IV SA/Wa 1894/21

IV SA/Wa 1894/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-03-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aleksandra Westra.
Monika Barszcz /sprawozdawca/
Wojciech Rowiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 1281/22 - Wyrok NSA z 2024-02-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7 art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1219
art. 101c ust. 3 pkt 1 i  ust. 4
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit.  a i c art. 135 art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędziowie Sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) Sędzia SO del. Aleksandra Westra Protokolant spec. Paweł Konopelski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w przedmiocie orzeczenia o wpisie do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi informacji o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi występujących na terenie działki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dn. [...] grudnia 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
[...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] (dalej: Skarżąca, Spółka) reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej także: GDOŚ, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia 15 października 2021 roku, wydaną w sprawie nr DOA-WSZOP.513.4.2020.KD utrzymującą w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ w [...], organ I instancji) z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], o dokonaniu wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi, terenu działki o nr ew. nr [...], zlokalizowanej przy ul. [...] w [...], gmina [...], powiat [...].
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Starosta [...], pismem z dnia 5 października 2018 r., nr [...], przekazał RDOŚ w [...] wykaz potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. Wykaz zawierał m. in. informacje dot. działki o nr ewid. [...], zlokalizowanej przy ul. [...] w [...], jako władającego powierzchnią ziemi wskazano [...] S.A. Na przedmiotowym terenie wskazano, że poprzednio znajdowała się tutaj [...]. W wykazie, na przedmiotowej działce stwierdzono wielokrotnie przekroczone standardy jakości gleby w zakresie zawartości: cynku, ołowiu, kadmu, miedzi, srebra, arsenu, talu i rtęci. Źródłem pochodzenia zanieczyszczenia są dawne Zakłady [...] "[...]", Starosta [...] nie dołączył żadnych wyników badań gleby i ziemi dla przedmiotowego terenu, zaś źródłem pochodzenia zanieczyszczenia są dawne Zakłady [...], [...]".
Po analizie przedłożonej dokumentacji, pismem z dnia 4 lutego 2019 r. RDOŚ w [...], zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o wpisie do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi występującym na terenie ww. nieruchomości. Następnie pismem z dnia 7 lutego 2019 r. RDOŚ w [...] wystąpił do Spółki o przedłożenie informacji, czy na przedmiotowych działkach przeprowadzone zostały badania jakości gleby i ziemi, aktualnego zagospodarowania działek oraz o prowadzonej na nich działalności. W dniu 13 marca 2019 r. pełnomocnik Spółki zapoznała się z aktami postępowania administracyjnego.
Spółka zwróciła się do Starosty z prośbą o udostępnienie danych, na podstawie których nieruchomość została wpisana do wykazu potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi i zwróciła uwagę, że przekazany przez Starostę wykaz jest niekompletny wobec przepisu art. 101d ust. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska Dz. U.2018 r., poz. 799 ze zm.; dalej: P.o.ś.), gdyż brak w nim informacji dot. prowadzonej działalności (pkt 3), właściwości gleb (pkt 5), remediacji prowadzonej obecnie i w przeszłości (pkt 7) na terenie danej działki. W piśmie z dnia 3 kwietnia 2019 r. Starosta poinformował Spółkę, m.in. o tym, że wykaz został sporządzony na podstawie opracowania Instytutu Gospodarki Surowcami Mineralnymi i Energią PAN 2014 r. "Uwarunkowania geologiczne zagospodarowania terenu przemysłowego Zakładów [...] "[...]" w [...]", która to praca została zrealizowana w ramach badań statutowych Instytutu oraz informacji z Urzędu Miasta [...], a opracowanie podlega udostępnieniu w trybie ustawy z 3 października 2018 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) (Dz.U. 2018 r., poz. 2081) i jest dostępna w Wydziale Ochrony Środowiska Starostwa. Odnośnie do uwagi Spółki o niekompletności wykazu, Starosta poinformował, że ocena kompletności przekazanego wykazu jest w kompetencji RDOŚ.
Pismem z dnia 16 maja 2019 r. Spółka odpowiedziała na wezwanie RDOŚ w [...], informując o pozyskaniu opracowania i odnosząc się do zawartych w nim danych, wskazała, że opisywana działka znajduje się poza zasięgiem zanieczyszczenia stwierdzonego przez autorkę opracowania i na przedmiotowym terenie dotrzymane są wartości dopuszczalne określone w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi, tj. grunty zlokalizowane przy ul. [...] w [...], których władającym jest Spółka nie są zanieczyszczone substancjami powodującymi ryzyko, w związku z czym brak podstaw do wpisania działki ew. nr [...] do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi i wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania.
