IV SA/WA 203/24

IV SA/Wa 203/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-01-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jarosław Łuczaj /przewodniczący/
Katarzyna Golat
Monika Barszcz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Odpady
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 3 ust. 1 pkt 6, art. 194 ust. 4
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Monika Barszcz (spr.), sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant st. ref. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 8 listopada 2023 r. nr DKO-WPUB.401.117.2023.lc2 w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Skarga dotyczy decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (GIOŚ) z dnia 8 listopada 2023 r., nr DKO-WPUB.401.117.2023.lc2 (DKO- 420/771/2019) w przedmiocie uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (WIOŚ) z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] i wymierzenia [...] S.A. (skarżąca, Spółka) administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 500.000 zł za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.
W okresie od 1 kwietnia 2019 r. do 30 kwietnia 2019 r. inspektorzy Delegatury WIOŚ w [...] przeprowadzili kontrolę interwencyjną na terenie działek o nr ewid. [...], zlokalizowanych na terenie gm. K. przy ul. [...], obręb [...], w związku z przetwarzaniem tłucznia torowego przez [...] S.A. W toku prowadzonej kontroli na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...], obręb [...], gmina K. stwierdzono składowanie zebranego z nasypów kolejowych odpadów tłucznia torowego oraz jego przetwarzanie. Zbierany z nasypów kolejowych tłuczeń torowy był przesiewany, oczyszczany i kruszony w kruszarce by ponownie wbudować go w nasypy kolejowe, organ I instancji w protokole kontroli stwierdził, iż zebrany tłuczeń torowy, który jest poddawany procesom recyklingu, w świetle obowiązujących przepisów (art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - (Dz. U. z 2019 r. poz. 701), dalej: "ustawa o odpadach", rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 10) stanowi odpad o kodzie 17 05 08 - tłuczeń torowy (kruszywo) inny niż wymieniony w 17 05 07. Podczas kontroli [...] S.A. nie przedstawiła zezwolenia na przetwarzanie odpadów wymaganego w trybie art. 41 ustawy o odpadach. Podczas przeprowadzonej kontroli [...] WIOŚ stwierdził na terenie ww. działek również pryzmy nieprzesianego, zebranego z nasypów kolejowych tłucznia wraz z ziemią; pryzmy przesianego, oczyszczonego i pokruszonego tłucznia torowego oraz pryzmy ziemi powstałej z przesiania tłucznia torowego przeznaczone do rekultywacji. Ponadto w czasie oględzin stwierdzono na terenie ww. działek pracę: przesiewacza, kruszarki, dwóch ładowarek oraz ruch samochodów ciężarowych odbierających tłuczeń. W czasie prowadzonej kontroli strona nie przedstawiła żadnych kart ewidencji dla odpadów o kodzie 17 05 08 tj. tłuczeń torowy (kruszywo) inny niż wymieniony w 17 05 07, w związku z czym brak było możliwości ustalenia ilości wytworzonych, w związku z modernizacją linii kolejowej W20, odpadów. W trakcie kontroli podmiot przedstawił wydruk dot. ilości przetworzonego tłucznia za okres od 6 marca 2019 r. do 25 marca 2019 r., na podstawie którego stwierdzono, że w ww. okresie przetworzono 9.611,25 Mg tłucznia torowego. W toku prowadzonej kontroli nie stwierdzono by na terenie ww. działek były magazynowane odpady niebezpieczne lub obojętne. Ustalenia kontroli zawarte zostały w protokole kontroli nr KON 86/2019, który nie został podpisany przez upoważnionego przedstawiciela kontrolowanego podmiotu. Zgodnie z ustaleniami kontroli, do dnia jej zakończenia strona nie okazała zezwolenia na przetwarzanie odpadów wymaganego zgodnie z art. 41 ustawy o odpadach.
Pismem z dnia 7 maja 2019 r. [...] S.A. wniosła uwagi do ww. protokołu kontroli, następnie pismem z dnia 15 maja 2019 r., uzupełnionym pismem z dnia 7 maja 2019 r., poprzez dostarczenie załączników.
Pismem z dnia 22 maja 2019 r. P. WIOŚ poinformował firmę [...] S.A. o tym, że nie przychylił się do argumentów przedstawionych w ww. piśmie, a tym samym podtrzymał swoje stanowisko zawarte w protokole kontroli.
Biorąc pod uwagę naruszenia stwierdzone podczas kontroli organ I instancji pismem z dnia 19 czerwca 2019 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, na podstawie art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, w związku ze stwierdzonym w toku przeprowadzonej kontroli przetwarzaniem odpadów bez wymaganego zezwolenia. Pismo to doręczono w dniu 24 czerwca 2019 r. W piśmie tym poinformowano stronę o przysługującym jej prawie do czynnego udziału w postępowaniu, możliwości przedstawienia dodatkowych dowodów w sprawie i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego zawiadomienia oraz możliwości złożenia końcowego oświadczenia. Strona wniosła uwagi do prowadzonego postępowania.
Pismem z dnia 28 czerwca 2019 r. strona podtrzymała swoje stanowisko dot. ustaleń kontroli, które przesłała do [...] WIOŚ pismem z dnia 7 maja 2019 r. W piśmie strona wniosła, iż nie przetwarza odpadów bez wymaganego zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz poinformowała, iż tłuczeń torowy nie jest poddawany procesowi recyklingu tylko poddawany jest procesowi rozkruszania w celu wbudowania go w warstwy podbudowy toru. Do pisma dołączono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1550/11 dot. nieuznania destruktu asfaltowego jako odpad, tylko jako produkt uboczny oraz uchylający zarządzenie pokontrolne nakazujące zaprowadzić ilościową i jakościową ewidencję odpadów dla odpadów w postaci destruktu asfaltowego powstającego w wyniku frezowania ulic.
Według organu I instancji wniosek strony należało uznać za bezpodstawny. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji odniósł się do treści dołączonego do pisma z dnia 28 czerwca 2019 r. wyroku z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1550/1. Stwierdzono, że odwołujący nie przedstawił w trakcie kontroli dokumentacji świadczącej o tym, że tłuczeń torowy (określony w dokumentacji technicznej okazanej przez [...] S.A. jako staroużytecznym tłuczniem torowym) został uznany jako produkt uboczny, a tylko decyzja marszałka województwa jest dokumentem potwierdzającym, iż tłuczeń torowy można uznać za produkt uboczny, a nie za odpad.
Pismem z dnia 9 lipca 2019 r. [...] WIOŚ zawiadomił stronę o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego oraz dał stronie możliwość zapoznania się z aktami w terminie 3 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Pismo doręczono stronie w dniu 11 lipca 2019 r.
Zgodnie z art. 10 § 1 Kpa w toku postępowania w przedmiocie wymierzenia kary zapewniono stronie możliwość uczestniczenia w każdym stadium postępowania oraz możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Strona nie skorzystała z prawa zapoznania się z aktami sprawy oraz nie wniosła uwag do prowadzonego postępowania.
[...] WIOŚ, decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], na podstawie art. 194 ust. 4, art. 194 ust. 6, art. 196, art.197 pkt 1 i art. 198, art. 201 i art. 202 ustawy o odpadach, wymierzył [...] S.A. administracyjną karę pieniężną w wysokości 1.000.000 zł za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia na terenie działek o nr ewid. [...] i [...].
Wysokość administracyjnej kary pieniężnej organ I instancji wymierzył na podstawie pkt 1 załącznika nr 6 do ustawy o odpadach. W powyższej sprawie przyjęto ilość odpadów poddanych przetworzeniu według przedstawionego w czasie kontroli wydruku ilości przesianego tłucznia w okresie od 6 marca 2019 r. do 25 marca 2019 r. tj. 9.611,25 Mg i zaklasyfikowano tłuczeń torowy jako odpad inny niż niebezpieczny i obojętny tj. stawka 300 zł za m3. Na tej podstawie wyliczono wymiar administracyjnej kary pieniężnej na 2.883.375,00 zł (tj. 9.611,25 m3 x 300 zł/m3 = 2.883.375,00 zł). Zgodnie z pkt 4 załącznika nr 6 do ustawy o odpadach, jeżeli wysokość kary obliczona zgodnie ze wzorem jest wyższa niż górna granica kary określona w art. 194 ust. 4 tej ustawy, kara wynosi 1.000.000 zł.
W dniu 4 września 2019 r. do GIOŚ wpłynął wniosek strony z dnia 28 sierpnia 2019 r., o wyznaczenia rozprawy administracyjnej przed wydaniem orzeczenia przez organ odwoławczy. We wniosku tym odwołujący wnosił m.in. o wyznaczenie rozprawy administracyjnej, "ponieważ jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy z udziałem biegłych lub świadków". Jednocześnie jednak strona nie przedstawiła żadnych nowych ustaleń, świadków ani też opinii biegłych. Z uwagi na fakt, że poczynione w toku prowadzonego postępowania odwoławczego ustalenia w żaden sposób nie zostały podważone, czy też zmienione, a strona nie przedstawiła żadnych nowych dowodów, wniosek strony uznano za bezpodstawny.
W dniu 2 października 2023 r. GIOŚ zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania odwoławczego i możliwości wypowiedzenia się przez odwołującego co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W dniu 12 października 2023 r. w siedzibie GIOŚ stawił się reprezentant [...] S.A., który sporządził fotokopię akt sprawy i zapoznał się z materiałami zebranymi w czasie prowadzonego postępowania odwoławczego od decyzji [...] WIOŚ. Ustalono termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału przez stronę do dnia 18 października 2023 r. Strona we wskazanym terminie nie wypowiedziała się co do zebranych materiałów.
Decyzją z dnia [...] listopada 2023 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.) zwany dalej: "Kpa", po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach wymierzyć [...] S.A. administracyjną karę pieniężną w wysokości 500.000 zł za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia na terenie działek o nr ewid. [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji było stwierdzone przez organ I instancji przetwarzanie przez [...] S.A. odpadów bez wymaganego zezwolenia. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach "prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia". W myśl art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach "administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 1.000 zł i nie może przekroczyć 1.000.000 zł". Zgodnie z art. 196 ustawy o odpadach "administracyjną karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska właściwy ze względu na miejsce gospodarowania odpadami". Na podstawie art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach "wysokość kary, o której mowa w ust. 4 i 5, ustala się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów ustawy oraz przesłanki określone w art. 199", natomiast ww. przesłanki, określone w art. 199 ustawy o odpadach to: "rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia". Wysokość administracyjnej kary pieniężnej, którą na stronę nakłada zaskarżona decyzja, została określona na podstawie ustawy o odpadach, w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 września 2021 r., a więc dnia wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 1648), na mocy której m.in. uchylono art. 194 ust. 6 ustawy o odpadach. Wskazana zmiana oznacza brak możliwości obliczania wysokości administracyjnej kary pieniężnej na podstawie dotychczasowego wzoru, określonego w załączniku nr [...] do ustawy o odpadach.
Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę art. 189c Kpa, zgodnie z którym jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony", organ odwoławczy był zobligowany do wydania decyzji reformatoryjnej, uwzględniając brzmienie przepisów ustawy o odpadach obowiązujące w dacie orzeczenia. Na dzień stwierdzenia przedmiotowych naruszeń oraz wydania decyzji przez organ I instancji, administracyjna kara pieniężna za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, zgodnie z art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, wynosiła niemniej niż 10.000 zł i nie mogła przekroczyć 1.000.000 zł.
