IV SA/WA 1993/22

IV SA/Wa 1993/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-02-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-09-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Dąbrowska
Jarosław Łuczaj
Monika Barszcz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1082/23 - Wyrok NSA z 2024-12-20
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par 1 pkt 1 lit c, art. 200, art, 205 par 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 75 par 1, art. 7, art. 77 par 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Barszcz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant ref. Beata Karczewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 lipca 2022 r. nr DO.1.7614.415.2019.MW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Miasto [...] działające przez Prezydenta Miasta [...], reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 lipca 2022 r., nr DO.1.7614.415.2019.MW utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej zwana "ustawą - Przepisy wprowadzające", Wojewoda [...] stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez [...] - miasto na prawach powiatu, prawa własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ul. [...], położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0080 ha.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, m.in. że wobec naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego, tj. prawidłowego ustalenia stron postępowania, faktu zajętości pod drogę części nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...] oraz ustalenia i prawidłowego udokumentowania kwestii władania publicznoprawnego ta nieruchomością.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające w związku z art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: ustawa z 1998 r.), dalej "Kpa", oraz w związku z treścią art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017. poz. 935) Wojewoda [...], odmówił stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez [...] - miasto na prawach powiatu, prawa własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ul. [...], położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0080 ha. W uzasadnieniu organ stwierdził, m.in. że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie nie wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nad przedmiotową częścią nieruchomości sprawowane było władztwo publicznoprawne.
Od powyższej decyzji odwołanie, z zachowaniem terminu ustawowego, wniósł Prezydent Miasta [...].
Decyzją z dnia 8 lipca 2022 r., nr DO.1.7614.415.2019.MW, Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał się na brzmienie art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. i wyjaśnił, że z księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była W. P. (obecnie [...]) na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 1977 r. Rep. A nr [...] oraz umowy przeniesienia współwłasności z dnia [...] maja 1978 r. rep. A nr [...]. Zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Podstawą prawną zaliczenia ulicy [...] w [...] do kategorii dróg publicznych w dniu 31 grudnia 1998 r. jest rozporządzenie Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz.U. Nr 35, poz. 179). Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), a więc zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. Realizując wytyczne Ministra Infrastruktury i Rozwoju zawarte w decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. organ wojewódzki pozyskał zaświadczenie nr [...] Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania w Zarządzie Dróg i Transportu w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. z którego 3/6 wynika, że na podstawie operatu geodezyjno-prawnego z liniami rozgraniczającymi pas drogowy na dzień 31 grudnia 1998 r. zaświadczono, że działka nr [...] była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod ul. [...].
Minister zauważył, że na znajdującym się w aktach sprawy fragmencie ww. operatu geodezyjno-prawnego nie uwidoczniono granic działki nr [...]. Ponadto linie rozgraniczające nie mogą mieć istotnego znaczenia z punktu widzenia faktycznego wykorzystywania nieruchomości pod drogę publiczną, jako przesłanki uwłaszczenia z mocy prawa. Przez linię rozgraniczającą rozumie się granice terenów przeznaczonych pod pas drogowy ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co zdaniem Ministra Rozwoju i Technologii nie jest równoznaczne z faktycznym wykorzystywaniem terenu jako drogi. Z punktu widzenia przesłanek z art. 73 ustawy istotne jest jedynie ustalenie faktycznego, a nie planowanego przebiegu pasa drogowego. Reasumując, w ocenie organu odwoławczego, ww. dokumenty nie potwierdzają okoliczności, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] była w dacie 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Oceniając przesłankę władztwa publicznoprawnego Wojewoda [...] wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nad przedmiotową nieruchomością nie było sprawowane władztwo publicznoprawne. Zdaniem organu odwoławczego, należy zgodzić się z powyższym stanowiskiem.
Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że w aktach przedmiotowej sprawy znajdują się oświadczenia Zarządu Dróg i Transportu w [...] z dnia 23 marca 2011 r. i z dnia 29 listopada 2017 r., z których wynika, iż przed dniem 31 grudnia 1998 r. ul. [...] była objęta stałym, całorocznym utrzymaniem, wykonywane były na niej remonty i bieżące naprawy nawierzchni drogi oraz prace porządkowe, w tym związane z odśnieżaniem i zabezpieczaniem przed oblodzeniem w okresach zimowych, jednakże - jak prawidłowo uznał organ wojewódzki - dokumenty te nie są wystarczające do wykazania spełnienia w niniejszej sprawie przesłanki władztwa publicznoprawnego, bowiem pochodzą od beneficjenta wywłaszczenia bezpośrednio zainteresowanego rozstrzygnięciem sprawy na korzyść podmiotu publicznego. Natomiast do znajdującej się w aktach sprawy kopii polisy ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z prowadzoną działalnością w zakresie zarządzania drogami lokalnymi, wojewódzkimi i krajowymi w [...] z dnia 31 stycznia 1996 r. seria A nr [...], wystawionej przez P. S.A., na wniosek Urzędu Miasta [...] wraz z aneksami z dnia 6 lutego 1996 r. i z dnia 4 marca 1996 r., dotyczącej ubezpieczenia według załączonych wykazów 1544 ulic lokalnych, krajowych i wojewódzkich w [...] nie dołączono wykazu ulic objętych ubezpieczeniem, a tym samym dokument ten nie potwierdza, aby ubezpieczeniem została objęta ulica [...] w [...].
