IV SA/Wa 2044/06

IV SA/Wa 2044/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Opyrchał
Anna Szymańska /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński
Symbol z opisem
6165 Nasiennictwo i ochrona roślin uprawnych
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2007 r. sprawy ze skarg P. z siedzibą w S. i P. Oddział w Polsce z siedzibą w S. na decyzję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wpisania odmiany do krajowego rejestru I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. odrzuca skargę P. z siedzibą w S.; III. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz P. Oddział w Polsce z siedzibą w S. kwotę 500 zł (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Centralnego Ośrodka Badania Odmian Roślin Uprawnych z dnia [...] lipca 2006 r. sygn. [...], którą umorzono postępowanie w sprawie wpisania odmiany do krajowego rejestru.
Powołana decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy.
Pełnomocnik hodowcy, spółka P. Oddział w Polsce, zwrócił się do Dyrektora Centralnego Ośrodka Badania Odmian Roślin Uprawnych z wnioskiem o wpis do krajowego rejestru kukurydzy odmiany XO92ORT(PR38F71) - odmiany genetycznie zmodyfikowanej (MON 810).
Pismem z dnia 22 grudnia 2005 r. dyrektor Centralnego Ośrodka zwrócił się do Ministra Środowiska z pytaniem czy w świetle obowiązujących przepisów prawa można przeprowadzić badania urzędowe odmian kukurydzy MON 810 oraz doświadczenia wstępne z odmianami zawierającymi inne transgeny.
W odpowiedzi Ministerstwo udzieliło informacji, że prowadzenie prac doświadczalnych, obejmujących również badania wstępne i rejestrowe z odmianami transgenicznymi, które są produktami genetycznymi zmodyfikowanymi dopuszczonymi do obrotu we Wspólnocie nie wymaga uzyskania dodatkowych decyzji dotyczących zamierzonego uwolnienia do środowiska. Ponadto poinformowano, iż kukurydza MON 810 została dopuszczona do obrotu na terenie Wspólnoty decyzją Komisji Europejskiej 98/294 z dnia 22 kwietnia 1998 r. dotyczącą wprowadzenia do obrotu zmodyfikowanej genetycznie kukurydzy MON 810, zgodnie z dyrektywą Rady 90/220/EWG (Dz. Urz. UE L 131 z dnia 5 maja 1998 r., s. 32).
Pismem z dnia 27 lutego 2006 r. Dyrektor Centralnego Ośrodka poinformował pełnomocnika hodowcy, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi opowiedział się m. in. za wprowadzeniem zakazu prowadzenia na terenie Polski jakichkolwiek doświadczeń z genetycznie zmodyfikowanymi roślinami.
W związku z tym Dyrektor Centralnego Ośrodka pozostawił nadesłane wnioski bez rozpoznania.
Pełnomocnik hodowcy na podstawie art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270
IV SA/Wa 2044/06
ze zm.), wezwał Dyrektora Centralnego ośrodka do usunięcia naruszenia prawa i rozpatrzenia wniosków o wpis do rejestru czterech zgłoszonych odmian GMO kukurydzy, w tym odmiany X0920RT(PR38F71).
Po wejściu w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2006 r. o zmianie ustawy o nasiennictwie oraz ustawy o ochronie roślin (Dz. U. Nr 92, poz. 693) na podstawie art. 5 ust. 4 organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. umorzył postępowanie w sprawie wobec tego, iż do krajowego rejestru nie wpisuje się odmian genetycznie zmodyfikowanych.
Po rozpoznaniu odwołania od wskazanej wyżej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając powyższe stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie, w związku z wprowadzeniem do ustawy o nasiennictwie przepisu art. 5 ust. 4 organy administracyjne nie były władne podjąć żadnej merytorycznej decyzji, a tylko rozstrzygnąć w kwestii bezprzedmiotowości. W przepisach materialnego prawa administracyjnego powinna być bowiem zawarta norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia takiego merytorycznego rozstrzygnięcia. Ingerencja w formie decyzji dopuszczalna jest jedynie w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną zawartą w przepisach powszechnie obowiązujących. Wobec powyższego, w niniejszej sprawie, postępowanie administracyjne należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa.