RDOŚ pismem z dnia 6 sierpnia 2019 r. przekazał do Starosty pismo zawierające stanowisko Spółki i zwrócił się do organu o weryfikację słuszności umieszczenia działki nr [...] w [...] w wykazie potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziem. Starosta [...] pismem z dnia 26 sierpnia 2019 r. stwierdził, że organem kompetentnym do decyzji o wpisie do rejestru jest RDOŚ, zadaniem starosty jest jedynie podanie jak największej ilości informacji w celu możliwości oceny przez RDOŚ konieczności umieszczenia w rejestrze lub konieczności przeprowadzenia dodatkowych badań.
Pismem z dnia 27 sierpnia 2019 r. RDOŚ w [...] zawiadomił Spółkę o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w sprawie, o możliwości zapoznania się z nim i ewentualnym wniesieniu uwag.
W piśmie z dnia 6 września 2019 r. kierowanym do RDOŚ w [...], Spółka stwierdziła, że w zebranym materiale dowodowym nie ma dokumentacji ani wyników badań potwierdzających wystąpienie zanieczyszczenia gleby i ziemi substancjami powodującymi ryzyko, odniosła się do treści bazowego opracowania i wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na brak podstaw do wpisania działki o numerze [...] do rejestru, a w związku z tym bezprzedmiotowość tego postępowania.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], na podstawie art. 101 c ust. 3 pkt 1) i ust. 4 P.o.ś. (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm.), RDOŚ w [...] orzekł o wpisie o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi terenu działki o numerze [...], zlokalizowanej przy ul. [...] w [...], Gmina [...], powiat [...], do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. W uzasadnieniu organ wskazał, że wszczynając postępowanie w przedmiotowej sprawie, kierował się umieszczeniem działki o numerze [...], zlokalizowanej przy ul. [...] w [...] w wykazie potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. Dane zamieszczone w wykazie, pochodzące z opracowania pt. "Uwarunkowania geologiczne zagospodarowania terenu poprzemysłowego Zakładów [...] "[...]" w [...]" (aut. Alicji Kot-Niewiadomskiej, Wydawnictwo Instytutu Gospodarki Surowcami Mineralnymi i Energią PAN, Kraków, 2014 r.) świadczą, że na stan jakości gleby i ziemi miała wpływ działalność Zakładów [...] "[...]", prowadzona w sąsiedztwie ww. działki. W wykazie co prawda nie podano wartości zanieczyszczeń, ale zasygnalizowano w jakim zakresie mogą one występować. Zdaniem RDOŚ w [...], z przedstawionej przez [...] S.A. analizy map z zasięgiem występowania zanieczyszczeń w zakresie cynku, ołowiu, kadmu, miedzi, arsenu i rtęci, przekazanych przy piśmie z dnia 16 maja 2019 r. wynika, że teren działki o numerze [...] w [...] spełnia parametry ustalone dla IV grupy gruntów, określone w rozporządzeniu w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi. W ocenie RDOŚ w [...] wskazana lokalizacja działki zamieszczona na rys. 1 przedstawionym w ww. piśmie w odniesieniu do map z zasięgiem zanieczyszczeń wskazuje, iż teren ten może być zanieczyszczony w zakresie ołowiu, kadmu i rtęci. Organ I instancji zauważył, że stwierdzenie występowania potencjalnego historycznego zanieczyszczenia nie jest równoznaczne z posiadaniem szczegółowych wyników badań potwierdzających zanieczyszczenie. W ocenie RDOS w [...] zgormadzone w sprawie informacje uprawdopodobniają możliwość występowania na przedmiotowym terenie potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi.
Pismem z dnia 27 grudnia 2019 r. Spółka złożyła odwołanie od decyzji RDOŚ w [...]. Zaskarżyła decyzję organu I instancji, wnosząc o uchylenie jej w całości i umorzenie postępowania administracyjnego.
Do akt postępowania dołączono opracowanie pt. "Uwarunkowania geologiczne zagospodarowania terenu poprzemysłowego Zakładów [...] "[...]" w [...]" (aut. Alicji Kot-Niewiadomskiej, Wydawnictwo Instytutu Gospodarki Surowcami Mineralnymi i Energią PAN, Kraków, 2014 r.).
