IV SA/Wa 1895/07

IV SA/Wa 1895/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-09-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wójcik.
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Jakub Linkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 684/08 - Wyrok NSA z 2009-05-07
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 162 poz 1692
art. 5
Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. U. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o odszkodowanie w zakresie poniesionej szkody rzeczywistej oraz utraconego zysku w związku ze stwierdzeniem nieważności orzeczenia o przejęciu na własność Skarbu Państwa przedsiębiorstwa skargę oddala
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia (...) lipca 2007 r. Minister Środowiska, po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) maja 2007 r. o umorzeniu postępowania o przyznanie odszkodowania z tytułu poniesionej szkody na skutek wydania orzeczenia Nr (...) Ministra Leśnictwa z dnia (...) listopada 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa Młyn Handlowy i Tartak (...) w P. pow. R. w części dotyczącej Młyna Handlowego oraz orzeczenia Ministra Leśnictwa z dnia (...) kwietnia 1957 r. znak (...) w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego w/w przedsiębiorstwa i następnie stwierdzenia, ostateczną decyzją Ministra Środowiska z dnia (...) lipca 2005 r., znak (...)
W uzasadnieniu decyzji I instancji Minister podał, że pismem z dnia (...) października 2005 r. A. U. działając w imieniu własnym oraz Z. U., E. I., M. L., K. U., K. U., U. U., A. S., G. U., D. U., S. U., B. P., M. U., B. U., B. U. i S. U. wystąpił z wnioskiem o odszkodowanie w zakresie poniesionej szkody rzeczywistej oraz utraconego zysku w związku ze stwierdzeniem ostateczną decyzją Ministra Środowiska z dnia (...) lipca 2005 r. nieważności orzeczenia Nr (...) Ministra Leśnictwa z dnia (...) listopada 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa Młyn Handlowy i Tartak (...) w P. pow. R. w części dotyczącej Młyna Handlowego oraz orzeczenia Ministra Leśnictwa z dnia (...) kwietnia 1957 r. znak (...) w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego w/w przedsiębiorstwa. Z tytułu szkody rzeczywistej wnioskodawcy domagali się 312 274 zł będącej pomniejszeniem wartości budynku oraz kwoty 712 954 zł stanowiącej wartość wyposażenia młyna, z tytułu utraconych korzyści wnioskodawcy domagali się kwoty 514 835 zł. Jako dowód poniesionej szkody przedłożyli operat szacunkowy określenia wartości budynku młyna handlowego usytuowanego na działkach gruntowych (...), (...) położonych w P., gmina G., wycenę wyposażenia
Sygn. akt IV SA/Wa 1895/07
technologicznego młyna handlowego i wycenę wartości utraconego zysku za okres od dnia (...) października 1997 r. do dnia (...) lipca 2005 r.
Przedmiotowy wniosek oparty został na art. 160 § 1 kpa. W zakresie utraconych korzyści wniosek został oparty na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., sygn. K 20/02, którym orzeczono, że art. 160 § 1 kpa w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działania organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, jednakże znajduje to zastosowanie do szkód powstałych od dnia 17 października 1997 - daty wejścia w życie Konstytucji.