Decyzja organu I instancji, zdaniem organu odwoławczego, odpowiada wymaganiom przewidzianym w art. 107 § 1 kpa, nie naruszając przy tym zasad wyrażonych w art. 7, 8 i 11 kpa.
Ponadto Minister stwierdził, powołując się na przepisy art. 23 i 24 TWE oraz art. 16 ust. 1 dyrektywy Rady 2002/53/WE z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie Wspólnego katalogu odmian gatunków roślin rolniczych (Dz. Urz. UE L 193 z 20 lipca 2002 r., s.1 ze zm.), że zgodnie z w/w przepisem, państwa członkowskie zapewniają, by począwszy od publikacji, o której mowa w art. 17, materiał siewny odmian zatwierdzonych zgodnie z niniejszą dyrektywą lub zgodnie z zasadami odpowiadającymi zasadom niniejszej dyrektywy, nie był przedmiotem żadnych ograniczeń rynkowych w odniesieniu do odmiany. Dotyczy to więc sytuacji, gdy dana odmiana została już zarejestrowana i znalazła się we Wspólnym katalogu odmian gatunków roślin rolniczych. W niniejszej sprawie przepis ten nie ma zastosowania
IV SA/Wa 2044/06
gdyż ta odmiana kukurydzy nie została zarejestrowana, a jedynie wszczęte zostało postępowanie w sprawie ewentualnej rejestracji.
Minister podniósł nadto, że w przedmiotowej sprawie nie miało również miejsca naruszenie art. 23 TWE, bowiem generalna zasada swobodnego przepływu towarów na terytorium Wspólnoty, jak również funkcjonowanie unii celnej nigdy nie były kwestionowane przez Centralny Ośrodek i nie są kwestią sporną.
Organ odwoławczy wskazując na treść art. 24 TWE podniósł, iż zmodyfikowane genetycznie odmiany roślin, by móc zostać dopuszczone do obrotu, muszą spełniać przesłanki określone m. in. w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE z dnia 12 marca 2001 r. w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie i uchylająca dyrektywę Rady 90/220/EWG oraz w dyrektywie 2002/53/WE. Stosownie, bowiem do tej ostatniej przy podejmowaniu decyzji, co do kwalifikacji odmian zmodyfikowanych genetycznie Państwa Członkowskie powinny brać pod uwagę wszelkie ryzyko związane z ich zamierzonym uwalnianiem do środowiska. W przypadku odmian genetycznie zmodyfikowanych zatwierdza się (wpisuje się do krajowego rejestru) celowe uwolnienie do środowiska danej odmiany tylko po podjęciu wszystkich właściwych środków pozwalających uniknąć ujemnych skutków dla zdrowia ludzkiego i dla środowiska.