Mając na uwadze całość zgromadzonego materiału dowodowego, organ odwoławczy uznał, iż [...] WIOŚ dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie oraz bezsprzecznie udowodnił, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przetwarzaniem odpadów bez wymaganego zezwolenia. Nie budzi żadnej wątpliwości fakt, że materiał otrzymany z rozbiórki nasypów kolejowych (który następnie był przewożony i składowany na działkach o nr ewid. [...] i [...]) określany przez stronę jako kruszywo staroużyteczne jest w istocie tłuczniem torowym. W świetle obowiązujących przepisów (art. 4 ust. 3 ustawy o odpadach, rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. (Dz. U. poz. 10) tłuczeń torowy stanowi odpad o kodzie 17 05 08 - tłuczeń torowy (kruszywo) inny niż wymieniony w 17 05 07. Przywołany jako dowód protokół z dnia 31 października 2017 r. spisany i podpisany przez [...] S.A. oraz zamawiającego czyli firmę [...] dotyczy tylko tych dwóch podmiotów, nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, nie jest więc dokumentem przesądzającym o nieuznaniu tłucznia kolejowego jako odpadu. Wymienione wyżej przepisy tj. ustawa o odpadach i Rozporządzenie Ministra Klimatu stanowią podstawę działania i egzekwowania prawa przez [...] WIOŚ. Organ stwierdził, że zgodnie z poczynionymi w toku kontroli ustaleniami tłuczeń torowy jest przesiewany i kruszony w kruszarce. Proces ten został przez stronę potwierdzony w pkt. 1.3 pisma z dnia 7 maja 2019 r. oraz w pkt. 3 pisma z dnia 28 czerwca 2019 r. Techniczne procesy przesiewania oraz kruszenia tłucznia są niezbędne do dalszego wykorzystania tłucznia torowego w procesie budowlanym nowych nasypów kolejowych. Procesy przesiewania oraz kruszenia, zgodnie z obowiązującymi przepisami, stanowią recykling w rozumieniu ustawy o odpadach. Usunięty z nasypów kolejowych tłuczeń torowy, bez poddania go procesom recyklingu (czyli przesianiu i pokruszeniu) stanowi odpad, którego strona musiałaby się pozbyć, ponieważ nie spełniałby on warunków technicznych wymaganych do ponownego wykorzystania. Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 23 ustawy o odpadach "Ilekroć w ustawie jest mowa o: recyklingu - rozumie się przez to odzysk, w ramach którego odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach; obejmuje to ponowne przetwarzanie materiału organicznego (recykling organiczny), ale nie obejmuje odzysku energii i ponownego przetwarzania na materiały, które mają być wykorzystane jako paliwa lub do prac ziemnych. W związku z powyższym, aby tłuczeń torowy, który w momencie usunięcia z nasypu kolejowego jest odpadem, mógł być ponownie wykorzystany przy budowie nasypów kolejowych musi zostać poddany procesowi recyklingu. Proces recyklingu zgodnie z powyższą decyzją zarezerwowany jest tylko i wyłącznie dla odpadów, zatem zebrany tłuczeń torowy, który następnie jest przesiewany, oczyszczany i kruszony jest odpadem i aby mógł być ponownie wykorzystany musi zostać przetworzony. Wewnętrzna kontrola jakości [...] S.A. oraz dokumentacja Zakładowej Kontroli Produkcji stanowi potwierdzenie ustaleń poczynionych w toku kontroli przez inspektorów WIOS. Przedstawionym dokumentem potwierdzono stanowisko organu I instancji, iż aby tłuczeń torowy mógł być ponownie wykorzystany przy budowie nasypów kolejowych musi zostać poddany procesowi recyklingu. Bez poddania go procesom przesiania i kruszenia nie mógłby stanowić materiału, który po połączeniu z urobkiem z kopalni [...], tworzyłby gotowy materiał do wykorzystania w nowobudowanych nasypach kolejowych. Ponadto jak wynika z treści "Protokołu z ustaleń między [...] S.A., a [...] S.A. z dnia 31.10.2017 r." stanowiącego załącznik do stanowiska [...] S.A. w sprawie ustaleń pokontrolnych do protokołu kontroli nr KON 86/2019 z dnia 30 kwietnia 2019 r., w punkcie 4, Zamawiający ([...] S.A.) zwracał uwagę Wykonawcy ([...] S.A.) o konieczności zakwalifikowania tłucznia do przetworzenia jako odpadu. Ponadto [...] WIOŚ nie neguje wykorzystania przez stronę przetworzonego tłucznia torowego w procesie budowy nasypów kolejowych. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1171/15 również potwierdza stanowisko organu I instancji "O kwalifikacji danego przedmiotu jako odpadu rozstrzyga przesłanka pozbycia się, mogącego być działaniem faktycznym, zamierzonym lub nakazanym. Przesłankę tę można więc stwierdzić wyłącznie na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu, z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych umożliwiających odtworzenie zamiaru jaki mu przyświecał w stosunku do tego przedmiotu. Nie chodzi tu przy tym o utratę kontroli nad przedmiotem, lecz zasadnicza zmianę jego wykorzystania, odmienną od głównego przeznaczenia, do którego przestał się on nadawać, zwłaszcza gdy zmiana ta może spowodować negatywne następstwa dla człowieka lub środowiska. Pozbyciem się przedmiotu będzie również przekazanie go (zbycie) innemu podmiotowi, który będzie wykorzystywał go w inny, zasadniczo odmienny od dotychczasowego sposób. Odpadami mogą być więc także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobro o określonej wartości ekonomicznej. Nabycie statusu odpadu przez pojazd zależy od tego, czy może on poruszać się po drogach, tj. być użyteczny zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem. W kategorii odpadów mogą być traktowane także przedmioty podlegające powtórnemu, gospodarczemu wykorzystaniu, w tym poddawane procesom odzysku (wyrok NSA z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II OSK2920/13). Jako odpady traktowane są nie tylko przedmioty, które posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się pozbyć, ale także takie, które podlegają dalszym procesom odzysku w celu ich gospodarczego wykorzystania, a nawet takie które są zdatne do powtórnego wykorzystania. Istotne w sprawie jest ustalenie zamiaru pozbycia się przedmiotów. Dla uznania przedmiotu za odpad nie ma znaczenia okoliczność, że dla jego nabywcy może mieć on wartość użytkową i nadaje się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1085/13).
Ponadto zdaniem organu nadmienić należy, iż uznanie przedmiotu lub substancji za produkt uboczny uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia wymienionych, w art. 10 ww. ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Jeden z warunków koniecznych do zrealizowania mówi o tym, że "przedmiot lub substancja mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa". Usunięty z nasypów kolejowych tłuczeń torowy, jak już wspomniano powyżej, bez poddania go procesom recyklingu (czyli przesianiu i pokruszeniu) stanowi odpad, którego firma musiałaby się pozbyć, gdyż nie spełniałby on warunków technicznych do ponownego wykorzystania. W związku z powyższym nie zostaje spełniony warunek, iż przedmiot lub substancja mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez dalszego przetwarzania.
Mając na uwadze całość zgromadzonego materiału dowodowego, organ odwoławczy uznał, iż [...] WIOS dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie oraz bezsprzecznie udowodnił, iż strona prowadziła przetwarzanie odpadów bez wymaganego prawem zezwolenia, na terenie działek o nr ewid. [...] i [...]. Przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, w myśl art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach podlega administracyjnej karze pieniężnej w wysokości od 1.000 zł do 1.000.000 zł. Wydając decyzję organ II instancji jest zobowiązany do przestrzegania nie tylko przepisów postępowania administracyjnego, do których należy art. 81 a § 1 Kpa, zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, ale i również do przestrzegania przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców. W tym przypadku zastosowanie znajdują szczególnie przepisy art. 10 i art. 11 ww. ustawy, zgodnie z którymi wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść przedsiębiorcy. W odniesieniu do powyższego, zgodnie z art. 194 ust. 7 oraz art. 199 ustawy o odpadach oraz w związku z brzmieniem ustawy o odpadach, obowiązującym w momencie rozpatrywania przez organ II instancji odwołania od zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wydając decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 Kpa zdecydował się zmniejszyć wysokość wymierzonej kary, co dodatkowo wyjaśnia poniżej.
Stanowisko organu odwoławczego dotyczące podstaw do zmniejszenia wysokości kary, wynika z następujących danych i czynników określonych w art. 194 ust. 7 oraz art. 199 ustawy o odpadach.
1) Ilość odpadów i rozmiary prowadzonej działalności. W toku przeprowadzonej kontroli ustalono, że strona prowadziła działalność od lutego 2019 r., a w okresie od 6 marca 2019 r. do 25 marca 2019 r. przetworzyła 9.611,25 Mg tłucznia torowego tj. odpadu o kodzie 17 05 08 - tłuczeń torowy (kruszywo) inny niż wymieniony w 17 05 07. Ujawnienie naruszenia polegającego na przetwarzaniu tak dużej ilości odpadu bez wymaganego prawem zezwolenia na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] miało miejsce podczas prowadzenia oględzin, tj. w dniu 1 kwietnia 2019 r. Strona w dniu 25 kwietnia 2019 r. poinformowała [...] WIOŚ o podjęciu przez siebie działań związanych z usunięciem przedmiotowych odpadów, co zostało potwierdzone w toku dokonanych, w dniu 26 kwietnia 2019 r. oględzin "pryzmy tłucznia torowego częściowo zostały wywiezione (...) pokruszony tłuczeń wykorzystany został na modernizowanych nasypach kolejowych (...) ziemia powstała z przesiania tłucznia została przekazana [...] Sp. z o.o. z K.". Należy jednak nadmienić, iż w rzeczywistości strona poddała przetworzeniu znacznie większą ilość odpadów, gdyż ilość 9.611,25 Mg dotyczy tylko okresu od 6 marca 2019 r. do 25 marca 2019 r., czyli 3 tygodni, a jej działalność w tym zakresie była prowadzona co najmniej od lutego do 26 kwietnia 2019 r.
2) Właściwości odpadów. W trakcie trwania niniejszego postępowania stwierdzono na podstawie wyników badań próbek tłucznia torowego, gleby i wody z kanału [...], pobranych w dniu 1 i 5 kwietnia 2019 r. i przebadanych przez Centralne Laboratorium Badawcze GIOŚ Oddział w [...], że nie zostały przekroczone dopuszczalne normy i w związku z tym nie potwierdzono negatywnego odziaływania na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko.
3) Okoliczności oraz rodzaj naruszenia przepisów ustawy. W oparciu o poczynione ustalenia stwierdzono przetwarzanie przez stronę odpadów bez wymaganego zezwolenia na terenie działek o nr ewid. [...] i [...]. Uzyskanie zezwolenia ma na celu określenie warunków prowadzenia działalności tak, aby zapewnić bezpieczeństwo ludzi i środowiska. Strona nie dopełniła tego obowiązku.
4) Wpływ naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko. Biorąc pod uwagę ilość zebranych odpadów, ich rozprzestrzenienie na terenie przedmiotowej nieruchomości, a także ich właściwości, należy stwierdzić, że nie ma dowodów potwierdzających negatywne oddziaływanie na ludzi i środowisko działalności strony polegającej na przetwarzaniu odpadów w postaci tłucznia torowego, ale to nie oznacza, że takie zagrożenie nie wystąpiło. Tłuczeń torowy nie jest ani odpadem niebezpiecznym ani obojętnym, co oznacza, że wody opadowe mogą wypłukiwać zanieczyszczenia, które znajdują się w odpadach i następnie przedostawać się do gruntu. Ponadto uciążliwości owej działalności były odczuwalne dla okolicznych mieszkańców, czego dowodem była zgłoszona interwencja w tym zakresie, dotycząca uciążliwości hałasowych związanych z przetwarzaniem tłucznia kolejowego. Istotny jest fakt, że w okresie 3 tygodni przetworzono 9.611,25 Mg odpadów tłucznia torowego, co tygodniowo daje 3.203,75 Mg. W świetle powyższego w ocenie GIOS prowadzenie działalności na taką skalę stanowi istotną uciążliwość.
