IV SA/WA 2029/22

IV SA/Wa 2029/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-06-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wójcik /przewodniczący/
Jarosław Łuczaj /sprawozdawca/
Tomasz Wykowski
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 2301/23 - Wyrok NSA z 2025-04-08
III OZ 794/22 - Postanowienie NSA z 2023-01-13
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 i art. 145 par 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Jastrzębska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości J. C. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 13 lipca 2022 r., nr DI-420/403/2018/kb w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Syndyka Masy Upadłości J. C. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] kwotę 1.500 (jeden tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 13 lipca 2022 r., nr DI-420/403/2018/kb, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: kpa) w związku z art. 545 ust. 3a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania J. G., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe [...]" (dalej: strona lub skarżąca) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ lub organ I instancji) z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzanie do środowiska w 2014 r. ścieków przemysłowych z przyzakładowej oczyszczalni w S. z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty R. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] ze zmianą – Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ II instancji, organ odwoławczy lub organ) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej:
Decyzją z [...] grudnia 2017 r. WOIŚ wymierzył stronie administracyjną karę pieniężną w wysokości 54.016 zł za przekroczenie w 2014 r. określonych w ww. pozwoleniu wodnoprawnym warunków wprowadzania ścieków do rowu [...].
Strona wniosła odwołanie od decyzji, zarzucając jej naruszenie:
1) art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.; dalej: Poś) w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2017 r. oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. Nr 260 poz. 2177 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2005 r.), poprzez jego błędną wykładnię;
2) art. 7 kpa, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niezałatwienie sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w konsekwencji niewspółmierność nałożonej kary w stosunku do winy podmiotu oraz jego destabilizację ekonomiczną.
Strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania, a z ostrożności procesowej złożyła również zarzut przedawnienia dopuszczalności wydania decyzji w tej sprawie.
Rozpatrując odwołąnie GIOŚ wskazał m.in., że działając w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137 poz. 984 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2006 r.), decyzją z [...] listopada 2009 r. Starosta R. udzielił pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie oczyszczonych ścieków przemysłowych do rowu [...]. W pozwoleniu określił ich skład (BZT5, ChZTcr, zawiesina ogólna, azot amonowy, azot azotanowy, azot azotynowy, azot ogólny, fosfor ogólny, chlorki, substancje ekstrahujące się eterem naftowym) oraz stan (temperatura, pH), a także ilość ścieków, jaka może być wprowadzana do odbiornika. Zobowiązał też stronę do wykonywania badań jakości ścieków regularnie z częstotliwością nie mniejsza niż raz w ciągu 2 miesięcy.
Z akt sprawy wynika, że w I okresie oceny wyznaczonym datą ostateczności pozwolenia, tj. od 24 listopada 2013 r. do 23 listopada 2014 r., strona wykonała 6 wymaganych pomiarów w zakresie odczynu pH, BZT5, ChZTcr, zawiesiny ogólnej, azotu amonowego, azotu azotanowego, azotu azotynowego, azotu ogólnego, fosforu ogólnego, chlorków oraz substancji ekstrahujących się eterem naftowym, jednak w pomiarze z 21-22 lipca 2014 r. nie został wykonany pomiar temperatury odprowadzanych ścieków. Ponadto, w pomiarach z 28-29 stycznia 2014 r., 26-27 maja 2014 r. i 21-22 lipca 2014 r. stwierdzono przekroczenia w zakresie wskaźnika azotu amonowego, a w pomiarze z 24-25 marca 2014 r. przekroczono dopuszczalne stężenie azotu azotynowego o więcej niż 100%. Z kolei w II okresie oceny, tj. od 24 listopada 2014 r. do 23 listopada 2015 r., wykonano 6 wymaganych pomiarów w pełnym zakresie, jednak w pomiarach z 26-27 listopada 2014 r., 19-20 maja 2015 r. i 23-24 września 2015 r. wystąpiły przekroczenia azotu amonowego, a w pomiarach z 28-29 stycznia 2015 r. i 20-21 lipca 2015 r. stwierdzono przekroczenia w zakresie azotu azotynowego o ponad 100%. Co więcej, w II okresie oceny przekroczona została również średnia roczna fosforu ogólnego, przy dopuszczalnej wartości 3 mg/l średnia wyniosła 4,05 mg/l, co dało przekroczenie o 1,05 mg/l. Wobec powyższych ustaleń zasadne było wymierzenie stronie administracyjnej kary pieniężnej.