Generalną zasadą ustanowioną na mocy w/w dyrektywy oraz transponującej ją ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie jest, że nowe odmiany wpisywane są do rejestru po przeprowadzeniu badań odrębności, wyrównania i trwałości lub badania wartości gospodarczej odmiany. Jednakże w przypadku odmian genetycznie zmodyfikowanych należy przeprowadzić ocenę ryzyka ekologicznego, równoważną ocenie ustanowionej dyrektywą 90/220/EWG. Dyrektywa ta jednak utraciła moc i została zastąpiona przez dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE z dnia 12 marca 2001 r. w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie i uchylająca dyrektywę Rady 90/220/EWG. Wspólnota Europejska podejmując działania w zakresie organizmów zmodyfikowanych genetycznie, zachowuje daleko idącą ostrożność, nie zamykając się jednak na postęp naukowy i techniczny. Obostrzenia te stanowią próbę pogodzenia różnych zadań i polityk Wspólnoty.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł również, iż dyrektywa jest aktem normatywnym skierowanym do państw członkowskich i wiąże je co do celów, jakie
IV SA/Wa 2044/06
mają być przez nią osiągnięte we wskazanym terminie. Państwa członkowskie zobowiązane są zatem do podjęcia działań transponujących dyrektywę do krajowego porządku. Możliwość bezpośredniego jej zastosowania pojawia się dopiero w momencie niedokonania transpozycji dyrektywy w terminie, jeżeli przepisy dyrektywy są bezwarunkowe i dostatecznie precyzyjne. Organy administracji doszły do przekonania, iż dyrektywa tych warunków nie spełnia. Zgodnie, bowiem z art. 4 ust. 4 dyrektywy 2002/53/WE w przypadku odmian zmodyfikowanych genetycznie zatwierdza się celowe uwolnienie do środowiska danej odmiany tylko po podjęciu wszystkich właściwych środków pozwalających uniknąć ujemnych skutków dla zdrowia ludzkiego i dla środowiska. Ani dyrektywa ani ustawodawstwo krajowe nie precyzuje, jakie są w/w właściwe środki, a zatem nie można uznać, że przepisy te są na tyle precyzyjne, by dyrektywa wywołała bezpośredni skutek w płaszczyźnie wertykalnej.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosły: spółka P. Oddział w Polsce oraz P., z siedzibą w S. obie reprezentowane przez pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
* naruszenie przepisów art. 2, 9 oraz 83 i 91 Konstytucji,
* naruszenie przepisów art. 6, 7 oraz 8 i 107 kpa,
* sprzeczność z przepisem art. 10, 14 i 24 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę
Europejską,
* sprzeczność z przepisem art. 16 dyrektywy 2002/53/WE w sprawie Wspólnego
Katalogu Odmian Gatunków Roślin Rolniczych,
* sprzeczność z przepisem art. 22 dyrektywy 2001/18/WE w sprawie zamierzonego
uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie i uchylająca
dyrektywę Rady 90/220/EWG.
W uzasadnieniu obu skarg pełnomocnik podniósł, iż pogląd Ministra dotyczący niemożności zastosowania przepisów unijnych dyrektyw jest zdecydowanie błędny. Powoływana przez organ odwoławczy "ocena ryzyka ekologicznego" ustanowiona dyrektywą 90/220/EWG (obecnie dyrektywa 2001/18/WE) to nic innego jak dokument zawierający zasady dokonywania takiej oceny opisane w Załączniku nr II do powołanej dyrektywy 2001/18/WE zatytułowany: "Zasady przeprowadzania oceny ryzyka dla środowiska naturalnego".
IV SA/Wa 2044/06
Ustanawianie w prawie krajowym barier dla badań i obrotu odmianami roślin zmodyfikowanych genetycznie jest sprzeczne z prawem Unii Europejskiej. Narusza normy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską w części, w jakiej kształtuje obowiązek państw członkowskich przestrzegania zasady swobodnego przepływu towarów oraz szczególne zasady obrotu wynikające z przepisów dyrektywy 2002/53/WE.
Pełnomocnik wskazał, że w odniesieniu do kukurydzy genetycznie zmodyfikowanej linii MON 810 Komisja Europejska wydała decyzje o dopuszczeniu ich do swobodnego obrotu na terenie całej Unii. Tymczasem art. 5 ust. 4 oraz art. 57 ust. 3 ustawy o nasiennictwie są sprzeczne z przepisami wspólnotowymi. W związku z powyższym, zgodnie z zasadą pierwszeństwa, organy krajowe stosujące prawo winny stosować normy unijne z pierwszeństwem przed wadliwymi regulacjami krajowymi. Powołując się na treść przepisów Konstytucji RP pełnomocnik podniósł, iż działanie organów administracji stanowi w istocie naruszenie art. 2, 9, 83, 91 Konstytucji RP oraz, w związku z tym również art. 6, 8 i 11 kpa.