5) Okres trwania naruszenia. Na podstawie dokonanych ustaleń można stwierdzić, że naruszenie polegające na przetwarzaniu odpadów bez wymaganego zezwolenia, miało miejsce od lutego 2019 r. do dnia 26 kwietnia 2019 r. tj. przez okres 2 miesięcy, kiedy to w toku dokonanych oględzin stwierdzono częściowe wywiezienie z terenu działek nr [...] i [...] tłucznia torowego.
6) Skutki naruszenia i wielkość zagrożenia. W trakcie trwania niniejszego postępowania stwierdzono, że przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia i brak prowadzonej ewidencji odpadów uniemożliwiło ustalenie dokładnego, faktycznego czasookresu przetwarzania odpadów, ilości przetwarzanego odpadu i prawidłowe gospodarowanie nimi. Szczegółowo opisano to w punkcie 4 miarkowania kary.
Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że w świetle obowiązujących przepisów kara wymierzona zaskarżoną decyzją nie jest adekwatna do skali przedmiotowego naruszenia. Za wymierzeniem kary przemawia przetworzenie dużej ilości odpadów w krótkim czasie, tj. 9.611,25 Mg tłucznia torowego w ciągu 3 tygodni, a naruszenie trwało 2 miesiące. Podmiot [...] S.A. prowadził działalność w sposób uniemożliwiający faktyczne stwierdzenie ilości przetworzonych odpadów i prawidłowego gospodarowania nimi. Natomiast okolicznością łagodzącą są wyniki badań, które nie potwierdziły przekroczenia dopuszczalnych norm oraz podjęcie działań w celu usunięcia z kontrolowanego terenu odpadu w postaci tłucznia torowego, w związku z czym organ odwoławczy zdecydował się zmniejszyć wymiar kary i wymierzyć ją w wysokości 500.000 zł, co jest uzasadnione przedstawionymi okolicznościami sprawy i zapewnia właściwy skutek sankcyjny. Wymierzona przedmiotową decyzją kara stanowi 50% maksymalnego wymiaru kary, określonego w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, tj. 1.000.000 zł.
GIOŚ wskazał, iż dopuszczając się jakiegokolwiek naruszenia, podmiot musi liczyć się z konsekwencjami takiego czynu, w tym również możliwością nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, będącej obligatoryjną w przypadku stwierdzenia naruszenia, którym w przedmiotowej sprawie było przetwarzanie odpadów bez wymaganego przepisami prawa zezwolenia. Ponadto zgodnie z art. 202 ustawy o odpadach "w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska", co oznacza, że odwołujący może wystąpić z wnioskiem, uzasadniając go ważnym interesem, do [...] WIOS o udzielenie mu ulgi w postaci odroczenia płatności, rozłożenia na raty bądź też umorzenia w całości lub w części wymierzonej jej kary.
Organ stwierdził, że w niniejszym przypadku przenalizowano możliwość zastosowania art. 189f Kpa. Powyższy artykuł w pkt 1 zawiera warunek łączny, tj. oprócz oceny, że waga stwierdzonego naruszenia prawa jest znikoma, konieczne jest również stwierdzenie przez organ faktu, że strona zaprzestała naruszania prawa. Dopiero wystąpienie obu przesłanek jednocześnie upoważnia organ do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Na kontrolowanym terenie strona przetworzyła bez wymaganego prawem zezwolenia w okresie od 6 marca 2019 r. do 25 marca 2019 r., co najmniej 9.611,25 Mg tłucznia torowego. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia GIOŚ nie mógł stwierdzić, że waga naruszenia, którego dopuściła się strona jest znikoma. W odniesieniu do drugiego warunku, tj. zaprzestania naruszenia prawa, GIOŚ zauważył, iż strona podjęła działania w celu usunięcia z kontrolowanego terenu odpadu w postaci tłucznia torowego. Ponadto organ podkreślił, iż nie miały tu miejsca przesłanki określone w art. 189f § 1 pkt 2 Kpa, tj. strona nie została uprzednio ukarana za to samo naruszenie administracyjną karą pieniężną przez inny organ, ani też nie została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za wymienione w niniejszym przepisie przestępstwa. Zgodnie z art. 196 ustawy o odpadach do wymierzania administracyjnych kar pieniężnych określonych w ww. ustawie, w tym na podstawie art. 194, właściwy jest wyłącznie wojewódzki inspektor ochrony środowiska, w związku z czym nie zachodzi podejrzenie, że strona została już ukarana za ten sam delikt administracyjny.
W ocenie organu odwoławczego nie znajdują zastosowania również przepisy art. 189f § 2 i § 3 Kpa umożliwiające fakultatywne odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Organ odwoławczy zauważył, że w przedmiotowej sprawie jedynie uzyskanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów lub zaprzestanie działalności w zakresie ich przetwarzania oznacza usunięcie naruszenia prawa. Ponadto nie sposób określić, jakie podmioty miałyby zostać powiadomione o naruszeniu prawa przez stronę, aby odniosło to skutek w postaci przestrzegania warunków gospodarowania odpadami, określonych w posiadanej przez spółkę decyzji. Jedynym organem, który może wymusić powyższe na stronie jest [...] WIOS, a formą przymusu kara administracyjna.
Organ wskazał, że celem bezpośrednim sankcji ustanowionej w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach jest zapewnienie, że działalność w zakresie przetwarzania odpadów będzie prowadzona zgodnie z obowiązującymi w tej dziedzinie przepisami. Celem pośrednim przywołanej powyżej ustawy jest dążenie do zapewnienia jak najlepszej jakości środowiska przez przestrzeganie warunków decyzji regulującej prowadzoną działalność.
W ocenie GIOŚ, wobec stwierdzonego przez [...] WIOS stanu faktycznego, który dokumentuje skalę działalności niezgodnie z obowiązującymi przepisami, wszczęte postępowanie administracyjne oraz nałożona kara pieniężna wymusi na stronie obowiązek przestrzegania przepisów regulujących stan formalnoprawny w zakresie przetwarzania odpadów oraz zmniejszy ryzyko wystąpienia zagrożeń dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska. W związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie nie jest zasadne zastosowanie art. 189f § 2 i § 3 Kpa.
Wobec faktu, że sankcja wymieniona w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach jest obligatoryjna, organ odwoławczy w konsekwencji przedstawionych powyżej uwarunkowań faktycznych i prawnych nie stwierdził podstaw do uwzględnienia argumentacji z odwołania strony i odstąpienia od administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej zaskarżoną decyzją.
Ponadto, w ocenie organu odwoławczego postępowanie przed organem II instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organ wypełnił obowiązek wynikający z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa i zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. GIOS dokonał wszechstronnej oceny okoliczności sprawy i analizy całokształtu materiału dowodowego.
[...] S.A. wniosła skargę do Sądu na powyższą decyzję GIOŚ. W skardze zarzucono naruszenie:
I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 89 § 2 w zw. z art. 7 i 77 w zw. z art. 12 § 1 Kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, pomimo wniosku strony o jej przeprowadzenie i pomimo tego, że było to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin, wskutek czego nie zebrano całego materiału dowodowego niezbędnego do rozpoznania sprawy, a także pomimo faktu, że postępowanie odwoławcze było prowadzone przez organ 4 lata i w tym czasie mogły zostać przeprowadzone ww. dowody;
2) art. 8 § 1 i 2 Kpa poprzez wymierzenie [...] S.A. kary rażąco wysokiej i nieproporcjonalnej do wagi ewentualnego uchybienia, gdy tymczasem w analogicznych sprawach innym podmiotom wymierzane były administracyjne kary pieniężne o całe rzędy wielkości mniejsze (np. 10.000 zł), co stanowi zarówno naruszenie zasady proporcjonalności, jak i wymogu nie odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
II. przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez niezasadne przyjęcie, że tłuczeń (kruszywo staroużyteczne) wykorzystywany przez skarżącą stanowił odpad, podczas gdy [...] S.A. nie pozbywała się tego kruszywa, lecz po jego wydobyciu z torowiska ponownie je wbudowała bezpośrednio na terenie tej samej inwestycji, w jednym ciągu technologicznym;
2) art. 3 ust. 1 pkt 23 w zw. z punktem 6 ustawy o odpadach poprzez uznanie, że skoro określony materiał wymaga jakiegokolwiek przetworzenia przed wykorzystaniem (organ powołał się na definicję recyklingu), to jest on odpadem, gdyż recyklingowi poddaje się odpady, podczas gdy definicja odpadu nie wymienia takiej przesłanki - jeżeli dany materiał nie wypełnia, definicji odpadu, to nawet jeżeli jest poddawany procesom, które mogłyby nosić zewnętrzne znamiona recyklingu, nie może to powodować uznania tego materiału za odpad;
3) art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach poprzez niezasadne zastosowanie tego przepisu i uznanie, że Spółka przetwarzała (poddawała odzyskowi) odpady bez wymaganego zezwolenia, podczas gdy działanie [...] S.A. nie stanowiło przetwarzania odpadów, a zatem nie wystąpiły przesłanki do nałożenia na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej;
4) art 194 ust. 7 i art. 199 ustawy o odpadach (przesłanki wymiaru kary pieniężnej) poprzez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 500.000 zł, tj. w wysokości nieproporcjonalnie dużej w stosunku do okoliczności i wagi naruszenia prawa;
5) art. 189d pkt 2, 3, 5 i 6 Kpa poprzez nieuwzględnienie przy wymierzaniu kary przesłanek wymiaru kary określonych w Kpa, które w zakresie nieuregulowanym w ustawie o odpadach - stosuje się uzupełniająco.
