IV SA/Wa 1968/09

IV SA/Wa 1968/09 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2010-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-12-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Kaja Angerman /sprawozdawca/
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
art. 11a,  art. 11f ust. 1,  art. 12 ust. 1,  art. 13 ust. 3
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej - oddala skargę -
Uzasadnienie
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2009r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi obwodowej miasta J. w ciągu drogi krajowej Nr [...] ([...]) J. – K. odcinek od km 645+167,00 do km 656+481,32 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu [...] grudnia 2008r. na podstawie art. 11a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych został złożony przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi obwodowej miasta J. w ciągu drogi krajowej Nr [...] ([...]) J. – K. odcinek od km 645+263,00 do km 656+413,00 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi. Pismem z dnia [...] maja 2009r. inwestor sprostował podany pierwotnie we wniosku kilometraż projektowanego odcinka drogi i wniósł o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Na podstawie powyższego wniosku Wojewoda [...] wszczął postępowanie administracyjne.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2009r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R. uzgodnił warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.
Uznając, że zebrany materiał pozwala na wydanie rozstrzygnięcia Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. ustalił lokalizację wyżej wymienionego odcinka drogi i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Minister Infrastruktury ponownie rozpoznając sprawę w wyniku wniesionych odwołań, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że rozpatrzył ponownie wniosek inwestora, przeanalizował dokumenty zgromadzone przez organ pierwszej instancji oraz zbadał wydaną decyzję z dnia [...] czerwca 2009r. Przed złożeniem wniosku wszczynającego przedmiotowe postępowanie, inwestor uzyskał opinie właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza). Do wniosku dołączono mapę w skali 1:1000, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, a także projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przez przepisy szczególne. Warunki realizacji inwestycji zostały uzgodnione w ramach ponownie przeprowadzonej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zakończonej wydaniem przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowienia z dnia [...] maja 2009r. Zgodnie z art. 11d pkt 8 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych inwestor dołączył do wniosku: opinię Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] grudnia 2008r., opinię Z-cy Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] grudnia 2008r., opinię [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] grudnia 2008r., pismo Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. z dnia [...] grudnia 2008r., a nadto wymagane na podstawie odrębnych przepisów akty administracyjne jak: decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...] maja 2009r. uzgadniające warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia w związku z ponowną oceną oddziaływania na środowisko, komplet decyzji Starosty J. w sprawie udzielenia pozwoleń wodno prawnych, wymaganych dla odwodnienia projektowanej drogi, budowy nowych mostów i przebudowy infrastruktury technicznej.
Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiocie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji w drodze obwieszczeń wywieszonych na tablicach ogłoszeń w Urzędzie Gminy P., Gminy J. oraz w Urzędzie Miasta J., a także na stronach internetowych tych urzędów. Obwieszczenie zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń w [...] Urzędzie Wojewódzkim w R., a także w lokalnej gazecie "N.". Inwestor oraz właściciele nieruchomości, które wskazane zostały we wniosku jako przejmowane przez Skarb Państwa, zostali poinformowani o wszczęciu postępowania w drodze pisemnego zawiadomienia.
W ocenie organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji czyni zadość wymogom określonym w art. 11f ust. 1 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo.
Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. S. wnosząc o uchylenie decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] w zakresie pkt 3 sentencji dotyczącego zatwierdzenia na potrzeby inwestycji podziału będącej jego własnością działki nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 11 f ust. 1 pkt 4 oraz 5 ustawy w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez niedokonanie merytorycznej oceny przy zatwierdzaniu podziału nieruchomości i pominięcie ochrony jego interesów i interesu Skarbu Państwa, a także nadużycie prawa wbrew zakazowi z art. 54 Karty Praw Podstawowych poprzez podejmowanie działalności niweczącej prawo własności. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zgodnie z powołanymi przepisami Wojewoda [...] miał obowiązek dokonać zatwierdzenia podziału nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej. Wojewoda pominął jednak zatwierdzenie podziału działki nr [...], uznając że skutecznie dokonał tego Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005r.w sprawie wydzielenia gruntów pod obwodnicę miasta J.. Stanowisko to jest błędne, bowiem o podziale orzekł organ niewłaściwy. Zdaniem skarżącego również wg stanu na dzień 30 grudnia 2005r. zatwierdzenia podziału nieruchomości pod inwestycję drogową mógł dokonać wyłącznie Wojewoda [...]. Następstwem niewłaściwego działania organu jest błąd merytoryczny skutkujący pozostawieniem w jego dyspozycji dwóch nieregularnych, wąskich działek do których dojazd jest nieopłacalny,, co do których z góry przyjęto założenie, że nie stanowią tzw. "resztówek". Skarżący zarzucił naruszenie art. 54 Karty Praw Podstawowych, który zakazuje władzom państwowym czynności niweczących prawa obywateli w zakresie własności.
Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:
Uprawnienia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany stosownie do treści art. 134 P.p.s.a. zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.
Z akt sprawy wynika, ze Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008r. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji spełnia wymagania określone w art. 11f ust. 1 ustawy , gdyż zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, a także zatwierdzenie podziału nieruchomości, zatwierdzenie projektu budowlanego, określenie nieruchomości które stają się własnością Skarbu Państwa, określenie warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, a także dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.
W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut naruszenia art.11f ust. 1 pkt 4 i 5 oraz pkt 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych .
Stosownie do treści art. 12 ust.1 i 2 w/w ustawy decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone decyzją stanowią linię podziału nieruchomości. Stąd też art. 11 ust. 1 określający zakres przedmiotowy decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w pkt 5 przewiduje, że w szczególności zatwierdza ona podział nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1 w/w ustawy. Nieruchomości lub ich części usytuowane w pasie wydzielonym liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa, zgodnie z treścią art.. 12 ust. 4 pkt 1 własnością Skarbu Państwa, w odniesieniu do dróg krajowych. Dlatego też w art. 11 ust. 1 dotyczącym zakresu przedmiotowego decyzji w pkt 6 wskazano konieczność oznaczenia w decyzji nieruchomości lub ich części, które staną się własnością Skarbu Państwa ze względu na swoje usytuowanie. Stąd też, o ile w pasie wydzielonym liniami rozgraniczającymi teren znajduje się część nieruchomości, linie rozgraniczające stanowią linie podziału nieruchomości i wyłącznie dla tej sytuacji art. 12 ust. 1 ustawy stanowi podstawę do zatwierdzenia podziału nieruchomości, a art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy przewiduje konieczność zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia o zatwierdzeniu podziału nieruchomości dokonywanego w odniesieniu do nieruchomości usytuowanej na terenie objętym liniami rozgraniczającymi. Słuszne jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że bezwzględny obowiązek dokonywania podziału nieruchomości dotyczy tylko sytuacji, gdy jego dokonanie jest konieczne w związku z tym, że jedynie część nieruchomości niezbędna jest dla celów inwestycji. W przedmiotowej sprawie w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność skarżącego, dla celów inwestycji niezbędna była jedynie działka nr [...], w całości usytuowana w terenie objętym liniami rozgraniczającymi stąd nie istniała konieczność dokonywania podziału nieruchomości. Działka nr [...] stanowiła w dacie wydawania decyzji odrębną nieruchomość, powstałą w wyniku podziału nieruchomości nr [...] na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia [...] grudnia 2005r. Wobec powyższego zdaniem Sądu brak było podstaw do dokonywania podziału nieruchomości nr [...], skoro podział ten został już dokonany w 2005r i od tego czasu nieruchomości oznaczone nr [...], [...] i [...] stanowiły odrębne nieruchomości. W przypadku braku konieczności dokonywania podziału nieruchomości dla potrzeb inwestycji drogowej, w decyzji nie orzeka się o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Stąd w pkt 3 decyzji organu pierwszej instancji wśród nieruchomości podlegających podziałowi nie wskazano działki nr [...]. Niesłuszny jest zatem zarzut stawiany przez skarżącego, że Wojewoda [...] miał obowiązek dokonać decyzją zezwalającą na realizację przedmiotowej inwestycji podziału stanowiącej jego własność nieruchomości o dawnym nr. [...], w obrębie [...] miasta J.. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji o podziale nieruchomości nr [...] przez niewłaściwy podmiot, należy wskazać, iż zarzut ten nie dotyczy decyzji stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, a zatem nie może być podnoszony wobec skarżonej decyzji.
Stawiany przez skarżącego zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy sprowadza się tak naprawdę do twierdzenia skarżącego o potrzebie wykupu przez organ zezwalający na realizację inwestycji drogowej działek nr [...] i [...] należących do skarżącego, które nie zostały oznaczone jako nieruchomości przechodzące na własność skarbu Państwa.
Należy wskazać, że stosownie do treści art. 13 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, na podstawie której przepisów prowadzone było postępowanie, jeżeli pod inwestycje została przejęta część nieruchomości, strona może zwrócić się w oddzielnym wniosku do właściwego zarządcy drogi o nabycie pozostałej jej części nieruchomości, nie nadającej się jej zdaniem do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może być więc kwestia związana z ewentualnym wykupem gruntów pozostałych po wydzieleniu części nieruchomości niezbędnej do realizacji inwestycji. Organem właściwym do rozpoznania wniosku o wykup nieruchomości spełniającej przesłanki wskazane w art. 13 ust. 3 ustawy (a więc stanowiących części pozostałe po dokonanym podziale nieruchomości, które nie nadają się do wykorzystania zgodnego z dotychczasowym przeznaczeniem) jest w niniejszej sprawie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad.
W ocenie Sądu nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 54 Karty Praw Podstawowych poprzez podejmowanie przez organy administracji publicznej działalności niweczącej prawo własności.
W ocenie Sądu po pierwsze zarzut ten nie może odnosić się do sytuacji wynikającej z przedmiotowej sprawy i jego stawianie jest nielogiczne. Skarżący zarzuca organom wydającym decyzje w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej podejmowanie czynności niweczących jego prawo własności, w sytuacji, gdy nie kwestionuje jednocześnie podstawy prawnej i zasadności przejęcia na własność Skarbu Państwa stanowiącej dotychczas jego własność nieruchomości nr [...], objętej decyzją. W związku z wydaniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji niewątpliwie w odniesieniu do tej nieruchomości (nr [...]) doszło do ograniczenia skarżącego w jego prawie własności, jednak usprawiedliwionego obowiązującą regulacją prawną, interesem publicznym i ustawową gwarancją wypłaty odszkodowania oraz zawężonego do nieruchomości niezbędnej dla celów inwestycji. Tymczasem skarżący zarzuca ograniczanie go w prawie własności w odniesieniu do nieruchomości w stosunku do których nie doznał żadnego ograniczenia, a jedynie domaga się ich wykupu, gdyż ocenia to rozwiązanie jako korzystniejsze dla siebie.
Wskazać należy, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i i doznaje określonych ograniczeń. Ograniczenie prawa własności dopuszcza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej , stanowiąc przede wszystkim w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ograniczenia prawa własności przewiduje również powoływany przez skarżącego akt Karta Praw Podstawowych w art. 17 na warunkach przewidzianych w ustawie, w interesie publicznym lub ze względu na interes ogólny.
Po drugie zarzut ten jest nieuprawniony, gdyż jak słusznie wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę zakres obowiązywania Karty jest ograniczony. Bezpośrednie obowiązywanie Karty Praw Podstawowych wyłączone zostało na podstawie Protokołu w sprawie stosowania Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Królestwa. Stosownie do treści art. 1 Protokołu wykluczone jest powoływanie się przez jednostki przed sądami polskimi na postanowienia Karty w celu orzekania o niezgodności tak przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych, jak też praktyki lub działania administracyjnego.
Analiza akt postępowania administracyjnego jak i wydanych w tej sprawie decyzji wskazuje, że organy administracji publicznej, prowadząc postępowanie w sposób właściwy, zastosowały przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.