Organ I instancji prawidłowo ustalił ilość ścieków odprowadzoną w czasie, kiedy nie wykonano pomiaru temperatury, jednak stawka, którą przyjął była niewłaściwa. Zgodnie z § 5 pkt 2 rozporządzenia z 2005 r., jednostkowa stawka kary za przekroczenie dopuszczalnej temperatury wprowadzanych ścieków, za 1 m3 za ścieki, których temperatura przekracza dopuszczalną wielkość o 5°C i więcej – wynosi 1,03 zł za każdy stopień przekroczenia, a w przypadku braku pomiaru maksymalna stawka kary miałaby wartość nieskończoną, bowiem nie ma ograniczenia dla ilości stopni przekroczenia. Dlatego też ustawodawca określił w ustawie Poś maksymalne, tj. górne jednostkowe stawki kar, które w 2014 r. wynosiły 13,11 zł za 1 m3 ścieków w wypadku przekroczenia dopuszczalnej temperatury, odczynu pH, poziomu sztucznych substancji promieniotwórczych lub dopuszczalnego stopnia rozcieńczenia ścieków eliminującego toksyczne oddziaływanie ścieków na ryby (załącznik nr 1 do obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 8 października 2013 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, na rok 2014; M. P. z 2013 r. poz. 821).
Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że w przypadku braku pomiarów w odniesieniu do temperatury zastosowanie ma górna jednostkowa stawka kary. W tak ustalonym stanie faktycznym administracyjna kara pieniężna ustalona tylko za temperaturę wynosiłaby: 17.809,2 m3 x 13,11 zł/m3 = 233.478,61 zł.
Organ odwoławczy zauważył, że może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości, jednak wydanie decyzji reformatoryjnej w tym zakresie przez organ II instancji spowodowałoby naruszenie zakazu reformationis in peius określonego w art. 139 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie organu II instancji, przyjęcie niewłaściwej stawki kary nie dało podstaw do uznania, że decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, a tym samym, że istniały przesłanki do odstąpienia od powołanego zakazu. Dlatego wysokość administracyjnej kary pieniężnej w tej sprawie pozostała w wymiarze ustalonym przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji.
Za całkowicie bezzasadny organ uznał zarzut wskazania w uzasadnieniu decyzji jedynie faktu naruszenia przepisów oraz tabeli wskazującej kwotę kary. Na str. 10-12 swojej decyzji organ I instancji szczegółowo przedstawił obliczenia wielkości przekroczenia w poszczególnych okresach oceny i wyjaśnił również podstawę tych obliczeń, a w tabelach na str. 5-7 ujął jedynie wyniki wykonanych przez stronę pomiarów.
Dalej organ wyjaśnił, że WIOŚ właściwie zastosował przepisy Poś i rozporządzenia z 2005 r. prawa oraz dokonał prawidłowej subsumpcji. Wskazał, że art. 305a ust. 1 pkt 2 Poś jest podstawą swego rodzaju niewzruszalnego domniemania faktycznego, nakazuje bowiem przyjąć, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska m.in. nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, to przekracza warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, określone w pozwoleniu wodnoprawnym lub pozwoleniu zintegrowanym, odpowiednio w stopniu określonym w tym przepisie. Ustalony w oparciu o to domniemanie fakt może być następnie podstawą wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2 Poś. Tłumaczenie strony o zleceniu laboratorium wykonania pomiaru temperatury w pomiarze z 21-22 lipca 2014 r. nie ma zatem wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Ustawodawca nie uzależnił bowiem zastosowania tej normy sankcyjnej od winy podmiotu korzystającego ze środowiska. Faktem jest, że ten pomiar nie został wykonany i nie miały wpływu na ten fakt żadne okoliczności łagodzące.
Administracyjna kara pieniężna została wymierzona za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym 2014 na podstawie przepisów Poś, które wskazują sposób postępowania organu Inspekcji Ochrony Środowiska w takim przypadku. W przypadku stwierdzenia, że warunki pozwolenia zostały przekroczone (a w świetle art. 305a ust. 1 pkt 2 Poś, przekroczeniem jest również niewykonanie pomiarów w wymaganej liczbie), wojewódzki inspektor ochrony środowiska jest zobowiązany do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a wielkość przekroczenia, a co za tym idzie wysokość kary, musi ustalić w sposób określony w przepisach. W tej sprawie podstawą stwierdzenia przekroczenia był właśnie brak odpowiedniej liczby pomiarów w zakresie temperatury w I okresie oceny oraz rzeczywiste przekroczenia stężeń zanieczyszczeń w obu ocenianych okresach.
