IV SA/Wa 1910/05

IV SA/Wa 1910/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-10-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wójcik.
Anna Szymańska
Otylia Wierzbicka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Sygn. powiązane
II OSK 463/06 - Wyrok NSA z 2007-03-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędziowie asesor WSA Anna Szymańska,, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie podwyższonej opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi oddala skargę
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2005r. powołując się na przepisy art. 276 ust.1, 284 ust. 1, 285 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 października 2001r. w sprawie opłat – za korzystanie ze środowiska i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2004r. orzekającą o wysokości należnej opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi za I kwartał 2003r. dla Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w L.
Decyzja powyższa została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1997r. udzielił Gminie L. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków oczyszczonych z oczyszczalni – ścieków w M. do rzeki W. Pozwolenie zostało udzielone na czas oznaczony tj. do dnia 31 grudnia 2002r.
Pismem z dnia 27 września 2002r. Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. – wystąpił do Starosty w N. o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego dla Stacji Uzdatniania Wody w W. i odprowadzanie – wód popłucznych z płukania filtrów po oczyszczeniu. Starosta uznał, że wniosek jest niepełny i zwrócić się do wnioskującego o jego uzupełnienie w tym o dokumentację hydrogeologiczną dla studni nr 1, 2 i 3 oraz uzupełnienie operatu wodnoprawnego.
Korespondencja dotycząca uzupełniania wniosku pomiędzy starostą, a ZWiK w L. trwała do stycznia 2004r. kiedy to uzyskano od geologa wojewódzkiego informację, że brak jest dokumentacji hydrogeologicznej dla miejscowości W. – L. Geolog Powiatowy zaakceptował zastępczą dokumentację hydrologiczną i w dniu 24 lutego 2004r. zostało wydane przez Starostę pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych, i odprowadzanie oczyszczonych ścieków dla Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w L.
Przeprowadzona kontrola przez inspektora [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Urzędzie Gminy w L. wykazała, że ścieki z oczyszczalni w M., były odprowadzane bez pozwolenia wodnoprawnego, w okresie od 1 stycznia 2003r. do 23 lutego 2004r. W tym okresie uiszczano opłatę za korzystanie ze środowiska według stawek jakie obowiązują przy posiadaniu pozwolenia wodnoprawnego. W wykonaniu zarządzenia pokontrolnego Marszałek Województwa [...] wydał decyzję określającą wysokość opłaty za wprowadzanie ścieków do wód za poszczególne kwartały 2003r. i zobowiązującą ZWiK w L. do uiszczenia różnicy pomiędzy wniosioną i należną opłatą. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Gminę w odwołaniu, że ZWiK jako jednostka budżetowa nie może być podmiotem praw i obowiązków, organ stwierdził powołując się na przepis art. 29 kpa oraz uchwałę 5 – ciu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2001r., że stroną postępowania administracyjnego może być jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, o ile przepisy prawa materialnego przyznają jej status strony. W omawianej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. Według art. 30 pkt 20 lit. b tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o podmiocie korzystającym ze środowiska – rozumie się przez to także jednostkę organizacyjną niebędącą przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy – Prawo działalności gospodarczej. Z powyższego zdaniem organu wynika, że w sprawach unormowanych w ustawie, a zatem i w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska może występować jako strona podmiot nie mający osobowości prawnej, a będący jednostką organizacyjną. Takim podmiotem jest Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. Według statutu jest to jednostka budżetowa, a przedmiotem jej działalności jest m.in. zawieranie umów i pobieranie należności za odprowadzanie ścieków i doprowadzanie wody. Jest to jednostka organizacyjnie wyodrębniona, ze struktury gminy co dodatkowo przemawia za tym, że słusznym jest potraktowanie ZWiK jako strony postępowania w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska. Według organu zarzut, że ZWiK nie mógł być adresatem decyzji, że z tego powodu decyzja jest dotknięta wadą nieważności jest niesłuszny. Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu odwołującej się gminy, że ZWiK nie ponosi winy za korzystanie ze środowiska bez pozwolenia wodnoprawnego. Przytoczoną argumentację, że przed upływem okresu ważności pozwolenia ZWiK wystąpił do starosty o wydanie nowego pozwolenia i że nałożenie przez starostę obowiązku dostarczenia dokumentacji hydrogeologicznej nie mogło być wykonane, bo takiej dokumentacji mimo poszukiwań nie znaleziono, uznał za niezasadną. Organ wskazał, że ustawa z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002r. określała jakie dokumenty dołącza się do operatu na podstawie, którego wydaje się pozwolenie wodnoprawne. Gmina wiedziała o tym i miała czas na przygotowanie wymaganej ustawą dokumentacji.
Organ odwoławczy ocenił, że w świetle zebranego materiału dowodowego niewątpliwym jest, że ZWiK w L. korzystał ze środowiska bez pozwolenia wodnoprawnego, a to uzasadnia wydanie decyzji określającej wysokości podwyższonej opłaty i zobowiązującej do jej zapłaty.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina L. W skardze podnosi, że decyzja SKO jest dotknięta wadą nieważności rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż Kolegium już wcześniej decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. rozpatrzyło odwołanie gminy do decyzji Marszałka Województwa [...] w sprawie podwyższonej opłaty co oznacza, że w obrocie prawnym pozostają – dwie decyzje rozstrzygające tą samą sprawę.
Nadto zarzuca, że decyzja dotycząca opłat za korzystanie ze środowiska została skierowana do ZWiK podczas gdy podmiotem obowiązanym do ponoszenia opłat jest podmiot, którego dotyczy pozwolenie, a więc w przedmiotowej sprawie Gmina L., a nie ZWiK w L.
Według strony skarżącej organ odwoławczy błędnie ustalił, że winą strony jest zbyt późne złożenie wniosku o wydanie pozwolenia. W chwili złożenia wniosku istniały przesłanki do wydania pozwolenia i nie ma żadnego usprawiedliwienia dla starosty za dwuletnią zwłokę w wydaniu pozwolenia. Wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów procesowych według norm określonych prawem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutu, że w obrocie prawnym istnieją dwie decyzje rozstrzygające tę samą sprawę, organ stwierdził, że w wyniku autokontroli skarga gminy została uwzględniona w całości i decyzja z dnia [...] stycznia 2005r. została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r.
Odwołanie Gminy zostało ponownie rozpatrzone i wydano decyzję, która została zaskarżona do Sądu i jest obecnie przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy rozważyć czy Gmina L. posiada legitymację procesową do wniesienia skargi, gdyż kwestionowana decyzja adresowana jest nie do Gminy, ale do Zakładu Wodociągów i Kanalizacji – jednostki budżetowej gminy. Jednostka ta działa na podstawie statutu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy L. Nr [...] z dnia [...] marca 1996r. z którego wynika, że Zakład pokrywa koszty działalności, ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie gminy. Gmina zatem, z której budżetu pokrywane są wydatki tej jednostki ma interes prawny do wniesienia skargi gdyż zaskarżona decyzja stanowi źródło obowiązku ponoszenia wydatków przez należącą do niej jednostką budżetową. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należy stwierdzić co następuje.
Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. odprowadzał do wód oczyszczone ścieki bez pozwolenia wodnoprawnego w okresie od dnia 1 stycznia 2003r. do 24 lutego 2004r. Za korzystanie ze środowiska w tym okresie uiszczał opłatę według stawek jakie przysługują podmiotom posiadającym pozwolenie.
Stosownie do treści art. 276 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627 ze zm.) podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Opłatę ustala się według stawek obowiązujących w okresie w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce (art. 285 ust. 1 cyt. ustawy). W zakresie opłaty podwyższonej ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepis art. 292 tej ustawy z uwzględnieniem zmiany z dnia 12 stycznia 2003r.
Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] września 2004r. uznając, że Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. jest podmiotem korzystającym ze środowiska bez pozwolenia wodnoprawnego określił wysokość należnej opłaty za wprowadzanie ścieków do wód za I kwartał 2003r. i zobowiązał Zakład do zapłaty ustalonej kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a uiszczoną.
Organ odwoławczy utrzymując w mocy powyższą decyzję zajął stanowisko, że organ pierwszej instancji prawidłowo wskazał – ZWiK jako podmiot korzystający ze środowiska, zobowiązany do ponoszenia podwyższonej opłaty i stanowisko to Sąd podziela. ZWiK jako jednostka organizacyjna gminy, wydzielona z jej struktury, nie mająca osobowości prawnej, której przedmiotem działania jest miedzy innymi odprowadzanie ścieków do wód jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie wysokości opłat z tytułu korzystania ze środowiska. Obowiązek ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska wiąże się bezpośrednio z faktem odprowadzania ścieków do wód. Nie można kwestionować decyzji zobowiązującej do ponoszenia opłaty za odprowadzanie ścieków jednostkę budżetową gminy odpowiadającą za realizację zadań, w tym zakresie tylko dlatego, że nie ma osobowości prawnej skoro z przepisów kpa wynika możliwość skierowania decyzji do tego rodzaju podmiotu. Zgodnie z art. 29 kpa stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacji społecznej również jednostki nie mające osobowości prawnej.
W orzecznictwie NSA prezentowane jest stanowisko, że jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej może być stroną postępowania administracyjnego jeżeli ustawodawca wyposaży taki podmiot w zdolność administracyjnoprawną na gruncie określonej dziedziny prawa administracyjnego materialnego.
Zdolność ta pojmowana jest szeroko i nie pokrywa się z podmiotowością prawną w innych dziedzinach prawa (patrz uchwała NSA z 26 lutego 2001r. OPU19/01, wyrok NSA z 22 sierpnia 2000r.VSA 2001/94 Lex 50150).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy rozważyć, czy w świetle przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r – Prawo ochrony środowiska ZWiK jako jednostka organizacyjna gminy może stać się stroną stosunku prawnego na mocy decyzji wydanej na podstawie art. 276 ust. 1 tej ustawy. Art. 3 pkt 20 lit b ustawy – Prawo ochrony środowiska stanowi, że jednostka organizacyjna nie będąca przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy – prawo działalności gospodarczej jest podmiotem korzystającym ze środowiska.
Oznacza to że w sprawach unormowanych w tej ustawie dotyczących korzystania ze środowiska jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej może być podmiotem praw i obowiązków. Może być zatem stroną postępowania w sprawie o ustalenie wysokości opłaty na wprowadzanie ścieków do wód bez pozwolenia wodnoprawnego.
Zarzut strony skarżącej, że pozwolenie wodnoprawne w 1996r. zostało wydane na rzecz gminy L., że w związku z tym to gmina, a nie ZWiK jest stroną postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty, nie jest zasadny.
Pozwolenie wodnoprawne z 1996r. rozszerzone w 1998r. zostało wydane na czas określony i wyekspirowało 31 grudnia 2002r. W dniu 27 września 2002r. ZWiK a nie gmina wystąpił o wydanie nowego pozwolenia i takie pozwolenie otrzymał. Kwestionowana decyzja obejmuje okres korzystania ze środowiska przez Zakład zanim starosta wydał na jego wniosek pozwolenie wodnoprawne. Nie ma więc zastosowania w sprawie art. 279 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Nie można tez podzielić stanowiska strony skarżącej, że ZWiK nie może być zobowiązany do uiszczenia podwyższonej opłaty gdyż nie ponosi winy za korzystanie ze środowiska bez pozwolenia wodnoprawnego. Według twierdzeń strony brak pozwolenia był spowodowany nieusprawiedliwioną zwłoką starosty. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji odniósł się do tego zarzutu i uznał, że jest nie zasadny. Przytoczone przez organ argumenty Sąd w całości podzielił. Ustawa Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001r. weszła w życie z dnia 1 stycznia 2002r. W art. 132 określa jakie dokumenty dołącza się do operatu na podstawie którego wydaje się pozwolenie wodnoprawne. Organ wydający pozwolenie nie może odstąpić od wymagań dotyczących dokumentacji hydrogeologicznej. ZWiK składając wniosek o pozwolenie dziewięć miesięcy po wejściu w życie ustawy miał obowiązek załączyć do wniosku wymagane dokumenty w tym dokumentację hydrogeologiczną (wniosek obejmował także pobór wody), czego nie uczynił. Niekompletny wniosek wymagał uzupełnienia, o co starosta zwrócił się z pismem z dnia 13 listopada 2002r. Dopiero 14 stycznia 2004r. ZWiK wystąpił do geologa wojewódzkiego o udostępnienie dokumentacji hydrologicznej dla ujęcia wody w miejscowości W. Po stwierdzeniu braku tej dokumentacji i zaakceptowaniu przez Geologa Powiatowego dokumentacji zastępczej starosta wydał [...] lutego 2004r. pozwolenie wodnoprawne na pobór wody i odprowadzanie ścieków. Powyższe wskazuje, że zaniedbania ZWiK opóźniły wydanie pozwolenia i że nie można mówić o nieuzasadnionej zwłoce starosty. Nadto należy wskazać, że jeżeli wnioskujący o pozwolenie wodnoprawne oceniał, że organ uprawniony do jego wydania pozostaje w nieuzasadnionej zwłoce mógł złożyć skargę na bezczynność.
Z akt sprawy wynika, ze organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania gminy wydał [...] stycznia 2005r. decyzję, którą Gminę zaskarżyła do sądu administracyjnego. W wyniku autokontroli organ uwzględnił skargę w całości i wyeliminował decyzję z obrotu prawnego (stwierdził jej nieważność decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r.) Stwierdzenie nieważność – decyzji ma ten skutek, że odwołanie podlega ponownemu rozpatrzeniu. W obrocie prawnym wbrew twierdzeniom strony skarżącej pozostaje nie dwie decyzje a jedna. Jest to zaskarżona decyzja organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2005r. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1270), orzekł jak w sentencji.