Zaskarżając w całości ww. decyzję Ministra Rozwoju i Technologii do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, strona skarżąca (Miasto [...]) zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "KPA") poprzez bezkrytyczne zaakceptowanie działań organu pierwszej instancji prowadzących do przerzucenia ciężaru gromadzenia materiału dowodowego na stronę postępowania (Miasto [...]), polegających na:
a) wezwaniu strony do przedstawienia dowodów w postaci oświadczeń właścicieli nieruchomości zajętych pod drogę i właścicieli nieruchomości sąsiednich, oświadczeń pracowników świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony drogi (ergo rezultatów przesłuchania świadków), podczas gdy to sam organ był nie tylko obowiązany do zgromadzenia ww. dowodów, ale jednocześnie wyłącznie władny do ich przeprowadzenia (strona nie jest uprawniona do wzywania świadków, odbierania od nich zeznań, sporządzania protokołów z tej czynności etc.);
b) wywiedzeniu negatywnych skutków prawnych z faktu nieprzedstawienia przez stronę wykazu ulic objętych ubezpieczeniem odpowiedzialności cywilnej, do którego odnosi się polisa ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z prowadzoną działalnością w zakresie zarządzania drogami lokalnymi, wojewódzkimi i krajowym w [...] z dnia 31 stycznia 1996 r. seria A nr [...], wystawione przez P. S.A., i to pomimo braku wyraźnego wezwania strony do przedstawienia ww. dokumentu;
2. art. 8 KPA w zw. z pkt 2 ppkt 2 Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20.10.2015 r. w sprawie klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji, przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych i brakowania dokumentacji niearchiwalnej (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 246) w zw. z Załącznikiem nr 4 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz.U. Nr 14 poz. 67 ze zm.) - poprzez bezkrytyczne zaakceptowanie działania organu pierwszej instancji polegającego na żądaniu od strony postępowania (Miasta [...]) przedstawienia dowodu w postaci umów zawartych przed dniem 31 grudnia 1998 r. dotyczących urządzenia, utrzymania lub modernizacji drogi publicznej oraz rachunków i faktur za wykonywanie odnośnych prac zlecanych przez zarządcę drogi (vide pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia 6 listopada 2017 r., nr [...]), podczas gdy przepisy zaliczają dokumentację oznaczoną symbolem klasyfikacyjnym 8013 (Utrzymanie dróg wojewódzkich i mostów) do kategorii archiwalnej B5, co oznacza, że mamy do czynienia z dokumentacją niearchiwalną o czasowym znaczeniu praktycznym, której minimalny okres przechowywania wynosi 5 pełnych lat kalendarzowych począwszy od dnia 1 stycznia roku następnego od daty zakończenia sprawy, a tym samym strona (Miasto [...]) nie była zobowiązana do przechowywania rzeczonej dokumentacji po upływie blisko 19 lat;
3. art. 8 KPA - poprzez odejście, w zasadzie bez jakiegokolwiek uzasadnienia, od poglądu dotyczącego ciężaru dowodu, oficjalności postępowania dowodowego oraz dyrektyw oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym, wyrażonego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...];
4. art. 75 §1 KPA- poprzez bezkrytyczne zaakceptowanie działania organu pierwszej instancji polegającego na:
a) odmówieniu wiarygodności i mocy dowodowej, w sposób wyraźny, dowodowi w postaci zaświadczeń Zarządu Dróg i Transportu z dnia 25 marca 2011 r. i z dnia 29 listopada 2017 r. dotyczących zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną (ul. [...]) m.in. działki nr [...] w obrębie [...], z tego tylko powodu, że pochodzą one od beneficjenta ewentualnego wywłaszczenia;
b) odmówieniu wiarygodności i mocy dowodowej, poprzez jego przemilczenie, dowodowi w powszechnie dostępnych ortofotomap z lat 1978, 1996-1998 i późniejszych, potwierdzających fakt zajęcia przedmiotowej działki pod drogę publiczną oraz brak zmian ww. stanu zagospodarowania;
5. art. 80 KPA - poprzez bezkrytyczne zaakceptowanie działania organu pierwszej instancji polegającego na:
a) odmówieniu wiarygodności i mocy dowodowej, w sposób wyraźny dowodowi w postaci zaświadczeń Zarządu Dróg i Transportu z dnia 25 marca 2011 r. i z dnia 29 listopada 2017 r. dotyczących zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną (ul. [...]) m.in. działki nr [...] w obrębie [...], z tego tylko powodu, że pochodzą one od beneficjenta ewentualnego wywłaszczenia, i pomimo tego, że nie wskazano innego dowodu (zgromadzonego materiału), który prowadziłby do odmiennych ustaleń faktycznych, a zarazem pomimo tego, że zawarte w nim informacje korelują z informacjami wynikającymi z analizy powszechnie dostępnych ortofotomap z lat 1978, 1996-1998 i późniejszych, a także z polisy ubezpieczeniowej, o której mowa poniżej;
b) odmówienia mocy dowodowej polisie ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z prowadzoną działalnością w zakresie zarządzania drogami lokalnymi, wojewódzkimi i krajowym w [...] z dnia 31 stycznia 1996 r. seria A nr [...], wystawionej przez P. S.A. z tego tylko powodu, że nie dołączono do niej wykazu ulic objętych ubezpieczeniem, podczas gdy z innych ustaleń, poczynionych na podstawie Rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. (Dz.U. Nr 35 poz. 179 ze zm.) wynika, że ulica [...] w [...] niewątpliwie stanowiła drogę publiczną;
c) dokonaniu oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób wybiórczy (niewyczerpujący), czego przejawem było pominięcie (poprzez przemilczenie), dowodu z ortofotomap z lat 1978, 1996-1998 i późniejszych, potwierdzających fakt zajęcia przedmiotowej działki pod drogę publiczną oraz brak zmian ww. stanu zagospodarowania;
6. art. 76 § 1 i § 3 KPA - poprzez bezkrytyczne zaakceptowanie działania organu pierwszej instancji polegającego na odmówieniu wiarygodności i mocy dowodowej dowodowi w postaci zaświadczeń Zarządu Dróg i Transportu z dnia 25 marca 2011 r. i z dnia 29 listopada 2017 r. dotyczących zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną (ulica [...]) m.in. działki nr [...] w obrębie [...], pomimo tego, że stanowią one dokumenty urzędowe, którym przysługuje domniemanie prawdziwości, i to pomimo braku przeprowadzenia skutecznego przeciwdowodu;
7. art. 138 § 2 zdanie drugie KPA - poprzez jego niezastosowanie, czego wyrazem było bezkrytyczne zaakceptowanie działania organu pierwszej instancji polegającego na braku zastosowania się do wytycznych organu odwoławczego dotyczących koniecznego do zakresu sprawy, sformułowanych w treści wcześniejszej decyzji kasatoryjnej, z których jednoznacznie wynika, że wobec oświadczenia, iż strona nie posiada dokumentów, za pomocą których można wykazać przesłankę władztwa publicznoprawnego na dzień 31 grudnia 1998 r., organ pierwszej instancji powinien sięgnąć po inne środki dowodowe i we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie dowodowe.
Zdaniem strony skarżącej wspomniane uchybienia następczo doprowadziły do naruszenia:
8. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa - poprzez jego zastosowanie wyrażające się bezzasadnym utrzymaniem w mocy w trybie odwoławczym decyzji naruszającej szereg przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie skutkującym błędnymi ustaleniami co do okoliczności będących przesłankami zastosowania art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające.
Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie w całości również decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2018 r., poprzedzającej zaskarżoną decyzję, zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Badając sprawę w powyższych granicach Sąd uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 lipca 2022 r. nr DO.1.7614.415.2019.MW utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), według którego nabycie własności nieruchomości z mocy prawa uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. przesłanek:
pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego,
braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego,
zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną.
Przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie chociażby jednej z tych przesłanek wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że sporna nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Sporne natomiast jest to, czy organy ustaliły ponad wszelką wątpliwość, że nieruchomość oznaczona jako działka [...] we wspomnianej dacie była zajęta pod drogę publiczną, ewentualnie w jakiej części i na jakiej powierzchni, i w związku z tym znajdowała się we władaniu podmiotu prawa publicznego, na rzecz którego ma nastąpić przejęcie własności.