W odniesieniu do zarzutu przedawnienia prawa do doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej organ wyjaśnił, że jest on nietrafny. Zgodnie bowiem z art. 281 ust. 1 Poś, do ponoszenia administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm.; dalej: Ordynacja podatkowa). Natomiast jeżeli przekroczenie warunków zezwolenia w danym roku objętym decyzją, w której nałożono administracyjną karę pieniężną obejmowało dwa roczne okresy obowiązywania pozwolenia, to brak jest przeszkód prawnych, aby organ ochrony środowiska mógł stwierdzić przekroczenie warunków pozwolenia już dnia następnego po zakończeniu pierwszego ze wskazanych okresów. W tej sprawie więc prawo organu do doręczenia decyzji ustalającej wymiar administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie stwierdzone w I okresie oceny (który biegł od 24 listopada 2013 r. do 23 listopada 2014 r.) upłynęło dopiero z końcem 2017 r. (w związku z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej), a decyzja z [...] grudnia 2017 r. została doręczona stronie 18 grudnia 2017 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Biorąc więc pod uwagę powyższe organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji doręczył stronie decyzję przed upływem terminu przedawnienia, tj. przed końcem 2017 r. Zatem ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.
Na gruncie niniejszej sprawy organ wyjaśnił również, że w ustawie Poś nie funkcjonują regulacje dające możliwość odstąpienia od zastosowania określonych w tej ustawie instrumentów odpowiedzialności administracyjnej. Niezależnie jednak od przepisów prawa materialnego, odrębne procedury odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewiduje art. 189f kpa, jednak GIOŚ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki do odstąpienia od jego zastosowania. Przede wszystkim wskazał, że administracyjne kary pieniężne za wprowadzanie ścieków do środowiska z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, stanowią środki finansowo-prawne chroniące środowisko jako dobro wspólne. Są to instrumenty prawne o charakterze sankcji administracyjnych, zabezpieczające realizację obowiązków dotyczących działania na podstawie i w granicach pozwolenia emisyjnego, określającego warunki korzystania ze środowiska, w tym przypadku w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Ustawodawca w sposób jednoznaczny określił obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za tego rodzaju naruszenie, a decyzje te mają charakter związany.
Biorąc ponadto pod uwagę okoliczności związane z doniosłą wagą społeczną ochrony środowiska jako dobra wspólnego oraz fakt, że w tej sprawie przekroczenie warunków pozwolenia było spowodowane niewykonaniem pomiaru temperatury oraz wystąpieniem rzeczywistych przekroczeń jakości odprowadzanych ścieków względem dopuszczalnych norm określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, nie sposób uznać, że waga stwierdzonego naruszenia prawa miała charakter znikomy. W 2014 r. wprowadzono bowiem 1.165,5 kg azotu amonowego, prawie 30 kg azotu azotynowego i 11 kg fosforu ogólnego z przekroczeniem ustalonych warunków.
Z uwagi na fakt, że to podmiot korzystający ze środowiska jest zobowiązany do monitorowania wielkości emisji do środowiska, ustawodawca w sposób jednoznaczny określił obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za tego rodzaju naruszenie, a decyzje te mają charakter związany. Biorąc ponadto pod uwagę okoliczności związane z doniosłą wagą społeczną obowiązków związanych z ochroną środowiska jako dobra wspólnego, nie sposób uznać, że waga stwierdzonego naruszenia prawa miała charakter znikomy. W takim stanie sprawy nie została spełniona przesłanka określona w art. 189f § 1 pkt 1 kpa.
W odniesieniu do przypadku określonego w art. 189f § 1 pkt 2 kpa organ stwierdził, że w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym brak jest prawomocnej decyzji o nałożeniu na stronę kary pieniężnej przez inny uprawniony organ administracji publicznej, a także brak jest informacji o tym, aby została ona prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, albo prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe w tym zakresie. Strona nie przedłożyła w tym aspekcie jakichkolwiek dokumentów i informacji, w związku z tym organ nie miał podstaw do przyjęcia, że spełnione są przesłanki zawarte w art. 189f § 1 pkt 2 kpa.