Uzasadniając decyzję z dnia (...) maja 2007 r. Minister Środowiska przywołał opinię Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, wydaną w przedmiotowej sprawie, dotyczącą interpretacji skutków prawnych wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162 poz. 1692), która z dniem 1 września 2004r. uchyliła art. 160 kpa, stanowiący podstawę domagania się odszkodowania przez stronę. Z opinii Prokuratorii wynika, że przesłanką konieczną umożliwiająca zastosowanie art. 160 kpa było uprzednie wydanie w trybie art. 158 § 1 kpa w z. z art. 156 § 1 kpa decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, lub stwierdzenia, że decyzja taka w przypadku wskazanym w § 2 art. 156 kpa została wydana z naruszeniem prawa. Drogę do dochodzenia odszkodowania przez poszkodowaną stronę na gruncie art. 160 kpa otwierało dopiero stwierdzenie nieważności decyzji lub stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Art. 160 kpa przewidywał szczególny tryb dochodzenia odszkodowania - m.in. wskazywał inny niż sąd powszechny organ właściwy do rozpatrzenia żądania. Ponadto w przepisie art. 160 kpa odmiennie niż w kc został uregulowany początek biegu przedawnienia roszczenia. Kodeks cywilny przy roszczeniach odszkodowawczych z tytułu czynu niedozwolonego stanowi, że przedawnienie co do zasady zaczyna biec od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się o szkodzie (art. 442 § 1 kc), zgodnie zaś z uchylonym przepisem kodeksu postępowania administracyjnego początkiem biegu przedawnienia jest dzień, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca wadliwość pierwotnej decyzji (art. 160 § 6 kpa). Dla ustalenia zakresu odszkodowania zastosowanie znajdowały normy kodeksu cywilnego dotyczące ustalenia wysokości uszczerbku (i samego pojęcia szkody) oraz istnienia związku przyczynowego pomiędzy wadliwą decyzją a tym uszczerbkiem.
Sygn. akt IV SA/Wa 1895/07
W opinii stwierdzono, że w porównaniu z przepisami kodeksu cywilnego art. 160 kpa wprowadzał istotne ograniczenia w możliwości realizacji przewidzianego w nim roszczenia odszkodowawczego, a także kontroli ewentualnej zasadności przyznanego odszkodowania. Ograniczenia te przejawiały się w następujący sposób:
art. 160 § 1 i § 3 kpa wymagały spełnienia przesłanki negatywnej w postaci braku winy strony poszkodowanej oraz innej strony postępowania administracyjnego za powstanie okoliczności wymienionych wart. 156 § 1 kpa;
istniało ograniczenie możliwości dochodzenia odszkodowania jedynie do odszkodowania za szkodę rzeczywistą. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 września 2003 r. K 20/02 (OTK-A 2003, nr 7, poz. 76) uznał, że art. 160 kpa w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody jest niezgodny z art. 77 ust.1 Konstytucji RP, znajduje to jednak zastosowanie do szkód powstałych od dnia 17 października 1997 r., tj. od daty wejścia w życie Konstytucji RP. Tak więc na gruncie art. 160 kpa nadal istnieje ograniczenie odszkodowania do damnum emergens w stosunku do szkód wynikłych z decyzji, które powstały przed tą datą;
o odszkodowaniu orzekał jednoinstancyjnie organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji lub wydanie decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 kpa. Ewentualna kontrola zasadności wysokości przyznanego odszkodowania była możliwa jedynie w przypadku, gdy z decyzji była niezadowolona strona poszkodowana. Możliwości zaskarżenia orzeczenia w przedmiocie odszkodowania nie miał jednak organ, od którego takie odszkodowanie zostało przyznane;
art. 160 kpa był normą lex specialis wobec regulacji prawa cywilnego, a zatem przyjmowano, że nie ma możliwości naprawienia szkody poprzez przywrócenie do stanu poprzedniego, a jedynie przez zapłatę odszkodowania w formie pieniężnej.
Z teoretycznego punktu widzenia istniała jeszcze jedna zasadnicza różnica między normami art. 160 kpa i art. 417 kc. Na podstawie art. 160 kpa Skarb Państwa odpowiadał za czyn własny ("czyn organu administracji"), a nie za czyn cudzy -innego podmiotu (funkcjonariusza), jak było to przyjmowane na gruncie w art. 417 i 418 kc w poprzednim brzmieniu. Powyższa różnica ma obecnie jedynie znaczenie historyczne, ponieważ znowelizowany art. 417 kc ujmuje odpowiedzialność Skarbu Państwa jako odpowiedzialność za czyn własny.
Sygn. akt IV SA/Wa 1895/07
Hipoteza art. 160 § 1 kpa obejmuje zajście dwóch zdarzeń: wydanie decyzji wadliwej oraz wydanie decyzji stwierdzającej wadliwość pierwszej decyzji (na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa albo art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa). Aby można było mówić o zastosowaniu art. 160 kpa, to poza faktem wyrządzenia szkody muszą zostać spełnione dwie przesłanki w postaci wydania wadliwej decyzji oraz wydania decyzji stwierdzającej nieważność pierwotnej decyzji (lub jej niezgodności z prawem). W związku z tym, że warunkiem dalszego stosowania uchylonych przepisów jest to, aby "zdarzenia (stany) prawne" zaszły przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. przed dniem 1 września 2004 r., konieczne stało się w opinii Prokuratorii wyjaśnienie, czy art. 160 kpa znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja stwierdzająca wadliwość pierwszej decyzji została wydana po dniu 1 września 2004 r. Zdaniem Prokuratorii należy rozstrzygnąć, czy pojęcie "zdarzenia (stanu) prawnego", o którym mowa w art. 5 ustawy, obejmuje jedynie wydanie pierwszej (wadliwej) decyzji czy obejmuje również wydanie decyzji stwierdzającej wadliwość pierwszej decyzji.
Nowe regulacje wprowadzone ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. odnoszą się jedynie do stanów faktycznych wynikających ze zdarzeń i stanów prawnych powstałych po wejściu jej w życie (a więc po dniu 1 września 2004 r.). Natomiast zgodnie z art. 5 ustawy dotychczasowe przepisy (w tym art. 160 kpa) znajdują zastosowanie dla oceny skutków "zdarzeń i stanów prawnych" zaistniałych przed wejściem w życie nowych uregulowań prawnych. Obie decyzje administracyjne, tj. pierwotna decyzja (wadliwa) oraz decyzja stwierdzająca "wadliwość" pierwszej decyzji mają charakter zdarzeń prawnych, z którymi prawo cywilne (norma prawna) łączy powstanie skutków prawnych w postaci powstania, zmiany lub ustania stosunku prawnego. Wydanie decyzji stwierdzającej wadliwość pierwszej decyzji, jest również zdarzeniem prawnym, z którym łączy się skutek prawny w postaci zmiany treści stosunku prawnego, ponieważ od tej chwili poszkodowany może dochodzić przysługującego mu już wcześniej roszczenia. Przez "stan prawny", o którym mowa w art. 5 ustawy nowelizującej ustawodawca w ocenie Prokuratorii rozumie się sytuację trwającą przez krótszy lub dłuższy czas (w przeciwieństwie do zdarzenia sensu stricte), które jest "przemijającym zjawiskiem jednorazowym". W kontekście odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za delikt będą to przede wszystkim zaniechania polegające na niewydaniu decyzji (orzeczenia) lub aktu normatywnego będące źródłem szkody. Tak też pojęcie stanu prawnego rozumiane
Sygn. akt IV SA/Wa 1895/07
jest w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego. Prokuratoria, nawiązując do treści art. 5 ustawy nowelizującej uznała, że w kontekście art. 160 kpa "zdarzeniem prawnym", o którym mowa w art. 5 tej ustawy, jest zarówno wydanie decyzji pierwotnej będącej źródłem szkody, jak i wydanie decyzji stwierdzającej wadliwość owej decyzji. W piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że zdarzenie prawne złożone można uważać za zrealizowane dopiero wówczas, gdy zaszedł ostatni fakt należący do stanu faktycznego tego złożonego zdarzenia. W analizowanym przypadku w ocenie Prokuratorii takim ostatnim faktem jest wydanie prejudykatu, tj. decyzji stwierdzającej nieważność pierwszej decyzji lub jej niezgodność z prawem. Tak więc na mocy art. 5 oraz art. 2 ustawy nowelizującej w sytuacji, gdy decyzja stwierdzająca wadliwość pierwotnej decyzji wywołującej szkodę została wydana po 1 września 2004 r., art. 160 kpa nie znajduje zastosowania. Wniosek taki wynika również z ogólnych reguł prawa intertemporalnego, zgodnie z którymi do oceny złożonego zdarzenia prawnego, jako całości, należy stosować ustawę, która obowiązywała w chwili, gdy zdarzył się ostatni fakt należący do złożonego stanu faktycznego danego zdarzenia.