Należy podkreślić, że nabycie i utrata własności na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające następuje w ustalonych granicach przestrzennych. Na skonkretyzowanie zewnętrznych granic nabycia pozwala ustalony przebieg granic drogi w terenie, by dokonać oceny zaistnienia przesłanki władania nieruchomością w dacie 31 grudnia 1998 r.
W wyroku z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2270/19, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dacie 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej.
Z uwagi na brak definicji drogi publicznej w ustawie – Przepisy wprowadzająca niezbędnym pozostaje posiłkowanie się w tym zakresie przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r., tj. Dz. U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60 ze zm.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, drogą lub pasem drogowym jest wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.
W rozpoznawanej sprawie odmowa stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność osób fizycznych, nastąpiła wobec stwierdzenia, że z uzyskanego przez organy materiału dowodowego nie wynika, aby Prezydent Miasta [...] wykazał, że nieruchomość w jakiejkolwiek części została zajęta w rzeczywistości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r.
Wobec treści zarzutów skargi, w istocie spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego na kim spoczywa ciężar przeprowadzania postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, w szczególności, kto ma obowiązek ponieść ewentualne koszty postępowania, np. sporządzenia mapy z projektem podziału.
Wypada zatem podkreślić, że zarówno ustawa – Przepisy wprowadzające, jak również ustawa o drogach publicznych, nie zawierają żadnych ograniczeń dowodowych, a zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
Jeżeli chodzi o postępowanie dowodowe zgodnie z wyrażoną w art. 7 Kpa zasadą prawdy obiektywnej, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl natomiast art. 77 § 1 k.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Następnie zaś ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
W niniejszej sprawie z akt sprawy nie wynika aby organ rzędu wojewódzkiego, czy minister prowadzili jakiekolwiek postępowanie dowodowe, z tych względów decyzje organów obu instancji zostały uchylone, naruszono bowiem ww. art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa.
Sąd zauważa, że gdy chodzi o same koszty postępowania, to ich "przerzucanie" na strony postępowania administracyjnego (w tym postępowaniu na Miasto [...]) nie znajduje podstaw w kodeksie postępowania administracyjnego. Stronę obciążają tylko te koszty, które zostały poniesione na czynności podjęte z jej winy (vide art. 262 k.p.a., por. też M. Durzyńska, Glosa do uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, ZNSA 2009/5/182-194).
Słusznie zauważyła także strona skarżąca, że Minister Rozwoju i Technologii zaakceptował brak zastosowania się Wojewody [...] do wiążących wytycznych organu odwoławczego dotyczących koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, sformułowanych w decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] zgodnie z art. 138 § 2 zdanie drugie Kpa. Zaznaczyć należy, że w ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. czytamy że: "Przestrzenny zasięg działania ww. art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego. (...) W aktach sprawy brak jest mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę obrazującej stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r." (str. 3).
W tej samej decyzji Minister Infrastruktury i Rozwoju trafnie wskazał, iż organ winien zgromadzić dokumenty potwierdzające faktyczne sprawowanie władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością. "organ wojewódzki nie jest zwolniony przez przepis art. 73 ustawy z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego stosownie do przepisów art. 7, 77 i 80 Kpa. Organ wojewódzki winien we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie dowodowe" (str. 4). "(...) Organ winien (...) zgromadzić geodezyjną dokumentację mapową potwierdzającą fakt zajętości przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., a w przypadku uznania, że przesłanka ta została spełniona – wyjaśnić kwestię władania publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., zatem wykazać, że wykonywano prace związane min. Z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem". "Skoro Zarząd Dróg i Transportu oświadczył, iż nie posiada dokumentów, za pomocą których można wykazać przesłankę władztwa publicznoprawnego na dzień 31.12.1998 r., wówczas Wojewoda [...] powinien sięgnąć po inne środki dowodowe" (str. 5).
W powyższym względnie rację ma strona skarżąca, że nie sposób uznać za prawidłową realizację rzeczonych wytycznych poprzez wezwanie strony (Miasta [...]) do dostarczenia dowodów wymienionych (przykładowo) w treści ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r..
Zauważyć należy jeszcze raz, że art. 75 § 1 Kpa stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zgodnie natomiast z art. 86 Kpa jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. Organ, a nie strona skarżąca, winien w niniejszej sprawie przeprowadzić dowód z zeznań świadków i wyjaśnień stron na okoliczność ustalenia podmiotu, który w dniu 31 grudnia 1998 r. władał przedmiotową nieruchomością w znaczeniu wyżej opisanym. Niewykluczone jest również, że Administracja może wskazać osobę (np. pracownika) odpowiedzialną za zarządzanie nieruchomością w 1998 r., która mogłaby złożyć zeznania w sprawie. Przydatne mogłyby się także okazać zeznania właścicieli nieruchomości sąsiednich. Z tego katalogu środków dowodowych organy do tej pory nie skorzystały.
