IV SA/Wa 1907/19

IV SA/Wa 1907/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anita Wielopolska /przewodniczący/
Anna Sękowska /sprawozdawca/
Tomasz Wykowski
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1288/20 - Wyrok NSA z 2023-04-18
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 9 grudnia 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] postanowieniem z [...] maja 2019 r., Nr [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2017 r. [...] uzgadniającego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], w zakresie wprowadzenia funkcji: mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej wielorodzinnej, usługowej, (w tym usług oświaty), sportu i rekreacji, zieleni urządzonej, zagrodowej oraz komunikacji dla fragmentu terenu położonego w obrębie geodezyjnym wsi [...].
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] marca 2017 r. Nr [...] uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], w zakresie wprowadzenia funkcji: mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej wielorodzinnej, usługowej, (w tym usług oświaty), sportu i rekreacji, zieleni urządzonej, zagrodowej oraz komunikacji dla fragmentu terenu położonego w obrębie geodezyjnym wsi [...], w trybie ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.).
Pismem z 29 czerwca 2018 r. P. M., prowadzący działalność gospodarczą "[...]", reprezentowany przez r. pr. I. Z., skierował wniosek o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia organu konserwatorskiego. Zdaniem wnioskodawcy postanowienie nie odpowiada wymogom określonym w art. 124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zawiera bowiem uzasadnienia faktycznego oraz prawnego. Wnioskodawca zarzucił, że organ konserwatorski jedynie ogólnie odniósł się do przedłożonej dokumentacji, na podstawie której uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zaznaczył, że treść sentencji postanowienia nie jest zgodna z jego uzasadnieniem, w jej treści organ poinformował o uzgodnieniu projektu miejscowego planu, natomiast w dalszej części postanowienia wskazał, że po wprowadzeniu zmian w planie wg. wyszczególnionych w sentencji warunków możliwe będzie uzgodnienie przedmiotowego planu. W opinii wnioskodawcy powyższe twierdzenia świadczą o rażącym naruszeniu prawa przez organ konserwatorski, co wpływa na konieczność wyeliminowania ww. postanowienia z obrotu prawnego.
Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej następuje na wniosek strony lub z urzędu. Postępowanie to poprzedzone jest ustaleniami organu nadzorczego w zakresie istnienia przesłanek przedmiotowych, a więc istnienia aktu administracyjnego, który podlegałby badaniu w postępowaniu nadzorczym oraz przesłanek podmiotowych. Wymaga również ustalenia czy żądanie pochodzi od strony postępowania zwykłego lub osoby, która powołując się na naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest podmiotem uprawnionym do zgłoszenia takiego żądania wobec organu. Negatywne ustalenia organu w zakresie istnienia jednej z powyższych przesłanek: czy to wobec braku decyzji czy wobec stwierdzenia, że żądanie nie pochodzi od strony, przesądzają w istocie o niemożności prowadzenia postępowania nadzorczego.
