II SA/Ol 807/06

II SA/Ol 807/06 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2006-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A. Katarzyna Matczak
Alicja Jaszczak-Sikora /przewodniczący sprawozdawca/
Hanna Raszkowska
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 7 grudnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Katarzyna Matczak Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 roku sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" roku nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu l instancji, 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. M. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku
Uzasadnienie
UZASADNIENIE:
Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Olsztynie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego
z dnia "[...]" roku, którą to organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia "[...]" r., odmawiającą Z. M. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego garażu na jednostanowiskowy warsztat mechaniki samochodowej. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, iż organy orzekające w sprawie naruszyły przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż działką sąsiednią jest wyłącznie działka granicząca z działką objętą wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Sąd dokonał wykładni pojęcia dobrego sąsiedztwa uznając, że warunek zabudowy działki sąsiedniej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy będzie spełniony, gdy działka zabudowana graniczy z działką będącą terenem przyszłej inwestycji, bądź też jest położona w odległości pozwalającej na utrzymanie walorów architektonicznych przestrzeni. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy koniecznym będzie ustalić, przy szerszym rozumieniu definicji działki sąsiedniej, czy w obszarze analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej przez skarżącego zmiany sposobu użytkowania garażu, przy zastosowaniu szerszej definicji działki sąsiedniej. W następstwie wyroku organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.
Prezydent Miasta po ponownym rozpatrzeniu wniosku Z. M. z dnia "[...]" roku powtórnie odmówił ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że stosując się do wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dokonał analizy, czy zamierzona inwestycja stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W tym celu organ wyznaczył wokół działki objętej
wnioskiem obszar analizowany w odległości 105 m, to jest trzykrotnej szerokości granicy frontowej działki inwestora. W obszarze analizowanym stwierdzono wyłącznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z jednym wyjątkiem, który stanowi zakład świadczący nieuciążliwe usługi sprzedaży hurtowej artykułów do produkcji kaletniczej. W ocenie organu w tej sytuacji nie można mówić o kontynuacji funkcji, ponieważ uciążliwy warsztat mechaniczny spełnia inną funkcję od funkcji mieszkaniowej i nieuciążliwych usług świadczonych przez hurtownię artykułów do produkcji kaletniczej.
Ponadto organ zauważył, że zamierzenie inwestycyjne wnioskodawcy jest zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko...( Dz. U Nr 257, poz.2573 ze zmianami)
Również i to, zdaniem organu, potwierdza stanowisko, że wnioskowana funkcja warsztatu samochodowego nie stanowi dobrego sąsiedztwa dla zabudowy mieszkaniowej dominującej w omawianej lokalizacji.
W odwołaniu od wymienionej decyzji Z. M. wniósł odwołanie,
w którym zarzucił, iż sprzeciw przeciwko planowanej inwestycji zgłoszonych przez J. C. i S. U. nie powinien być uwzględniony. Pierwsza z wymienionych osób jest skonfliktowana z rodziną M., była dwukrotnie skazywana za pobicie J. M., groźby karalne i znieważenie. S. U. zaś jest teściową wnioskodawcy, z którą również pozostaje w sporach sądowych, między innymi w sprawie o cofnięcie darowizny przedmiotowej nieruchomości.
Odwołujący się twierdził, że kiedy upływał termin czasowego użytkowania garażu w 2001 roku, składał w tym samym przedmiocie kolejne wnioski
o przedłużenie terminu użytkowania. Z nieznanych przyczyn wnioski te nie zostały załatwione.
Ponadto Z. M. twierdził, że bezzasadne jest twierdzenie
o uciążliwości funkcji warsztatu samochodowego.
Decyzją z dnia "[...]" roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania.
Organ II instancji zauważył, że organy orzekające w sprawie związane były wskazówkami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 grudnia 2005 roku. Dlatego też organ dokonał ponownej analizy funkcji i cech zabudowy, jednakże w wyniku tejże analizy ustalono, że działka objęta wnioskiem nadal nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, iż kwestie konfliktów sąsiedzkich i rodzinnych nie mają żadnego znaczenia w sprawie. Natomiast oświadczenie o tytule prawnym do dysponowania nieruchomością pozostaje bez wpływu na rozstrzygniecie, gdyż wykazanie tego tytułu wymagane jest dopiero na etapie pozwolenia na budowę.
Nawiązując do cytowanych w odwołaniu komentarzy piśmiennictwa do art.61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ odwoławczy stwierdził, że nie są one adekwatne do rozpoznawanej sprawy, ponieważ dotyczą stanu faktycznego, w którym działka położona w analizowanym obszarze jest niezabudowana. W rozpoznawanej zaś sprawie w analizowanym obszarze wszystkie działki są zabudowane.
Na decyzję organu II instancji Z. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarzucając, iż organy administracji publicznej wykazują w stosunku do niego nieprzychylny stosunek, nawet mimo korzystnego dla strony wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Skarżący wywodził, że za zgodą Urzędu Miasta wyrażoną 25 czerwca 1998 roku warsztat funkcjonuje bez ujemnych skutków dla otoczenia. Decyzje odmawiające użytkowania garażu jako warsztatu uniemożliwią stronie prowadzenie działalności gospodarczej, co w konsekwencji pozbawi jego rodzinę środków utrzymania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z zupełnie innych przyczyn, aniżeli podnoszone przez stronę skarżącą.
Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), zwanej w treści uzasadnienia p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny
w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podobnie jak organy orzekające
w sprawie, z mocy art.153 p.p.s.a. był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w orzeczeniu Sądu z dnia 8 grudnia 2005 roku. W związku z tym należy stwierdzić, że prawidłowe są ustalenia organów dotyczące warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zmianami)
Przepis ten wprowadza tak zwaną zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniając zmianę
w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu. Celem takiej regulacji jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne i środowiskowe.
Z zasady dobrego sąsiedztwa wynika konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy nie tylko co do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym , ale także co do funkcji dotychczasowej zabudowy.
Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy.
Dlatego skoro organy orzekające w sprawie ustaliły, iż w analizowanym obszarze nie ma zabudowy o podobnej co planowana inwestycja funkcji, to zasadnym było stwierdzenie, że nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków wymienionych w omawianym przepisie. Niespełnienie choćby jednego z nich powoduje brak możliwości ustalenia warunków zabudowy.
Tak więc zarzuty skarżącego zmierzające do wykazania niewłaściwej wykładni zasady dobrego sąsiedztwa są nieuzasadnione.
Jak już wskazano Sąd nie jest jednak związany granicami skargi.
W konsekwencji obowiązkiem Sądu jest rozpatrzenie sprawy z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem skarżonej decyzji.
W toku tej kontroli okazało się, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, nie wyjaśniono dostatecznie stanu faktycznego, a mogło to mieć wpływ na rozstrzygnięcie.
Otóż po wydaniu wyroku z dnia 8 grudnia 2005 roku wyszły na jaw istotne okoliczności faktyczne (złożenie przez stronę wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w dniu 15 maja 2000 roku oraz powoływanie się strony skarżącej na to, że wniosek taki składała również w 2001 roku), co zwalnia z obowiązku stosowania się do oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 8 grudnia 2005 roku.
W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się , że "ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny" (por. wyr. NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98).
Podobny skutek, to jest ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana po wydaniu orzeczenia sądowego istotnych okoliczności faktycznych. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Zakamycze, 2005)
W związku z nową okolicznością faktyczną pojawiła się wątpliwość, czy
w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też przepisy ustawy z dnia
7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zmianami)
Zgodnie bowiem z art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.
Z. M. już w odwołaniu od decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta z dnia "[...]" roku podnosił, że składał wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania w 2001 roku.
Organ odwoławczy jednak okoliczność tę pominął zupełnym milczeniem. Tymczasem w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji
w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a.
Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę i ustosunkować się do wszystkich zarzutów stawianych w odwołaniu. Tym bardziej, że - tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - mogło to mieć nader istotny wpływ na wynik sprawy, zważywszy na zmianę stanu prawnego. W sytuacji, gdy organ administracji w ogóle nie ustosunkowuje się do, zgłaszanych w odwołaniu twierdzeń , uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 k.p.a.
W niniejszej sprawie trzeba zwrócić uwagę na to, że decyzja Prezydenta Miasta, utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, została wydana po rozpatrzeniu wniosku Z. M. z dnia 20 października 2004 roku.
Gdyby przyjąć, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w tej dacie, to
w sprawie niewątpliwie miałyby zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zaskarżonej decyzji nie można byłoby skutecznie zarzucić naruszenia prawa.
Jednakże w sytuacji, gdy strona sygnalizuje, iż wniosek w tym samym przedmiocie złożyła wcześniej, po upływie terminu czasowego użytkowania garażu jako warsztatu napraw samochodowych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]" roku, to obowiązkiem organu było okoliczność tę wyjaśnić. Gdyby się bowiem okazało, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zostało wszczęte w trybie art. 61 § 3 k.p.a. na wniosek strony złożony pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.
o zagospodarowaniu przestrzennym i wniosek ten nie został przez organ rozpatrzony, to nie można byłoby postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji traktować jako nowego postępowania, wszczętego wnioskiem Z. M. z dnia "[...]" roku. W takiej sytuacji należałoby uznać, że miała miejsce kontynuacja postępowania wszczętego poprzednio.
Okoliczność tę należy dokładnie wyjaśnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawie kompletnych akt administracyjnych, a gdyby to nie było możliwe także na podstawie dowodów zaoferowanych przez stronę .
Z uwagi na to, że do wydania zaskarżonej decyzji doszło z naruszeniem przepisów art. 7 i art.77 k.p.a. , a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd miał obowiązek uchylić zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a. stosownie do wyniku sprawy.
Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Rozstrzygniecie to traci moc z chwila uprawomocnienia się wyroku.