IV SA/Wa 204/09

IV SA/Wa 204/09 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2009-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-02-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Alina Balicka
Aneta Dąbrowska /przewodniczący/
Krystyna Napiórkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 9 ust 1 i 2, art 11 pkt 6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę -
Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu zażalenia Gminy N., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2008 r. o odmowie uzgodnienia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N. w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] .
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podało, iż pismem z dnia 30 lipca 2008 r. Wójt Gminy N. zwrócił się do Zarządu Województwa [...] o uzgodnienie projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N., opracowanego na podstawie Uchwały Rady Gminy N. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., odmawiając wskazanym powyżej postanowieniem uzgodnienia przedmiotowego projektu Studium w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] .
Zarząd podniósł, iż zadanie polegające na realizacji Trasy O. zostało w Studium określone jako "zbiorcza droga gminna", gdy tymczasem w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] , uchwalonego Uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], pod pozycją [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., trasata ta jest określona jako "postulowany korytarz wysokiej klasy".
Powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), organ uzgadniający stwierdził, iż parametry zbiorczej drogi gminnej są niewystarczające dla spełnienia wymogu określonego w planie wojewódzkim w odniesieniu do Trasy O. .
Zdaniem Zarządu Województwa [...] powyższe okoliczności uzasadniają stwierdzenie, iż przedłożony do uzgodnienia projekt Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N. narusza przepis art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zgodnie z którym wójt sporządza studium uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa.
W związku z tym, w świetle art. 11 pkt 6 ww. ustawy Zarząd uznał, iż brak jest podstaw do uzgodnienia przedłożonego projektu Studium.
W zażaleniu na powyższe postanowienie Gmina N. podniosła, iż zgodnie z obowiązującym "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego województwa [...] ", przebieg trasy O. - jako "drogi wysokiej klasy GP" przejmującej ruch wylotowy z W. , został oznaczony w tym planie wyłącznie jako - postulowany, a nie obowiązujący korytarz wysokiej klasy, co wskazuje, że powołane wyżej oznaczenie przedmiotowego terenu, nie jest w żadnym wypadku wiążącym ustaleniem planu.
Ponadto skarżąca Gmina wskazała na dodatkowe okoliczności uzasadniające niewprowadzenie Trasy O. do Stadium. Podała, iż od 2001 r. do chwili obecnej brak jest jakichkolwiek rozstrzygnięć odpowiednich organów, zarówno co do kategorii planowanej drogi (krajowa czy wojewódzka), jak również co do podmiotu odpowiedzialnego za jej realizację, a w konsekwencji i podmiotu zobowiązanego do pokrycia zobowiązań właścicieli nieruchomości w związku z ujęciem drogi w określonym planie.
Skarżąca nadmieniła, iż w toku procedury planistycznej wszczętej w 2001 roku opracowany został projekt Zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy N. (tzn. część llla), w którym nie uwzględniono trasy O. i projekt ten został pozytywnie uzgodniony m.in. przez Wojewodę [...] w zakresie zgodności z zadaniami rządowymi i Zarząd Województwa [...] w zakresie zgodności z zadaniami samorządu województwa [...] zawartymi w planie zagospodarowania przestrzennego województwa [...] .
Powyższe okoliczności - zdaniem skarżącej świadczą o nieuzasadnionej zmianie dotychczasowego stanowiska Zarządu Województwa [...] - w sprawie O.
Ponadto skarżąca Gmina w zażaleniu podniosła, iż w postępowaniach administracyjnych w sprawie ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanych w pasie przewidzianym w projekcie planu z 2001 r. oraz miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego województwa [...] - pod trasę O., Marszałek Województwa dokonywał pozytywnych uzgodnień, co świadczy o tym, że na terenach objętych tymi inwestycjami nie przewiduje się realizacji ponadlokalnych celów publicznych.
W ocenie Gminy planowana Trasa O. ingerowałyby w tereny dotychczas budowlane i w części już zabudowane lub przybliżałaby się znacznie do terenów zabudowanych, co w perspektywie i w konsekwencji wpłynęłoby na pogarszanie się standardu życia mieszkańców, skutkując bardzo wysokimi zobowiązaniami Gminy N. w stosunku do właścicieli działek, których wartość uległa zmniejszeniu w związku z uchwaleniem planu.
Gmina podkreśliła, że nie jest w stanie przejąć odpowiedzialności za skutki finansowe utrzymania w planie rezerwy pod tę drogę.
Istotnym jest, iż nadal brak jest wskazania podmiotu, który byłby odpowiedzialny za realizację drogi. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie przewiduje jej budowy i zamiaru budowy drogi nie zadeklarował również Zarząd Województwa [...] . W konsekwencji powyższych argumentów Gmina N. stwierdziła, iż nie widzi możliwości ani uzasadnienia do wprowadzenia tej trasy do Studium oraz do planu miejscowego.
