle obowiązujących przepisów, może być bez znaczenia, iż pewne obszary, na których występują określone pola elektromagnetyczne o określonych parametrach czy poziomy hałasu, pozostają poza terenami, do których inwestor ma tytuł prawny. Bowiem przesłanką ustanowienia obszarów ograniczonego użytkowania nie jest występowanie określonych oddziaływań lecz sytuacja, gdy ich występowanie skutkuje przekroczeniem standardu jakości środowiska. Tymczasem, gdy chodzi o pola. elektromagnetyczne dla częstotliwości 50 hz o składowej elektrycznej ponad 1 kV/m to norma, w tym zakresie dotyczy wyłącznie terenów pod zabudowę mieszkaniową (art. 122 ust. 2 pkt 1 lit a poś i zał. nr 1 do rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów). Jak wskazuje organ administracji, i nie jest to kwestionowane w skargach, oddziaływania o tych parametrach pól mogą dotyczyć wyłącznie w analizowanym przypadku terenów rolnych.
Bezzasadna jest wobec tego argumentacja zarzutów jakoby organ administracji sam przyznawał, iż dojdzie do przekroczenia norm (nr 6).
W tym świetle bezpodstawne byłoby żądanie ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. Jak można wnosić, związane z tym żądania Skarżący wiążą z możliwością zaspokojenia ewentualnych roszczeń wynikających z braku możliwości wykorzystania gruntów np. na cele budowlane, w wyniku realizacji przedsięwzięcia (w myśl art. 136 poś). Należy jednak wskazać, iż roszczenia w stosunku do inwestora związane z tym, mogą zostać zaspokojone na etapie uzyskiwania przez niego praw do gruntu w innych trybach. W myśl obowiązujących przepisów, ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości przez właściciela w związku z realizacją przedsięwzięcia infrastrukturalnego w interesie publicznym mogą być ustanawiane alternatywnie w dwu trybach: albo poprzez wydanie decyzji w myśl art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej jako "ugn" - wydanie decyzji musi być
14
Sygn. akt IV SA/Wa 2094/09
poprzedzone stosownymi rokowaniami (art. 124 ust. 3 ugn), bądź poprzez ustanowienie służebności w myśl art. 3051 - 3055 K.c. (w drodze umownej albo orzeczenia Sądu). W obu przypadkach właścicielowi przysługuje stosowne zadośćuczynienie (art. 128 ust. 4 ugn albo art. 3052K.c).
Gołosłowne są pozostałe zarzuty, co do treści Raportu. Należy bowiem wskazać, iż jego autorzy dokonali wszechstronnej analizy wariantów przedsięwzięcia. Jednoznacznie wskazano w jego treści, iż wariantem najkorzystniejszym dla środowiska byłoby realizacja linii, jako kable poziemne (str. 52). Wskazano jednocześnie, iż rozwiązanie takie miałoby szereg wad, do których zaliczono:
koszty (10 krotnie wyższe - tj. 400 tys. Euro/km) - w związku z tym przedsięwzięcia takie z reguły są realizowane wyłącznie na małych odcinkach w dużych aglomeracjach lub np. na terenach rezerwatów przyrody, na świecie wykonano w ostatnich latach tylko kilka linii kablowych prądu przemiennego na napięcie 400 kV (tylko 5 w Europie),
trudności techniczne dla realizacji przedsięwzięcia jak: konieczność realizacji dwu dodatkowych stacji końcowych z aparaturą sprzęgającą linie podziemną zresztą linii naziemnej (konieczność kompensacji mocy biernej), potrzeba transportu kabli na bębnach o znacznych rozmiarach (średnica 5 m masa 50 ton),
mniejsza użyteczność linii (mniejsza moc przesyłowa) - konieczność zwiększenia ilości torów przesyłowych.
W toku postępowania wskazane fakty nie były kwestionowane, w szczególności poprzez przedłożenie przekonywających dowodów mogących podważyć twierdzenia specjalistów zawarte w Raporcie. W tym świetle, jako gołosłowne trzeba zakwalifikować wywody uczestnika postępowania Stowarzyszenia "P.", jakoby różnica kosztów realizacji przedsięwzięcia w wersji podziemnej nie była wielka, co miałoby skutkować wadliwą oceną możliwości realizacja wariantu proponowanego przez inwestora (argumentacja zarzutów w pkt 19).