Dalej organ wyjaśnił, że art. 24 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że organy sporządzające projekt planu, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, uzgadniają na swój koszt, odpowiednio projekt studium lub projekt planu miejscowego a uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. W doktrynie wskazuje się, że stosowanie trybu określonego w art. 106 ww. ustawy będzie się sprowadzać przede wszystkim do formy rozstrzygnięcia (uzgodnienie następuje w formie postanowienia) i do sposobu zaskarżania przez gminę stanowisk uprawnionych do uzgodnienia organów. Z uwagi charakter procedury planistycznej takiego odesłania nie można natomiast traktować rozszerzająco. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się , że "procedura ta nie jest postępowaniem iv sprawie indywidualnej, rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, regulowanej przepisami k.p.a. Jest to procedura legislacyjna, której celem jest sporządzenie i uchwalenie studium albo planu miejscowego. W procedurze tej jako strona występuje gmina, realizująca ustawowo przyznane jej kompetencje planistyczne. Innymi słowy, w uruchomionym przez gminę w drodze uchwały postępowaniu planistycznym, którego elementem są postępowania zmierzające do uzgodnienia projektu planu, inne niż gmina podmioty nie mają statusu strony, wynikającego z przepisu art. 28 k.p.a. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają formy udziału czynnika społecznego w procedurze planistycznej i z uwagi na charakter tej procedury nie jest to udział, określony przepisami k.p.a. Istnieje możliwość składania wniosków do planu miejscowego, prawo udziału w dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi a> projekcie planu, prawo wnoszenia uwag do projektu planu." (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2018 r., sygn. akt II OSK1210/07, z 4 września 2009 r. II OSK 1359/08, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro, w postępowaniu uzgadniającym projekt miejscowego planu, ustawodawca przyjął, że status strony posiada jedynie organ gminy, zatem środki zaskarżenia tj. zażalenie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu może wnieść jedynie wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który sporządzał dany projekt planu miejscowego. Tym samym tylko te podmioty (jako strony postępowania) mogą domagać się również wzruszenia ww. aktu w ramach postępowań prowadzonych w trybach nadzwyczajnych. Powyższe oznacza, że osoby trzecie z woli ustawodawcy nie mają legitymacji, aby w tej procedurze brać udział (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2915/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 372/08 i z 13 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1749/10, dostępne jw.).
Mając zatem na względzie, że w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2017 r. wystąpił wnioskodawca nie będący podmiotem legitymowanym w świetle powyższych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należało odmówić wszczęcia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 6ia § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2019 r. Nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania złożył P. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając jej w całości i zarzucając:
naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania wystąpił podmiot nie posiadający legitymacji procesowej;
naruszenie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, iż postanowienie wojewódzkiego konserwatora zabytków o uzgodnieniu projektu planu miejscowego nie mieści się w zakresie przedmiotowym przywołanego przepisu;
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu zanegowano zasadność stanowiska organu i rozwinięto zarzuty merytoryczne wobec postanowienia organu uzgadniającego.
Dalej skarżący zaznaczył, iż wniosek o uruchomienie nadzwyczajnego trybu postępowania został złożony przez właściciela nieruchomości objętych zakresem przedmiotowym uzgodnienia PWKZ. Nie można przyjąć, że właściciel nieruchomości nie ma w zasadzie żadnych prawnych instrumentów ochrony przed władczym, arbitralnym działaniem organów administracji publicznej. Przyjęte w uzasadnieniu postanowienia MKiDN ograniczenie legitymacji procesowej wyłącznie do organu gminy – która sama o uzgodnienie występuje – pozbawia właścicieli nieruchomości jakiejkolwiek ochrony prawnej. Oczywistym jest, że w wypadku określonego uzgodnienia organ gminy nie ma żadnego interesu by bronić sytuacji prawnej właściciela nieruchomości objętych uzgodnieniem. Z przepisów u.p.z.p. wynika, że organ gminy jest związany treścią uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków, co oznacza, iż przenosi jego treść do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjmując stanowisko MKiDN takie postanowienie pozostaje de facto niezaskarżalne.
Powyższy pogląd pozostaje w sprzeczności z wynikającym z art. 78 Konstytucji RP prawem zaskarżalności rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji. W płaszczyźnie postępowania administracyjnego prawo to rozumiane jest jako prawo zaskarżenia każdego orzeczenia, które po raz pierwszy rozstrzyga daną sprawę. Tym samym, wykładnia przepisów prawa materialnego dokonywana z uwzględnieniem przywołanej dyrektywy konstytucyjnej nakazywałby przyjąć - w razie wątpliwości - prawo do zaskarżenia danego orzeczenia. Wykładnia przyjęta w postanowieniu MKiDN z przedstawionymi założeniami pozostaje w oczywistej sprzeczności.