W sprawie nie miał też zastosowania art. 189f § 2 i 3 kpa, dotyczący fakultatywnego odstąpienia od wymierzenia sankcji pieniężnej, gdyż przepisy materialne ustawy Poś przewidują instrumenty prawne umożliwiające docelowo zaliczenie kwoty kary na poczet realizowanej inwestycji usuwającej przyczynę ponoszenia kar, pod warunkiem spełnienia wymagań określonych w art. 317-321 Poś.
Pismem z 6 czerwca 2022 r. organ II instancji zawiadomił stronę o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów oraz możliwości wypowiedzenia się w sprawie, ale nie skorzystała ona z przysługującego jej prawa.
W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Nie zgadzając się z decyzją GIOŚ, J. G. wniosła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie:
1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:
- art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez brak prawidłowego uzasadnienia prawnego i faktycznego;
- art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 11 kpa, poprzez wydanie decyzji w wyniku postępowania prowadzonego z naruszeniem przepisów proceduralnych, w którym organ ten nie rozpatrzył wyczerpująco materiału dowodowego, błędnie ustalając stan faktyczny i prawny oraz niezałatwienie sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w konsekwencji niewspółmierność nałożonej kary w stosunku do winy podmiotu oraz destabilizację ekonomiczną skarżącej;
2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 305a ust. 1 pkt 2 Poś oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2005 r., poprzez jego błędną wykładnię.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W toku postępowania sądowego Sąd powziął informacje, że z dniem 31 stycznia 2022 r. skarżąca utraciła zarząd swym majątkiem, a następnie 28 listopada 2022 r. ogłoszono jej upadłość. W związku z tym Sąd podjął szereg czynności mających na celu sanowanie zaistniałej sytuacji, skutkiem czego był udział w sprawie po stronie skarżącej syndyka masy upadłości J. G., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe [...]".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż te, które zostały wskazane w skardze.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: ppsa), rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a, który jednak nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy oraz po analizie akt sprawy Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, co skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko niej, ale i utrzymaną nią w mocy decyzji organu I instancji oraz umorzeniem postępowania administracyjnego.
Przede wszystkim wskazać należy, że organ II instancji zastosował w sprawie właściwe przepisy prawa materialnego.
Stosownie do art. 298 ust. 1 pkt 2 Poś w brzmieniu relewantnym dla rozstrzygnięcia sprawy, za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3 tej ustawy warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierzał, w drodze decyzji administracyjne kary pieniężne.
Zgodnie z art. 299 ust. 1 pkt 2 Poś, wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów.
Z kolei z art. 305 ust. 1 i 4 Poś wynika, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji i spełnione są warunki określone w art. 147a Poś, a w przypadkach, o których mowa w ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym, uwzględniając zmiany stawek opłat i kar, o których mowa w art. 304, w okresie objętym karą.
Natomiast w myśl art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a i c Poś, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone o 80% w przypadku składu ścieków oraz w stopniu powodującym zastosowanie maksymalnej stawki kary w przypadku stanu ścieków.
Zgodnie zaś z § 8 ust. 1 pkt 2-4 i 6 obowiązującego do 31 grudnia 2014 r. rozporządzenia z 2006 r., ścieki przemysłowe odpowiadały wymaganym warunkom, jeżeli:
- średnie roczne wartości azotu ogólnego i fosforu ogólnego nie przekraczały najwyższych dopuszczalnych wartości tych wskaźników określonych w tabeli II w załączniku nr 3 do rozporządzenia,
- każda wartość temperatury i pH zmierzona ręcznie lub automatycznie w okresie doby w odstępach co najwyżej dwugodzinnych nie przekraczała najwyższych dopuszczalnych wartości tych wskaźników określonych w tabeli II w załączniku nr 3 do rozporządzenia,
- co najmniej w czterech z sześciu kolejnych średnich dobowych próbkach ścieków zmierzone wartości pozostałych wskaźników zanieczyszczeń obecnych w ściekach nie przekraczały najwyższych dopuszczalnych wartości tych wskaźników określonych w tabeli II w załączniku nr 3 do rozporządzenia,
- w średniej dobowej próbce pozostałych ścieków, niespełniającej wymagań, najwyższe dopuszczalne wartości były przekroczone nie więcej niż o 100% dla wskaźników zanieczyszczeń określonych w Ip. 3-10, 13-18 i 59 oraz nie więcej niż o 50% dla wskaźników zanieczyszczeń w Ip. 19-58 w tabeli II w załączniku nr 3 do rozporządzenia.