W związku z przedstawionymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie decyzji WIOŚ poprzedzającej zaskarżoną decyzję oraz o umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie, w przypadku nie znalezienia przez Sąd podstaw do umorzenia - o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie decyzji WIOŚ poprzedzającej zaskarżoną decyzję oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że kluczowym i pierwotnym uchybieniem organów obu instancji, które ostatecznie doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji, było uznanie wydobywanego przez [...] S.A. kruszywa za odpad, podczas gdy nie miało ono takiego charakteru. Ustawa o odpadach definiuje odpad jako "każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany" (art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach). W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że jak trafnie wskazano w orzecznictwie: "Wykładnia terminu "pozbycie się" powinna być indywidualizowana, w szczególności wówczas, gdy jest wątpliwe, czy dany przedmiot jest wskutek pozbycia się go odpadem. Wykładnia taka powinna brać pod uwagę ogólne cele przepisów dotyczących gospodarowania odpadami, a więc w przypadku polskiej ustawy o odpadach - ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju" (wyrok WSA w Warszawie z 13 grudnia 2017 r., IV SA/Wa 2189/17). Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że: "zwraca się szczególną uwagę, iż w razie wątpliwości, czy dany przedmiot jest odpadem wskutek zmiany sposobu jego użytkowania, należy mieć na względzie ogólne cele postępowania z odpadami - ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju i wobec tego indywidualizować badanie przesłanki "pozbycia się" ze względu na negatywne oddziaływanie tego sposobu użytkowania na człowieka lub środowisko" (wyrok NSA z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1071/11). W cytowanych wyrokach sądy trafnie wskazały, że przy kwalifikacji określonych materiałów jako odpadów nie należy kierować się automatyzmem, lecz każdy przypadek oceniać indywidualnie, z uwzględnieniem okoliczności określonego przypadku. Przyjmuje się, że definicja odpadu, akcentująca fakt pozbycia się przedmiotu lub istnienie zamiaru pozbycia się go, odwołuje się w ten sposób do kryteriów subiektywnych (subiektywnego zamiaru lub intencji pozbycia się danego przedmiotu), co utrudnia precyzyjne określenie kryteriów oddzielających przedmioty uznawane za odpady, od przedmiotów niemających takiego charakteru (tak np. B. Rakoczy, "Ustawa o odpadach. Komentarz", 2013, str. 25, a także NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 2015 r., II OSK 1463/13). Uznanie subiektywnej intencji "pozbycia się" przedmiotu za kryterium decydujące o uznaniu takiego przedmiotu za odpad wymaga ustalenia, kiedy można uznać, że posiadacz przedmiotu ma wolę jego pozbycia się. W języku polskim pojęcie "pozbywać się" oznacza uwolnienie się od "czegoś niepotrzebnego, uciążliwego", co prowadzi do wniosku, że o zamiarze pozbycia się przedmiotu decyduje kryterium jego przydatności dla posiadacza z uwzględnieniem podstawowej, pierwotnej funkcji przedmiotu/substancji. Taką interpretację przyjęto w orzecznictwie:
a) NSA przyjął, że "pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, w istocie oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie winny sposób aniżeli nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko (...) Termin "pozbywać się", który określa zakres stosowania pojęcia odpadu, nie może zatem być interpretowany wąsko. Kompleksowe zarządzanie gospodarką odpadami musi być uwzględnione w interpretacji pojęcia "pozbywać się" . Pozbywanie się odpadu należy analizować w całym cyklu życiowym substancji lub przedmiotu od zaprojektowania do ich produkcji, dystrybucji, zużycia, a także obróbki powstałych przy tym odpadów. W definicji (art. 3 . ust. 1 pkt 6ustawy o odpadach) pozbycie się, z uwzględnieniem wykładni prawa UE oraz orzecznictwa sądów europejskich, nie może być rozumiane jako utrata kontroli nad przedmiotem, a raczej jako zasadnicza zmiana sposobu jego wykorzystywania, odmienna od podstawowego jego przeznaczenia, do którego przestał się ten przedmiot nadawać (być przydatnym) (...) Pozbyciem się przedmiotu będzie też przekazanie innemu podmiotowi, który to podmiot będzie dany przedmiot wykorzystywał w ten zasadniczo odmienny sposób (odmienny od jego pierwotnego przeznaczenia, a stosowany ze względu na nieprzydatność przedmiotu do wykorzystania w sposób pierwotnie zakładany)" (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2019 r. II OSK 506/17, w którym sąd ten uznał za odpad pojazd zakupiony w celu naprawy i przywrócenia do ruchu drogowego);
b) w innym orzeczeniu NSA przyjął, że wolę pozbycia się określonego przedmiotu należy łączyć z kryterium jego zaistniałej nieprzydatności, która wiąże się ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotu polegającą na użytkowaniu go w inny sposób aniżeli nakazuje to jego pierwotne przeznaczenie (sąd uznał za odpad samochód osobowy sprzedany z intencją wydobycia z niego przydatnych części) (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2016 r., II OSK 257/15);
c) ten sam sąd uznał, że "sytuacja, w której przedmiot po okresie jego użytkowania przestaje być wykorzystywany w pierwotnym celu, powinna być traktowana jako wyraźna przesłanka, że dotychczasowy posiadacz tego przedmiotu miał zamiar jego pozbycia się" (sąd uznał za odpad sprowadzany z zagranicy wrak pojazdu) (wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r" II OSK 2274/15);
d) NSA podkreślił także, że "pozbyciem się przedmiotu będzie również przekazanie go (zbycie) innemu podmiotowi, który będzie go wykorzystywał w inny, zasadniczo odmienny od dotychczasowego sposób" (wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2018 r. II OSK 2655/17).
Zdaniem skarżącej powyższe przykłady są reprezentatywne dla sposobu rozumienia pojęcia "pozbywania się" na gruncie prawnej definicji odpadów i obecnie sądy administracyjne powołują się m.in. na przywołane wyroki NSA wskazując, że zaprezentowaną interpretację uznać należy za utrwaloną w orzecznictwie. W jej świetle pozbywaniem się określonego przedmiotu lub substancji jest stan, w którym - z perspektywy jego aktualnego posiadacza - dany przedmiot lub substancja utraciły dla jego posiadacza przydatność z uwzględnieniem ich pierwotnego przeznaczenia. W efekcie np. pojazd, którego nie można eksploatować albo niesprzedane w sklepie pieczywo stają się odpadem, gdyż ich aktualny posiadacz nie może ich dalej wykorzystać w ich pierwotnej funkcji. Natomiast nie staje się odpadem taki materiał lub substancja, które są wykorzystywane zgodnie ze swoim przeznaczeniem - nie utraciły dla ich posiadacza swojej pierwotnej przydatności. Z taką okolicznością mamy do czynienia w odniesieniu to tłucznia używanego w toku budowy przez [...].
Według skarżącej organy obu instancji wydają się wychodzić z założenia, że pozyskany na budowie tłuczeń utracił dla Spółki swoją dotychczasową przydatność, gdyż konieczne jest wykonanie pewnych czynności przed jego dalszym wykorzystaniem (np. przesianie i rozkruszenie). W tym kontekście na szczególne podkreślenie zasługuje podniesiony w orzecznictwie (zob. pkt 10 powyżej) postulat indywidualnego traktowania każdego przypadku kwalifikacji przedmiotu lub substancji - jako odpadu, z uwzględnieniem celu przepisów ustawy o odpadach, jakim jest ochrona życia i zdrowia ludzi oraz ochrona środowiska. Dlatego warto wskazać, w ślad za organem, że przeprowadzone w sprawie badania próbek tłucznia, gleby i wody nie wykazały negatywnego oddziaływania na życie i zdrowie ludzi i środowisko (str. 11 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, pkt 2). Wydaje się, że w praktyce funkcjonowania organów ochrony środowiska występuje nadmierny automatyzm w kwalifikowaniu różnego rodzaju materiałów jako odpadów tylko z uwagi na to, że ich ponowne wykorzystanie wymaga jakiegokolwiek ich przygotowania i to pomimo możliwości ich bezpiecznego dla ludzi i środowiska wykorzystania w gospodarce. Taka interpretacja, gdyby ją stosować konsekwentnie, musiałaby doprowadzić do uznania za odpad niemal każdego materiału i przedmiotu, który towarzyszy ludziom w codziennym życiu i w gospodarce. Choćby ponowne wykorzystanie schowanej w szafie walizki wymaga wizualnej oceny czy nie jest uszkodzona oraz jej odkurzenia, co już mogłoby doprowadzić do wniosku, że stała się ona odpadem, gdyż nie może być przez jej posiadacza bezpośrednio wykorzystana, podobnie absurdalne byłoby uznanie, że naprawa urządzeń AGD jest procesem gospodarowania odpadami - choć bez niej dany sprzęt nie może spełniać swojej dotychczasowej funkcji. Tymczasem, prawidłowa wykładnia definicji odpadu powinna, jak wskazały cytowane sądy, uwzględniać okoliczności konkretnego przypadku i to, czy dany materiał wymaga – w świetle wymogu ochrony życia i zdrowia ludzi i środowiska - objęcia go uciążliwym reżimem gospodarki odpadami. Powyższe jest istotne zwłaszcza w kontekście wdrażania tzw. Gospodarki Obiegu Zamkniętego, jest to cel, który ma być realizowany przez polskie i europejskie prawodawstwo (oraz praktykę) w zakresie m.in. środowiska i zakłada on, że jak najwięcej materiałów winno być ponownie wykorzystywanych. Należy w tym miejscu przywołać art. 17 ust. 1 ustawy o odpadach ustanawiający hierarchię postępowania z odpadami, w ramach której pierwszym z nakazanych działań i jednocześnie najbardziej pożądanym jest zapobieganie powstaniu odpadów. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o odpadach ten, "kto podejmuje działania powodujące lub mogące powodować powstanie odpadów, powinien takie działania planować, projektować i prowadzić przy użyciu takich sposobów produkcji i form usług oraz surowców i materiałów, aby w pierwszej kolejności zapobiegać powstawaniu odpadów lub ograniczać ilość odpadów i ich negatywne oddziaływanie na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko". Realizując te nakazy [...] dążył do gospodarowania tłuczniem w taki sposób, aby nie stał się on odpadem, lecz został ponownie użyty bezpośrednio w ramach tej samej inwestycji, w ramach której został on wydobyty spod torowiska. Co bardzo istotne, Komisja Europejska dostrzegła, że nadmiernie rozszerzająca wykładnia definicji odpadów w istocie oddala nas od osiągnięcia tego celu, gdyż objęcie określonego materiału reżimem prawnym gospodarki odpadami stwarza często nieuzasadnione bariery biurokratyczne w istocie utrudniające ponowne wykorzystanie materiałów i surowców w gospodarce. W lipcu 2023 r. opublikowany został projekt rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wymogów w zakresie obiegu zamkniętego w odniesieniu do projektowania pojazdów oraz zarządzania pojazdami wycofanymi z eksploatacji, zmieniającego rozporządzenia (UE) 2018/858 i 2019/1020 oraz uchylającego dyrektywy 2000/53/WE i 2005/64/WE. Rozporządzenie to dotyczy produktów wycofanych z eksploatacji, które mogą być kwalifikowane jako odpady, a zatem zaprezentowany w nim sposób rozumowania Komisji Europejskiej ma bezpośrednie przełożenie na realia rozpoznawanej sprawy. Uzasadnienie dla jego opracowania zamieszczono m.in. w motywach 2 i 58 preambuły, gdzie wskazano, że: "obecne wymogi w prawie Unii dotyczące gospodarowania odpadami skutkują niewystarczającym poziomem odzysku zasobów z pojazdów wycofanych z eksploatacji, przy czym istnieje znaczny potencjał zwiększenia ilości i jakości części, komponentów i materiałów przeznaczonych do ponownego użycia, regeneracji, odnowienia lub recyklingu pochodzących z pojazdów wycofanych z eksploatacji. Uznając potencjał dotyczący w zakresie regeneracji i odnawiania w sektorze motoryzacyjnym oraz wkład tych działań w gospodarkę o obiegu zamkniętym, konieczne jest zapewnienie podmiotom gospodarczym prowadzącym działalność w tym sektorze jasności prawa. Należy zatem doprecyzować, że nie należy uznawać za odpady usuniętych z pojazdu wycofanego z eksploatacji części i komponentów, które nadają się do ponownego użycia, regeneracji lub odnowienia. Jest to konieczne w celu ułatwienia wysyłki, transportu lub jakiegokolwiek innego transferu takich części i komponentów". W tym kontekście szczególnie istotny jest artykuł 31 ust. 1 tego rozporządzenia. Wymogi dotyczące usuniętych części i komponentów, stanowiący że: "Wszystkie części i komponenty usunięte z pojazdu wycofanego z eksploatacji (...) podlegają ocenie w celu ustalenia, czy nadają, się do: a) ponownego użycia (...); b) regeneracji lub odnowienia (...). Części i komponentów, które nadają się do ponownego użycia, regeneracji lub odnowienia, nie uznaje się za odpady'’. W przywołanym projekcie Komisja Europejska utrwala w jednoznacznie sformułowanych przepisach mechanizm, który już obecnie wynika z prawidłowo interpretowanych przepisów dotyczących gospodarki odpadami, zgodnie z którym definicja odpadów nie powinna być nadmiernie rozszerzana, gdyż stawia to zbędne bariery przed ponownym wykorzystaniem szeregu materiałów w gospodarce. Należy także podjąć polemikę z nadmiernie uproszczonym sposobem rozumowania organu ujętym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w myśl którego jeżeli określony materiał wymaga procesów przetworzenia przed wykorzystaniem w gospodarce, to jest on poddawany odzyskowi/recyklingowi, a ponieważ odzysk i recykling mogą dotyczyć tylko odpadów, dlatego ww. materiał należy uznać za odpad. Organ wyraził ww. pogląd na str. 8 i 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji (ostatni akapit na str. 8 i pierwszy na str. 9), a swój wywód skonkludował stwierdzeniem, że: "Proces recyklingu zgodnie z powyższą decyzją zarezerwowany jest tylko i wyłącznie dla odpadów, a zatem zebrany tłuczeń torowy, który następnie jest przesiewany, oczyszczony i kruszony jest odpadem i aby mógł być ponownie wykorzystany musi zostać przetworzony". Powyższe jest nadinterpretacją definicji recyklingu: organ bezzasadnie odwrócił wnioskowanie uznając, że tłuczeń jest odpadem, gdyż poddano go recyklingowi, podczas gdy definicja odpadu nie wymienia takiej przesłanki. W istocie jest wprost przeciwnie, to nabycie przez dany przedmiot czy substancję kwalifikacji prawnej odpadu może uzasadniać określenie wykonywanych w stosunku do niego zabiegów którymś z pojęć przynależnych do siatki pojęciowej zawartej w ustawie o odpadach. Ze względu na powyższe należy stanowczo odrzucić błędne rozumowanie organu i wskazać, że jeżeli dany materiał nie wypełnia definicji odpadu, to nawet jeżeli jest poddawany procesom, które z uwagi na ich faktyczną naturę wpisywałyby się w definicję recyklingu, to nie może to powodować uznania tego materiału za odpad.