Dalej skarżący wyjaśnił, że zgodnie z art. art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga do sądu administracyjnego przysługuje na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Za równorzędne z tymi postanowieniami uznać należy postanowienia wydane w innych procedurach, do których stosuje się przepisy k.p.a. Na ten kierunek wykładni zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r., SK 37/17. Interpretacja (wykładnia) art. 3 § 2 pkt 2 p.ps.a. wyłączająca kontrolę rozstrzygnięć organów administracji publicznej, wydanych w ramach procedury planistycznej, do których stosuje się przepisy k.p.a., sprawowaną przez niezależny sąd administracyjny, podważa konstytucyjne prawo do sądu i jest sprzeczna z konstytucyjnym zakazem zamykania drogi sądowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków uzgadniającego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Zaskarżone postanowienie stanowi rozstrzygnięcie o charakterze formalnym. Zatem przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie jest wyłącznie zagadnienie czy organ II instancji zgodnie z obowiązującymi przepisami orzekł o odmowie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie ww. postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Przypomnieć zatem należy, że , że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ zobligowany jest, zatem w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek w przedmiocie wszczęcia postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony tj. od osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. W przypadku ustalenia, że podmiotowi, który składa wniosek o stwierdzenie nieważności, przymiot strony nie przysługuje, organ – stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. – ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, co wynika z powołanego wyżej art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania – przyp. sądu), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Jak trafnie wskazał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, przepis art. 24 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U z 2018 r., poz. 1945 ze zm. dalej "u.p.z.p.") stanowi, że organy sporządzające projekt planu, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "k.p.a."). Ustawodawca wyraźnie nakazał więc stosowanie art. 106 k.p.a. przy dokonywaniu uzgodnień projektu studium albo projektu planu miejscowego i wskazał tym samym zakres stosowania k.p.a. w postępowaniu uzgodnieniowym wymaganym przy sporządzaniu projektu studium albo planu. Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, stosowanie trybu określonego w art. 106 k.p.a. będzie się sprowadzać przede wszystkim do formy rozstrzygnięcia (ma to być postanowienie) i do sposobu zaskarżania przez gminę stanowisk uprawnionych do uzgodnienia organów. Takiego odesłania nie można traktować rozszerzająco, czyli jak tego oczekuje strona skarżąca, jako odesłania do stosowania w toku procedury przepisów k.p.a odpowiednio. Wynika to zaś przede wszystkim z charakteru procedury planistycznej, która nie jest postępowaniem w sprawie indywidualnej, rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, regulowanej przepisami k.p.a. Procedura planistyczna jest bowiem procedurą legislacyjną, której celem jest sporządzenie i uchwalenie studium albo planu miejscowego. W procedurze tej jako strona występuje gmina, realizująca ustawowo przyznane jej kompetencje planistyczne. To zaś oznacza, że w uruchomionym przez gminę w drodze uchwały postępowaniu planistycznym, którego elementem są postępowania zmierzające do uzgodnienia projektu planu, inne niż gmina podmioty nie mają statusu strony, wynikającego z przepisu art. 28 k.p.a. (patrz: Plucińska-Filipowicz Alicja i Kosicki Artur. Art. 24. W: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. III. Wolters Kluwer Polska, 2018 oraz przywołane tam orzecznictwo).
Z przedstawionych wyżej względów, za chybiony uznał Sąd zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają formy udziału czynnika społecznego w procedurze planistycznej i z uwagi na charakter tej procedury nie jest to udział, określony przepisami k.p.a. Istnieje możliwość składania wniosków do planu miejscowego, prawo udziału w dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu, prawo wnoszenia uwag do projektu planu. Prawo do wnoszenia uwag służy każdemu, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu – osobom prawnym i fizycznym oraz jednostkom organizacyjnym, nie jest uzależnione od istnienia lub naruszenia interesu prawnego osoby wnoszącej uwagę, uwagi nie muszą nawet być uzasadnione. Uwagi te muszą być natomiast rozpatrzone a prawną formą ich rozpatrzenia jest zarządzenie (może być to zarządzenie zbiorcze). Wójt, burmistrz, prezydent zachowuje te uwagi w dokumentacji planistycznej, przekazuje też wojewodzie wykaz wniesionych uwag. Rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta o nieuwzględnieniu wniosków do planu jak również uwag dotyczących projektu planu nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Do sądu administracyjnego może natomiast być zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, pod warunkiem spełnienia przewidzianych tam wymogów. To właśnie w wyżej opisany sposób podmioty zainteresowane realizują obronę swoich interesów w zakresie planowania przestrzennego. Nie przysługuje im jednak przymiot strony postępowań w zakresie uzgodnienia projektów planów miejscowych.
Za chybione uznał Sąd pozostałe zarzuty podniesione w skardze.
W pierwszym rzędzie wyjaśnić trzeba, że fakt, iż organ stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania dotyczącego uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej także "mpzp") i w konsekwencji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o uzgodnieniu, nie oznacza, że – tym samym – organ wyłączył postanowienie o uzgodnieniu mpzp z zakresu przedmiotowego art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.").
Po pierwsze organ administracji nie ma takiej kompetencji, aby decydować jakie akty stanowią przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej. Po drugie zaś z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika okoliczność wręcz przeciwna. Organ wskazał wyraźnie na str. 3, przedostatni akapit uzasadnienia, że takie postanowienie jest postanowieniem zaskarżalnym. W konsekwencji zaś podlega ono kontroli sądów administracyjnych, z tym jednak zastrzeżeniem, że uprawnionym do zainicjowania tej kontroli jest odpowiedni organ, tj. podmiot uchwalający mpzp. Należy w tym miejscu jednak podkreślić, że odróżnienia wymaga kwestia istnienia w ogóle uprawnienia poddania postanowienia o uzgodnieniu mpzp kontroli instancyjnej i – w konsekwencji – możliwości badania w trybie nadzwyczajnym jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, od możliwości poddania takiego postanowienia kontroli przez konkretny podmiot. Jak wyżej wskazano, organ zasadnie stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o uzgodnienie mpzp, swoje twierdzenia należycie uzasadnił, a Sąd ocenę wyrażoną przez organ w pełni podziela. W konsekwencji poddanie merytorycznej kontroli postanowienia o uzgodnieniu mpzp nie było możliwe, jednak wyłącznie wobec braku legitymacji skarżącego do jego zaskarżenia, nie zaś wobec uznania, że akt ten takiej kontroli (instancyjnej a w konsekwencji sądowoadministracyjnej) nie podlega. Skoro skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiego postanowienia, to nie mógł on wnieść skutecznie wniosku o wszczęcie takiego postępowania, stąd postanowienie o odmowie jego wszczęcia jest jak najbardziej prawidłowe. Jeszcze raz trzeba bowiem podkreślić, że nie jest tak, że w postępowaniu planistycznym każdy, kto tego żąda może skarżyć wydawane w jego toku postanowienia. Nie świadczy to wcale o naruszeniu uprawnień podmiotów, których postanowienia planu dotyczą. Ich interes prawny podlega bowiem ochronie w trybach wskazanych powyżej, tj. w ramach składania wniosków do planu miejscowego, udziału w dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu, wnoszeniu uwag do projektu planu i wreszcie w ramach skargi na mpzp.
Z powyżej przedstawionych przyczyn Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 78 Konstytucji RP. Przepis ten daje prawo żądania przeprowadzenia kontroli instancyjnej orzeczeń zapadłych również w postępowaniu sądowym i administracyjnym, jednak ogranicza to prawo w ten sposób, że przysługuje ono wyłącznie stronom postępowania. Oznacza to, że osoba, która takim przymiotem się nie legitymuje, nie może poddać orzeczenia takiej kontroli.
Odnosząc się z kolei do merytorycznych kwestii zaznaczonych w skardze, Sąd wyjaśnia, że przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie formalne podjęte przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego orzekające o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2017 r. Nr [...] uzgadniającego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Tym samym Sąd może dokonać kontroli jedynie legalności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, co wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę. Skoro przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, tj. postanowienie o charakterze formalnym, Sąd nie może wypowiadać się co do prawidłowości orzeczenia organu I instancji, które stanowi władczą wypowiedź merytoryczną.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co skutkowało oddaleniem złożonej skargi, zgodnie z art. 151 p.p.s.a.