IV SA/Wa 1975/20

IV SA/Wa 1975/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wójcik /przewodniczący/
Anna Sękowska /sprawozdawca/
Jarosław Łuczaj
Symbol z opisem
6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 5783/21 - Wyrok NSA z 2025-02-25
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 138§ 1 pkt 3, art 127, art 31
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 26 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Klimatu z [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie) decyzją z [...] lipca 2020 r., znak [...], Minister Klimatu po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. (dalej "strona skarżąca"), od decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z [...] marca 2019 r., zmieniającej decyzję tego samego organu nr [...] z [...] marca 2011 r., orzekającą o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego Elektrowni [...] Sp. z o.o., na prowadzenie instalacji w przemyśle energetycznym dla spalania paliw o mocy nominalnej w paliwie 2151 MWt, zlokalizowanej w miejscowości L., gmina R. na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Stan rozpatrywanej sprawy przedstawia się następująco.
Decyzją nr [...] z [...] marca 2019 r. Marszałek Województwa [...] zmienił pozwolenie zintegrowane udzielone Elektrowni [...] sp. z o.o. w O..
Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. wystąpiło z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany pozwolenia. Wniosek złożono po wydaniu w/w decyzji, w terminie otwartym do złożenia odwołania, w związku z czym organ wezwał do wskazania jak traktować należy powyższy wniosek, a Stowarzyszenie wskazało, że stanowi on odwołanie od decyzji.
Minister Środowiska działając na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., znak: [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. przy ul. J., [...] B., od decyzji ww. Marszałka Województwa [...] nr [...] z [...] marca 2019 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1917/19 uchylił postanowienie ww. Ministra Środowiska z [...] czerwca 2019 r., znak: [...]. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał, że postawą wydania przedmiotowego postanowienia było przyjęcie, że skarżącemu Stowarzyszeniu nie służy przymiot strony, a zatem, że zachodzi niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych. WSA w Warszawie zobowiązał Ministra Środowiska do dokonania merytorycznej oceny odwołania w kontekście tego czy zmiana pozwolenia zintegrowanego dotyczy istotnej zmiany i w zależności od dokonanych ustaleń, wydania stosownego rozstrzygnięcie.
Ponownie rozpoznając odwołanie Minister Klimatu wydał zaskarżoną obecnie decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze.
Minister Klimatu w uzasadnieniu stwierdził, że postępowanie w sprawie decyzji Marszałka nr [...] z [...] marca 2019 r., zmieniającej pozwolenie zintegrowane mogłoby zostać uznane za postępowanie wymagające udziału społeczeństwa jedynie w przypadku gdyby wniosek dotyczył istotnej zmiany instalacji. Przez istotną zmianą instalacji rozumie się zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo ochrony środowiska (p.o.ś.) taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Wykładnia art. 3 pkt 7 p.o.ś., zdaniem organu, prowadzi do wniosku, że negatywne oddziaływanie instalacji na środowisko badać należy w odniesieniu do rzeczywistego oddziaływania tej instalacji na wszystkie elementy środowiska.
Organ dalej wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 p.o.ś., ochrona jednego lub kilku elementów przyrodniczych powinna być realizowana z uwzględnieniem ochrony pozostałych elementów. Artykuł ten określa sposób ochrony prawnej elementów przyrodniczych. Metoda kompleksowej ochrony prawnej powinna jednak przenikać całe ustawodawstwo ochronne stając się jedną z jego podstawowych cech. Mimo, że w art. 5 p.o.ś. wyraźnie jest mowa o ochronie elementów przyrodniczych, to jego treść należy interpretować szerzej w kontekście funkcji tej zasady dla ochrony zasobów środowiska oraz środowiska jako całości. W ocenie organu, zmiana pozwolenia w zakresie zmiany dopuszczalnych wielkości emisji zanieczyszczeń gazowo - pyłowych do powietrza oraz zmiany w zakresie monitorowania emisji zanieczyszczeń gazowo - pyłowych do powietrza nie oznaczają, że doszło niejako "automatycznie" do istotnej zmiany instalacji mogącej powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na całość środowiska. Za znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 3 pkt 7 p.o.ś. należy bowiem uznać takie skutki, które dotyczą wszystkich elementów środowiska jako całości zgodnie z treścią art. 5 p.o.ś.. Jak wynika z opinii załączonej do odwołania, zwiększenie rocznego zużycia mączki kamienia wapiennego i 24% wody amoniakalnej spowoduje wzrost emisji hałasu i niezorganizowanej emisji do powietrza ze środków transportu, a zwiększenie skuteczności odsiarczania spalin przyczyni się do zwiększenia ilości wytworzonych ścieków i odpadów. Minister Klimatu stwierdził, że zmiany w instalacji mogą spowodować zwiększone negatywne oddziaływanie na dwa elementy środowiska: powietrze i klimat akustyczny.
Dalej organ wyjaśnił, że ustalenie, czy wystąpiło znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, powinno sprowadzać się do sprawdzenia, czy doszło do negatywnego oddziaływanie w dużym stopniu, przekraczającym przeciętną miarę korzystania ze środowiska jako całości. Ocena, czy dane negatywne oddziaływanie na środowisko jest znaczące w odniesieniu do konkretnej instalacji, musi uwzględniać specyficzne jej cechy i warunki eksploatacji. Ten sam rodzaj negatywnego oddziaływania na środowisko może dla jednej instalacji nie mieć charakteru znacząco zwiększającego, z kolei dla innej instalacji, z uwagi na różne jej funkcje, cele i rodzaj prowadzonej w niej działalności - to samo negatywne oddziaływanie będzie znacząco zwiększające negatywne oddziaływanie na środowisko.
Minister Klimatu dokonał oceny wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego, w kontekście przytoczonej wyżej wykładni prawa i uznał, że wnioskowane przez Elektrownię [...] Sp. z o.o. zmiany nie mają związku z rodzajem prowadzonej działalności i w ich wyniku nie nastąpią zmiany parametrów technicznych podstawowych urządzeń wytwórczych, źródeł i miejsc powstawania emisji instalacji spalania paliw. Wniosek zawiera zmiany wynikające z wezwania Marszałka, które związane są z koniecznością dostosowania instalacji do wymagań określonych w decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2017/1442 z dnia 31 lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE. Proponowane zmiany w instalacji obejmowały ustalenie: dopuszczalnych wielkości emisji zanieczyszczeń gazowo - pyłowych do powietrza dla kotła parowego, pyłowego, na parametry nadkrytyczne, w związku z dostosowaniem instalacji spalania paliw do wymogów Konkluzji BAT LCP; wielkości dopuszczalnych rocznych emisji zanieczyszczeń gazowo - pyłowych do powietrza z instalacji spalania paliw w związku ze zmianami dopuszczalnych wielkości emisji zanieczyszczeń gazowo - pyłowych do powietrza; dopuszczalnych wielkości emisji zanieczyszczeń gazowo - pyłowych do powietrza dla emitora E3, przez który będą odprowadzane spaliny z kotłowni rozruchowej, w związku z dostosowaniem instalacji spalania paliw do wymogów Konkluzji BAT LCP; zmian w zakresie monitorowania emisji zanieczyszczeń gazowo - pyłowych do powietrza w związku z dostosowaniem instalacji spalania paliw do wymogów Konkluzji BAT LCP; zmian wynikających z zaproponowania procedury monitorowania parametrów procesu, zgodnie z BAT3.
Organ administracji publicznej uznał, że potrzeba dokonania w pozwoleniu zmian związanych z konkluzjami BAT, nawet w przypadku gdy zmiany te dotyczą zmiany sposobu funkcjonowania instalacji w celu dostosowania jej do wymagań wynikających z konkluzji BAT, nie uzasadnia udziału społeczeństwa, a więc i uczestniczenia organizacji ekologicznych w postępowaniu. Zmiana sposobu funkcjonowania instalacji w takim przypadku, w tym zastąpienie dotychczas stosowanych technik bardziej skutecznymi technikami, nie powoduje znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania na środowisko, a wręcz przeciwnie jest działaniem na rzecz ochrony środowiska. Oznacza to, że postępowanie nie wymaga prowadzenia z udziałem społeczeństwa. Nie było więc możliwości zastosowania art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej, pomimo, że cele statutowe zostały spełnione.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B., dalej "strona skarżąca" zaskarżając wyżej opisaną decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie:
1) art. 138 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. k.p.a. - poprzez umorzenie postępowania odwoławczego, mimo że organ w ogóle nie rozpoznał zarzutu skarżącego odnoszącego się do kwestii, że zmiana pozwolenia zintegrowanego dotyczy nowej instalacji, a tym samym postępowanie administracyjne wymagało w przedmiotowej sprawie udziału społeczeństwa, zatem skarżącemu (organizacji ekologicznej) przysługiwał status podmiotu na prawach strony;
2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, polegające na uznaniu, iż instalacja objęta wnioskiem inwestora stanowi "instalację istniejącą" w rozumieniu konkluzji BAT, mimo że należy ją uznać za nowy obiekt (nową instalację);
3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, związane z pominięciem przez Organy, że zmniejszenie (w porównaniu z wnioskiem Uczestnika) dopuszczalnego średniorocznego stężenia emisyjnego dowolnego zanieczyszczenia (w mg/m3), przy niezmienionej rocznej objętości spalin (w m3/rok), musi skutkować zmniejszeniem dopuszczalnej emisji rocznej (w mg/rok, przeliczonej na Mg/rok), a wynika to z prostej zależności fizykochemicznej, że emisja roczna danej substancji X (mx,rok) jest iloczynem średniorocznego stężenia emisyjnego (cx.rok) i rocznej objętości spalin (Vrok);
4) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, tj. z pominięciem, iż użyta w instalacji technologia spowoduje zwiększone zużycie szkodliwych surowców i zwiększoną produkcję ścieków i odpadów, a także możliwy wzrost stężeń metali ciężkich i boru;
5) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, tj. zawyżone emisje roczne dwutlenku siarki i chlorowodoru;
6) art. 218 pkt 1 i 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 799 ze zm., dalej jako: p.o.ś.) - poprzez brak zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, mimo że jego przedmiotem było wydanie decyzji dotyczącej nowej instalacji względnie istotnej zmiany instalacji;
7) art. 185 ust. 2a p.o.ś. w zw. z art. 3 pkt 7 p.o.ś. oraz art. 44 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2081, dalej jako: u.o.o.ś.) - poprzez błędne stwierdzenie, że postępowanie nie obejmuje wydania decyzji dla nowej instalacji lub wydania decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji;
8) art. 5 p.o.ś. - poprzez bezzasadne uznanie, że zasada kompleksowej ochrony środowiska nie oznacza bezwzględnego zakazu ujemnego wpływu na inne elementy, mimo że, zgodnie z wykładnią tej normy, potwierdzaną w poglądach przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego - ochrona jednego elementu nie może wywierać negatywnego wpływu na inne elementy, nawet w sposób pośredni;
9) art. 80 k.p.a. - poprzez przekroczenie granic swobodniej oceny dowodów, polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez wnikliwej i merytorycznej oceny wniosku Skarżącego o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a także dowolną ocenę okoliczności istotnych dla sprawy, w tym zupełne zdeprecjonowanie i pominięcie merytorycznych opinii eksperta przedstawionych przez Skarżącego;
10) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, a także naruszenie zasady przekonywania i jej gwarancji;
11) art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez lakoniczne, niewyczerpujące i niejasne uzasadnienie skarżonej decyzji oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi Organ kierował się wydając rozstrzygnięcie; a zwłaszcza wybiorcze odniesienie się do argumentacji i tez Skarżącego.
12) art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie i doręczenie skarżącemu decyzji nieopatrzonej datą (a jedynie rokiem wydania), co stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.).
Mając na uwadze powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o:
1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Klimatu, nieopatrzonej datą (znak [...]);
2) uchylenie w całości decyzji Ministra Klimatu nieopatrzonej datą (znak: [..]);
3) uchylenie w całości decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z [...] marca 2019 r. (znak: [...]);
4) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu strona skarżąca podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie uzasadnione jest stanowisko, iż analizowana instalacja stanowi instalację nową. Organ w całości pominął przedstawioną w sprawie argumentację, pomimo tego, że uznanie przedmiotowej instalacji za instalację nową implikowałoby konieczność zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu, w tym udziału organizacji ekologicznych i stosowania art. 44 ust. 2 u.o.o ś. Wskazano także, że zgodnie z art. 218 pkt 1 i 2 p.o.ś. - organ administracji zapewnia możliwość udziału społeczeństwa, na zasadach i w trybie określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w postępowaniu, którego przedmiotem jest m in. wydanie pozwolenia zintegrowanego dla nowej instalacji oraz wydanie decyzji dotyczącej istotnej zmiany instalacji. Stosownie do art. 185 ust. 2a p.o.ś. - w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla nowo zbudowanej instalacji, o wydanie pozwolenia zintegrowanego z odstępstwem, o którym mowa w art. 204 ust. 2 lub w postępowaniu dotyczącym jego zmiany polegającej na udzieleniu takiego odstępstwa oraz w postępowaniu o wydanie decyzji o wydaniu lub zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji, stosuje się przepisy art. 44 u.o.o.ś. Zgodnie z art. 3 pkt 7 p.o.ś. przez istotną zmianę instalacji rozumie się taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko.
Strona skarżąca zarzuciła organowi pominięcie tez zawartych w przedstawionej opinii dr hab. L. P.. Opinia ta implikuje stwierdzenie, że zmiany pozwolenia zintegrowanego cechują się istotnością w rozumieniu przepisów p.o.ś. Organ II instancji nie odniósł się do argumentacji zawartej w kolejnej, uzupełniającej opinii dr hab. L. P. z 7 maja 2019 r., pt. "Opinia naukowa o zmianie pozwolenia zintegrowanego dla Elektrowni [...] z dnia 18 marca 2019 r.", mimo że opinia ta została doręczona Ministrowi Środowiska pismem z 21 maja 2019 r. wraz z wnioskiem o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu w postępowaniu administracyjnym.
Wywiedziono także, że organ oparł swoją decyzję na stwierdzeniu, że zasada kompleksowej ochrony środowiska nie oznacza bezwzględnego zakazu ujemnego wpływu na inne elementy, mimo że, zgodnie z wykładnią tej normy, potwierdzaną w poglądach przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego - ochrona jednego elementu nie może wywierać negatywnego wpływu na inne elementy, nawet w sposób pośredni. Organ również nietrafnie, z góry i bez rzeczywistej analizy wnioskowanych przez inwestora zmian, odrzucił możliwość, aby potrzeba dokonania w pozwoleniu zintegrowanym zmian związanych z konkluzjami BAT, która co do zasady ma na celu zastąpienie dotychczas stosowanych technik bardziej skutecznymi technikami, mogła kiedykolwiek spowodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko.
W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021, poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze. Aby mogło dojść do umorzenia postępowania odwoławczego konieczne jest uprzednie stwierdzenie, że podmiot, który wnosi odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Rozpatrując odwołanie rolą organu odwoławczego jest przede wszystkim zbadanie kwestii dopuszczalności odwołania, która wyprzedza badanie pozostałych zagadnień związanych z wniesieniem środka odwoławczego, by ostatecznie przejść do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że podstawowym obowiązkiem organu administracji jest w szczególności ustalenie, kto jest stroną danego postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 127 k.p.a. jedynie stronie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania i to na tym etapie winna mieć miejsce analiza tego aspektu sprawy administracyjnej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, które tutejszy sąd w pełni podziela, że jeżeli w toku postępowania odwoławczego zostanie ustalone – tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – że wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony postępowania, właściwym sposobem rozstrzygnięcia jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (vide: uchwała NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, dostępną na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.). Jednocześnie podkreślić trzeba, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, lecz powoduje jedynie skutek procesowy w postaci uznania, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, a rolą Sądu jest jedynie ocena, czy stanowisko organu II instancji o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest prawidłowe. Tym samym badanie przez sąd administracyjny zgodności z prawem decyzji organu o umorzeniu postępowania odwoławczego nie obejmuje badania prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji. Sąd skupia się na zagadnieniu przymiotu strony odwołującego się, a nie na kwestii merytorycznej oceny prawidłowości wydania przez organ I instancji decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego.
Spornym w niniejszej sprawie było, czy organ odwoławczy zasadnie odmówił stronie skarżącej przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego udzielonego Elektrowni [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. na prowadzenie instalacji w przemyśle energetycznym dla spalania paliw. Minister Klimatu analizując odwołanie pod względem formalnoprawnym stwierdził, że postępowanie administracyjne przed organem I instancji w niniejszej sprawie dotyczyło zmiany pozwolenia zintegrowanego i wszczęte zostało na wniosek Elektrowni [...] Sp. z o. o. Stowarzyszenie nie uczestniczyło w postpowaniu administracyjnym prowadzonym przez Marszałka, a więc nie było stroną postępowania. Uznanie zaś Stowarzyszenia na etapie postępowania odwoławczego, za podmiot działający na prawach strony, wymagało stwierdzenia czy spełnione są przesłanki dla dopuszczenia go do udziału w tym postępowaniu. Zastosowanie musiał zatem znaleźć art. 185 p.o.ś, który wskazuje kto jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia zintegrowanego. I tak, w postępowaniu tym, z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 185 ust. 2 p.o.ś., nie ma zastosowania art. 31 k.p.a. Zatem zbadania wymagało czy Stowarzyszenie może zostać dopuszczone do postępowania w trybie art. 44 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Słusznie Minister Klimatu stwierdził, że w postępowaniach o zmianę pozwolenia zintegrowanego organizacje ekologiczne mogą zgłaszać swój udział na podstawie art. 185 ust. 2a p.o.ś. wyłącznie w przypadku postępowań w przedmiocie wydania lub istotnej zmiany pozwolenia zintegrowanego. Stosownie bowiem do brzmienia powyższej regulacji, w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla nowo zbudowanej instalacji, o wydanie pozwolenia zintegrowanego z odstępstwem, o którym mowa w art. 204 ust. 2 lub w postępowaniu dotyczącym jego zmiany polegającej na udzieleniu takiego odstępstwa oraz w postępowaniu o wydanie decyzji o wydaniu lub zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji, stosuje się przepisy art. 44 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Z powyższego wynika zatem, że w postępowaniu o zmianę pozwolenia zintegrowanego, stosuje się art. 44 u.o.o.ś., ale tylko w razie gdy chodzi o zmianę pozwolenia zintegrowanego z odstępstwem, o którym mowa w art. 204 ust. 2 lub gdy zmiana pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji. W rozpoznanej sprawie chodzi o ten drugi wariant. Po dokonaniu przez Ministra Klimatu analizy odwołania, organ stwierdził że postępowanie w sprawie decyzji Marszałka nr [...] z [...] marca 2019 r., zmieniającej pozwolenie zintegrowane mogłoby zostać uznane za postępowanie wymagające udziału społeczeństwa, jedynie w przypadku gdyby wniosek dotyczył istotnej zmiany instalacji.
Jak stanowi natomiast art. 3 pkt 7 p.o.ś., przez istotną zmianę instalacji rozumie się taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Z powyższego wynika, że dla uznania zmiany za istotną, ustawodawca wymaga, aby zmiana dotyczyła sposobów funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowy. Przyjmuje się w doktrynie oraz w orzecznictwie, że pojęcie "rozbudowa" należałoby łączyć zarówno z podjęciem i przeprowadzeniem robót budowlanych, jak i doposażeniem pod względem technicznym (nowe urządzenia, uzupełnienie użytkowanych), czy zmianą wydajności, wiążącą się z późniejszą zmianą konstrukcji. "Zmiana funkcjonowania" zaś to zmiana polegająca np. na wydłużeniu czasu pracy instalacji, intensyfikacji sposobu jej wykorzystywania czy zmiana w organizacji funkcjonowania. Każda z tych zmian ma jednak znaczenie tylko o tyle, o ile skutkuje zmianą oddziaływania na środowisko (tak komentarz do p.o.ś. pod redakcją M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J. Jerzmański, M. Bar, S. Urban, J. Jendrośka, Wydawnictwo C.H. Beck 2011, str. 65-66, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1889/19, LEX nr 3072593). Zatem organ oceniając, czy organizacja ekologiczna może brać udział w tym postępowaniu na prawach strony, winien po pierwsze ustalić oraz rozważyć w podjętym rozstrzygnięciu, czy wnioskowana zmiana instalacji będzie miała charakter istotny w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.o.ś., a więc czy będzie dotyczyć zmiany funkcjonowania instalacji bądź jej rozbudowy i to w sposób mogący prowadzić do zmiany oddziaływania na środowisko. Od powyższego ustalenia zależy bowiem możliwość udziału organizacji ekologicznej w tym postępowaniu.
Kwestia zmiany zasad funkcjonowania instalacji na skutek dokonania wnioskowanej zmiany pozwolenia zintegrowanego nie jest przez organ w rozpoznanej sprawie kwestionowana. Minister jednak uznał, że zmiana zasad funkcjonowania instalacji nie spełnia jednego z elementów pojęcia znaczącej zmiany środowiska, tj. nie prowadzi do zmiany oddziaływania na środowisko. Zdaniem Sądu poczynione w powyższym zakresie ustalenia organu są prawidłowe i prowadzą do wniosku, że postępowanie, do którego swój udział zgłosiło Stowarzyszenie nie należy do kategorii dotyczących istotnej zmiany instalacji.
Skarżące Stowarzyszenie przeciwną temu tezę uzasadnia wnioskami z opinii sporządzonych przez dr. hab. L. P., a dołączonych – pierwsza przy piśmie z 23 marca 2019 r., druga przy piśmie z 21 maja 2019 r. Pierwsza z opinii stwierdza, że zmiany sposobu funkcjonowania Elektrowni [...] wiązać się będą ze zmianą funkcjonowania lub rozbudową szeregu instalacji oczyszczania spalin, a zmiany te spowodują, oprócz zmniejszenia poziomów stężenia emisyjnego substancji zanieczyszczających, zwiększenie negatywnego oddziaływania na niektóre komponenty środowiska.
Organ odnosząc się do stanowiska Stowarzyszenia wykazał, że tezy przedstawione w załączonej przez Stowarzyszenie opinii nie przesądzają o tym, by zmiana instalacji miała charakter istotny. Organ przeanalizował bowiem wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego i wyjaśnił, że wnioskowane przez Elektrownię [...] Sp. z o.o. zmiany nie mają związku z rodzajem prowadzonej działalności i w ich wyniku nie nastąpią zmiany parametrów technicznych podstawowych urządzeń wytwórczych, źródeł i miejsc powstawania emisji instalacji spalania paliw. Wniosek obejmuje bowiem zmiany wynikające z wezwania Marszałka, które związane są z koniecznością dostosowania instalacji do wymagań określonych w decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2017/1442 z dnia 31 lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE. Przy czym – jak wyjaśnił organ – proponowane zmiany w instalacji obejmowały ustalenie:
dopuszczalnych wielkości emisji zanieczyszczeń gazowo - pyłowych do powietrza dla kotła parowego, pyłowego, na parametry nadkrytyczne, w związku z dostosowaniem instalacji spalania paliw do wymogów Konkluzji BAT LCP;
wielkości dopuszczalnych rocznych emisji zanieczyszczeń gazowo - pyłowych do powietrza z instalacji spalania paliw w związku ze zmianami dopuszczalnych wielkości emisji zanieczyszczeń gazowo - pyłowych do powietrza:
dopuszczalnych wielkości emisji zanieczyszczeń gazowo - pyłowych do powietrza dla emitora E3, przez który będą odprowadzane spaliny z kotłowni rozruchowej, w związku z dostosowaniem instalacji spalania paliw do wymogów Konkluzji BAT LCP;
zmian w zakresie monitorowania emisji zanieczyszczeń gazowo - pyłowych do powietrza w związku z dostosowaniem instalacji spalania paliw do wymogów Konkluzji BAT LCP;
zmian wynikających z zaproponowania procedury monitorowania parametrów procesu, zgodnie z BAT3.
Minister Klimatu uznał, że potrzeba dokonania w pozwoleniu zmian związanych z konkluzjami BAT, nawet w przypadku gdy zmiany te dotyczą zmiany sposobu funkcjonowania instalacji w celu dostosowania jej do wymagań wynikających z konkluzji BAT, nie uzasadnia udziału społeczeństwa, a więc i uczestniczenia organizacji ekologicznych w postępowaniu. Zmiana sposobu funkcjonowania instalacji w takim przypadku, w tym zastąpienie dotychczas stosowanych technik bardziej skutecznymi technikami, nie powoduje bowiem znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania na środowisko, a wręcz przeciwnie jest działaniem na rzecz ochrony środowiska. Oznacza to, że postępowanie nie wymaga prowadzenia z udziałem społeczeństwa. Nie było więc możliwości zastosowania art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej, pomimo, że cele statutowe zostały spełnione. Nadmienić bowiem należy, że Minister Klimatu zbadał statut Stowarzyszenia i uznał, że cele statutowe zostały spełnione. W § 9 pkt 1 Statutu Stowarzyszenia zostały wymienione następujące działania: zachowanie, ochrona i odtwarzanie środowiska naturalnego, współpraca z podmiotami mającymi wpływ na stan środowiska przyrodniczego i kulturowego (§ 9 pkt 9 Statutu).
Sąd podziela w pełni stanowisko wyrażone przez organ w zakresie braku podstaw do dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania w trybie przepisów art. 185 p.o.ś. Wnioskowana przez Elektrownię [...] Sp. z o.o. zmiana zapisów pozwolenia zintegrowanego, wprowadzająca wymagania konkluzji BAT, wiąże się przede wszystkim ze zmniejszeniem oddziaływania na środowisko jako całości, wynikającym z dostosowania instalacji do nowych, niższych poziomów emisji. Nawet gdyby przyjąć, jak chce tego Stowarzyszenie, że zmiana pozwolenia zintegrowanego mogłaby doprowadzić do zwiększenia negatywnego oddziaływania na niektóre komponenty środowiska, to nie można mówić, że będzie to zmiana oddziałująca na środowisko w całości. Zdaniem Sądu na aprobatę zasługuje stanowisko, że przy dokonywaniu wykładni pojęcia "istotna zmiana instalacji" (art. 3 pkt 7 p.o.ś), należy uwzględnić definicję ustawową pojęcia "środowisko" (art. 3 pkt 39 p.o.ś.) oraz wyrażoną w art. 5 p.o.ś. zasadę kompleksowej ochrony prawnej środowiska. Stanowisko takie znajduje również uznanie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przywołać można przykładowo wyrok NSA z 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 55/18 (LEX nr 253 9744), w którym Sąd dokonał szczegółowej wykładni tego pojęcia, a wykładnia przedstawiona w zaskarżonej decyzji jest zbieżna z argumentacją przywołaną w tym wyroku. Wynika z niej zasadniczo, że wykładnia pojęcia prawnego, które posiada definicję ustawową powinna stanowić postępowanie logiczne, pozwalające wyróżnić, odnaleźć i wyprowadzić jego treść z przedmiotu regulacji prawnej, w której ono występuje. Wykładnia sądowa takiego pojęcia powinna nadawać znaczenie terminowi wprowadzonemu przez prawodawcę oraz uściślać znaczenie pojęcia prawnego w systemie prawa. Wykładnia pojęć ustawowych powinna także uwzględniać nadrzędną zasadę, że akt prawny nie jest wyłącznie konglomeratem współistniejących obok siebie pojęć prawnych, lecz powinien być spójnym układem interpretowanych pojęć prawnych według określonych zasad. NSA podkreślił w przywołanym wyroku, że z treści art. 3 pkt 7 p.o.ś. wynika, że istotna zmiana instalacji może polegać na zmianie sposobu jej funkcjonowania lub jej rozbudowie. W tych dwóch sytuacjach ma to powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. NSA zaaprobował stanowisko skarżącej kasacyjnie, że wykładnia art. 3 pkt 7 p.o.ś. prowadzi do wniosku, że negatywne oddziaływanie instalacji na środowisko badać należy w odniesieniu do rzeczywistego oddziaływania tej instalacji na wszystkie elementy środowiska, uwzględniając definicję ustawową pojęcia "środowisko" (art. 3 pkt 39 p.o.ś.) oraz wynikającą z art. 5 p.o.ś., zasadę kompleksowej ochrony środowiska.
W rozpoznanej sprawie, skarżące Stowarzyszenie, powołując się na przedstawioną opinię naukową, wskazuje na zwiększenie zanieczyszczeń spowodowane wzrostem zużycia niektórych surowców oraz wytwarzaniem dodatkowych ilości ścieków i odpadów. Przy czym z opinii wynika wyraźnie, że objęte zmianą pozwolenia innowacje powinny być wprowadzane, gdyż ich łączny efekt będzie korzystny dla środowiska jako całości, lecz aspekty związane z dodatkowym (a w konsekwencji ubocznym) obciążeniem innych niż powietrze komponentów środowiska, winny być poddane analizie (strona 2 opinii nadesłanej przy piśmie z 23 marca 2019 r.).
W odniesieniu do powyższego, Sąd podkreśla, że po pierwsze w ogóle nie wiadomo na czym opiera Stowarzyszenie przekonanie o konieczności wystąpienia negatywnych oddziaływań na "niektóre" komponenty środowiska, bowiem z opinii wyraźnie wynika, że wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego takich negatywnych oddziaływań nie wykazuje. Po drugie zaś nie wiadomo, na które konkretnie komponenty takie oddziaływanie ma nastąpić. Wreszcie zaś, skoro co do zasady zmiany wpłyną na środowisko ujęte jako całość pozytywnie, zatem nie można w ocenie Sądu zasadnie twierdzić, że dokonana zmiana ma charakter istotnej zmiany instalacji w rozumieniu wskazanym w p.o.ś., a w szczególności takiej, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. W konsekwencji Sąd uznał, że stanowisko skarżącej na temat wykładni pojęcia "istotna zmiana instalacji" jest błędne oraz sprzeczne z przedstawioną wyżej zasadą kompleksowej ochrony środowiska uregulowaną w art. 5 p.o.ś.
Dodatkowo, w ocenie Sądu mając na uwadze zakres pojęciowy "istotnej zmiany instalacji" odnoszący się do zasad funkcjonowania tej instalacji lub jej rozbudowy, w rozpatrywanym przypadku, w ogóle nie można mówić o zmianie mieszczącej się w tym pojęciu. Omówiony przez organ, a przytoczony powyżej, zakres wnioskowanych przez Elektrownię zmian instalacji, nie dotyczy bowiem zasad jej funkcjonowania. Jak wyżej była mowa, przyjmuje się że zmiana funkcjonowania instalacji zaś to zmiana polegająca np. na wydłużeniu czasu pracy instalacji, intensyfikacji sposobu jej wykorzystywania czy zmiana w organizacji funkcjonowania. Zmiany jakie uwzględnione zostały we wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego oraz w decyzji a zmianie tego pozwolenia, zdaniem Sądu, nie odnoszą się do ww. elementów.
Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że nie było prawnych i faktycznych podstaw do uznania przedmiotowej zmiany pozwolenia zintegrowanego za istotną zmianę instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 7 oraz art. 214 ust. 3 p.o.ś. Z tego też względu chybiony jest zarzut strony skarżącej o naruszeniu powyższych przepisów. To zaś prowadzi dalej do wniosku, że niemożliwe było również naruszenie art. 185 ust. 2a w zw. z art. 218 pkt 2 p.o.ś. w zw. z art. 44 ust. 1 o.o.ś., poprzez niedopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Jakkolwiek bowiem przedmiotowe postępowanie, do którego swój udział zgłosiło Stowarzyszenie dotyczy zmiany pozwolenia zintegrowanego dotyczącego instalacji, to jednak przedmiot tej zmiany nie ma istotnego charakteru, a tylko w takim przypadku, w świetle powyższych przepisów ustawodawca przewidział możliwość udziału społeczeństwa, w tym organizacji ekologicznej, w postępowaniu administracyjnym.
Odnosząc się do kolejnych zarzutów podniesionych w skardze, wskazać trzeba, że druga z opinii naukowych, przedłożona przy piśmie z 21 maja 2019 r., stanowi de facto merytoryczną polemikę z decyzją Marszałka orzekającą o zmianie pozwolenia zintegrowanego. Odniesienie się do niej możliwe zaś byłoby dopiero w razie uznania, że odwołanie zostało złożone przez podmiot legitymujący się przymiotem strony postępowania., tj. na etapie merytorycznego a nie formalnego rozpoznawania odwołania. Opinia ta bowiem nie stanowiła o interpretacji pojęcia "istotnej zmiany instalacji", lecz traktuje o merytorycznych brakach decyzji będącej przedmiotem odwołania. Stąd całkowicie prawidłowo, organ, na etapie rozstrzygania o przymiocie strony dla skarżącego Stowarzyszenia, nie odniósł się do wniosków wypływających z opinii przedłożonej przy piśmie z 21 maja 2019 r.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów poprzez nieumieszczenie daty w skarżonej decyzji, wskazać trzeba, że Minister Klimatu wydał postanowienie o znaku: [...], którym sprostował oczywistą omyłkę w decyzji Ministra Klimatu z [...] lipca 2020 r., znak: [...] w taki sposób, że w egzemplarzu decyzji skierowanym do Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. przy ul. J., [...] B., dodał datę: "[...].07.2020 r." Podnoszony brak nie mógł zatem stanowić o takim uchybieniu przepisom postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.
Za niezasadne uznać należy także zarzuty naruszenia przepisów procesowych tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego oraz błędną ocenę materiału dowodowego. Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (w tym i art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Materiał dowodowy w sprawie został zebrany w sposób wyczerpujący. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Decyzja została prawidłowo zredagowana pod względem merytorycznym i prawnym, co ma szczególne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organ drugiej instancji prawidłowo rozstrzygnął o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.