W toku postępowania odwoławczego GDOŚ kilkakrotnie (pisma: z dnia 1 września 2020 r., z dnia 9 listopada 2020 r., z dnia 31 grudnia 2020 r., z dnia 29 stycznia 2021 r., z dnia 5 marca 2021 r., z dnia 30 kwietnia 2021 r., z dnia 9 czerwca 2021 r., z dnia 13 lipca 2021 r., z dnia 2 września 2021 r.) zawiadamiał Spółkę o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 15 października 2021 r. (nr jak wyżej), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z póżn. zm.; zwanej dalej: "K.p.a.") oraz art. 101c ust. 3 pkt 1 P.o.ś. (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję RDOŚ w [...].
W uzasadnieniu decyzji GDOŚ zauważył, że ustawodawca posługując się zwrotem "potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi" zawarł w tym sformułowaniu swoistą charakterystykę tego zanieczyszczenia. Biorąc pod uwagę językowe znaczenie słowa "potencjalne", które oznacza jedynie możliwość wystąpienia lub pojawienia się czegoś w określonych warunkach (https://sjp pwn.pl/szukaj/potencjalne.html), stwierdził, iż zanieczyszczenie powierzchni ziemi, stanowiące przedmiot ww. przepisu prawa, a którego dotyczyło zaskarżone rozstrzygnięcie, nie musi mieć charakteru pewnego i jednoznacznie potwierdzonego, niemniej jednak muszą istnieć źródła informacji, z których będzie wynikać, że takie zanieczyszczenie z uwagi na określone uwarunkowania faktyczne przynajmniej mogło wystąpić. Wyrazem tego jest treść powołanego wyżej pkt 1 art. 101 d ust. 1 P.o.ś., w którym ustawodawca wyraźnie i jednoznacznie określił, że tego rodzaju podstawowym uwarunkowaniem jest ustalenie, że na danym terenie prowadzona była działalność mogąca z dużym prawdopodobieństwem (nie z pewnością) powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, wskazując jednocześnie aspekt czasowy w ten sposób, że taka działalność musiała być prowadzona na tym terenie przed 30 kwietnia 2007 r. O braku konieczności dowiedzenia występowania zanieczyszczenia świadczy także pkt 2 cytowanego art. 101 d ust. 1 P.o.ś., który nie stanowi o liście stwierdzonych substancji powodujących ryzyko, a jedynie o liście substancji spodziewanych ze względu na wcześniej wspomnianą, prowadzoną na danym terenie działalność.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zgodził się z przedstawionym przez RDOŚ w [...] stanowiskiem, że pozyskane w trakcie prowadzonego postępowania informacje, w tym dokumenty przedstawione przez stronę, uprawdopodobniają występowanie potencjalnego historycznego zanieczyszczenia ziemi na działce o nr ewid. [...]. RDOŚ w [...] słusznie wskazał, iż z analizy map z zasięgiem występowania zanieczyszczeń w zakresie cynku, ołowiu, kadmu, miedzi, arsenu i rtęci, przekazanych przez władającego powierzchnią przedmiotowej działki, jej teren w większości spełnia parametry ustalone dla IV grupy gruntów, określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1395). Zdaniem organu odwoławczego, słusznie wskazał Organ I instancji, iż teren ten może być zanieczyszczony ołowiem, kadmem i rtęcią. Z analizy materiału dowodowego wynika, że zanieczyszczenie ołowiem może dochodzić do 2000 mg/kg przy zawartości dopuszczalnej 600 mg/kg w przypowierzchniowej warstwie gleby. Natomiast Spółka twierdzi, iż wartość ta sięga w tym obszarze 520 mg/kg. Zawartość kadmu może sięgać do 80 mg/kg przy wartości dopuszczalnej, zgodnie z rozporządzeniem na terenach IV grupy gruntów, równej 15 mg/kg, w ocenie władającego powierzchnią zanieczyszczenie to nie przekracza 10 mg/kg. Dla rtęci Spółka podaje, iż w wierzchniej warstwie gleby jego najwyższa wartość wynosi 16 mg/kg, podczas gdy z map wynika, że w północnej części działki może sięgać do 64 mg/kg przy zawartości dopuszczalnej równej 30 mg/kg. GDOŚ podzielił zdanie organu I instancji, iż zgormadzone w przedmiotowej sprawie informacje uprawdopodabniają możliwość występowania na rzeczonym terenie potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi.