W odpowiedzi na skargi, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o ich oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto, Minister wskazał, że przepisy dyrektyw 2001/18/WE oraz 2002/53/WE nie są na tyle precyzyjne, aby mogły być bezpośrednio stosowane. Wynika to z postępowania na zasadzie ostrożności, a także odnoszenia się do pojęć zasad aksjologicznych, takich jak etyka państw członkowskich, ochrona zdrowia. Dowodzi tego również przepis art. 4 dyrektywy 2001/18/WE. Wprowadzając do sytemu prawnego art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie (Dz. U. Nr 137, poz. 1299, ze zm.), ustawodawca krajowy zastosował ww. zasadę ostrożności oraz oparł swoje działania na zasadach etycznych, dając wyraz powszechnym obawom społecznym przed skutkami GMO dla zdrowia i środowiska. Potwierdza to również Decyzja Komisji 2006/338/WE z dnia 8 maja 2006 r. zezwalająca Rzeczypospolitej Polskiej na wprowadzenie zakazu stosowania na swym terytorium szesnastu genetycznie zmodyfikowanych odmian kukurydzy o modyfikacji genetycznej MON 810, wymienionych we Wspólnym katalogu odmian gatunków roślin rolniczych, zgodnie z dyrektywą 2002/53/WE (Dz. Urz. z dnia 11 maja 2006 r. L 124/26), z powodu nienadawania się do uprawy na danym terytorium z przyczyn klimatycznych. Procedura uzyskania decyzji Komisji o zakazie stosowania odmian genetycznie zmodyfikowanych stosowana na podstawie art. 6 ust. 2 dyrektywy 2002/53/WE, może być wszczęta dopiero po wpisaniu danej odmiany do Wspólnego katalogu
IV SA/Wa 2044/06
odmian gatunków roślin rolniczych, jednakże odmiana kukurydzy o symbolu kodowym XO840FT nie została tam jeszcze wpisana, dlatego właściwie uznano, odmawiając wpisania wnioskowanej odmiany do krajowego rejestru.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, zwana dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.).
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga spółki P. Oddział w Polsce zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie sprowadza się do oceny czy organy administracji publicznej wydając decyzje, prawidłowo orzekły, iż w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wpisania do krajowego rejestru kukurydzy -odmiany PR38F71, nie miały zastosowania przepisy prawa wspólnotowego. Zauważyć, bowiem należy, iż w związku z treścią art. 5 ust. 4, według którego odmian genetycznie zmodyfikowanych nie wpisuje się do rejestru, wyłoniło się zagadnienie dotyczące zasad stosowania prawa w przypadku sprzeczności prawa krajowego z prawem wspólnotowym.
Stosownie do treści art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Już sama Konstytucja ustala hierarchię wskazanych wyżej aktów prawnych. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy nie da się pogodzić z umową. Jeżeli
IV SA/Wa 2044/06
wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczypospolita Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.
Od chwili wstąpienia Polski do Unii Europejskiej polski porządek prawny ma charakter dualistyczny pod względem podmiotowym (prawodawca krajowy i prawodawca wspólnotowy) jednakże monistyczny pod względem przedmiotowym, co oznacza, iż prawo wspólnotowe stanowi część krajowego porządku prawnego.
Traktaty ustanawiające Unię Europejską nie regulują stosunków między prawem Wspólnoty a prawem narodowym. Jednak taka regulacja okazała się konieczna, żeby rozwiązać praktyczne problemy. Trybunał Sprawiedliwości zamknął lukę w Traktacie i w szeregu orzeczeń sformułował trzy zasady, tj. autonomii, bezpośredniego zastosowania i pierwszeństwa prawa Wspólnoty.