Ponadto w opinii wskazano, iż w dniu 1 września 2004 r. zaczęły obowiązywać w stosunku do wadliwych decyzji wydanych przed 1 września 2004 r., których wadliwości nie stwierdzono przed tą datą, zasady przedawnienia przewidziane w Kodeksie cywilnym. Zatem termin przedawnienia należy liczyć od zdarzeń wskazanych w art. 442 § 1 kc, a więc innych niż przewidziane w art. 160 kpa.
Przepis art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. jest przepisem przejściowym, który powinien być stosowany w ściśle określonych w nim sytuacjach i w określonych ramach czasowych. Dwa reżimy prawne mogą obowiązywać jedynie w okresie przejściowym, okres ten powinien mieć przynajmniej w przybliżeniu określone ramy czasowe.
Ponadto Prokuratoria wskazała, że odmienna od przyjętej wykładnia art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. nie odpowiada ratio legis tej ustawy. Jak wynika z uzasadnienia do projektu rządowego ustawy o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, celem nowelizacji było dostosowanie obowiązujących przepisów dotyczących odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej do przepisów Konstytucji RP, w szczególności do art. 77 ust. 1 Konstytucji (druk sejmowy nr 2007 z 15 września 2003 r.).W
Sygn. akt IV SA/Wa 1895/07
uzasadnieniu tym stwierdzono m.in., że w związku z nowym unormowaniem odpowiedzialności odszkodowawczej (por. treść art. 417 kc i art. 4171 k.c. oraz wyeliminowanie z obrotu prawnego art. 418 kc) utraciło rację bytu uregulowanie w kodeksie postępowania administracyjnego kwestii odszkodowania w razie wzruszenia decyzji administracyjnej (pkt 3 ww. uzasadnienia projektu ustawy). Wskazano, że jeszcze na gruncie poprzedniego unormowania kodeksu cywilnego ograniczającego odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa, w piśmiennictwie nasilał się powszechny krytycyzm wobec ujęcia kpa i przekonanie o anachroniczności konstrukcji art. 160 co uzasadniano względami systematycznymi, pragmatycznymi i historycznymi (tak TK w wyroku z 5 września 2005 r., P 18/04, OTK-A 2005, nr 8, poz. 88 oraz w wyroku z 23 września 2003 r., K 20/02, OTK-A 2003, nr 7, poz. 76, s. 910). Jak wskazano art. 160 kpa był przepisem szczególnym w stosunku do ogólnych zasad odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej obowiązujących na gruncie kc. Obecnie, po wejściu w życie noweli do kodeksu cywilnego, która liberalizuje przesłanki odpowiedzialności Skarbu Państwa, opisane wyżej odmienności i ograniczenia przy dochodzeniu odszkodowania w oparciu o art. 160 kpa stałyby się zdaniem Prokuratorii jeszcze bardziej rażące i konieczne stało uchylenie art. 160 k.p.a.
Prezentowany pogląd o szerokim rozumieniu pojęcia "zdarzeń prawnych" na gruncie art. 5 ustawy nowelizującej, a więc o ograniczonym czasowo zakresie stosowania art. 160 k.p.a., podzielany jest przez doktrynę.
Wątpliwości co do stosowania w tej sprawie art. 160 kpa związane były z art. 5 powołanej ustawy zmieniającej Kodeks cywilny, który to przepis nakazuje stosować art. 160 kpa w brzmieniu dotychczasowym do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Przyjmując stanowisko Prokuratorii organ wskazał, że nie można tej sprawy załatwić przez jej rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co musiało skutkować umorzeniem postępowania.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją podnosząc w uzasadnieniu, że sprawa jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub
Sygn. akt IV SA/Wa 1895/07
obowiązkach indywidualnego podmiotu. Taki stan, zdaniem Ministra, występuje w przedmiotowej sprawie - wobec uchylenia art. 160 kpa. Na mocy ustawy o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw uległ zmianie stan prawny w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę powstałą w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. Z dniem 1 września 2004 r. do stanów i zdarzeń prawnych powstałych po tej dacie (art. 5 ustawy) stosuje się przepisy art. 4171 § 2 kodeksu cywilnego, który wskazuje jako właściwy do dochodzenia roszczeń ze wskazanego tytułu wyłącznie tryb sądowy. Oznacza to zdaniem organu, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. - tj. od dnia 1 września 2004 r., nie ma już zastosowania art. 160 kpa. Aktualnie administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych (art. 160 kpa) stosuje się jedynie w tych sprawach, w których decyzja nieważnościowa (art. 156 § 1 kpa) stała się ostateczną przed dniem 1 września 2004 r. Wydanie w tym trybie, po tej dacie decyzji skutkuje, w ocenie organu centralnego, objęcie wniosku odszkodowawczego regulacją art. 4171 kodeksu cywilnego, a zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. U., zarzucając naruszenie przepisów art. 105 § 1 kpa poprzez umorzenie postępowania mimo, iż postępowanie nigdy nie stało się bezprzedmiotowe, art. 160 § 1 kpa i art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, poprzez niezasadne uznanie, iż dochodzenie odszkodowania nie może być rozpatrzone i załatwione w trybie przepisów art. 160 kpa w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Podnosząc powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw wprowadziła istotne zmiany w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej. Obecnie kwestię tą reguluje art. 4171 § 2 kodeksu cywilnego wskazujący, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem. W przypadku decyzji administracyjnych przez "odpowiednie postępowanie" należy rozumieć
Sygn. akt IV SA/Wa 1895/07
przede wszystkim postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności danej decyzji. Dochodzenie roszczenia odszkodowawczego na drodze sądowej winno być, zdaniem skarżącego, poprzedzone uzyskaniem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji, wskutek wydania której doszło do wyrządzenia szkody. Poszkodowany wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej niezgodnej z prawem ma możliwość dochodzenia odszkodowania w pełnej wysokości obejmującej zarówno poniesioną stratę jak i utracone korzyści. Tak ujęte roszczenie odszkodowawcze przedawnia się w terminach właściwych dla roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym określonym w art. 442 kc. Zdaniem skarżącego sposób wykładni art. 5 ustawy zmieniającej zaproponowany w opinii Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa w zakresie jakim odnosi się do roszczeń odszkodowawczych powstałych w związku z wydaniem przed dniem 1 września 2004 r. niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych, których nieważność została stwierdzona już po tej dacie wywołuje zasadnicze zastrzeżenia. Zdaniem skarżącego błędność zaprezentowanej przez Prokuratorię Generalną wykładni art. 5 wynika przede wszystkim z niewłaściwego rozumienia terminu "złożone zdarzenie prawne". O takim zdarzeniu można mówić wtedy, gdy pojawienie się określonego skutku prawnego jest uzależnione od wystąpienia kilku następujących po sobie zdarzeń cząstkowych. Roszczenia odszkodowawcze powstają w dniu uzyskania przez decyzję powodującą szkodę przymiotu ostateczności. Już samo wydanie ostatecznej decyzji prowadzi, w ocenie skarżącego, do powstania określonego skutku prawnego. Tym samym fakt, że roszczenia nie mogą być skutecznie dochodzone na drodze sądowej do czasu uzyskania przez poszkodowanego decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wadliwej jest z punktu powołanego art. 5 pozbawione znaczenia. Dla prawidłowej wykładni tego przepisu istotne jest jedynie ustalenie, kiedy powstaje dane roszczenie odszkodowawcze. Dlatego zdaniem skarżącego, do roszczeń odszkodowawczych w przedmiotowej sprawie znajdzie zastosowanie art. 160 kpa w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 września 2004 r., a zakres odszkodowania powinien zostać ustalony na podstawie § 1 powołanego przepisu. Ponadto zdaniem skarżącego oparcie roszczeń odszkodowawczych na art. 4171 § 2 kc w większości przypadków pozbawiać będzie osoby poszkodowane wydaniem wadliwej decyzji możliwości skutecznego dochodzenia wypłaty odszkodowania na drodze sądowej. Wynika to z faktu, że przysługujące im roszczenia na podstawie art. 442 kc uznać będzie można za przedawnione, o ile w danej sprawie wadliwa decyzja administracyjna stała się
Sygn. akt IV SA/Wa 1895/07
ostateczna przed datą 1 września 2001 (tzn. wcześniej niż na trzy lata przed 1 września 2004 r.), a postępowanie dotyczące stwierdzenia jej nieważności nie zostało zainicjowane w ciągu trzech lat od wspomnianej daty. Oznaczać to może, że większość roszczeń odszkodowawczych związanych z wydaniem przed 1 września 2004 r. wadliwych decyzji administracyjnych w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 17 czerwca 2004 r. stawałaby się automatycznie przedawniona.
Skarżący uważa za dowolne twierdzenie zawarte w opinii Prokuratorii Generalnej, wedle którego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 sygn. K 20/02, ograniczono możliwość dochodzenia odszkodowania w pełnej wysokości jedynie do wypadków, w których zdarzenie wyrządzające szkodę tj. wydanie wadliwej decyzji administracyjnej, miało miejsce po dniu 17 października 1997 r. Zdaniem skarżącego wykluczona została wyłącznie możliwość domagania się zapłaty równowartości korzyści utraconych w okresie od daty wydania ostatecznej decyzji wadliwej do dnia (...) października 1997 r. Kluczowe znaczenie dla interpretacji wyroku Trybunału ma okoliczność, że szkoda polegająca na utracie korzyści nie powstaje jednorazowo w dniu zaistnienia zdarzenia, tj. wydania ostatecznej wadliwej decyzji administracyjnej, ale narasta z każdym dniem utrzymywania się stanu rzeczy stworzonego wydaniem wspomnianej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie może zostać uwzględniona.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sygn. akt IV SA/Wa 1895/07
Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy.
Pogląd prawny przyjęty w zaskarżonej decyzji, jak również argumentacja zawarta w pierwszym rozstrzygnięciu Ministra, w ocenie Sądu są trafne.
Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 162, poz. 1692). Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie ma za przedmiot orzeczenie o odszkodowaniu za wydanie decyzji, których została stwierdzona nieważność w oparciu o art. 156 kpa, zaś podstawę domagania się przez skarżących rozstrzygnięcia stanowił art. 160 kpa. Decyzje, których wadliwość została uznana w trybie postępowania nieważnościowego zostały wydane w 1948r. i 1957r. Mianowicie orzeczenie Nr (...) Ministra Leśnictwa z dnia (...) listopada 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa Młyn Handlowy i Tartak (...) w P. pow. R. w części dotyczącej Młyna Handlowego oraz orzeczenie Ministra Leśnictwa z dnia (...) kwietnia 1957 r. znak (...) w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego w/w przedsiębiorstwa zostały uznane za dotknięte wadą nieważności, co nastąpiło na mocy decyzji Ministra Środowiska z dnia (...) lipca 2005 r. Wymienione dwie pierwsze decyzje spowodowały szkodę, której naprawienia domaga się obecnie skarżący.
Stan prawny w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody powstałe w następstwie wydania ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem uległ w ostatnim czasie istotnym zmianom. Z jednej strony z dniem 17.10.1997 r. weszła w życie Konstytucja RP, w której zamieszczono znany powszechnie przepis art. 77 ust. 1 stanowiący, że "Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej", z drugiej od 1.09.2004 r. obowiązuje ustawa z dnia 17.06.2004 r. w zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), w której dokonano istotnej modyfikacji zasad odpowiedzialności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i innych osób prawnych za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. W szczególności od dnia
Sygn. akt IV SA/Wa 1895/07
1.09.2004 r. obowiązuje przepis art. 4171 § 2 k.c, który stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, co odnosi się także do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Objęcie unormowaniem art. 4171 § 2 k.c. szkód wyrządzonych przez wydanie ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem spowodowało, że w ustawie z dnia 17.06.2004 r. uchylono lub zmieniono przepisy odrębne (szczególne) regulujące dotychczas tę odpowiedzialność. W szczególności uchylono art. 153, 160 i 161 § 5 k.p.a. oraz zmieniono art. 261 § 1 ustawy z dnia 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Zagadnienia intertemporalne ustawodawca uregulował w art. 5 ustawy z dnia 17.06.2004 r. przyjmując, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, 419, 420, 4201, 4202 i art. 421 Kodeksu cywilnego oraz art. 153, 160 i art. 161 § 5 k.p.a.
