IV SA/Wa 2087/16

IV SA/Wa 2087/16 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2016-12-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2016-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Alina Balicka
Anita Wielopolska /przewodniczący sprawozdawca/
Wanda Zielińska-Baran
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1114/17 - Wyrok NSA z 2019-01-31
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 380
art. 244 par. 1
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku [...] - Okręgu [...] w [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] maja 2012 r. zwanej dalej "decyzją z [...] maja 2012 r.".
Orzeczeniem tym stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] października 1978 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] czerwca 1978 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej we wsi [...] w gminie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 29300 m2 z całości o pow. 71500 m2, stanowiącej własność W. M.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano na następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy.
Objęta decyzją z [...] czerwca 1978 r. nieruchomość o pow. 29300 m2 została przeznaczona zgodnie z lokalizacją szczegółową z [...] kwietnia 1977 r. pod pracownicze ogrody działkowe, a wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...]. W decyzji z [...] października 1978 r. wskazano, że w związku z powyższym jej wywłaszczenie znajduje uzasadnienie w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64).
Pismem z 5 września 1999 r. spadkobiercy W. M. wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji z 1978 r.
Decyzją z [...] października 2001 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1978 r. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego 2002 r. Wyrokiem z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 931/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił te decyzje wskazując, że w uzasadnieniach orzeczeń z 1978 r. nie ma jakiejkolwiek wzmianki o tym, że przedmiotowa nieruchomość rolna była niezbędna i odpowiednia dla urządzenia pracowniczego ogrodu działkowego, co powoduje, że decyzje o wywłaszczeniu rażąco naruszały art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.
Decyzją z [...] maja 2012 r., będąc związanym oceną prawną zawartą w wyroku, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność obu decyzji wywłaszczeniowych z 1978 r.
Pismem z 24 sierpnia 2015 r. Polski Związek Działkowców Zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 14 maja 2012 r.
Postanowieniem z [...] września 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił wszczęcia postępowania.
Pismem z 6 listopada 2015 r, Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...], zwany dalej "PZD", zgłosił swój udział w postępowaniu.
Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie z [...] września 2015 r. wskazując, co następuje.
Zgodnie z art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz, 23), zwanej dalej "K.p.a.", gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Stroną w rozumieniu przepisów K.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art, 28 K.p.a.). Zgodnie z orzecznictwem stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej są strony (lub ich następcy prawni) postępowania wywłaszczeniowego, a także osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości. Dany podmiot ma interes prawny, gdy między jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje uzasadnione treścią prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie. Nie może być stroną podmiot mający w rozstrzygnięciu sprawy wyłącznie interes faktyczny - niepoparty żadnymi przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ czynności w sprawie.
Polski Związek Działkowców Zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości. Także PZD, który zgłosił swój udział w postępowaniu w charakterze strony, nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących na tytuł prawny do nieruchomości.
Przy piśmie z 3 marca 2008 r. Starostwo Powiatowe w [...] przesłało wypis z rejestru gruntów dla działek ew. nr [...] i [...], które odpowiadają dawnej działce nr [...] o pow. 29 300 m2. Wypis ten wskazuje, że Pracowniczym Ogródkom Działkowym przysługiwało władanie (posiadanie samoistne) działkami ew. nr [...] i [...]. Nie posiadały więc one tytułu prawno-rzeczowego do nieruchomości i dlatego decyzja z [...] maja 2012 r. nie została do nich skierowana.
Odnosząc się do stanowiska pełnomocnika skarżącego PZD, że PZD jest użytkownikiem spornego gruntu wskazano, że decyzją z [...] stycznia 1979 r. Naczelnik Dzielnicy [...] przyznał użytkowanie nieruchomości o pow. 12,679 ha na rzecz Centrum Naukowo-Produkcyjnego [...] z przeznaczeniem pod zakładowy ogród działkowy. 24 stycznia 1979 r. na mocy protokołu zdawczo-odbiorczego Gmina [...] przekazała teren na rzecz Centrum Naukowo-Produkcyjnego [...]. Wnioskiem z 18 marca 1996 r. PZD wystąpił do Urzędu Rejonowego w [...] o ustanowienie na rzecz Polskiego Związku Działkowców Wojewódzki Zarząd w [...] prawa nieodpłatnego użytkowania wieczystego gruntów stanowiących działkę ew. nr [...] podnosząc, że PZD jest ich posiadaczem na mocy art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. nr 12, poz. 58), zwanej dalej "ustawą z 1981 r.". Z akt sprawy ani z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie wynika, aby umowa o nieodpłatne ustanowienie użytkowania wieczystego dla PZD została skutecznie zawarta.
Brak również dokumentów potwierdzających, że PZD nabył użytkowanie wywłaszczonego gruntu; nawet gdyby jednak tak się stało to - stosownie do art. 244 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.), zwanej dalej "K.c." - użytkowanie należy do ograniczonych praw rzeczowych (praw na rzeczy cudzej). Zgodnie z art. 252 K.c. użytkowanie polega na używaniu cudzej rzeczy i pobieraniu jej pożytków. Nie można z niego wyprowadzić interesu prawnego do żądania dokonania oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego. PZD nie wykazał więc swojego interesu prawnego w sprawie, gdyż nie miał tytułu prawno-rzeczowego do wywłaszczonej nieruchomości.
Wobec powyższego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od podmiotu, który nie wykazał interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., zatem wszczęcie postępowania z jego wniosku jest niedopuszczalne.
Skargę na postanowienie z [...] czerwca 2016 r. wniósł PZD, zarzucając naruszenie art. 28 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, co następuje.
Skarżącemu służy użytkowanie przedmiotowej nieruchomości, ponieważ 12 stycznia 1979 r, Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Terenów wydał decyzję o przekazaniu spornej nieruchomości w użytkowanie Centrum Naukowo-Produkcyjnemu [...] z przeznaczeniem na pracowniczy ogród działkowy. Przepisy ustawy z 1981 r. powołały do życia PZD. Zgodnie z jej art. 32 ust. 2 PZD przejmuje nieodpłatnie majątek, należności i zobowiązania działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych. Jednostkami tymi były wszystkie podmioty prowadzące dotychczas pracownicze ogródki, w tym przyzakładowe. Wskutek tego PZD przejął prowadzenie ogrodu działkowego, na którym zlokalizowane były działki rodzinne pracowników Centrum Naukowo-Produkcyjnego [...], w tym - przejął zobowiązania z przydzielonego temu podmiotowi prawa użytkowania nieruchomości, na której zlokalizowany był pracowniczy ogród działkowy "[...]". Przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.), zwanej dalej "ustawą z 2005 r.", zagwarantowały PZD zachowanie użytkowania. Zgodnie z jej art. 39 PZD utworzony na podstawie ustawy z 1981 r. staje się PZD w rozumieniu ustawy z 2005 r. PZD zachowuje prawa i obowiązki nabyte przed dniem wejścia w życie ustawy z 2005 r. Dotyczy to w szczególności praw i obowiązków wynikających z użytkowania lub użytkowania wieczystego. Organ nie przeanalizował powyższych przepisów ustaw w kontekście prawa PZD (prawa użytkowania) do nieruchomości.
Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia (art. 21 ust. 1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., zwana dalej "Konstytucją"), a ponadto własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Na przedmiotowej nieruchomości PZD i działkowcy posiadają naniesienia i nasadzenia, infrastrukturę ogrodową, która zgodnie z przepisami ustawy z 2005 r. (art. 11 ust 3, art. 30 ust. 2) stanowi ich własność.
Przepis art. 7 ustawy z 2005 r. stanowi, że ROD zakładane są na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz stowarzyszeń ogrodowych. Jeśli więc na nieruchomości, która - jak niniejsza - była własnością Skarbu Państwa, został założony pracowniczy ogród działkowy, to na skutek decyzji, na mocy której nieruchomość przestała być jego własnością, konieczna jest likwidacja ogrodu działkowego (nie może on funkcjonować na terenach będących własnością innych podmiotów niż wymienione w art. 7 ustawy z 2005 r.). Likwidacja wywołuje szereg skutków prawnych w majątku zarówno PZD, jak i działkowców, stąd zasadnym jest podjęcie przez PZD działań ukierunkowanych na odzyskanie przez Skarb Państwa własności nieruchomości, gdyż to pozwoliłoby na zachowanie rodzinnego ogrodu działkowego.
Nawet jeśli uznać, że PZD nie przysługiwało użytkowanie z mocy ustawy z 2005 r., to gdyby decyzja z [...] maja 2012 r. nie została wydana, PZD nabyłby z mocy samego prawa użytkowanie spornej nieruchomości na podstawie art. 76 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40 ze zm.), zwanej dalej "ustawą z 2013 r. gdyż ROD [...] posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z 1981 r. Poza tym był zawsze i jest ogrodem stałym lub nabyłby użytkowanie spornej nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy z 2013 r., gdyż nie została wydana decyzja o likwidacji ogrodu [...].
Interes prawny w wyeliminowaniu decyzji z [...] maja 2012 r. mógłby również wynikać z chęci nabycia prawa, co nastąpiłoby wraz z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji wywłaszczeniowej. Odzyskanie prawa nie jest interesem faktycznym, lecz prawnym.
Wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Jeśli więc spadkobiercy W. M. są stronami w postępowaniu, aby mogli dochodzić wyeliminowania z obrotu prawnego określonej decyzji, skutkiem czego byłoby nabycie przez nich prawa do nieruchomości, to PZD też powinien otrzymać taki status, aby mógł dochodzić wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji. Skutkiem tego byłoby nabycie przez PZD prawa do nieruchomości. Wówczas własność terenu należałaby do Skarbu Państwa, a PZD na zasadach art. 75 i 76 ustawy z 2013 r. służyłoby użytkowanie nieruchomości.
Specyfika niniejszej sprawy rodzi konieczność interpretowania przepisów K.c. o użytkowaniu w powiązaniu z przepisami ustawy z 2013 r., która w art, 7 stanowi, że ROD zakładane są na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz stowarzyszeń ogrodowych. PZD ma więc interes prawny w żądaniu dotyczącym statusu własnościowego użytkowanej nieruchomości, aby spowodować powrót prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, a nie osoby trzeciej, która stała się jej właścicielem na skutek decyzji wydanej w postępowaniu, w którym PZD nie przyznano statusu strony. Organ niesłusznie uznał, że użytkownik nie może skutecznie występować z żądaniem co do decyzji mającej związek ze statusem własnościowym użytkowanej przez siebie nieruchomości.
Niezgodne z prawem pozbawienie udziału Skarżącego w postępowaniu nieważnościowym zakończonym wydaniem decyzji z 14 maja 2012 r. nie może przesądzać o kolejnym pozbawieniu go prawa udziału w postępowaniu - tym razem z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2012 r.
Sąd zważył, co następuje,
Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego.
Istotą niniejszej sprawy jest kwestia, czy Skarżący ma interes prawny w rozumieniu art 28 K.p.a. we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 14 maja 2012 r., którą stwierdzono nieważność decyzji wywłaszczeniowych.
Zgodnie z art 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Interes prawny może być rozumiany jako obiektywna (rzeczywiście istniejąca) potrzeba ochrony prawnej. Musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny oraz aktualny (a nie ewentualny). Musi zatem rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (patrz: wyrok NSA o sygn. akt IV SA 1106/97).
Nieprawidłowo organ uznał, że Skarżący nie nabył użytkowania przedmiotowej nieruchomości o pow. 29300 m2. Jak słusznie zauważył Skarżący, 12 stycznia 1979 r. Naczelnik Dzielnicy [...] w [...] wydał decyzję o przekazaniu tej nieruchomości w użytkowanie Centrum Naukowo-Produkcyjnemu [...] z przeznaczeniem na pracowniczy ogród działkowy. Zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy z 1981 r. powołany nią PZD przejmuje nieodpłatnie majątek działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych.
Wskutek tego PZD przejął użytkowanie nieruchomości, na której zlokalizowany był pracowniczy ogród działkowy [...] Zgodnie z art. 39 ustawy z 2005 r. PZD utworzony na podstawie ustawy z 1981 r. staje się PZD w rozumieniu ustawy z 2005 r. PZD zachował więc użytkowanie nabyte przed wejściem w życie ustawy z 2005 r.
Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż nawet posiadanie przez Skarżącego prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości nie oznacza, że ma on interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] maja 2012 r. Jak przyjmuje się bowiem słusznie w orzecznictwie sądowym (patrz; wyrok NSA o sygn. akt ! OSK 791/06) użytkowanie nie legitymuje użytkownika do występowania do organów administracji z jakimkolwiek żądaniem co do statusu własnościowego użytkowanej nieruchomości. W niniejszej sprawie ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2012 r. skutkowałoby taka zmianą - nieruchomość stała by się ponownie własnością Skarbu Państwa. Rzecz jednak w tym, że użytkowanie jest prawem rzeczowym ograniczonym, stanowiącym uprawnienie do używania rzeczy i pobierania jej pożytków. Prawo to tak dalece odbiega swą treścią od prawa własności (bądź użytkowania wieczystego), że nie można uznać, że daje podstawę do wszczęcia postępowania zmierzającego potencjalnie do zmiany stosunków własnościowych, której to zmiany poprzedni właściciel rzeczy (tu: Skarb Państwa) może sobie nie życzyć. Tylko on więc, a także poprzedni właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni mają przymiot strony w tego rodzaju postępowaniach, mogących skutkować wydaniem rozstrzygnięć kształtujących stan własnościowy nieruchomości. To właśnie tłumaczy zróżnicowanie sytuacji prawnej Skarżącego i następców prawnych W. M.
Na rozstrzygnięcie nie ma wpływu kwestia dokonania ewentualnych rozliczeń między nowym właścicielem nieruchomości a właścicielem infrastruktury ogrodowej (art. 11 ust. 3 ustawy z 2005 r.).
Organ prawidłowo uznał więc, że Skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 14 maja 2012 r., stąd zasadnie odmówił jego wszczęcia na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a.
Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).