Zobowiązania Państw Członkowskich są wiążące z mocy prawa, tzn., że państwo musi nie tylko stosować, ale także wiernie wprowadzać w życie we własnym systemie dany przepis prawa Wspólnoty. Zasada bezpośredniego stosowania wywodzi się z monistycznej doktryny prawa międzynarodowego i samowykonalnych klauzul traktatów. Wszystkie Państwa Członkowskie przyjęły czy w swoich konstytucjach, czy w drodze nowelizacji konstytucji opartych na dualistycznej teorii prawa międzynarodowego, czy też w drodze specjalnych ustaw zasadę bezpośredniego stosowania. Na tej zasadzie opiera się Wspólnota. To znaczy, że zasady prawa Wspólnoty wywodzące się z obcego źródła stały się automatycznie częścią corpus iuris Państw Członkowskich; stąd mają moc wiążącą na terytorium tych państw bez potrzeby inkorporacji czy transformacji na normy prawa wewnętrznego. Oba systemy (tj. prawo wspólnotowe i prawo krajowe) działają na tym samym terytorium, ale wywodzą się z różnych źródeł i trudno tu mówić o "wyższości" czy też "nadrzędności" jednego w porównaniu do drugiego. Jeśliby uznać pierwszeństwo prawa krajowego, nie byłoby Wspólnoty. A zatem Wspólnota opiera się na wspólnym prawie stosowanym na tych samych zasadach przez judykatury państwowe.
Powyższych zasad nie sposób jednak rozważać bez odniesienia się do katalogu źródeł prawa zawartego w art. 249 Traktatu o ustanowieniu Wspólnot Europejskich, są to: rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie.
Na kanwie niniejszej sprawy szczególnemu zainteresowaniu należy poddać akty unijne jakim są dyrektywy.
IV SA/Wa 2044/06
Zgodnie z art. 189 TWE dyrektywy wiążą, gdy chodzi o zamierzony ich skutek; każde Państwo Członkowskie, do którego są skierowane, zostawiając jednak władzom państwa wybór formy i metod wdrażania dyrektywy. Każda dyrektywa zakreśla ostateczny termin, w czasie którego musi zostać dokończone wdrożenie i wykonanie w ramach krajowego porządku prawnego. Dyrektywy zawierają nakazy, które kładą na adresatów specyficzne zobowiązania, które państwa mają realizować w nieprzekraczalnym terminie. Wybór formy i metod odnosi się do sposobu wdrożenia w systemie wewnętrznym, a nie do treści lub zakresu zobowiązania. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości do transpozycji wymagane są akty normatywne, a nie okólniki administracyjne, które nie gwarantują odpowiedniej publikacji. Będąc instrumentem harmonizacji, dyrektywy zakreślają jednolity cel, który ma być osiągnięty, podczas, gdy Państwa Członkowskie są zobowiązane do poczynienia niezbędnych modyfikacji czy uzupełnień w swoim systemie. Państwo, które nie wykonało transpozycji lub zobowiązania nałożonego przez dyrektywę, naraża się na zarzut, że nie wypełniło ciążących na nim obowiązków. Należy zaznaczyć, iż osoby fizyczne i prawne nie mają prawa w drodze procedury przed Trybunałem Sprawiedliwości wymuszania od Państwa wykonania zobowiązań wynikających z dyrektyw. Osoby te mogą natomiast dochodzić swych praw w swoim kraju. W ocenie Trybunału Sprawiedliwości jeśli przepisy dyrektywy wydają się być, odnośnie ich treści, bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne, jednostka może polegać na treści takich przepisów względem Państwa, gdy Państwo to nie wprowadziło tych przepisów do prawa wewnętrznego w terminie przewidzianym w dyrektywie lub też wprowadziło dyrektywę nieprawidłowo. W tym drugim przypadku konflikt między prawem krajowym a prawem Wspólnoty powinien zostać rozwiązany zgodnie z zasadą pierwszeństwa.
Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż stosownie do art. 4 ust. 4 dyrektywy 2002/53/WE w przypadku odmian zmodyfikowanych genetycznie, w znaczeniu dyrektywy 90/220/EWG art. 2 ust. 1 i 2, zatwierdza się celowe uwolnienie do środowiska danej odmiany tylko po podjęciu wszystkich właściwych środków pozwalających uniknąć ujemnych skutków dla zdrowia ludzkiego i dla środowiska. Zgodnie z art. 7 ust. 4 w przypadku odmiany zmodyfikowanej genetycznie należy przeprowadzić wymienioną w art. 4 ust. 4 ocenę ryzyka ekologicznego równoważną ocenie ustanowionej dyrektywą 90/220/EWG.
IV SA/Wa 2044/06
Tymczasem art. 5 ust. 4 ustawy o nasiennictwie stanowi, że odmian genetycznie zmodyfikowanych nie wprowadza się do krajowego rejestru.
Z treści powołanych wyżej przepisów wynika, iż mamy do czynienia z jednej strony z zakazem rejestracji odmian genetycznie zmodyfikowanych, z drugiej zaś normę wspólnotową zezwalającą na rejestrację takiej odmiany po uprzednim przeprowadzeniu oceny ryzyka ekologicznego.
Powołana dyrektywa ma na celu stworzenie wspólnego katalogu różnych odmian gatunków roślin rolniczych, co jest możliwe jedynie na podstawie katalogów krajowych. Wszystkie Państwa Członkowskie powinny zatem stworzyć jeden lub kilka katalogów krajowych różnych odmian zatwierdzonych do kwalifikacji i sprzedaży na ich terytorium. Katalogi te muszą być sporządzone według jednolitych zasad, tak aby odmiany zatwierdzone odróżniały się, były stałe i wystarczająco jednolite oraz miały taką wartość, by warto je było uprawiać i robić z nich użytek.
W świetle odkryć naukowych i technicznych możliwe jest obecnie otrzymywanie odmian przez modyfikację genetyczną. Tak więc przy podejmowaniu decyzji co do kwalifikacji odmian zmodyfikowanych genetycznie w znaczeniu dyrektywy Rady 90/220/EWG Państwa Członkowskie powinny brać pod uwagę wszelkie ryzyko związane z ich zamierzonym uwalnianiem do środowiska. Ponadto należy ustalić, w jakich warunkach zatwierdza się takie zmodyfikowane odmiany.
Wobec celu jaki przyświeca omawianej dyrektywie, należy stwierdzić, iż rejestrowanie odmian roślin genetycznie zmodyfikowanych w katalogach krajowych stanowi ważny element we Wspólnym katalogu. Materiał siewny objęty omawianą dyrektywą może bowiem być przedmiotem wolnej wymiany handlowej wewnątrz Wspólnoty po publikacji we Wspólnym katalogu.
Ustanowiony w ustawie o nasiennictwie zakaz rejestracji odmian genetycznie zmodyfikowanych, stoi więc w sprzeczności z głównymi celami i założeniami dyrektywy 2002/53/EWG.
Na uwagę zasługuje również art. 16 dyrektywy 2002/53/EWG, zgodnie z którym Państwa Członkowskie zapewniają by, począwszy od publikacji, o której mowa w art. 17, materiał siewny odmian zatwierdzonych zgodnie z niniejszą dyrektywą lub zgodnie z zasadami odpowiadającymi zasadom niniejszej dyrektywy nie był przedmiotem żadnych ograniczeń rynkowych w odniesieniu do odmiany. Ust. 2 tego przepisu wskazuje, iż Państwo Członkowskie jest uprawnione po zgłoszeniu, które zostanie rozpatrzone zgodnie ze wskazaną procedurą, do wprowadzenia
IV SA/Wa 2044/06
zakazu stosowania danej odmiany na całym terytorium swojego kraju lub na jego części lub do ustanowienia właściwych warunków pielęgnacji danej odmiany dla przypadków uwzględnionych pod lit. c, zgodnie z warunkami stosowania produktów będących wynikiem takiej uprawy. Dalej przepis wymienia określone przesłanki, przy spełnieniu których państwo członkowskie upoważnione jest do wskazanego wyżej działania.
Wykonując powyższe postanowienia dyrektywy Państwo Polskie zwróciło się do Komisji Europejskiej o zezwolenie na wprowadzenie zakazu stosowania szesnastu genetycznie zmodyfikowanych odmian kukurydzy o modyfikacji genetycznej MON 810 wymienionych we Wspólnym Katalogu odmian gatunków roślin rolniczych, zgodnie z dyrektywą 2002/53/WE. Komisja Europejska decyzją z dnia 8 maja 2006 r. (Dz. U. UE L z 2006 r., Nr 124, poz. 26) zezwoliła Rzeczypospolitej Polskiej na wprowadzenie takiego zakazu, a odmiany kukurydzy, której taki zakaz dotyczy zostały wymienione w Załączniku do decyzji. Oczywiście uprzednio odmiany te znalazły się we Wspólnym Katalogu odmian gatunków roślin rolniczych, które zostały dopuszczone do obrotu na terytorium Wspólnoty. Wśród zakazanych odmian nie została wymieniona kukurydza GMO, która stanowi przedmiot niniejszego postępowania.
Powyższa regulacja potwierdza, iż w sytuacji gdy dana odmiana została wprowadzona do obrotu i objęta Wspólnym Katalogiem odmian gatunków roślin rolniczych, jest możliwe wprowadzenie zakazu jej stosowania na terenie państwa członkowskiego, ale po uzyskaniu zgody Komisji Europejskiej. W konsekwencji nie istnieje generalny zakaz obrotu na terytorium Wspólnoty odmianami GMO. A wprowadzenie zakazu rejestracji odmian genetycznie zmodyfikowanych w prawie krajowym jako zasady generalnej, stoi jednoznacznie w sprzeczności z celami dyrektyw w tym przedmiocie.
Z powyższych rozważań wynika, iż przywołane dyrektywy, biorąc pod uwagę ich cele, nie zostały prawidłowo implementowane do prawa krajowego Członka Wspólnoty, jakim jest od 1 maja 2004 r. Rzeczypospolita Polska.
Wniosek Ministra, iż przepisy dyrektyw nie są dostatecznie precyzyjne i bezwarunkowe, a tym samym nie jest możliwe ich bezpośrednie zastosowanie przez instytucje krajowe, został poczyniony bez wszechstronnego ustalenia zakresu i celu ich treści. Kwestia "oceny ryzyka ekologicznego" w przypadku odmian genetycznie zmodyfikowanych, została uregulowana w Załączniku nr II do dyrektywy
IV SA/Wa 2044/06
2001/18/EWG, który stanowi integralną część tego aktu. Załącznik ten zawiera ogólny opis celów, koniecznych elementów oraz ogólnych zasad i metodologii, których należy przestrzegać podczas dokonywania oceny ryzyka dla środowiska naturalnego określonej w art. 4 i 13 dyrektywy. Uwarunkowania te podyktowane są zasadą ostrożnościową, która niewątpliwie winna być zastosowana ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego.
Organy administracji publicznej mogły dokonać prawidłowej oceny przepisów prawa wspólnotowego pod względem ich bezwarunkowości i precyzyjności, a co za tym idzie możliwości ich bezpośredniego zastosowania, tylko w sytuacji, gdy przedmiotem ich oceny byłby całokształt przepisów obowiązujących w tym przedmiocie. Innymi słowy pominięcie przy tej ocenie Załącznika nr II do dyrektywy 2001/18/EWG, który stanowi integralną jej część, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Sądy krajowe podczas procedowania stosują przepisy postępowania prawa krajowego. Ta sama zasada dotyczy innych podmiotów jakimi są organy administracji. Tym samym trafnie organy powołały przepisy kpa przy wydawaniu zaskarżonych decyzji. Zgodnie natomiast z art. 7 kpa na organie administracji spoczywa obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do jej załatwienia. Jednocześnie organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, jak również wyjaśnić podstawę prawną i przytoczyć zastosowane przepisy prawa. W niniejszej sprawie organ powołał stosowne dyrektywy prawa wspólnotowego, lecz nie dokonał analizy ich całej treści w zakresie istnienia regulacji warunkujących ich bezpośrednie zastosowanie. Analiza, jakiej dokonał, sprowadza się bowiem jedynie do wskazania, iż dyrektywy te nie zawierają takich regulacji.