GDOŚ wskazał, iż przedmiotowa działka objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w [...]" (Uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r.). Zgodnie z nim większa część działki oznaczona jest symbolem ZP - tereny ogólnodostępnej zieleni urządzonej. Zgodnie z § 3 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi jest to I grupa gruntów o największych restrykcjach. Wobec standardów określonych dla tej grupy istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że będą one przekroczone.
W uzasadnieniu decyzji, zaznaczono, iż z akt sprawy wynika, że przedmiotowa działka znajduje w bezpośrednim sąsiedztwie terenów po byłych Zakładach [...] "[...]", a źródło potencjalnego zanieczyszczenia terenu działek jest wynikiem prowadzonej przed 30 kwietnia 2007 r. historycznej działalności tych zakładów, mogącej z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, stanowią więc uzasadnioną podstawę do uznania tej lokalizacji, sąsiadującą z terenem zakładów, za potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi. GDOŚ zaznaczył, że przez ponad 100 lat na tym terenie funkcjonowały zakłady metalurgiczne, których dość skomplikowana historia i zmienny profil produkcji wpłynęły na stan chemiczny środowiska wodno-gruntowego w tym rejonie, a informacje dotyczące tych zakładów są powszechnie dostępne.
W ocenie GDOŚ zanieczyszczenie powierzchni ziemi nie musi mieć charakteru pewnego i jednoznacznie potwierdzonego, niemniej jednak muszą istnieć źródła informacji, z których będzie wynikać, że takie zanieczyszczenie, z uwagi na określone uwarunkowania faktyczne, przynajmniej mogło wystąpić. O braku konieczności dowodzenia występowania zanieczyszczenia świadczy także pkt 2 cytowanego art. 101d ust. 1 P.o.ś., który nie stanowi o liście stwierdzonych substancji powodujących ryzyko, a jedynie o liście substancji spodziewanych ze względu na wcześniej wspomnianą, prowadzoną działalność. Identyfikacja potencjalnych zanieczyszczeń ma być prowadzona przez starostę w oparciu o analizę wszelkich dostępnych informacji na temat zagrożenia zanieczyszczeniem gleby lub ziemi, a tylko w razie potrzeby wykonuje się pierwszy etap badań w tym zakresie, dokonywanych przez uprawnione laboratorium (art. 101 d ust. 1 pkt 3 i 4 P.o.ś.). Mając na uwadze powyższe, ustawodawca na etapie identyfikacji potencjalnego zanieczyszczenia oczekuje jedynie wykazania, na podstawie różnego rodzaju źródeł, możliwości wystąpienia w określonych uwarunkowaniach faktycznych i terminowych zanieczyszczenia gleby lub ziemi, natomiast nie uzależnia tego od pozyskania informacji, które dawałyby pewność co do jego rzeczywistego wystąpienia. Ponadto wskazać należy, że ustawodawca różnicuje rejestr, pod względem umieszczanych w nim informacji na potencjalne historyczne zanieczyszczenia i historyczne zanieczyszczenia.
Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów K.p.a. organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji rozważył cały materiał dowodowy zebrany w sprawie, a w wydanym postanowieniu odniósł się do całości zebranego materiału dowodowego. W ocenie organu II instancji nie został naruszony obowiązek zgromadzenia i zbadania całości materiału dowodowego, który dotyczył wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie. Ponadto na każdym etapie postępowania zarówno organ I, jak i II instancji umożliwiły stronie udział w postępowanie oraz możliwość wypowiedzenia się.
Zaskarżając powyższą decyzję w całości Spółka zarzuciła GDOŚ naruszenie:
art. 101c ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 101d ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, polegające na błędnej wykładni sformułowania "w razie potrzeby" poprzez przyjęcie że podstawę wpisu do rejestru o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi może stanowić wykaz niezawierający badań wstępnych oraz listy substancji powodujących ryzyko oraz informacji o ich zawartości w glebie i ziemi, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, iż pod pojęciem "potrzeby" należy rozumieć sytuację, w której analiza dostępnych informacji wskazuje na możliwość występowania zanieczyszczenia, a brak jest stosownych i pełnych wyników badań, bądź jeżeli są wyniki badań wskazujące na zanieczyszczenie, których jednak nie można uznać za aktualne;
art. 101c ust. 3 pkt 1 POŚ w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 KPA, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji wydanej po upływie 6-miesiecznego terminu od dnia otrzymania wykazu potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi sporządzonego przez starostę, co stanowi wadę o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 KPA.
W związku z powyższym Spółka wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji GDOŚ, rozważenie uchylenia przez Sąd, w całości decyzji RDOŚ w [...], umorzenie postępowania organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od Organu na rzecz [...] S.A. kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Skrząca rozwinęła przedstawione zarzuty, podnosząc m. in., że w odniesieniu do działki ew. nr [...], wpisu do wykazu dokonano na podstawie opracowania pt. "Uwarunkowania geologiczne zagospodarowania terenu poprzemysłowego Zakładów [...] [...] w [...]" - autorstwa Alicji Kot-Niewiadomskiej. Badania i pomiary ujęte w ww. opracowaniu były wykonywane w oparciu o nieobowiązujące Rozporządzenie Ministra Środowiska z 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi, które zawierało odmienne założenia metodyczne w stosunku do Rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 września 2016r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Niniejsze wywiera wpływ na miejsce pobrania próbki, sposób uzyskania próbki do badań, wynik końcowy. W opracowaniu brak jest informacji o akredytacji laboratorium, w którym wykonano badania jakości ziemi. Symulację rozkładu zawartości zanieczyszczeń pomiędzy punktami, w których pobierano próbki do badań, wykonano na podstawie oprogramowania SURFER. Uprawnienie do stosowania symulacji komputerowych do oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi nie wynika z Rozporządzenia z 2002 r. i 2016 r. Po trzecie, opracowanie pt. "Uwarunkowania geologiczne zagospodarowania terenu poprzemysłowego Zakładów [...] w [...]" - autorstwa Alicji Kot - Niewiadomskiej oparte jest na ograniczonej liczbie wyników badań jakości ziemi i symulacjach rozkładu zanieczyszczeń poza obszarem objętym badaniami.
Zdaniem Strony decyzja RDOŚ w [...] z [...] grudnia 2019 r. obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 KPA, tj. wydana została bez podstawy prawnej. W myśl art. 101c ust. 3 pkt 1 POŚ regionalny dyrektor ochrony środowiska, w drodze decyzji skierowanej do władającego powierzchnią ziemi, dokonuje do rejestru wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania wykazu potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi sporządzonego przez starostę. Zdaniem Spółki termin określony w art. 101c ust. 3 pkt 1 POŚ, ze względu na jego skutki ma charakter materialnoprawny, kompetencyjny, którego przekroczenie wiąże się z utratą możliwości podjęcia rozstrzygnięcia, tym samym utratą podstawy prawnej do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy stwierdzić należy, że wykaz potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi przekazany został przez Starostę [...] przy piśmie z 5 października 2018 r., a co za tym idzie 6-miesięczny termin upływał w kwietniu 2019 r. zaś decyzja RDOŚ w [...] wydana została [...] grudnia 2019 r. Upływ terminu, o którym mowa w art. 101c ust. 3 pkt 1 POŚ w każdym przypadku wywołuje skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków, co oznacza, że stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany. Nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, a wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu.
W odpowiedzi na skargę GDOŚ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Przedmiotem skargi jest decyzja GDOŚ z dnia 15 października 2021 r., nr DOA-WSzOP.513.4.2020.KD utrzymująca w mocy decyzję RDOŚ w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] o wpisie do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, informacji o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi, występującym na terenie działki nr [...], zlokalizowanej przy ul. [...] w [...], gmina [...], powiat [...].
W ocenie Sądu mając na uwadze materiał zgromadzony w sprawie przedwcześnie organ przyjął, że działka Skarżącej powinna zostać wpisana do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi.
Jak wynika z zaskarżonej decyzji organ zasadność wpisania do rejestru działki skarżącego uzasadnił tym, że działka ta zlokalizowana jest w sąsiedztwie terenów byłych Zakładów [...] "[...]" w [...], w skład których wchodziły: huta cynku i ołowiu; fabryka kwasu siarkowego; huta magnezu; huta ogniowa miedzi; produkcja proszków metali oraz produkcja srebra. GDOŚ wskazał, że w wykazie profil działalności prowadzonej w przeszłości na obszarze Zakładów według PKD określono jako metalurgia proszków, metali i tlenków metali, wyrobów spiekanych dla przemysłu motoryzacyjnego, która zgodnie z Rozporządzeniem zalicza się do działalności mogących z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi. Wiadomości umieszczone w wykazie o powszechnym występowaniu zanieczyszczeń na obszarze byłych Zakładów [...] "[...]" Starosta [...] zaczerpnął z informacji zawartych w opracowaniu pt.: "Uwarunkowania geologiczne zagospodarowania terenu poprzemysłowego Zakładów [...] "[...]" w [...]", sporządzonym przez Alicję Kot-Niewiadomską, Instytut Gospodarki Surowcami Mineralnymi i Energią PAN w 2014 r. Organ odwoławczy stwierdził, że badania te ze względu na rok publikacji powyższego opracowania, czyli rok 2014, nie są zgodne z wymogami Rozporządzenia, nie mniej jednak są wystarczającym źródłem informacji do zakwalifikowania obszarów po Zakładach [...] "[...]" jako terenów występowania potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi.
Sąd wskazuje, że analiza przepisów Tytułu II Działu IV p.o.ś pt. Ochrona powierzchni ziemi, prowadzi do wniosku, że umieszczenie danego terenu w prowadzonym przez GDOŚ rejestrze historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi następuje dwuetapowo.
Na pierwszym etapie identyfikacji terenów, które powinny zostać umieszczone w rejestrze, dokonuje właściwy miejscowo starosta. Identyfikacja dokonywana przez starostę dotyczy wyłącznie terenów, na których mogło nastąpić potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi. Starosta sporządza wykaz tego rodzaju terenów i przekazuje go regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska (art. 101d ust. 6 p.o.ś.). Potencjalne historyczne zanieczyszczenie ziemi oznacza zanieczyszczenie, które mogło nastąpić z wysokim prawdopodobieństwem. W celu tej identyfikacji starosta, w razie potrzeby, może wykonać tzw. badania wstępne, co wynika wprost z art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś. Literalna wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że starosta przeprowadza tego rodzaju badania wyłącznie w razie potrzeby, a nie w każdym przypadku. Ustalenia zatem wymaga, co w tym przypadku oznacza sformułowanie "w razie potrzeby".
W tym miejscu należy wskazać na "Wytyczne dla starostów dotyczące identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi", przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi, jak i uzasadnienie projektu ustawy z 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r., poz. 1101), wprowadzającej cytowany przepis. Oczywiście, zarówno powołane wyżej wytyczne, jak i przepisy rozporządzenia nie mogą modyfikować przepisów rangi ustawowej, jak i nie mogą być z nimi sprzeczne. Mogą natomiast stanowić istotną wskazówkę interpretacyjną, uwzględniając, że zmiana ustawy p.o.ś. wprowadzająca analizowane przepisy została uchwalona z inicjatywy ustawodawczej rządu reprezentowanego przez Ministra Środowiska, który był również autorem wytycznych dla starostów oraz rozporządzenia z 1 września 2016 r. wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 101a ust. 5 p.o.ś.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 3915/21 (CBOSA) z uzasadnienia projektu ustawy z 11 lipca 2014 r. (a więc z nieoficjalnej wykładni autentycznej wprowadzanych przepisów) wynika, że nie jest zasadne prowadzenie badań zanieczyszczenia gleby i ziemi w sposób losowy. Takie rozwiązanie generuje zbyt wysokie, nieuzasadnione koszty, jednocześnie nie doprowadzając do wykrycia punktowych zanieczyszczeń. Unormowanie z art. 101d ust. 1 p.o.ś. ma więc służyć ograniczeniu poszukiwań prowadzonych przez starostę do terenów, na których prowadzona była działalność mogąca z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi. Rozwiązanie takie ma na celu ujednolicenie metodyki identyfikacji historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi oraz ograniczenie kosztów badań wykonywanych w terenie jedynie do miejsc wytypowanych w drodze analizy dokumentów. W stosunku do uprzednio obowiązujących przepisów nowelizacja ograniczyła zakres prowadzonych przez starostę badań do miejsc związanych z prowadzeniem określonych działalności mogących z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi.
Należy zauważyć, że tak określony cel nowelizacji przepisów ustawy p.o.ś. został skorelowany z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Wynika z niego, że tereny zanieczyszczone identyfikuje się w pięciu etapach określonych w § 6-10 (§ 5 rozporządzenia).