Wobec takiego brzmienia przepisu przejściowego, który ze swej istoty - jak podkreślono w zaskarżonej decyzji - powinien być stosowany w ściśle określonych w nim sytuacjach i w określonych ramach czasowych, należy rozważyć jakie znaczenie należy przyjąć dla użytych przez ustawodawcę pojęć "zdarzeń i stanów prawnych".
Niewątpliwie przesłanką konieczną umożliwiająca zastosowanie art. 160 kpa było uprzednie wydanie w trybie art. 158 § 1 kpa w z. z art. 156 § 1 kpa decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, lub stwierdzenia, że decyzja taka w przypadku wskazanym w § 2 art. 156 kpa została wydana z naruszeniem prawa. Drogę do dochodzenia odszkodowania przez poszkodowaną stronę na gruncie art. 160 kpa otwierało dopiero stwierdzenie nieważności decyzji lub stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Art. 160 kpa przewidywał szczególny tryb dochodzenia odszkodowania - m.in. wskazywał inny niż sąd powszechny organ właściwy do rozpatrzenia żądania. Dla ustalenia zakresu odszkodowania zastosowanie znajdowały normy kodeksu cywilnego dotyczące ustalenia wysokości uszczerbku (i samego pojęcia szkody) oraz istnienia związku przyczynowego pomiędzy wadliwą decyzją a tym uszczerbkiem.
Sygn. akt IV SA/Wa 1895/07
Aby można było mówić o zastosowaniu art. 160 kpa, to poza faktem wyrządzenia szkody muszą zostać spełnione dwie przesłanki w postaci wydania wadliwej decyzji oraz wydania decyzji stwierdzającej nieważność pierwotnej decyzji (lub jej niezgodności z prawem). W związku z tym, że warunkiem dalszego stosowania uchylonych przepisów jest to, aby "zdarzenia (stany) prawne" zaszły przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. przed dniem 1 września 2004 r., konieczne jest ustalenie, czy art. 160 kpa znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja stwierdzająca wadliwość pierwszej decyzji została wydana po dniu 1 września 2004 r, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Innymi słowy czy pojęcie "zdarzenia (stanu) prawnego", o którym mowa w art. 5 powoływanej ustawy obejmuje jedynie wydanie pierwszej (wadliwej) decyzji powodującej powstanie szkody czy obejmuje również wydanie decyzji stwierdzającej wadliwość tej ostatniej.
Bezspornym jest, że dopóty decyzja wyrządzająca szkodę nie została podważona w trybie art. 156 kpa, niemożliwym było dochodzenie odszkodowania na gruncie uchylonych przepisów kpa. Nie wydaje się możliwym, jak twierdzi skarżący, utożsamianie pojęcia "zdarzenia (stanu) prawnego" jedynie z decyzją wyrządzającą szkodę (tutaj decyzjami nacjonalizacyjnymi) i wobec powyższego stawianie tezy, że roszczenia odszkodowawcze powstają już w dniu uzyskania przez decyzję powodującą szkodę przymiotu ostateczności. Przepis bowiem nie posługuje się pojęciem "zdarzenia prawnego powodującego szkodę", którym niewątpliwie byłaby decyzja nacjonalizacyjna, lecz jako tytuł do stosowania uchylonych norm wskazuje pewien stan prawny, który zaistniał przed dniem 1 września 2004r. Na ten zaś "stan prawny" składają się dwa rozstrzygnięcia administracyjne, a mianowicie decyzja wywołująca szkodę oraz decyzją stwierdzająca wadliwość tej pierwszej. Co prawda konstrukcja nieważności decyzji opiera się na twierdzeniu, że orzeczenie administracyjne od samego początku, czyli od jego wydania jest wadliwe i rozciąga się ten skutek ex tunc, nie mniej jednak dopiero ciąg tych dwóch postępowań tj. postępowanie nacjonalizacyjne i nieważnościowe dotyczące nacjonalizacji łącznie legitymuje podmiot uprawniony do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym.
Orzecznictwo dotychczasowe w powyższej materii nie jest jednolite i pojawiły się dwa sprzeczne ze sobą stanowiska.
Jedno z nich, podzielone przez skład orzekający w niniejszej sprawie, a wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 2006r. (sygn. akt I CK
Sygn. akt IV SA/Wa 1895/07
273/2005) stwierdza, iż powstanie szkody należy wiązać ze zdarzeniem jakim było wydanie decyzji stwierdzającej nieważność, nie zaś decyzji nacjonalizacyjnej.
Przyjęcie odmiennej interpretacji, w myśl której w tego rodzaju sprawach o możliwości zastosowania art. 160 kpa rozstrzygałoby inne zdarzenie niż data ostatniej prawomocnej decyzji w sprawie, stanowiącej formalnoprawną przesłankę roszczenia odszkodowawczego, przesuwałoby możliwość stosowania wspomnianego przepisu (art. 160 kpa) na bardzo długi okres czasu. Jak trafnie wskazał organ w ślad za uzasadnieniem wprowadzenia tego rodzaju regulacji w pracach legislacyjnych, celem omawianych zmian było dostosowanie obowiązujących przepisów dotyczących odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej do przepisów Konstytucji RP, w szczególności do art. 77 ust. 1 Konstytucji (druk sejmowy nr 2007 z 15 września 2003 r.). Dalej Minister stwierdził, że w związku z nowym unormowaniem odpowiedzialności odszkodowawczej (por. treść art. 417 kc i art. 4171 k.c. oraz wyeliminowanie z obrotu prawnego art. 418 kc) utraciło rację bytu uregulowanie w kodeksie postępowania administracyjnego kwestii odszkodowania w razie wzruszenia decyzji administracyjnej (pkt 3 ww. uzasadnienia projektu ustawy).
Analogiczny pogląd został wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2005r. (sygn. akt IV S.A.AA/a 1356/05, Lex 191299), wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2007r. (sygn. akt IV S.A.AA/a 1019/07), jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 4 października 2006r. ( sygn. akt I OSK 207/06).
Odmienną wykładnię przedmiotowego art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw zaprezentował Sąd Najwyższy, który stanął na stanowisku, że o zastosowaniu art. 160 kpa decyduje data "ustatecznienia" się decyzji powodującej szkodę, a zatem w niniejszej sprawie data decyzji nacjonalizacyjnych (vide m. in. wyrok z dnia 26 października 2005r. sygn. akt III BZP 1/05, OSNP 2006/9-10/140). Według takiej koncepcji właściwym do rozpatrzenia sprawy roszczenia odszkodowawczego byłby organ administracji, orzekający na podstawie uchylonego art. 160 kpa. Sąd orzekający w sprawie z przyczyn wskazanych wyżej nie podziela takiej wykładni.
Organ wydał decyzję umarzającą postępowanie z tego względu, że właściwym do rozpatrzenia roszczenia odszkodowawczego jest sąd powszechny.
Sygn. akt IV SA/Wa 1895/07
Rozstrzygnięcie takie należy uznać za prawidłowe. Przepis art. 66 § 3 kpa stanowi, że w braku podstaw do załatwienia sprawy w trybie administracyjnym, gdy właściwy jest sąd powszechny, należy dokonać zwrotu wniosku o odszkodowanie. Norma jednak stanowi, że może to mieć miejsce gdy z samego podania wynika właściwość sądu powszechnego. W niniejszej sprawie istniały wątpliwości, co zostało podkreślone przez Sąd, czy właściwa jest droga postępowania administracyjnego, czy przed sądem powszechnym. Organ wobec tego przeprowadził postępowanie wyjaśniające i dopiero wówczas doszedł do przekonania, iż pozostaje niewłaściwy w sprawie. Skutkować to mogło jedynie umorzeniem postępowania już wszczętego.
Mając na uwadze powyższe względy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak na wstępie.