Skarżąca wskazała również w zażaleniu, iż istotne jest także, że trasa O. nie była nigdy planowana jako droga o charakterze lokalnym służąca społeczności gminnej (drogę taką wprowadza dopiero przekazany do uzgodnień projekt Studium), miała być ona drogą ekspresową, stanowiącą powiązanie komunikacyjne o znaczeniu krajowym i regionalnym.
Zdaniem Skarżącej sytuacja blokuje od kilkudziesięciu lat zagospodarowanie terenów Gminy, a to stanowi problem dla mieszkańców będących właścicielami nieruchomości, jak też potencjalnych inwestorów zewnętrznych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę uznało , iż brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W planie Zagospodarowania
Przestrzennego Województwa [...] trasę O. określono jako "postulowany korytarz wysokiej klasy". Jak przyznała sama skarżąca w zażaleniu trasa ta (oznaczona symbolem GP) miałaby przejmować ruch wylotowy z W. W Studium trasę O. określono natomiast jako " zbiorczą drogę gminną" oznaczoną symbolem Z . W ocenie Kolegium słusznie zauważył organ pierwszej instancji , że parametry drogi wysokiej klasy oraz zbiorczej drogi gminnej są różne. Z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r.w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie(Dz.U. Nr 43,poz.430) wynika , że parametry drogi oznaczonej symbolem GP są wyższe, niż dla drogi zbiorczej-Z . Kolegium podkreśliło ,iż pozostawienie w Studium ( i w konsekwencji w wydanym następnie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ) zapisu , że przedmiotowa trasa jest drogą zbiorczą , a nie postulowanym korytarzem wysokiej klasy .uniemożliwiłoby w przyszłości realizację ujętej w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] drogi wysokiej klasy. Organ odwoławczy wskazując na przepis art.9 ust.2 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził, że nieuwzględnienie w Studium przez Wójta Gminy N. zapisu o charakterze trasy O., jaki zawarto w planie wojewódzkim ,narusza tenże przepis. Kolegium nie podzieliło podniesionego w zażaleniu zarzutu braku wiążącego ustalenia charakteru trasy O. w planie województwa, podkreślając , iż użycie w planie pojęcia "postulowany" nie odbiera temu zapisowi mocy wiążącej.
W skardze na powyższe postanowienie Gmina N. wniosła o jego uchylenie, jak również postanowienia Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2008r,stawiając im zarzut naruszenia art.9 ust.2 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca podniosła, iż zgodnie z polityką przestrzenną Gminy N. przyjętą w projekcie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N." - zbiorcza droga gminna o symbolu "KDZ" - nie była nigdy planowana jako Trasa O. Droga ta stanowić miała natomiast drogę lokalną dla obsługi komunikacyjnej otaczających ją terenów budowlanych, stąd przyjęto w projekcie Studium klasę i parametry tej drogi - inne niż dla drogi ekspresowej, właściwe natomiast dla dróg gminnych i ustalone zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Skarżąca podkreśliła, iż droga ta - w
przeciwieństwie postulowanej od lat trasy O. - miałby realne szansę na realizację. Zdaniem Skarżącej z akt sprawy wynika, iż SKO mogło zasugerować się nie sprawdzoną nie mającą oparcia w stanie faktycznym i prawnym sprawy opinią Zarządu Województwa [...] , w której bezpodstawnie przyjęto, ze zamierzeniem Gminy N. było wskazanie w projekcie Studium trasy szybkiego ruchu. Wniosek ten nie znajduje żadnego uzasadnienia w treści opracowanego przez Gminę projektu Studium, nie daje się on wyprowadzić ani z części tekstowej ani z rysunku Studium. W legendzie Studium drogę tę określono jako planowaną drogę gminną klasy zbiorczej.
Ponadto skarżąca wskazała, że przebieg planowanej drogi gminnej klasy zbiorczej tylko na niewielkim odcinku pookrywa się z postulowanym przebiegiem trasy O. wskazanym w planie Województwa [...] . Droga ta nie posiada też bezpośredniego wlotu do miasta W. , co miałoby miejsce w przypadku planowania trasy szybkiego ruchu.
Zdaniem strony Skarżącej powyższe okoliczności wskazują, iż stanowisko organu pierwszej instancji utrzymane zaskarżonym postanowieniem przyjmujące, iż zadanie polegające na realizacji trasy O. zostało w nim określone jako zbiorcza droga gminna, a jej parametry są niewystarczające dla spełnienia wymogu określonego w planie wojewódzkim w odniesieniu do trasy O., nie znajduje uzasadnienia.