W aktach sprawy brak jest mapy z zaznaczonymi granicami działek obrazującej stan zajęcia nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., sporządzonej przez uprawnionego geodetę i opracowanej w trybie art. 73 ust. 1 ustawy. Co prawda w aktach sprawy znajdują się mapy, np. fragment operatu geodezyjno-prawnego, jednakże nie uwidoczniono na nich granic działki nr [...], żadna z tych map nie obrazuje granic drogi publicznej na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz zajęcia tej działki na pas drogowy.
W tym miejscu Sąd zaznacza, że zakres przestrzennego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie zawsze musi zostać wykazany przy pomocy mapy z zaznaczonymi granicami działek, obrazującej stan zajęcia nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., sporządzonej przez uprawnionego geodetę i opracowanej w trybie art. 73 ust. 1 ustawy. W braku takiej mapy można to uczynić korzystając także z innych źródeł dowodowych, np. geodeta może to uczynić na podstawie protokołu wznowienia granic, protokołu doraźnej kontroli nieruchomości, mapy dla celów projektowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2270/19).
W niniejszej sprawie organy oby instancji nie poczyniły jednak żadnych czynności w celu zgromadzenia odpowiedniego, istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy materiału dowodowego.
Nie zbadano i nie odniesiono się nawet do kwestii widoku z ortofotomap z lat poprzednich zawartych na geoportalu pomimo tego, że strona skarżąca wskazywała na to w odwołaniu. Sąd zaznacza, że jest to portal prowadzony przez Głównego Geodetę Kraju zawierający dane geodezyjne. Może być on istotnym środkiem dowodowym w sprawie.
Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że oczekiwanie wyznaczenia rzeczywistego zasięgu przestrzennego tej drogi w obrębie powyższej nieruchomości poprzez przedłożenie przez wnioskodawcę dokumentacji geodezyjnej, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Stanowi wręcz zaprzeczenie zasady oficjalności. Strona nie jest bowiem obowiązana dostarczać kompletnego materiału dowodowego, który miałby jedynie podlegać ocenie przez organ prowadzący postępowanie. Poszukiwanie dowodów, mających na celu wyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawie, do czego zobowiązuje organ przepis art. 77 § 1 Kpa, nie może w sprawie prowadzonej w omawianym trybie, polegać jedynie na wezwaniu strony do przedłożenia pełnej dokumentacji geodezyjnej. Sporządzenie dokumentacji geodezyjnej jest częścią postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie jest ustawowym obowiązkiem organu właściwego do wydania decyzji. W razie zatem nieprzedstawienia odpowiedniego opracowania geodezyjnego przez stronę, obowiązek jego uzyskania spoczywać będzie na organie, co wpisuje się w nałożony ustawą nakaz sporządzenia obligatoryjnego elementu decyzji (w postaci załącznika do decyzji deklaratoryjnej określającego zakres pasa drogowego). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji w rzeczywistości zaniechały podjęcia jakiejkolwiek czynności w celu wyjaśnienia istoty sprawy, tj. w celu ustalenia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 867/22.)
Skoro w okolicznościach tej sprawy organy I i II instancji uznały, że strona skarżąca nie przedstawiła dowodów na zaistnienie przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy, to oznacza, że postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia. W niniejszej sprawie jednak organy obu instancji nie przeprowadziły uzupełniającego postępowania dowodowego w istotnym zakresie, dlatego też Sąd stwierdził, że obie wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot poniesionych kosztów w wysokości wpisu sądowego od skargi oraz wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej.
Przy ponownie prowadzonym postępowaniu wojewoda [...] będzie zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa w celu stwierdzenia istnienia, bądź nie przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające. W szczególności organ przesłucha ewentualnych świadków, przeanalizuje dane wynikające z dostępnych systemów, w tym ortofotomap znajdujących się na geoportalu. Jeżeli okaże się, że w wyniku podjęcia ww. czynności, twierdzenia strony skarżącej co do położenia ww. drogi publicznej na gruncie prywatnym są uzasadnione, wojewoda, w razie potrzeby, zleci we własnym zakresie i na własny koszt w ramach powszechnie znanej zasady dotyczącej kosztów postępowania administracyjnego – sporządzenie mapy z projektem podziału obrazującym przebieg ww. drogi publicznej w dniu 31 grudnia 1998 r., a następnie wyda decyzję deklaratoryjną w zgodzie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy.