IV SA/Wa 1965/06

IV SA/Wa 1965/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Szymańska
Krystyna Napiórkowska
Małgorzata Miron /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Sygn. powiązane
II OSK 879/07 - Wyrok NSA z 2008-07-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - uchyla zaskarżoną decyzję -
Uzasadnienie
IV SA/Wa 1965/06
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...] Wójt Gminy W. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie cmentarza parafialnego Parafii Rzymskokatolickiej Św. [...] w Z. gm. W. w obrębie geodezyjnym Z., na działce nr ew. [...] oraz częściach działek nr ew. [...] , [...] , [...] , [...] i [...] .
W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu [...] czerwca 2005 r. M.W. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie cmentarza parafialnego w obrębie geodezyjnym Z. gmina W.. Wójt Gminy W. w ramach prowadzonego postępowania ustalił, że M.W. nie jest stroną w postępowaniu oraz, że nie występuje żadna z przesłanek określonych w art. 145 kpa. Nieruchomość M. W. położona jest poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji. Wnioskodawca już na etapie przygotowywania decyzji o lokalizacji cmentarza składał na piśmie uwagi i zastrzeżenia w niniejszej sprawie. Wszystkie zgłoszone przez niego postulaty zostały wnikliwie przeanalizowane, jednak Wójt nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia, ponieważ w żadnym z pism M. W. nie przedstawił dowodów uzasadniających uznanie go za stronę. Biorąc więc pod uwagę treść art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie ma podstaw do wznowienia postępowania.
Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniósł M.W..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. (sprostowanie postanowieniem z dnia [...] września 2006r.) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] stycznia 2006r.
W uzasadnieniu podniesiono, iż organ wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r. nie przedstawił tzw. analizy obszarowej zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164,
poz.1588). Wykreślona na załączniku nr 1 do decyzji pięćdziesięciometrowa strefa została ustalona w oparciu o § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315). W oparciu o stan faktyczny ustalono strefę o minimalnej odległości od cmentarza wynoszącą 50 m. Ani przepisy ostatniego z wymienionych rozporządzeń, ani przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U z 2000 r., Nr 23, poz. 295) nie określają co należy rozumieć pod pojęciem "cmentarz" czy "teren grzebalny", należy zatem posłużyć się pojęciem szeroko rozumianym, uwzględniając możliwie najszerszy zasięg inwestycji. Teren przedmiotowej inwestycji (cmentarz) został określony w decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. w jej załączniku nr 1 literami [...] '-[...] '-[...] '-[...] '-[...] '-[...] '-[...] ' o łącznej powierzchni 2,005 ha, a teren grzebalny został oznaczony literami [...] –[...] –[...] –[...] –[...] . Pięćdziesięciometrowa strefa sanitarna została ustalona od terenu grzebalnego, a nie od cmentarza, jak wymagają tego przepisy. W wyznaczonej strefie ochronnej od cmentarza mieści się działka nr [...] należąca do M. W. Zatem interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, do brania udziału jako strona w postępowaniu zakończonym wydaniem w/w decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. wynikał właśnie z przepisu materialnego jakim jest § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. Zatem M. W. mógł domagać się wznowienia postępowania jako strona pominięta w tym postępowaniu.
Jednakże organ odwoławczy wskazał, iż M. W. wniósł najpierw do organu I instancji wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. Wniosek był datowany na [...] kwietnia 2005 r. A więc najpóźniej dnia [...] kwietnia 2005 r. M. W. dowiedział się o decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. natomiast wniosek o wznowienie postępowania datowany jest na [...] czerwca 2005 r. a więc dwa miesiące po uzyskaniu informacji o wydaniu kwestionowanej decyzji. Wobec tego, iż strona nie udowodniła, że zachowany został miesięczny termin, odmowa wznowienia postępowania, zdaniem organu, jest zasadna.
Nadto organ odwoławczy dodał, iż M. W. nie przedstawił pełnomocnictwa do występowania w imieniu Partii P. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. W opinii organu tylko organizacja społeczna, stosownie do treści art. 31 § 1 pkt 2 kpa, może występować z żądaniem
dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu i tylko wtedy, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. W. wnosząc o jej uchylenie.
Zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji zarzucił naruszenie:
* art. 148 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez błędną interpretację wniesionego w terminie odwołania,
* art. 149 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze braku wydania decyzji przez organ I instancji,
* art. 28 kpa w związku z art. 61 § 4 kpa na odmowę uznania skarżącego jako strony oraz nie powiadomieniu stron w prowadzonym postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r.,
- art. 140 kc poprzez naruszenie prawa do swobodnego zagospodarowania i użytkowania nieruchomości skarżącego,
* art. 7, 8, 9, 10 § 1, 11, 12 oraz 77 kpa wobec tego, iż prowadzone postępowanie przez Wójta Gminy W. narusza podstawowe zasady kpa wynikające z cytowanych przepisów,
* art. 133 kpa wobec tego, iż akta sprawy wraz z odwołaniem skarżącego zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego po czterech miesiącach,
* art. 81 kpa wobec tego, iż brak czynnego udziału w postępowaniu uniemożliwił skarżącemu udowodnienie swych praw,
* art. 61 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w związku z art. 34 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego wobec tego, iż błędnie wyznaczona strefa ochronna narusza interes materialno - prawny skarżącego,
* art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wobec, tego, iż decyzja Wójta Gminy W. narusza zasady demokratycznego państwa prawa.
W uzasadnieniu skargi M. W. podniósł, iż parking dla cmentarza jest zlokalizowany na działce [...] w bezpośrednim sąsiedztwie z działką skarżącego o nr [...] . W pięćdziesięciometrowej strefie ochronnej od cmentarza znajduje się również druga działka skarżącego o nr [...] . Działka ta jest własnością skarżącego a umieszczona została w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę cmentarza w Z., w obszarze oddziaływania obiektu jako "działka będąca we władaniu inwestora". O wydaniu przez Wójta Gminy W. decyzji o warunkach zabudowy skarżący dowiedział się z ogłoszeń zamieszczonych w biuletynie informacji publicznej urzędu. Tylko w jednym z nich zamieszczona została data ukazania się - 8 marca 2005 r. Wszystkie ukazały się z informacją, że cmentarz budowany jest tylko na działce nr [...] . Tymczasem w decyzji Wójta mowa jest jeszcze o innych działkach w żadnym z ogłoszeń niewymienionymi, między innymi o działkach sąsiadującymi bezpośrednio z działką skarżącego. Wobec licznych pism i odwołań kierowanych do organów, biorąc pod uwagę rozstrzygnięcia wydawane przez te organy, skarżący podniósł, iż żądanie z dnia [...] kwietnia 2005 r. zachowuje charakter żądania wznowienia postępowania i należy uznać, że ciągłość postępowania skargowego jest kontynuowana oraz, że tym samym termin odwoławczy został zachowany i udowodniony.
Ponadto M. W. przedstawił liczne argumenty kwestionujące decyzję o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej także P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.).
Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.
Wskazana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 kpa nakazuje organom administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu wznowieniowym a zatem w postępowaniu mającym na celu wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...] stycznia 2005r. Obowiązkiem organu prowadzącego takie postępowanie jest ocena czy zachodzą pozytywne przesłanki do wznowienia postępowania przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych. Do tych ostatnich należy złożenie przez stronę wniosku o wznowienie z przekroczeniem terminu określonego w art. 148 §1 i 2 kpa.
W niniejszej sprawie organ przyjął, że pierwszym pismem, w którym M. W. zażądał wznowienia postępowania był wniosek z dnia [...] czerwca 2005r., jednocześnie ustalił, że najpóźniej w dniu [...] kwietnia 2005r. dowiedział się on o wydaniu decyzji albowiem w tej dacie złożony został wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] stycznia 2005r. (w tej sprawie toczyło się odrębne postępowanie). W takim wypadku - w ocenie organu administracji - wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem 1-miesięcznego, ustawowego terminu.
Tymczasem należy przypomnieć, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek -obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Stanowisko takie wyrażone zostało w szeregu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym m.in. z dnia 24.07.2001, IVSA 1091/99 (Lex 78924), z dnia 24.05.2005 VII SA/Wa 1093/04,( LEX nr 168038), z dnia 4.04.2002 r. ISA/Łd 1592/97(Lex nr 81741), z dnia 6.05.1999 IVSA 27/97(Lex nr 48158) z dnia 10.11.1995 SA/Gd 2442/94 (LEX nr 27049). Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek ma wątpliwości co do tego, czego on dotyczy ze względu na jego
ogólnikowość - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Innymi strony - wniosek strony należy rozpatrywać zgodnie z jego treścią, nie zaś nazwą czy formą zewnętrzną. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie reprezentowane jest jednolite stanowisko w tym zakresie.
Jak wynika z treści pisma z dnia [...] kwietnia 2005r., na które powołuje się organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zatytułowane ono zostało przez wnioskodawcę: "wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] .01.2005r. - na podstawie art. 154 kpa". Z dalszej korespondencji M.W. i organu wynika, że organ ostatecznie potraktował to pismo jako wniosek o wszczęcie postępowania o zmianę decyzji - na podstawie art. 155kpa. Porównanie uzasadnienia tego pisma jak też pisma z dnia [...] .06.2005r. o "wznowienie postępowania - na podstawie art. 145 §1 pkt. 4kpa" wskazuje, że pisma te - za wyjątkiem tytułu wniosku są niemal tożsame w treści. W uzasadnieniu tych pism wnioskodawca wskazał, że nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] .01.2005r., mimo że wiele razy wnosił o dopuszczenie go do udziału w tym postępowaniu i umożliwienie wzglądu w akta sprawy. Jednocześnie z wniosku tego nie wynika jednoznacznie czy jest to wniosek o stwierdzenie nieważności - na co wskazywałby jego tytuł, czy wniosek o zmianę decyzji o ustalenie lokalizację inwestycji celu publicznego - na co z kolei wskazywałaby podana przez skarżącego podstawa prawna, czy wreszcie wniosek o wznowienie postępowania - na co wskazywałoby uzasadnienie tego wniosku. Biorąc pod uwagę tak znaczne rozbieżności, obowiązkiem organu było jednoznaczne ustalenie treści wniosku M. W. Bez znaczenia pozostaje fakt, że organ nadał bieg wnioskowi z dnia [...] kwietnia 2005r. wszczynając na jego podstawie postępowanie w sprawie zmiany decyzji na podstawie art. 155 kpa. Nie może wszak ujść uwadze, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2006r. skarżący powołał się na pismo z dnia [...] kwietnia 2005r. wskazując, że był to wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, który umożliwiłby mu "wszczęcie postępowania".
A zatem - trafny jest zarzut skarżącego co do tego, że organ nienależycie wyjaśnił okoliczności sprawy. Biorąc bowiem pod uwagę treść pism z dnia [...] .04.2005 r. oraz z dnia [...] .06.2005r. organ winien rozważyć czy to wcześniej datowane pismo nie zawierało faktycznie wniosku o wznowienie postępowania a jeśli tak to czy wniosek ten został złożony w ustawowym terminie wskazanym w art. 148§2 kpa- liczonym w odniesieniu do daty złożenia tego pisma.
Okoliczności te będą wymagały ustalenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Nie znajdują natomiast oparcia w przepisach prawa pozostałe zarzuty zawarte w skardze. Należy wszak stwierdzić, że w głównej mierze odnoszą się one do decyzji z dnia [...].01.2005r. - ustalającej lokalizacje inwestycji celu publicznego a zatem Sąd
- na tym etapie postępowania nie mógł oceniać ich zasadności.
Natomiast trafne są ustalenia organu odwoławczego co do tego, że skarżący jest podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o wznowienie postępowania a zatem, że posiada interes prawny do brania w nim udziału jako strona.
Jak wskazał organ odwoławczy - w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego - cmentarza zastosowanie powinno mieć rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze ( Dz.U. nr 164, poz. 1588). §3 tego rozporządzenia wskazuje, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego (...) oraz studzien, źródeł i strumieni służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.
Rozporządzenie to ani ustawa, na podstawie której zostało ono wydane nie określiło definicji pojęcia: "cmentarz" czy "teren grzebalny". Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego zaprezentowany w uzasadnieniu rozstrzygnięcia co do tego, że pojęcie to należy interpretować szeroko to jest uwzględniając możliwie najszerszy zasięg inwestycji.
W takiej sytuacji przez pojęcie "cmentarz" należy rozumieć teren grzebalny wraz z otaczającą go infrastrukturą. W omawianym przypadku teren tak określonej inwestycji został określony w załączniku do decyzji literami: [...] '-[...] '-[...] '-[...] '-[...] '-[...] '[...]'. Przy tak ustalonych granicach "cmentarza" w rozumieniu §3 rozporządzenia działka skarżącego - nr [...] mieści się w 50-ciometrowej strefie ochronnej. Dodatkowo należy podkreślić, że ustalenie 50-ciometrowej ochronnej strefy sanitarnej stanowi wyjątek od zasady, że strefa ta powinna wynosić co najmniej 150m. Jak wskazano wyżej strefa ta może być zmniejszona do 50 m pod 2 warunkami:
* teren posiada sieć wodociągową w odległości 50-150 m od cmentarza;
* wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.
Organ odwoławczy przyjął, za ustaleniami organu I instancji, że warunki te zostały spełnione (skoro oceniano czy nieruchomość skarżącego znajduje się w zasięgu wpływu inwestycji) jednakże nie wyjaśniono czy spełniony został 2-gi z w\w warunków to jest czy w zasięgu oddziaływania tej inwestycji znajdują się jakieś budynki a jeśli tak to czy podłączone są one do sieci wodociągowej. Nie wyjaśnienie tych okoliczności nie miało jednak znaczenie dla treści rozstrzygnięcia albowiem nawet przy przyjęciu, że omawiane warunki nie zostały spełnione - nieruchomość skarżącego tym bardziej znalazłaby się w zasięgu oddziaływania inwestycji (należałoby określić 150 -ciometrową strefę ochronną a nie 50-ciometrową).
Reasumując - zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania: art. 7, 77§1 i 107§3 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji należało ją wyeliminować z obrotu prawnego.
Z tych względów - na podstawie art. 145§1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.