Sąd w całości zgodził się z organem odwoławczym, że w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo ustalony został stan faktyczny, co skutkowało zastosowaniem właściwych przepisów prawa materialnego, jednak organ I instancji przyjął błędną stawkę kary odnośnie temperatury ścieków za 2014 r., gdyż wynosiła ona 13,11 zł/m3, a nie 1,31 zł/m3, jak wynika z decyzji WIOŚ. Słusznie jednak organ II instancji zastosował zakaz reformationis in peius, co zostało przedstawione wyżej.
W ocenie Sądu, w sprawie nie było też podstaw do zastosowania art. 189f § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:
1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Sąd podzielił też stanowisko organu odnośnie brak przesłanek do zastosowania art. 189f § 2 i 3 kpa, zgodnie z którym w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:
1) usunięcie naruszenia prawa lub
2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia,
a następnie odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.
Szczegółowe wyjaśnienie powyższych kwestii zostało przedstawione w części historycznej niniejszego uzasadnienia, więc nie ma potrzeby powtarzania go, skoro Sąd w zupełności je podzielił.
Zdaniem Sądu, zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadzał się przedawnienia prawa do wydania decyzji o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej, który rozważyć należało z urzędu.
Jak stanowi art. 281 ust. 1 Poś, do ponoszenia administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.
Z art. 68 Ordynacji podatkowej wynika zaś, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (§ 1), natomiast jeżeli podatnik:
1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego,
2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego
- zobowiązanie podatkowe nie powstaje pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (§ 2).
Po dokonaniu analizy akt sprawy i zarzutów skargi, a jednocześnie mając na względzie ww. przepisy prawa, Sąd doszedł do przekonania, że GIOŚ naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 77, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 68 § 1-2 Ordynacji podatkowej.
W ocenie Sądu, organ dokonał błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w rezultacie uznał, że zaszły przesłanki do utrzymania w mocy orzeczenia o wymierzeniu skarżącej administracyjnej kary pieniężnej. Organ nie zwrócił uwagi na istotną rzecz, a mianowicie, że w niniejszej sprawie wobec treści art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej doszło do przedawnienia możliwości wymierzenia skarżącej kary administracyjnej za wprowadzanie do środowiska w 2014 r. ścieków przemysłowych z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.
Wyjaśniając powyższe stanowisko należy podkreślić, że choć w rozpatrywanej sprawie mają zastosowanie art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej, to w przypadkach, o których przepisy te literalnie stanowią, musi istnieć wcześniej obowiązek podatkowy określony w ustawie, który ciąży na podatniku, zaś zobowiązanie podatkowe powstaje dopiero z dniem prawidłowego doręczenia wydanej przez organ podatkowy decyzji ustalającej wysokość tego zobowiązania (decyzji wymiarowej). Stosunek prawnopodatkowy powstaje więc przed wydaniem podatkowej decyzji wymiarowej. W przypadku decyzji wymiarowej dochodzi w ten sposób do przekształcenia obowiązku podatkowego w zobowiązanie podatkowe. Nie ulega zatem wątpliwości, że stosunek prawnopodatkowy powstaje przed wydaniem decyzji. Taka decyzja wymiarowa jest aktem późniejszym i wtórnym w stosunku do powstania obowiązku podatkowego.
Tymczasem wydana w niniejszej sprawie decyzja w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej jest decyzją kształtującą stosunek administracyjnoprawny, a zatem posiada charakter konstytutywny (ustalający). Jednocześnie jest decyzją całkowicie odmienną niż podatkowa decyzja wymiarowa, która jest konkretyzacją istniejącego wcześniej stosunku prawnego.
Po stronie skarżącej nie powstała przed wydaniem decyzji w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej żadna skonkretyzowana powinność zapłaty tej kary. Do momentu wydania takiej decyzji na skarżącej w ogóle nie ciążył żaden, nawet abstrakcyjny i ogólny ustawowy obowiązek zapłaty kary pieniężnej, co wynika z samej natury sankcji administracyjnej i jest zasadniczą okolicznością różniącą zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej od zobowiązania podatkowego. Przesądza to, zdaniem Sądu, o konieczności zastosowania w odniesieniu do decyzji o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej norm z art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej, ale z uwzględnieniem wskazanych wyżej różnic w stosunku do decyzji podatkowej.
Podsumowując powyższy wątek rozważań podkreślić należy, że decyzja wymierzająca karę administracyjną, w przeciwieństwie do decyzji podatkowej, nie konkretyzuje obowiązku wcześniej istniejącego (nieskonkretyzowanej powinności), ale go od podstaw kształtuje – w sposób od razu zindywidualizowany i skonkretyzowany. Dlatego też należy uznać, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej musi uwzględniać kontekst charakterystyczny dla decyzji o wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych.
W odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2 i art. 305 ust. 4 Poś nie można ustalić istnienia jakiegokolwiek obowiązku jej zapłaty w związku z przekroczeniem określonych w pozwoleniu wodnoprawnym warunków dotyczących m.in. ilości ścieków, ich stanu i składu oraz z stwierdzonym w danym roku kalendarzowym przekroczeniem warunków korzystania ze środowiska, aż do czasu ustalenia tego obowiązku w decyzji (co należy podkreślić – ostatecznej) przez właściwy organ. Obowiązek taki nie wynika bowiem z żadnego przepisu ustawowego. Takie stanowisko prezentowane jest również przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie administracyjnych kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 227) (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 grudnia 2021 r., II GSK 542/20, LEX nr 3275792; z dnia 5 października 2021 r., II GSK 1249/21, LEX nr 3267286; z dnia 8 grudnia 2020 r., II GSK 1017/20, LEX nr 3130319; z dnia 4 marca 2020 r, II GSK 53/20, LEX nr 3009831).
W związku z tym, rozważyć należało zastosowanie art. 68 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej.
W niniejszej sprawie badaniu podlegał rok 2014, który jednak składał się z dwóch okresów: pierwszego, który do 23 listopada 2014 r. i drugiego od 24 listopada 2014 r., przy czym pierwszy biegł od 24 listopada 2013 r., zaś drugi biegł do 23 listopada 2015 r. W kontekście art. 68 Ordynacji podatkowej odnośnie pierwszego możliwość oceny istniała więc od końca 2014 r., a odnośnie drugiego od końca 2015 r.
Stąd też przyjmując dla całego 2014 r. nawet tę drugą, mniej korzystną dla skarżącej datę (koniec 2015 r.), to bez względu więc na to, czy zastosujemy art. 68 § 1 (3 lata od końca 2015 r.), czy § 2 (5 lat od końca 2015 r.) Ordynacji podatkowej, to stwierdzić należy, że decyzja w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej winna zostać wydana najpóźniej w dniu 31 grudnia 2020 r., przy czym chodzi o decyzję ostateczną, gdyż dopiero ona rodzi obowiązek uiszczenia kary.
W ocenie Sądu, GIOŚ błędnie uznał, że w sprawie nie doszło do przedawnienia wymierzenia kary administracyjnej. Decyzja ostateczna została bowiem wydana dopiero 13 lipca 2022 r., tj. po upływie tak 3, jak i 5 lat od końca drugiego roku kalendarzowego, w którym stwierdzono podstawy do wymierzenia tej kary, czyli od końca 2015 r. Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana po przedawnieniu możliwości wymierzenia kary administracyjnej.
Dlatego też, zdaniem Sądu, decyzja organu odwoławczego została wydana bez podstawy prawnej, z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 298 ust. 1 pkt 2 i art. 305 ust. 4 Poś oraz art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej. Powyższe uchybienie w sposób istotny wpłynęło na wynik rozstrzygnięcia sprawy, a zatem Sąd był zobligowany do zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. Jednocześnie z uwagi na to, że skutkiem przedawnienia prawa do wymierzenia kary pieniężnej jest bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania administracyjnego, Sąd uznał za konieczne – w oparciu o art. 145 § 3 ppsa umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia tej kary.
Reasumując, Sąd podkreśla, że mimo, iż zarzuty skargi nie były zasadne z powodów wyżej podanych, to skargę należało uwzględnić z innych przyczyn, tj. z uwagi na to, że w sprawie doszło do przedawnienia możliwości wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 i art. 145 § 3 ppsa, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz umorzył postępowanie administracyjne (punkty 1 i 2 wyroku).
O kosztach postępowania punkcie 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego kwotę 1.500 zł, na którą składa się wpis od skargi ustalony na podstawie § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 535).