Wydając ponownie decyzję w niniejszej sprawie organy administracji publicznej powinny, uwzględniając wskazówki zawarte w niniejszym wyroku, orzec w przedmiocie wniosku o wpisanie odmiany do krajowego rejestru, biorąc również pod uwagę treść przepisów zawartych w powołanym Załączniku nr II do dyrektywy 2001/18/EWG i dopiero na tej podstawie stwierdzić, czy przepisy te są wystarczająco precyzyjne do bezpośredniego ich zastosowania, aby spełnić warunki uzależniające osiągnięcie celu powołanych dyrektyw w zakresie uwolnienia do środowiska wnioskowanej odmiany kukurydzy zmodyfikowanej genetycznie. Na tym etapie
IV SA/Wa 2044/06
rozpatrywania sprawy, Sąd administracyjny nie może zastępować organu administracji w dokonywaniu oceny możliwości zastosowania przepisów powołanego Załącznika nr II do dyrektywy 2001/18/EWG, jeżeli organ w ogóle nie rozważał tych przepisów. Rolą Sądu, w takim przypadku, jest ocena prawidłowości działania organu, w tym kompletności dokonanej przez organ analizy prawnej rozstrzygnięcia. Stwierdzając, że organ takiej analizy nie dokonał, Sąd nie może jej uzupełniać, ponieważ to na organie spoczywa obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, także w zakresie istniejących podstaw prawnych do jej rozstrzygnięcia. Dopiero dokonanie takiej analizy przez organy orzekające, pozwala Sądowi na ocenę jej kompletności i adekwatności do obowiązującego stanu prawnego, a w konsekwencji na ocenę prawidłowości dokonanej przez organ wykładni zastosowanych przepisów.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do skargi P. z siedzibą w S., Sąd postanowił na postawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy P.p.s.a., skargę odrzucić.
Pismem z dnia 9 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wezwał pełnomocnika skarżącego - P. z siedzibą w S. - radcę prawnego M. J., do usunięcia braków formalnych skargi przez złożenie pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu skarżącego oraz złożenie dokumentu wykazującego umocowanie do wniesienia skargi i określającego sposób reprezentacji strony skarżącej. W piśmie tym zamieszczono pouczenie, że nieusunięcie braków formalnych skargi w zakreślonym przez Sąd terminie spowoduje odrzucenie skargi.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu pełnomocnik skarżącego nadesłał uwierzytelnioną kopię pełnomocnictwa udzielonego przez P. Oddział w Polsce oraz odpis z Krajowego Rejestru Sądowego P. Oddział w Polsce Jednocześnie pełnomocnik poinformował, iż umocowanie do złożenia skargi w imieniu hodowcy P. z siedzibą w S. wynika z faktu, że P. Oddział w Polsce jako pełnomocnik hodowcy udzielił dalszego umocowania do zaskarżenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
IV SA/Wa 2044/06
W ocenie Sądu takie oświadczenie pełnomocnika skarżącego podmiotu prawa amerykańskiego nie spełnia wymogu nadesłania prawidłowego pełnomocnictwa. Należy więc uznać, iż pełnomocnik skarżącego nie uzupełnił braków formalnych skargi i z tego powodu Sąd postanowił, jak w punkcie II sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy P.p.s.a.