Dokonano także porównania dwu wariantów napowietrznych, wskazując przyczynę wyboru wariantu 1. Przytaczanie zawartej w Raporcie argumentacji jest bezzasadne, gdyż zawarte w nim stwierdzenia nie były kwestionowane (zdaniem autorów wariant bardzie oddalony od zabudowy także rodzi konflikty społeczne,
15
Sygn. akt IV SA/Wa 2094/09
stanowi ingerencję w krajobraz a równocześnie skutkuje większymi szkodami w środowisku na etapie budowy i eksploatacji - zwłaszcza w kontekście drzewostanów).
Raport więc czynił zadość wymaganiu wskazania wariantu najkorzystniejszego dla środowiska oraz wskazania przyczyn wyboru wariantu przeznaczonego do realizacji przez inwestora. Mógł więc stanowić przesłankę orzekania przez organ administracji w sprawie i dokonywania stosownych ustaleń. Stosowna argumentacja, przemawiająca za dopuszczeniem do realizacji wariantu wybranego przez inwestora, została przywołana w orzeczeniu organu I instancji, natomiast w orzeczeniu odwoławczym wskazano, iż organ II instancji podziela tą argumentację.
Nie mają w sprawie znaczenia dokumenty i opinie specjalistyczne przedłożone na etapie postępowania odwoławczego. Nie dotyczą one prawidłowości dokonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, gdy chodzi o wskazanie oddziaływania poprzez jego wyraźnie w bezwzględnych wartościach fizycznych. Zawierają natomiast przyczynek do dyskusji, czy wartości wynikające zobowiązujących przepisów zostały ustanowione właściwie. Zdaniem pewnych specjalistów, których opinie przedłożono, w przypadku linii przesyłowych wysokiego napięcia, jak w przedmiotowej sprawie, istnieje znaczne ryzyko zachorowań ludności, narażonej na oddziaływania w odległości znacznie większej niż wyznaczona na podstawie obowiązującego w Polsce normatywu (pola o składowej elektrycznej dla terenów zabudowanych ponad 1 kV/m). Poglądy konkretnych autorów przedłożonych opinii, stanowiące także (jak Raport) wyłącznie dowód w sprawie i podlegający stosownej ocenie, nie mogły stanowić przesłanki dla orzeczenia z pominięciem obowiązujących regulacji normatywnych, lecz mogą być wyłącznie asumptem do dyskusji nad ich zmianą przez prawodawcę (z uwzględnieniem krytycznej analizy prowadzonych badań i wysłuchaniu głosu innych specjalistów z tej dziedziny - na takie stanowiska powołuje się organ administracji w odpowiedzi na skargę). Wyrażona poś zasada przezorności (art. 6 ust. 2) nie może stanowić podstawy do orzekania w kontekście oddziaływań, których wielkość maksymalna została określona normatywnie w obowiązującym przepisie. W takim bowiem zakresie prawodawca uznał, iż jest w stanie określić skutki oddziaływania w danym przypadku i przesądził dopuszczalność utrzymywania pewnych poziomów substancji lub energii w środowisku (gdy chodzi o pola elektromagnetyczne mamy do czynienia z drugim
16
Sygn. akt IV SA/Wa 2094/09
z wymienionych oddziaływań). Wobec tego, dopiero ewentualne wyeliminowanie z obiegu stosownej normy prawnej może stanowić podstawę dla samodzielnego dokonywania przez organ administracji oceny skutków oddziaływania dla środowiska, w tym zdrowia ludzi, w toku rozstrzygania sprawy indywidualnej
Gołosłowny jest zarzut nie rozważenia w toku postępowania administracyjnego (także w treści Raportu) kwestii związanych z ewentualnym następstwami sytuacji awaryjnych (argumentacja zarzutów nr 2). Zagadnienia te zostały szczegółowo omówione (pkt 8.3. Raportu). Wskazano, iż wobec stasowania określonych standardowych rozwiązań technicznych w energetyce, ryzyko wystąpienia awarii jest zminimalizowane, a skala negatywnych następstw byłaby niewielka. Szersze przytaczanie ustaleń Raportu w tym zakresie jest bezzasadne z uwagi, iż Skarżący w istocie nie polemizują z żadnymi z nich. Trzeba odnotować przy tym, zasadność wskazania przez organ administracji, iż z uwagi na kryteria klasyfikacji (związek z wykorzystaniem określonych rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych), przedmiotowe przedsięwzięcie nie należy do normatywnie wyodrębnionych określonych mianem stwarzających ryzyko poważnych awarii przemysłowych.