Podobnie jak w zażaleniu strona Skarżąca podniosła także zarzut braku wiążącego charakteru sformułowania postulowanego korytarza drogi wysokiej klasy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko i argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem
materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Zgodnie z art.9 ust.1 ustawy z 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
W sprawie niniejszej Rada Gminy N. w dniu [...] grudnia 2005r. podjęła uchwałę Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N. Stosownie do przepisu art. 9 ust. 2 ww. ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa.
W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, iż Wójt Gminy N. opracowując projekt Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy N. obowiązany był uwzględnić ustalenia wynikające dla terenu Gminy N. z obowiązującego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] przyjętego uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr [...] z [...] sierpnia 2004, poz. [...]).
Zasadniczą kwestią wymagającą rozważań jest charakter zapisu zawartego w tymże planie wojewódzkim w brzmieniu: "postulowany korytarz wysokiej klasy". W ocenie Sądu nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, iż sformułowanie "postulowany" zwalnia organ gminy opracowujący projekt Studium od obowiązku uwzględnienia ustalenia zawartego w wojewódzkim planie, odnoszącego się do terenu, dla którego organ gminy podjął działania w celu uchwalenia Studium. Należy bowiem podkreślić, iż uchwalony i ogłoszony plan wojewódzki stanowi prawo miejscowe i zgodnie z przepisem art. 87 Konstytucji RP jest źródłem prawa.
Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że zgodnie z częścią tekstową planu (merytoryczną) jak również z częścią graficzną planu wojewódzkiego sporny odcinek
Trasy O., przebiegający przez tereny gminy N., położony jest w obszarze aglomeracji warszawskiej, w której układ dróg ma być kształtowany w sposób odciążający obszar centralny i usprawniający połączenia wielu ośrodków osadniczych. W miejskim systemie transportowym W. szczególnie istotny jest ruszt kolejnych połączeń obwodowych, jako uzupełnienie promieniście zbiegających się dróg centrum miasta. Są to: obwodnica o podwyższonym standardzie ( klasy GP i S) wokół dzielnic centralnych: [...]. Powyższe zapisy zawarte w planie województwa [...] jednoznacznie wskazują, iż Trasa O. jest częścią planowanego układu komunikacyjnego aglomeracji warszawskiej.
Dodać należy, iż według ustaleń planu wojewódzkiego realizacja polityki rozwoju ponadlokalnych systemów transportowych wymagać będzie rozstrzygnięć na różnych poziomach decyzyjnych oraz skoordynowania działań organów administracji rządowej i samorządu województwa we współdziałaniu z samorządami gmin i powiatów.
Ponadto z ustaleń tegoż planu wynika, że wśród najważniejszych zadań i działań warunkujących realizację koncepcji systemu transportowego [....] należy m.in. rozbudowa i modernizacja miejskiego sytemu komunikacyjnego W. dla ukształtowania obwodnic wokół dzielnic centralnych W. w ramach przewidziana jest budowa docelowo Trasy O.
Podkreślić należy również ,że w założeniach ogólnych planu województwa [...] jest zamieszczona klauzula, iż plan ten jest dokumentem wyrażającym politykę przestrzenną województwa [...] a zarazem przestrzennym układem odniesienia do Strategii Rozwoju Województwa [...] .
W kontekście przytoczonych powyżej zapisów planu wojewódzkiego należy stwierdzić, że określenie " postulowany" użyte w planie wojewódzkim w odniesieniu do Trasy O., uprawniało organ do odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu studium.
Okoliczność natomiast podnoszona przez stronę skarżącą, iż z ustaleń planu województwa [...] nie wynika jakiej kategorii ma być postulowana droga i jaki podmiot będzie ją realizował, nie ma znaczenia w kwestii mocy obowiązującej przedmiotowego zapisu w planie województwa. Należy podzielić stanowisko
organów, iż zaakceptowanie przedłożonego do uzgodnienia Studium oznaczałoby niemożliwość realizacji w przyszłości postulowanej w planie wojewódzkim drogi wysokiej klasy.
Odnosząc się do argumentu skarżącej, iż planowana zbiorcza droga gminna tylko na krótkim odcinku pokrywa się z korytarzem drogi wysokiej klasy przyjętym w planie wojewódzkim należy stwierdzić, iż nie może on prowadzić do uwzględnienia skargi.
Przy założeniu, że tylko na wskazanym przez skarżącą odcinku przebieg drogi gminnej pokrywa się z trasą drogi wysokiej klasy stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy uzgodnienia przez Zarząd Województwa [...] projektu Studium.
Za nieuprawniony należy uznać również zarzut wcześniejszego dokonywania przez Marszałka Województwa [...] uzgodnień w toku postępowań administracyjnych prowadzonych w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na terenach objętych postulowanym korytarzem drogi wysokiej klasy.
Zdaniem Sądu wskazywane przez skarżącą rozstrzygnięcia indywidualnych spraw administracyjnych nie mają znaczenia na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.