Zdaniem skarżącej wskutek powyższych naruszeń organ błędnie uznał, że tłuczeń wykorzystany przez Spółkę był odpadem, oraz że nie dysponując zezwoleniem na przetwarzanie takiego odpadu skarżąca uchybiła prawu, a tym samym doszło do naruszenia art 194 ust. 4. ustawy o odpadach. W konsekwencji organ nałożył na [...] administracyjną karę pieniężną za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Nawet jednak gdyby uznać, że [...] powinien był uzyskać takie zezwolenie, a zatem że co do zasady istniały przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji (czemu skarżąca zaprzecza), to w takim przypadku zaskarżona decyzja narusza prawo, gdyż wymierza rażąco wysoką administracyjną karę (500.000 zł), niewspółmierną do wagi naruszenia prawa i z uchybieniem zasadom wymiaru takiej kary. Organ łącznie ocenił przesłankę ilości odpadów i rozmiary prowadzonej działalności (str. 11 pkt 1 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Organ uznał, że Spółka przetworzyła znaczne ilości odpadów, wyrażone w Mg (tonach). Należy jednak zaznaczyć, że rzeczony materiał - tłuczeń - ze swej natury występuje w znacznych ilościach w podbudowie linii kolejowych i posiada dużą gęstość objętościową (nawet jego mała ilość dużo waży), a zatem wskazane przez organ ilości powinny być oceniane relatywnie, na tle innych przedsięwzięć w toku których ponownie wykorzystuje się tłuczeń. W tym kontekście organ nie wskazał, czy na tle innych tego typu przedsięwzięć wskazane w zaskarżonej decyzji ilości są znaczne, czy też nie, tymczasem dla przedmiotowej inwestycji parametry te były znacząco niższe od przeciętnych. Organ ocenił przesłankę właściwości odpadów (str. 11 pkt 2 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). [...], przed podjęciem decyzji rozstrzygającej o przydatności użycia tłucznia do ponownego wbudowania w podbudowę linii kolejowej i tor, zlecił akredytowanemu laboratorium wykonanie badań weryfikujących zawartość w kruszywie substancji niebezpiecznych. Analizy nie wykazały przekroczenia dopuszczalnych norm zanieczyszczeń, co jednoznacznie potwierdziło także badanie zlecone przez sam organ w toku postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że przeprowadzone badania laboratoryjne próbek tłucznia, gleby i wody nie wykazały przekroczenia dopuszczalnych norm zanieczyszczeń i w efekcie nie stwierdzono negatywnego oddziaływania na życie i zdrowie ludzi i środowisko. Organ łącznie uwzględnił przesłankę okoliczności oraz rodzaju naruszenia prawa (str. 11 pkt 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Organ wskazał w tym zakresie, że Spółka nie dopełniła obowiązku uzyskania wymaganego zezwolenia. Organ jednak nie uwzględnił tego, że: inaczej należy ocenić przypadek, w którym świadomie, uchybiono, oczywistemu obowiązkowi, a inaczej - jak w niniejszej sprawie - przypadek, w którym ewentualny obowiązek uzyskania zezwolenia jest kwestią sporną i nieoczywistą; Spółka w pełni współpracowała z organem. Organ uwzględnił przesłankę wpływu naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko (str. 12 pkt 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Organ wskazał, że nie stwierdzono negatywnego wpływu domniemanego naruszenia na ludzi i środowisko, a jedynym ujemnym efektem przetwarzania tłucznia była uciążliwość hałasowa. Należy jednak zaznaczyć, że organ pominął przy wydawaniu zaskarżonej decyzji tę istotną okoliczność, że ewentualna uciążliwość była krótkotrwała, także w kontekście okresu realizacji całego kontraktu który wyniósł 3 lata (2017 - 2020 r.), ponadto [...] podjęła wszelkie działania zmierzające do ograniczenia emisji hałasu, w ślad za postanowieniem uzgadniającym warunki realizacji przedsięwzięcia przez RDOŚ w P. z dnia 19 kwietnia 2017 r., gdzie w punkcie 3 nakazano "Ograniczyć emisję hałasu w trakcie prowadzenia robót budowlanych poprzez lokalizowanie dróg dojazdowych do placu budowy, obiektów zaplecza i baz sprzętowo-magazynowych w możliwie największym oddaleniu od terenów podlegających ochronie przed hałasem". Realizując tę dyrektywę [...] wybrał miejsce prowadzenia prac związanych z oczyszczaniem i kruszeniem tłucznia powodujące jak najmniejsze narażenie otoczenia na hałas. Dodatkowo, w punkcie 4 ww. postanowienia RDOŚ nakazano aby "Roboty budowlane w rejonie terenów chronionych akustycznie prowadzić w porze dziennej, tj. w godzinach od 6:00 do 22.00. W wyjątkowych przypadkach uzasadnionych technologicznie i organizacyjnie, dopuszcza się pracę w porze nocnej tj. w godzinach od 22:00 do 6:00 pod warunkiem, iż prace te nie będą powodować przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku". Z tego powodu prace związane z kruszeniem i oczyszczaniem tłucznia były prowadzone przez [...] tylko w porze dziennej, we wskazanych w ww. postanowieniu godzinach i jedynie przez krótki czas, a zatem nie doszło do przekroczenia norm hałasu określonych w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Biorąc pod uwagę tak minimalny wpływ domniemanego naruszenia na (wartości, prawem chronione, wymierzona przez organ kara pieniężna jest rażąco zawyżona). Organ uwzględnił przesłankę okresu trwania naruszenia (str. 12 pkt 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Organ stwierdził, że naruszenie trwało krótko, gdyż jedynie dwa miesiące. Okoliczność ta również powinna zostać uwzględniona przez organ na korzyść Spółki. Organ uwzględnił przesłankę skutków naruszenia i wielkości zagrożenia (str. 12 pkt 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Organ niedostatecznie uwzględnił to, że domniemane naruszenie nie wywołało w istocie żadnych niepożądanych skutków (a w rzeczywistości ponowne wykorzystanie kruszywa na miejscu budowy ma korzystny wpływ na środowisko, ograniczając wydobycie nieodnawialnych surowców pierwotnych, konsumpcję energii niezbędną do tego działania, a także emisję zanieczyszczeń związaną z procesami wytwórczymi i transportem), a domniemane odpady zostały przez skarżącą usunięte wobec braku niebezpieczeństwa ze strony przetwarzanego materiału żadne zagrożenie dla dóbr prawem chronionych nie wystąpiło. Organ natomiast nie uwzględnił przesłanek wymiaru kary określonych w Kpa, które przemawiają za wymierzeniem ewentualnej kary pieniężnej w niższej wysokości, są to: a) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku i uprzednie ukaranie za to samo zachowanie - [...] nie był wcześniej karany za naruszenie przepisów ustawy o odpadach, Spółka prowadzi działalność w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa i minimalizując ryzyka naruszeń przepisów prawa, w tym ustawy o odpadach, podkreślić należy, że nałożenie kary ujętej w zaskarżonej decyzji nie było efektem lekceważenia przez [...] norm prawnych, lecz skutkiem odmiennej interpretacji przepisów dotyczących gospodarowania odpadami, ta okoliczność zdecydowanie przemawia za obniżeniem wysokości kary, a nie została przez organ uwzględniona; b) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa - jak wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Spółka samodzielnie usunęła przetwarzany tłuczeń, a zatem sama usunęła skutki ewentualnego naruszenia, okoliczność ta nie została przez organ uwzględniona w dostatecznym stopniu; c) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła - jedyną korzyścią jaką mogłaby osiągnąć Spółka wskutek naruszenia prawa byłby brak kosztów związanych z uzyskaniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów, a zatem w istocie skarżąca nie odniosła żadnych korzyści z domniemanego naruszenia prawa. W istocie [...] poniósł straty związane z koniecznością wstrzymania prac i usunięcia przetwarzanego tłucznia.
Skarżąca stwierdziła, że art. 89 § 2 Kpa przewiduje przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W niniejszej sprawie [...] zawnioskował o przeprowadzenie rozprawy w takim celu, co umożliwiłoby przeprowadzenie dowodów na okoliczność motywów Spółki przemawiających za nieuznawaniem tłucznia za odpad, okoliczności domniemanego naruszenia, charakteru prac przetwórczych oraz okoliczności stanowiących przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. W efekcie zaniechania przeprowadzenia rozprawy nie zebrano całego materiału dowodowego niezbędnego do rozpoznania sprawy, wskutek czego naruszono także art. 7 i 77 Kpa. Wskazać przy tym należy, że postępowanie odwoławcze trwało, około 4 lata podczas gdy zgodnie z art. 12 § 1 organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organ wielokrotnie przedłużał trwanie postępowania odwoławczego, a zatem ponad wszelką wątpliwość dysponował czasem na organizację rozprawy administracyjnej zgodnie z wnioskiem strony. Organ naruszył także art. 8 § 1 i 2 Kpa poprzez wymierzenie [...] kary rażąco wysokiej i nieproporcjonalnej do wagi ewentualnego uchybienia, co stanowi zarówno naruszenie zasady proporcjonalności, jak i wymogu nie odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zgodnie z art. 8 § 1 Kpa organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie zaś z § 2 tego przepisu organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca zaobserwowała, że nawet jeżeli w stosunku do innych przedsiębiorców z branży zajmującej się modernizacją infrastruktury kolejowej organ orzekał o nałożeniu administracyjne kary pieniężne za gospodarowanie odpadami bez wymaganego zezwolenia, to były one znacznie niższe niż ta wymierzona [...]. Podczas przebudowy linii kolejowej [...] odcinek R. - [...] S.A. gromadził tłuczeń pochodzący z torowiska na placach poza placem budowy, co organ uznał za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Organ nałożył z tego tytułu na [...] S.A. dwie decyzje o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej: decyzję z 15 kwietnia 2022 r., decyzję z dnia 19 kwietnia 2022 r. W obu tych decyzjach [...] S.A. wymierzono kary w wysokości 10.000,00 zł, tj.: w wysokości znacznie niższej, niż kara wymierzona [...], pomimo podobnego charakteru rzekomego naruszenia prawa. Powyższe niewątpliwie należy uznać za wymierzenie skarżącej kary rażąco nieproporcjonalnej zarówno do wagi naruszenia jak i do innych kar nakładanych w podobnych sprawach, a ponadto, za nieuzasadnione odstąpienie od wymogu rozpoznawania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym w taki sam sposób.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Pismem z dnia 11 kwietnia 2024 r. strona skarżąca podtrzymała skargę, jej zarzuty i wnioski oraz wskazała, że organ powinien najpierw wykazać, że określony materiał jest odpadem, a dopiero w dalszej kolejności - po udowodnieniu wystąpienia przesłanek kwalifikujących dany materiał za odpad - weryfikować czy odpad ten został poddany procesowi recyklingu - gdyby poddano go procesom spełniającym przesłanki definicji recyklingu bez wymaganego zezwolenia, oznaczałoby to przetwarzanie odpadów (recykling jest rodzajem odzysku, a zatem i przetwarzania odpadów). Tymczasem w niniejszej sprawie Organ rozumuje zasadniczo odmiennie - przyjmując błędny tok rozumowania: jeżeli wydobyty z torowiska tłuczeń poddano obróbce przed ponownym wbudowaniem i ta obróbka może zostać uznana za recykling, to znaczy, że obrabiany materiał jest odpadem. Tymczasem recyklingiem jest po prostu wykorzystanie odpadu jako surowca i sama tylko analiza operacji prowadzonych wobec tłucznia nie wystarczy aby odróżnić odpad od materiału, który nie ma takiego charakteru. O uznaniu danego materiału za odpad przesądza wypełnienie kryteriów definicji odpadów, nie zaś poddanie go jakiejkolwiek obróbce. Należy stanowczo odrzucić błędne rozumowanie organu i wskazać, że jeżeli dany materiał nie wypełnia definicji odpadu, to nawet jeżeli jest poddawany procesom, które z uwagi na ich faktyczną naturę wpisywałyby się w definicję recyklingu, to nie może to powodować uznania tego materiału za odpad. Błędne jest zatem stanowisko organu, który wbrew ustawowej przesłance uznania danego przedmiotu za odpad, którą jest m.in. "pozbywanie się" go, a w tym konkretnym przypadku [...] nie pozbywa się przecież tłucznia, lecz go wykorzystuje po wykonaniu jedynie podstawowej obróbki technicznej, uznające że działanie to jest "pozbywaniem się" tego materiału. W niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z takim nadmiernym "rozciąganiem" zakresu definicji odpadów, skutkującym objęciem reżimem gospodarki odpadami wykorzystania tzw. kruszywa staroużytecznego, które realizowane było przecież - co kluczowe z punktu widzenia formalnych przesłanek wypełnienia definicji odpadu - bez zmiany jego pierwotnego przeznaczenia. Takie podejście w praktyce uniemożliwia (a w najlepszym razie czyni tak prawnie uciążliwym, że niemożliwym do faktycznej realizacji) wykorzystanie kruszywa staroużytecznego, choć działanie do tej pory było całkowicie powszechne na placach budów, zarazem przysługując się realizacji pryncypiów Gospodarski Obiegu Zamkniętego. Jest to skutek niemożliwy do zaakceptowania w świetle ww. regulacji i taka wykładnia prawa, która prowadzi do podobnego skutku, nie może zostać uznana za trafną. Konieczność podstawowej obróbki tłucznia kolejowego przed jego ponownym wbudowaniem w tor nie może stanowić dostatecznej podstawy do uznania tego materiału za odpad, a działań [...] za przetwarzanie odpadów. W niniejszej sprawie GIOŚ wykroczył poza swobodę wymiaru administracyjnej kary pieniężnej i wymierzył ją w wysokości nieproporcjonalnej, rażąco wysokiej. Takie działanie organu nie mieści się już w granicach swobody wynikającej z luzu decyzyjnego, gdyż ten ostatni nie uprawnia do łamania zasady proporcjonalności i zaufania strony do organu administracji. GIOŚ w niniejszej sprawie odwrócił to rozumowanie i doszedł do przekonania, że wątpliwości co do stanu faktycznego (a nie rzeczywiste, stwierdzone okoliczności) należy uwzględnić na niekorzyść [...], co narusza nie tylko ww. art. 81a § 1 Kpa ale także godzi w podstawowe zasady procesowe jakimi są zasada prawdy obiektywnej (wyrażona w art 7 Kpa) oraz zasada zaufania do władzy publicznej (wyrażona w art. 8 § 1 Kpa). Jak ustalił sam organ, w tej sprawie nie tylko nie było dowodów na zagrożenie ze strony tłucznia kolejowego dla ludzi i środowiska, lecz co więcej wykazano, że takie zagrożenie nie wystąpiło. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że przeprowadzone badania laboratoryjne próbek tłucznia, gleby i wody nie wykazały przekroczenia dopuszczalnych norm zanieczyszczeń i w efekcie nie stwierdzono negatywnego oddziaływania na życie i zdrowie ludzi i środowiska. A zatem to same organy zbadały nie tylko tłuczeń, ale i glebę i wodę (do której wody opadowe mogłyby uwolnić zanieczyszczenia z tłucznia) i nie wykazały one jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że obróbka technologiczna tłucznia niosła ze sobą ryzyko dla ludzi bądź dla środowiska. Podobnie nieprzekonujące jest odwołanie się przez organ do uciążliwości działań [...] związanej z emisją hałasu. Nawet gdyby uznać, że rzeczywiście doszło do emisji ponadnormatywnego hałasu, to jego propagacja była bardzo ograniczona w czasie i nie spowodowała żadnego trwałego skutku. Z pewnością ten aspekt sprawy nie uzasadnia tak dużej wysokości wymierzonej kary. Odnosząc się z kolei do znacznego - zdaniem organu - wolumenu przetwarzanego tłucznia, należy zaznaczyć, że tłuczeń kolejowy jest w istocie kruszywem mineralnym. Nawet jego relatywnie mała ilość waży bardzo dużo, dlatego ilość przetworzonego materiału należy tu rozpatrywać w kontekście rodzaju materiału i całokształtu okoliczności sprawy. Truizmem będzie konstatacja, że "tona tonie nierówna" i wiele ton kruszywa nawet nie zbliża się w zakresie choćby hipotetycznego zagrożenia jakie może ze sobą nieść kilka kilogramów odpadów niebezpiecznych czy odpadów promieniotwórczych. Tymczasem organ ograniczył się do konstatacji, że tłucznia w niniejszej sprawie przetworzono dużo (pod względem liczby ton), jednak nie odniósł tej okoliczności do całokształtu niniejszej sprawy i natury rozpatrywanego surowca. GIOŚ podniósł także, że niezasadnie [...] oczekuje zastosowania w sprawie przesłanek wymiaru kary pieniężnej określonych w Kpa, gdyż materia ta jest kompleksowo regulowana przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Wskazać jednak należy, że przepisy Kpa o karach pieniężnych stosuje się w każdej sprawie w takim zakresie, w jakim regulowana przez nie materia nie jest regulowana przepisami szczególnymi. Nieuwzględnienie ww. przesłanek wymiaru kary uniemożliwia rzeczywistą realizację zasady proporcjonalności rozstrzygnięcia do rozmiarów ewentualnego naruszenia prawa. Ponadto, działanie organu narusza także dyspozycję art. 8 § 1 i 2 Kpa poprzez naruszenie zasady budowania zaufania strony do organów administracji, także ze względu na nieuzasadnione różnicowanie rozstrzygnięć spraw w podobnym stanie faktycznym i prawnym; to ostatnie naruszenie wiąże się zwłaszcza z wymierzeniem Spółce kary w wysokości rażąco wyższej od kar nakładanych na inne podmioty, którym zarzucono zbieranie lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego pozwolenia, co narusza ww. dyrektywy wymiaru kary, ale także zasadę proporcjonalności i równego traktowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).
W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Spór w niniejszej sprawie skupia się wokół kwestii tego, czy organ prawidłowo zakwalifikował wydobywany z torowisk i poddawany procesowi recyklingu tłuczeń jako odpad w rozumieniu ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587), dalej: "ustawa o odpadach" oraz, czy organ wymierzył skarżącej karę za przetwarzanie przedmiotowego odpadu bez wymaganego zezwolenia w prawidłowej wysokości.
Sąd w niniejszej sprawie podzielił stanowisko organu.
Zdaniem Sądu wbrew twierdzeniom skargi i pisma procesowego Spółki organ prawidłowo zakwalifikował przedmiotowy tłuczeń torowy jako odpad. Jest to zgodne nie tylko z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, ale i z wydanym na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy o odpadach rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2020 r., poz. 10), według którego tłuczeń torowy (kruszywo) inny niż wymieniony w 17 05 07 stanowi odpad o kodzie [...].
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez niezasadne przyjęcie, że tłuczeń (kruszywo staroużyteczne) wykorzystywany przez skarżącą stanowił odpad, podczas gdy [...] S.A. nie pozbywała się tego kruszywa, lecz po jego wydobyciu z torowiska ponownie je wbudowała bezpośrednio na terenie tej samej inwestycji, w jednym ciągu technologicznym zauważyć należy, że ww. rozporządzenie w załączniku wprost wskazuje, że tłuczeń torowy (kruszywo) inny niż wymieniony w [...] jest odpadem klasyfikowanym pod nr [...]. Ponadto zaznaczyć należy, że w niniejszym postępowaniu wbrew twierdzeniom skargi organ nie stwierdził, że skarżąca wyzbywała się przedmiotowego tłucznia. W niniejszej sprawie organ stwierdził, że skarżąca Spółka dokonywała przetwarzania przedmiotowego tłucznia bez wymaganego zezwolenia. Sąd zauważa, że o kwalifikacji tego przedmiotu jako odpad, nie decydowała wola skarżącej Spółki, ale podmiotu, który zlecał skarżącej wykonanie wydobycia i recyklingu przedmiotowego tłucznia.
Według art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 października 2019 r., II OSK 2916/17 definicja odpadów opiera się na znanej od dawna w prawie unijnym i polskim "triadzie": odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do pozbycia się jest obowiązany. Dla uznania przedmiotu za odpad nie ma znaczenia okoliczność, że dla jego nabywcy może on mieć wartość użytkową i nadaje się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom. Pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania, odpadami są także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu przez nabywcę, posiadające dla niego określoną wartość gospodarczą, rynkową. Dla zakwalifikowania danej substancji lub przedmiotu jako odpadu, nie ma znaczenia wola, czy świadomość nabywcy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 209/21 i cytowane tam tezy z orzecznictwa). Jak słusznie zauważył w tym względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 31 stycznia 2019 r., II SA/Op 497/18 okoliczność, że dana substancja lub produkt może podlegać odzyskowi, nie oznacza, że nie jest odpadem. Jako odpady należy traktować nie tylko przedmioty i substancje będące pozostałością procesu produkcyjnego, którego celem nie było powstanie tego produktu lub substancji, a które posiadacz, wytwórca uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także takie, które podlegają dalszym procesom odzysku w celu ich gospodarczego wykorzystania, bez przeprowadzenia procedury, o której stanowi art. 11 ustawy o odpadach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 29 maja 2018 r., II SA/Ke 769/17 wskazał, że odpad powstaje wówczas, gdy faktycznie władający przedmiotem nie znajduje dla niego dalszego zastosowania i wyzbywa się go. Zatem możliwość odzysku odpadu nie wpływa na ocenę określonego towaru jako odpadu. Innymi słowy - nie pozbawia właściwości odpadu możliwość zagospodarowania odpadu przez odzysk. Odpad powstaje wówczas, gdy faktycznie władający przedmiotem nie znajduje dla niego dalszego zastosowania i wyzbywa się go, przy czym przydatność określonego towaru do dalszego wykorzystania po jego naprawie, czy też jego wartość rynkowa nie pozbawia go charakteru odpadu, skoro kwalifikacja do kategorii odpadów jest następstwem, woli lub konieczności wyzbycia się przez pierwotnego posiadacza. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 2017 r., II OSK 2642/15 także wskazano, że decydujące znaczenie dla kwalifikacji określonego przedmiotu (substancji) jako odpadu ma kwestia związana z jego "pozbywaniem się" przez posiadacza, które może być, jak się przyjmuje, działaniem faktycznym ("pozbywa się"), zamierzonym ("pozbyć się zamierza") lub nakazanym ("do którego pozbycia się jest obowiązany"). Definicja ta pozostaje zbieżna ze znaczeniem pojęcia odpad przyjętym w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (art. 3 ust. 1). Poprzedni akt prawodawstwa unijnego posługiwał się czasownikiem "usuwania" przedmiotu lub substancji (por. art. 1 ust. 1 lit. a dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów). W konsekwencji rozstrzygnięcie o tym, czy w konkretnym przypadku, w odniesieniu do określonego przedmiotu lub substancji powinny mieć zastosowanie przepisy dotyczące odpadów, zależne jest od tego, czy w danym przypadku można zasadnie twierdzić, że posiadacz owego przedmiotu (substancji) pozbywa się, zamierza się pozbyć lub jest obowiązany to uczynić. Oznacza to, że regulacje krajowa i unijna dotyczące gospodarki odpadami posługują się pojęciem "odpadów" w znaczeniu, które decydującym kryterium zaliczenia przedmiotu lub substancji do odpadów czyni intencję posiadacza w pozbyciu się tego przedmiotu lub substancji. Wyjątkiem od tego jest ustalenie przepisu prawa krajowego, który nakłada na posiadacza taki obowiązek, czyli obowiązek pozbycia się danego przedmiotu lub substancji (por. wyroki NSA: z 8 listopada 2016 r., II OSK 257/15; z 16 stycznia 2015 r., II OSK 1463/13). Wolę pozbycia się określonego przedmiotu (substancji) należy łączyć z kryterium jego zaistniałej nieprzydatności, która wiąże się ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotu polegającą na użytkowaniu go w inny sposób aniżeli nakazuje to jego przeznaczenie (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2009 r., II OSK 960/08; wyrok NSA z 12 marca 2013 r., II OSK 2132/11). Do kategorii odpadów włączyć należy nie tylko te przedmioty, które ich dotychczasowy posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także te podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, po poddaniu ich procesowi odzysku. Z tego względu pozbycia się przedmiotu nie można zawężać do sytuacji, gdy dotychczasowy posiadacz pozbywa się danego przedmiotu w celu jego definitywnego unieszkodliwienia lub przetworzenia. Powyższy sposób rozumienia pojęcia odpady pozostaje w pełni zbieżny ze sposobem jego rozumienia w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE. W orzecznictwie tym wskazuje się, że zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako odpadów w rozumieniu dyrektywy w sprawie odpadów wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia wyrazu usuwać (pozbywać się). Wyrazy te powinny być interpretowane nie tylko w świetle zasadniczego celu dyrektywy, którym jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez zbieranie, transport, unieszkodliwianie, magazynowanie oraz składowanie odpadów, ale także w świetle tego, że polityka Unii w dziedzinie środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego. Wynika z tego, że ww. wyrażenia, a zatem również i pojęcie odpad, nie mogą być interpretowane w sposób zawężający (por. wyrok TS z 18 grudnia 2007 r. C-263/05, Komisja Wspólnot Europejskich v. Republika Włoska). Z tego między innymi względu zauważa się, że pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania (por. postanowienie TSUE z 15 stycznia 2004 r. C-235/02, (...)). Przedstawiony kierunek wykładni nadawanej art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach prowadzi więc do wniosku, że sytuacja, w której przedmiot po okresie jego użytkowania przestaje być wykorzystywany w pierwotnym celu, powinna być traktowana jako wyraźna przesłanka, że dotychczasowy posiadacz tego przedmiotu miał zamiar jego pozbycia się.
W niniejszej sprawie Sąd orzekający opowiada się w świetle wcześniejszych wywodów za szeroką wykładnią pojęcia odpadów. Aprobuje tezę, że do kategorii odpadów włączyć należy nie tylko te przedmioty, które ich dotychczasowy posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także te podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, po poddaniu ich procesowi odzysku. Dlatego też wydobyty z torów kolejowych tłuczeń torowy także należy uznać za odpady podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, po poddaniu ich procesowi odzysku.
Niespornym zatem, w ocenie Sądu, jest że skarżąca poddawała przedmiotowy tłuczeń procesowi odzysku. Tym samym organ zobligowany był zbadać czy dla prowadzenia powyższej działalności Spółka uzyskała odpowiednie zezwolenie.
W art. 3 pkt 21 ustawy o odpadach ustawodawca zamieścił legalną definicję pojęcia przetwarzanie przez które rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Przetwarzanie odpadów nie jest pojęciem tożsamym z gospodarowaniem odpadami, ale stanowi jeden ze sposobów postępowania z odpadami, stosownie do art. 3 pkt 2 ustawy o odpadach. Artykuł 27 ust. 1 ustawy o odpadach stanowi, że wytwórca odpadów jest obowiązany do gospodarowania wytworzonymi przez siebie odpadami. Stosownie do art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach przetwarzanie odpadów wymaga uzyskania zezwolenia (por. WSA w Olsztynie z 24 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 394/17).
W aktach sprawy znajdują się dowody świadczące o tym, że faktycznie władający przedmiotowym tłuczniem nie znajdował dla niego dalszego zastosowania i wyzbył się go na rzecz przedmiotowej Spółki, która zajęła się jego wydobyciem z torowiska i odzyskiem w celu dalszego użytkowania. O tym, że przedmiotowy tłuczeń był odpadem dla jego posiadacza wskazuje w szczególności treść "Protokołu z ustaleń między [...] S.A., a [...] S.A. z dnia 31.10.2017 r." stanowiącego załącznik do stanowiska [...] S.A. w sprawie ustaleń pokontrolnych do protokołu kontroli nr KON 86/2019 z dnia 30 kwietnia 2019 r., gdzie w punkcie 4. Zamawiający ([...] S.A.) zwrócił uwagę Wykonawcy ([...] S.A.) na konieczności zakwalifikowania tłucznia do przetworzenia jako odpadu (akta sprawy str. 224).
Z uwagi na powyższe Sąd nie uznał za zasadnego zarzutu skarżącej naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 23 w zw. z punktem 6 ustawy o odpadach poprzez uznanie, że skoro określony materiał wymaga jakiegokolwiek przetworzenia przed wykorzystaniem (organ powołał się na definicję recyklingu), to jest on odpadem. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie ww. przepisy. Organ w swojej argumentacji odwołał się nie tylko do art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, ale przede wszystkim do klasyfikacji przedmiotowego odpadu zawartej w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. według którego tłuczeń torowy stanowi odpad o kodzie 17 05 08 - tłuczeń torowy (kruszywo) inny niż wymieniony w 17 05 07. Odwołano się także do ww. protokołu z ustaleń pomiędzy Spółką, a [...] S.A. W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skargi, okolicznością decydującą o prawidłowej klasyfikacji przedmiotu sprawy nie były procesy, jakim był poddawany wydobywany przez Spółkę tłuczeń. Procesy te zostały opisane w decyzji, jednakże odniesienie to dokonane zostało w celu ustalenia, czy czynności te wypełniają definicję recyklingu w rozumieniu ustawy o odpadach. Organ prawidłowo dokonał tych ustaleń w celu stwierdzenia, czy ma do czynienia z przetwarzaniem odpadów w rozumieniu ustawy. W niniejszej sprawie skarżąca pomija rolę Zamawiającego - [...] S.A. - błędnie uważając siebie za pierwotnego posiadacza przedmiotowego tłucznia, którego wola ma decydujące znaczenie dla oceny, czy mamy do czynienia z "pozbyciem się" w rozumieniu ustawy. W niniejszej sprawie skarżąca występuje ja podmiot podejmujący się odzysku (recyklingu) przedmiotowego odpadu w postaci tłucznia torowego, który utracił swoją pierwotną rolę dla jej pierwotnego posiadacza ([...] S.A.).
W odniesieniu do argumentów skargi Sąd stwierdza, że analiza zaskarżonej decyzji nie wskazuje, iż organ kwestionuje, czy też neguje, celowość samego procesu odzysku przedmiotowego tłucznia. Organ nie ma żadnych uwag, co do wdrażania tzw. Gospodarki Obiegu Zamkniętego w działalności Spółki. Organ podnosi tylko to, że na działalność prowadzoną przez skarżącą było wymagane zezwolenie, którego ona nie posiadała. Skarżąca w sposób wybiórczy odczytuje treść zaskarżonej decyzji przypisując jednemu zdaniu sformułowanemu przez organ (tj. "Proces recyklingu zgodnie z powyższą decyzją zarezerwowany jest tylko i wyłącznie dla odpadów, a zatem zebrany tłuczeń torowy, który następnie jest przesiewany, oczyszczony i kruszony jest odpadem i aby mógł być ponownie wykorzystany musi zostać przetworzony") inną rolę niż cel i kontekst, dla którego zostało ono umieszczone w tej decyzji. Skarżąca pomija, że powyższe stwierdzenie zostało sformułowane nie w kontekście definicji odpadu i jego klasyfikacji – art. 4 ust. 3 ustawy o odpadach i rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r., ale w kontekście definicji recyklingu - art. 3 ust. 1 pkt. 23 ustawy o odpadach.
W konsekwencji powyższego, wbrew twierdzeniom skargi, zdaniem Sądu w sprawie nie doszło także do naruszenia wskazanego w skardze art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach poprzez jego niezasadne zastosowanie i uznanie, że Spółka przetwarzała (poddawała odzyskowi) odpady bez wymaganego zezwolenia, podczas gdy działanie [...] S.A. nie stanowiło przetwarzania odpadów. Działalność Spółki wypełniała przesłanki do uznania jej za działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów bez wymaganego zezwolenia. Wskazać należy, że sama Spółka w uzasadnieniu skargi opisuje, że w kwietniu 2019 r. realizowała inwestycję polegającą na modernizacji linii kolejowej, w toku której wydobywała z torowiska tłuczeń (kruszywo), oczyszczała je i rozkruszała, po czym ponownie wbudowywała w torowisko, w obszarze tej samej inwestycji. Proces realizowany przez [...] sprowadzał się do tego, że tłuczeń obecny w nawierzchni linii kolejowej był zdejmowany, przesiewany (w celu usunięcia nagromadzonej w nim przez lata frakcji drobnej i organicznej, która utrudnia spływ wody), oczyszczony i kruszony, a następnie ponownie wbudowywany w torowisko.
Powyższe wskazuje bez wątpienia więc, że przedmiotowy tłuczeń utracił dla jego posiadacza ([...] S.A.) pierwotne przeznaczenie. Tłuczeń był zanieczyszczony (nie pozwalał na spływ wody) i wymagał przesiewania, oczyszczenia i kruszenia, w celu jego ponownego użycia. Stanowisko organu jest więc prawidłowe.
Sąd nie stwierdził także naruszenia obowiązujących norm w zakresie wymiaru wysokości kary. Zauważyć należy, że kara ta została przez organ II instancji zmniejszona o połowę (500.000 zł) w stosunku do kary wymierzonej przez organ I instancji (1.000.000 zł). Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia art 194 ust. 7 i art. 199 ustawy o odpadach oraz art. 189d pkt 2, 3, 5 i 6 Kpa. Analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ przeanalizował wszystkie okoliczności sprawy i dał wyraz wszystkim przesłankom mającym wpływ na wysokość kary w zaskarżonej decyzji. Prawidłowo uzasadniono także powody obniżenia kwoty kary na str. 12 decyzji. Wymierzona kara mieści się w granicach zagrożenia przewidzianego dla tego typu naruszenia i jest proporcjonalna w stosunku do okoliczności i wagi stwierdzonego naruszenia prawa.
W odniesieniu do zarzutu, że nie było żadnego zagrożenia dla środowiska i ludzi wskazać należy, że gdyby ów tłuczeń nie powodował żadnego zanieczyszczenia, to nie byłby poddawany ww. procesowi oczyszczania po wydobyciu go z torfowiska. Ponadto zauważyć należy, że z akt sprawy wynika, iż w wyniku przedmiotowego przesiewania i oczyszczania tłucznia nie powstawały produkty obojętne dla środowiska, gdyż [...] S.A. zamówił w [...] Sp. z o.o. usługę polegającą na przejęciu materiału pochodzącego z owego przesiewania (akta sprawy str. 289). Rację ma więc organ, że przedmiotowy tłuczeń torowy nie jest wprawdzie kwalifikowany jako odpad niebezpieczny, ale nie jest to jednak odpad obojętny dla środowiska. Prawidłowo organ wskazał na str. 12 zaskarżonej decyzji, że wody opadowe mogą wypłukiwać zanieczyszczenia w nim się znajdujące i przedostawać się do gruntu. Prawidłowo wskazano także na uciążliwość hałasową powodowaną działalnością skarżącej, odczuwalną przez okolicznych mieszkańców, czego dowodem jest zgłoszona w tym zakresie interwencja. Nie był więc to także jedyny ujemny efekt przetwarzania przedmiotowego tłucznia wskazany przez organ w zaskarżonej decyzji.
Wobec wyżej opisanych okoliczności i regulacji prawnych, w szczególności przytoczonego zapisu rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów oraz uwagi wyrażonej przez [...] S.A., brak było podstaw do twierdzenia, że klasyfikacja przedmiotowego tłucznia jako odpadu, jest kwestią sporną i nieoczywistą.
Ponownie należy wskazać, że wymiar orzeczonej kary został w istotny sposób ograniczony przez organ II instancji, w związku z tym brak jest podstaw do twierdzenia, że organ nie wziął pod uwagę okoliczności łagodzących ten wymiar polegających na współpracy z organem, podjęciu działań ograniczających hałas, podjęciu działań mających na celu usunięcie skutków ewentualnego naruszenia itp. Skarżąca pomija fakt, że przy recyklingu owego kruszywa doszło do wskazanych w skardze ujemnych konsekwencji dla środowiska polegających, np. na konsumpcji energii niezbędnej do tego działania, a także emisję zanieczyszczeń związanych z procesami wydobycia, przesiania, oczyszczenia i transportem przedmiotowego kruszywa. Przypomnieć należy, że GIOŚ w wyniku analizy przesłanek wymienionych we wskazanych wyżej przepisach ustalił, że skarżąca przetworzyła nielegalnie (bez wymaganego, zgodnie z art. 41 ustawy o odpadach, zezwolenia) dużą ilość odpadów (9.611,25 Mg tłucznia torowego) w krótkim czasie (3 tygodnie), co tygodniowo daje ilość 3.203,75 Mg przetworzonych odpadów. Całe naruszenie trwało 2 miesiące (od lutego 2019 r. do dnia 26 kwietnia 2019 r.). Ponadto Sąd podziela stanowisko organu w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 189d pkt 2, 3, 5 i 6 Kpa, według którego w rozpatrywanej sprawie przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej uregulowane zostały w przepisach odrębnych, tj. w art. 194 ust. 7 i art. 199 ustawy o odpadach, zatem art. 189d kpa nie ma zastosowania.
Sąd nie stwierdził także naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego polegających na nieprzeprowadzeniu rozprawy wnioskowanej przez Spółkę. Do tego wniosku organ odniósł się na str. 6 zaskarżonej decyzji. Sąd zauważa, że skarżąca nie wskazała żadnych nowych dowodów w sprawie, które miałyby być uzyskane w wyniku tej czynności. Według uzasadnienia wniosku (akta sprawy str. 89) skarżąca chciała, aby osobiście (a nie pisemnie) opisano proces którym był poddawany ów tłuczeń, celem wykazania, że procedura przesiewania tłucznia torowego ma charakter pro-ekologiczny oraz w żadnym stopniu nie miała negatywnego wpływu na środowisko. W tym zakresie wskazać należy, że z akt sprawy wynika, iż Spółka miała zapewniony czynny udział w postępowaniu na każdym z jego etapów oraz wielokrotnie miała prawo i korzystała z niego w celu opisania owego procesu oraz jego konsekwencji. W aktach sprawy jest szereg dokumentów opisujących ów proces. Organ w niniejszej sprawie nie kwestionuje pro-ekologiczności samego procesu recyklingu. Proces ten wymagał jednak uzyskania stosownego pozwolenia, którego skarżąca nie posiadała. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 89 § 2 Kpa, czy też art. 7 i 77 Kpa. Skarżąca nie wskazała jaki konkretny wpływ na wynik sprawy miał brak przeprowadzenia owej rozprawy, poza ogólnymi stwierdzeniami, że umożliwiłoby to przeprowadzenie dowodów na okoliczność motywów Spółki przemawiających za nieuznawaniem tłucznia za odpad. Skarżąca nie wskazała, konkretnie przy udziale jakich świadków lub biegłych albo jakich oględzin chciała dokonać tej czynności. Spółka nie wskazała konkretnie jakiego materiału dowodowego niezbędnego do rozpoznania sprawy nie zebrano w efekcie zaniechania przeprowadzenia tej rozprawy. Zgodnie z art. 78 § 1 Kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, tymczasem w skardze nie wskazano na konkretne i istotne dowody oraz okoliczność, które byłyby uzyskane poprzez przeprowadzenie owej rozprawy przy udziale świadków, biegłych, czy przy pomocy oględzin. Sąd zauważa, że wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w postępowaniu administracyjnym nie wiąże organu. Nie jest ona też formą realizacji wskazanej w art. 11 Kpa zasady objaśniania stronom przesłanek załatwienia sprawy. Rozprawa ma służyć organowi do jak najpełniejszego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza gdy wymaga tego udział świadków, biegłych lub przeprowadzenie oględzin. Jej celem nie jest więc wyjaśnianie stronom postępowania przesłanek, którymi kieruje się organ, ani polemika z jego stanowiskiem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3866/19).
W odniesieniu do argumentu dot. czasu trwania postępowania przed organem (zarzut naruszenia art. 12 Kpa) Sąd wskazuje, że terminowość przeprowadzonego postępowania nie może być przedmiotem niniejszego postępowania. Badaniu tego zagadnienia służy inna procedura dotycząca bezczynności, czy przewlekłości organu. W tym zakresie skarżącej przysługiwały odrębne środki ochrony w postaci np. skargi na bezczynność, czy przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ.
Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 8 § 1 i 2 Kpa poprzez wymierzenie [...] kary rażąco wysokiej i nieproporcjonalnej do wagi ewentualnego uchybienia, co stanowi zarówno naruszenie zasady proporcjonalności, jak i wymogu nie odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca spółka nie uzasadniła w dostateczny sposób swojego stanowiska w tym zakresie. Skarżąca nie wskazała nie tylko na istnienie utrwalonej praktyki orzeczniczej w przedmiotowym zakresie, ale także nie wykazała, że poprzez orzeczenie w niniejszej sprawie odstąpiono od takiej praktyki w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Sama, pobieżna analiza przytoczonych w skardze decyzji wskazuje, że nie dotyczą one takiego samego stanu faktycznego i prawnego, jaki stwierdzono w niniejszej sprawie. Jak wskazała sama skarżąca - [...] S.A. wymierzono karę za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia, a niniejsza sprawa dotyczy przetwarzania odpadów bez takiego zezwolenia. Nieznane są okoliczności faktyczne zapadłych w tych sprawach rozstrzygnięć, inne są także obowiązujące w tym zakresie regulacje. W tym względzie należy podkreślić, że czym innym jest zbieranie, a czym innym przetwarzanie odpadów. Zgodnie z definicją sformułowaną w art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach, przetwarzanie to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Natomiast w myśl art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach, zbieranie odpadów to ich gromadzenie przed transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b ustawy o odpadach. Biorąc pod uwagę charakter wykonywanych czynności, inny jest ich wpływ na środowisko, nie można więc powiedzieć, że we wskazanych przez Spółkę decyzjach mamy do czynienia z tożsamością stanu faktycznego i prawnego z niniejszą sprawą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 209/21). Z uwagi na powyższe zarzuty skargi w tym zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie. Ponadto zauważyć należy, że nie można powołać się na naruszenie zasady z art. 8 § 2 Kpa w sytuacji, kiedy wydana w sprawie decyzja, choćby była odmienna od innej decyzji, wydanej w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, jest jednak prawidłowa i zgodna z prawem. Wzgląd na zachowanie zasady praworządności ma w tej sytuacji priorytet nad oczekiwaniem strony do otrzymania decyzji takiej samej jak decyzje uprzednio wydawane w analogicznych stanach faktycznych i prawnych, bowiem oczekiwanie takie nie jest "słuszne" i "uzasadnione" jako naruszające zasadę praworządności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2964/20).
W odniesieniu do argumentów Spółki dotyczących pominięcia przez organ charakteru i wagi materiału (jego dużej gęstości objętościowej), jakim jest przedmiotowy tłuczeń, co ma przełożenie na wysokość kary, Sąd ponownie przypomina, że w niniejszej sprawie organ I instancji wymierzył wysokość administracyjnej kary pieniężnej na podstawie pkt 1 załącznika nr 6 do ustawy o odpadach. W powyższej sprawie przyjęto ilość odpadów poddanych przetworzeniu według przedstawionego przez Spółkę w czasie kontroli wydruku ilości przesianego tłucznia w okresie od 6 marca 2019 r. do 25 marca 2019 r. tj. 9.611,25 Mg i zaklasyfikowano tłuczeń torowy jako odpad inny niż niebezpieczny i obojętny tj. stawka 300 zł za m3. Na tej podstawie wyliczono wymiar administracyjnej kary pieniężnej na 2.883.375,00 zł (tj. 9.611,25 m3 x 300 zł/m3 = 2.883.375,00 zł). Zgodnie z pkt 4 załącznika nr 6 do ustawy o odpadach, jeżeli wysokość kary obliczona zgodnie ze wzorem jest wyższa niż górna granica kary określona w art. 194 ust. 4 tej ustawy, kara wynosi 1.000.000 zł. Organ II instancji przedmiotową karę jeszcze obniżył o połowę. Za organem należy jednocześnie w tym względzie ponownie nadmienić, iż w rzeczywistości strona poddała przetworzeniu znacznie większą ilość odpadów, gdyż ilość 9.611,25 Mg dotyczy tylko okresu od 6 marca 2019 r. do 25 marca 2019 r., czyli 3 tygodni, a jej działalność w tym zakresie była prowadzona co najmniej od lutego do 26 kwietnia 2019 r.
Z powyższych względów Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów Spółki i działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. wniesioną skargę oddalił.