Z kolei trafnie organ administracji wskazał, iż kwestia stosownych rozwiązań technicznych, zapewniających bezpieczeństwo konstrukcji (obiektu budowlanego), wykracza w niniejszej sprawie poza zakres postępowania w sprawie ocen oddziaływania na środowisko. Zagadnienie to jest analizowane na etapie wydania pozwolenia na budowę a ewentualne konkretne kwestie bezpieczeństwa mogą być rozważane w ramach szczególnych procedur - art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wobec niezakwestionowanej konstatacji Raportu, iż przy uwzględnieniu obligatoryjnie stosownych zabezpieczeń ryzyko porażenia prądem w wypadku uszkodzenie przewodów jest minimalne (stosowane w energetyce urządzenia odcinające), oraz wskazania, iż stosowane rozwiązania techniczne minimalizują w wystarczającym zakresie ryzyko wywrócenia konstrukcji (odniesienie do dotychczasowych doświadczeń praktycznych), rozważanie nałożenia obowiązku zastosowania szczególnych rozwiązań w tym zakresie w decyzji środowiskowej byłoby bezzasadne.
17
Sygn. akt IV SA/Wa 2094/09
W tym świetle nie zasadna jest argumentacja zarzutów, co od treści Raportu i poczynionych w postępowaniu ustaleń przywołana w pkt 1, 2, 4, 6 i 7.
Nie trafny jest zarzut, jakoby w sprawie znajdował zastosowanie art. 56 ust. 1 poś w zakresie, w jakim wskazuje się w nim na konieczność oceny zgodności zamierzenia z planem zagospodarowania przestrzennego (argumentacja zarzutów nr 9). Gdyby oprzeć się wyłącznie na gramatyczno-językowej wykładni regulacji, konkluzja taka byłaby prawidłowa. Prowadziłaby jednak, jak trafnie konstatuje organ administracji, do wewnętrznej sprzeczności systemu norm prawnych. Z jednej bowiem strony, na etapie procedury ocen oddziaływania na środowisko, byłoby konieczne zapewnienie zgodności przedsięwzięć, podlegających tym procedurom, z planem zagospodarowania przestrzennego. Z drugiej zaś prawodawca wyłączył konieczność zachowania tego wymagania w przypadku lokalizacji przedsięwzięć dotyczących EURO 2012. Postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie mają bowiem w sprawie przesądzającego znaczenia, pomimo, iż stanowią one obowiązujące akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji. Wynika to z faktu, iż w świetle art. 25 ust. 1 ustawy o EURO przy wydawaniu decyzji o lokalizacji inwestycji nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej jako "upzp" w kwestiach uregulowanych, a więc również kryteriów wydawania decyzji lokalizacyjnej. Z kolei reguła, iż zasady zagospodarowania gruntów są ustalane, dla terenów gdzie plany przyjęto, właśnie na podstawie jego postanowień, wynika z treści normatywnej samej upzp (patrz art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1) nie zaś z mocy samego planu, jako aktu prawa miejscowego. Stąd wyłączenie przez prawodawcę ogólnych zasad wynikających z upzp na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej, prowadzi do tego, iż w sprawie nie mają zastosowania także reguły związania postanowieniami planów zagospodarowania przestrzennego. Nota bene przyjęcie tego rodzaju zasady przez prawodawcę (praktyczne ograniczenie uprawnienia planistycznego gmin w ramach planów zagospodarowania przestrzennego), nie zostało zakwestionowane (na gruncie analogicznej regulacji szczególnej - ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) - przez Trybunał Konstytucyjny (wyrok z dnia 6 czerwca 2006 r, sygn. akt K 23/05, Lex Nr 197885).
18
Sygn. akt IV SA/Wa 2094/09
W tej sytuacji nie można uznać, jakoby organ właściwy w sprawie ocen oddziaływania na środowisko był związany postanowieniami planu miejscowego, skoro w świetle przepisów normatywnych okoliczność ta nie odgrywa kluczowego znaczenia w kontekście dopuszczalności realizacji przedsięwzięcia. Do takich wniosków muszą prowadzić reguły wykładni systemowej i celowościowej. Jedynie potwierdzeniem tej konstatacji jest treść, przywoływanego w skardze art. 80 ust. 2 ustawy o ocenach (nie mającej w sprawie zastosowania z uwagi na art. 153 ust. 1 tej ustawy). W tym przypadku, prawodawca znaczenie normy prawnej wynikające z zastosowania prawidłowych reguł wykładni wyraził expressis verbis,
W tym kontekście problematyka zgodności z planem miejscowym nie ma kluczowego znaczenia dla sprawy. Ich postanowienia nie są przesądzającym czynnikiem, decydującym o zasadności wyboru określonego wariantu przedsięwzięcia. O ile przywołano (jak w przedmiotowej sprawie) przekonywujące przesłanki przemawiające za wyborem określonego wariantu, jego ewentualna nie zgodność z planem nie podważa legalności orzeczenia.
Nie można się zgodzić z zarzutami skargi, jakoby przedmiotowe przedsięwzięcie nie należało do kategorii wskazanej w ustawie o EURO, a jednocześnie zamieszczonych na liście, stanowiącej załącznik do rozporządzenia w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012.
Bez znaczenia jest kwestia, iż realizacja tego przedsięwzięcia będzie miała dalej idące pozytywne skutki (wzmocnienie bezpieczeństwa całej sieci energetycznej, zmniejszenie kosztów przesyłu, ułatwienie transferów międzypaństwowych). Tego rodzaju uwarunkowania dotyczą większości przedsięwzięć realizowanych w związku z przygotowaniem mistrzostw EURO 2012 (budowa infrastruktury drogowej, kolejowej, stadionów itp.). Bez znaczenia jest kwestia, iż przedsięwzięcie obejmuje część magistrali, skoro prowadzi to do wskazanych skutków (polepszenie zaopatrzenia w energie, co jest niezbędne w związku z organizacją mistrzostw). Jedynie na marginesie należy zauważyć, iż zawarte w pkt 92 załącznika do rozporządzenia w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 sformułowanie, z uwagi na zakres swojej ogólnikowości (analogicznie do formuły przyjętej np. w pkt 88 i 90), uchybia regułom poprawnej legislacji. W takiej sytuacji odgrywa istotne znaczenie, czy przedsięwzięcie może być zaliczone do w ten sposób generalnie określonej
19
Sygn. akt IV SA/Wa 2094/09
w rozporządzenia kategorii (służących wskazanemu celowi). Wskazane wadliwości, co do ogólnikowej treści aktu wykonawczego, nie deprecjonują go w ocenie Sądu w takim stopniu, aby nie mógł być on uznany, jako obowiązujące źródło prawa w praworządnym państwie, gdy chodzi o rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie indywidualnej, możliwe jest bowiem w tym przypadku jednoznaczne określenie woli prawodawcy pomimo wskazanej, pewnej nie doskonałości aktu.
Bez znaczenia jest okoliczność, iż ustawa o EURO nie została wymieniona w podstawie prawnej zaskarżonego orzeczenia. Organ administracji prawidłowo zaklasyfikował to przedsięwzięcie, jako wymienione pod poz. 92 rozporządzenia w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012. Odnotować trzeba, iż uzasadnienie orzeczenia w tym zakresie jest stosunkowo zdawkowe. Jednak okoliczność ta nie ma znaczenia w sprawie, skoro Sądowi jest znana z urzędu dokumentacja sprawy dotyczącej lokalizacji tego samego przedsięwzięcia (sygn. akt IV SA/Wa 1875/09). Analogicznie, przedsięwzięcie zaklasyfikowano w sprawie zakończonej wyrokiem o sygn. akt VII SA/Wa 1374/09. W takie sytuacji okoliczności faktyczne nie mogą budzić wątpliwości Sądu, a więc uchybienie przepisom postępowania - wymogowi prawidłowego uzasadnienia orzeczenia (art. 107 § 3 kpa) nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.
Nie trafne są również pozostałe zarzuty z następujących przyczyn:
kwestie przywołane, jako argumentacja do zarzutów pod nr 3, zostały przeanalizowane, o czym świadczy treść Raportu, w szczególności wskazano, iż realizacja linii napowietrznej prowadzi do ograniczenia możliwości wykorzystania terenu oraz będzie miała wpływ na krajobraz - wymieniono to, jako wady przyjętego rozwiązania, wskazując jednocześnie przesłanki dokonania takiego wyboru, zadaniem raportu nie była jednocześnie analiza kwestii utraty wartości ekonomicznej gruntów, gdyż wykracza to poza zakres procedury ocen oddziaływania na środowisko, a sporządzanie operatów szacunkowych w tym zakresie wymaga uzyskania uprawnień rzeczoznawcy majątkowego, w myśl przepisów dotyczących gospodarowania nieruchomościami,
preferencje interesu społeczności lokalnej (argumentacja zarzutów nr 8) była analizowana w toku postępowania, o czym świadczy treści Raportu jak i kwestionowanego orzeczenia, wskazano w nim, iż gdy chodzi o wybór
20
Sygn. akt IV SA/Wa 2094/09
alternatywnych lokalizacji interes poszczególnych grup mieszkańców jest sprzeczny, kwestii uwzględniania interesu nie można utożsamiać z obowiązkiem rozstrzygania pod dyktatem jednej określonej grupy społeczności lokalnej; wyjaśniono przyczyny nieuwzględnienia postulatu realizacji przedsięwzięcia, jako linii podziemnej,
obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia liniowego w ramach całego województwa, w myśl art. 46 ust. 1 pkt2 poś (argumenty w pkt10), dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy faktycznie aktualnie na terenie określonego województwa jest realizowane przedsięwzięcie o dłuższym przebiegu; z uwagi na cel regulacji (ocena potencjalnego oddziaływania konkretnej inwestycji oraz określenia środków zapobiegawczych niezbędnych przy jej realizacji) nie dotyczy natomiast objęcia procedurą ocen fragmentów przedsięwzięcia już zrealizowanego, czy jego części planowanej do realizacji w bliżej nieokreślonej przyszłości (patrz tak samo, gdy chodzi o realizację dróg wyrok o sygn. akt IV SA/Wa 2319/06), ujęcie części inwestycji zrealizowanej lub planowanej w przyszłości w ocenie, ma istotne znaczenie jedynie w kontekście uwzględnienia ewentualnej kumulacji oddziaływań; z uwagi na specyfikę przedsięwzięcia (realizacji kolejnych fragmentów tej samej linii elektroenergetycznej) Skarżący nie uprawdopodobnili nawet, jakoby kwestie kumulacji oddziaływań w postaci emisji pól elektromagnetycznych, czy hałasu mogły występować, jako znaczące dla zasięgu oddziaływania realizowanego przedsięwzięcia; specyfiką tego rodzaju inwestycji liniowej (służącego do przesyłu prądu o określonym napięciu) jest jej stosunkowo jednolite oddziaływanie wzdłuż osi linii (może ono ulegać zmianie głownie z uwagi na wysokość prowadzenia linii lub realizacji dodatkowych instalacji energetycznych - rozdzielni, transformatorowni itp. - nie zaś w związku z dopięciem do dalszego ciągu zrealizowanej już linii),
organ administracji był uprawniony do wydania orzeczenia pomimo faktu, iż zostały wniesione środki odwoławcze od postanowień w przedmiocie uzgodnienia (argumentacja zarzutów w pkt 11) z uwagi na treść art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy o ocenach, z którego treści wynika, iż na postanowienia te nie przysługuje zażalenie jak i w związku z treścią art. 143 kpa,
21
Sygn. akt IV SA/Wa 2094/09
chybiony jest zarzut dotyczący nie przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (argumentacja zarzutów w pkt 12); stosowne regulacje mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie na etapie przyjmowania dokumentów kierunkowych wskazanych w art. 46 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o ocenach (koncepcje, polityki, strategie, plany, programy) -analogiczne przepisy były zamieszczone w art. 40 ust. 1 poś; gdy chodzi zaś o podejmowanie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, kończących się wydaniem decyzji administracyjnych, zastosowanie mogą znaleźć jedynie przepisy działu V ustawy o ocenach (wcześniej kwestie regulowane w tytule I, dziale VI, rozdziale 1 poś). W tym kontekście bez znaczenia jest treść przepisu przejściowego (art. 153 ustawy o ocenach),
przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie stanowi obligatoryjnego elementu procedury ocen oddziaływania na środowisko (art. 32 ust. 1 pkt 2 poś), organy administracji w obu instancjach odniosły się do tej kwestii (organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji), w skargach nie wykazano, jakie kwestie i sprzeczne poglądy nie zostały w wystarczający sposób wyjaśnione, do czego miałaby się przyczynić rozprawa (jakie kwestie sporne, co do faktów nie zostały wyjaśnione); podzielić trzeba pogląd organu odwoławczego, iż społeczność lokalna w wymagany sposób była informowana o toczącym się postępowaniu, możliwości zapoznania z dokumentacją oraz składania uwag (nie sformułowano też w skargach żadnego konkretnego zarzutu, co do uchybienia obowiązkom w tym zakresie); w toku postępowania w uzasadnieniach orzeczeń szczegółowo odnoszono się do uwag i zastrzeżeń podnoszonych przez społeczność lokalną; Skarżący nie wskazali, na czym polegałoby utrudnienie dostępu społeczności lokalnej do udziału w postępowaniu, stąd wymaganie zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, wynikające w porządku prawnego stanowionego na szczeblu krajowym, jak i prawodawstwa unijnego oraz wiążących umów międzynarodowych zostały dochowane (argumentacja zarzutów nr 13 i 15)
Raportu zawiera wymaganą przepisami część pod nazwą "Streszczenie w języku niespecjalistycznym" - str. 4-6 (argumentacja zarzutów w pkt 14),
organ administracji, podzielając poglądy organu I instancji odniósł się do materiału dowodowego w takim stopniu szczegółowości, w jakim było to
22
Sygn. akt IV SA/Wa 2094/09
konieczne dla uzasadnienia wydanego orzeczenia, w szczególności odnosząc
się do zarzutów odwołania (argumentacja zarzutów w pkt 15),
wyłączne wskazanie w uzasadnieniu, iż organ odwoławczy, gdy chodzi
o wybrane kwestie, podziela pogląd organu I instancji może stanowić o pewnej
ułomności orzeczenia, o ile stanowisko to nie zostało wcześniej przywołane
(w części historycznej); jednak nawet nie przywołanie stanowiska organu
I instancji w takiej sytuacji nie przesądza o istotnej wadliwości orzeczenia
wydanego przez organ odwoławczy (w kwestii wyczerpującego uzasadnienia
stanowiska), o ile faktycznie argumentacja organu I instancji nie jest wadliwa,
stanowi to wyłącznie uchybienie, które nie może mieć wpływu na wynik sprawy
(w kwestii argumentacji zarzutów pkt 16); z treści uzasadnienia zaskarżonego
orzeczenia nie wynika, aby określone istotne kwestie (inne niż stanowiące
przesłankę uchylenia decyzji) nie zostały rozważone przez organ odwoławczy
wystarczająco wnikliwie, w świetle żądań i wniosków przedkładanych w toku
postępowania,
organ administracji wskazał w uzasadnieniu orzeczenia, jakie znaczenie mogą
mieć dla sprawy opinie przedłożone przez zagranicznych naukowców
(argumentacja zarzutów w pkt 17); Sąd w pełni podzielił stanowisko organu,
o czym szerzej we wcześniejszej części uzasadnienia wyroku.
Mając powyższe na względzie przywołane wyżej zarzuty naruszenia
wskazanych w skargach przepisów postępowania (w zakresie obowiązku właściwego
wyjaśnienia sprawy, zapewnienia udziału stronom w postępowaniu, wyjaśnienia
przesłanek orzekania) jak i prawa materialnego (w zakresie dokonania prawidłowej
oceny oddziaływania na środowisko, w tym zaakceptowania wariantu wybranego
przez inwestora) należało uznać za bezzasadne. Wobec wskazanych wyżej
uwarunkowań, w ocenie Sądu, bezzasadne są również zarzuty naruszenia
przywołanych w skargach norm konstytucyjnych.
Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lita i c ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów orzeczono w związku z treścią art. 200 i art. 205 ppsa, mając na względzie, iż część skarżących była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (E. S., M. S., B. D., T. D., J. L. i M. L.), a część (M. F., M. T. i L. T.) działała osobiście. Wysokość wynagrodzenia dla adwokata R. W. ustalono
Sygn. akt IV SA/Wa 2094/09
zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.).
Orzekając ponownie w sprawie organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.