Etap trzeci identyfikacji terenu zanieczyszczonego obejmuje zebranie oraz analizę dostępnych i aktualnych źródeł informacji istotnych dla oceny zagrożenia zanieczyszczeniem gleby lub ziemi na danym terenie oraz dostępnych i aktualnych badań zanieczyszczenia gleby i ziemi substancjami powodującymi ryzyko z listy ustalonej w etapie drugim (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Za aktualne badania zanieczyszczenia gleby i ziemi substancjami powodującymi ryzyko uważa się wyniki badań, od których wykonania nie upłynęło więcej niż 10 lat, o ile zostały wykonane przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a p.o.ś., oraz zgodnie z metodykami, o których mowa w § 11 rozporządzenia, a także jeżeli od dnia ich wykonania na danym terenie nie zaistniały okoliczności mogące wpłynąć na "zawartość zanieczyszczenia". Są to w szczególności poważna awaria przemysłowa, emisja lub zdarzenie mogące powodować bezpośrednie zagrożenie szkodą lub szkodę w środowisku. Jak już wskazano wcześniej, z uwagi na braki materiału dowodowego, jak i brak potwierdzenia tej okoliczności przez Organ - tego rodzaju aktualnych badań organy w tej sprawie nie przedstawiły.
Etap czwarty identyfikacji terenu zanieczyszczonego obejmuje zebranie informacji koniecznych do wykonania badań wstępnych oraz wykonanie badań wstępnych (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Analiza powołanych przepisów stanowi istotne doprecyzowanie art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś., przez zgodne z uzasadnieniem projektu ustawy z 11 lipca 2014 r. wyjaśnienie, jakiego rodzaju okoliczności faktyczne i prawne należy rozumieć pod pojęciem "w razie potrzeby". W ocenie Sądu tego rodzaju potrzebą jest przede wszystkim brak dostępnych i aktualnych badań zanieczyszczenia gleby i ziemi substancjami powodującymi ryzyko.
Jak wynika natomiast z akt sprawy, w odniesieniu do przedmiotowej działki, wpisu do wykazu dokonano na podstawie opracowania pt.: "Uwarunkowania geologiczne zagospodarowania terenu poprzemysłowego Zakładów [...] "[...]" w [...]", sporządzonym przez Alicję Kot-Niewiadomską, Instytut Gospodarki Surowcami Mineralnymi i Energią PAN w 2014 r. Jak stwierdził sam organ badania te ze względu na rok publikacji powyższego opracowania, czyli rok 2014, nie są zgodne z wymogami Rozporządzenia.
Z powyższego zatem można wywieść, że Starosta zrealizował wyłącznie trzy pierwsze etapy identyfikacji przedmiotowej działki, natomiast pomimo braku aktualnych wyników badań, nie przeprowadził badań wstępnych.
W ocenie GDOŚ dla wpisu danej działki do rejestru potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni zmieni, zanieczyszczenie to nie musi mieć charakteru pewnego, jednoznacznie potwierdzonego, ale muszą istnieć źródła informacji, z których będzie wynikać, że takie zanieczyszczenie z uwagi na określone uwarunkowania faktyczne przynajmniej mogło wystąpić. Stanowisko to nie jest w pełni prawidłowe, ponieważ pomija, że zgodnie z obowiązującymi przepisami tego rodzaju źródłem informacji są między innymi badania wstępne. Przyjęcie stanowiska organu, prowadziłoby do niedopuszczalnych skutków prawnych. Właściwy starosta dokonując identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi w zasadzie w żadnym przypadku nie byłby zobowiązany do przeprowadzania badań, o których stanowi art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś. W każdej bowiem sytuacji, w której ustaliłby, że na danym terenie, prowadzona była przed 30 kwietnia 2007 r. działalność mogąca z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, uprawniony byłby do umieszczenia tej działki w wykazie następnie przedstawianym regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska. W powołanym wyżej wyroku NSA wskazano także, co Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, że celem nowelizacji ustawy p.o.ś. dokonanej ustawą z 11 lipca 2014 r. było niewątpliwie ograniczenie wydatków starostów przeznaczanych na badania wstępne, lecz nie oznacza to przeniesienia całości kosztów przeprowadzania tego rodzaju badań na władających powierzchnią ziemi. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie zarówno w celowościowej, jak i systemowej wykładni normy z art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś. Potwierdzeniem tej wykładni jest również treść wytycznych dla starostów, w których Minister Środowiska, będący autorem nowelizacji ustawy p.o.ś. z 2014 r., wskazał, że "w przypadku, jeżeli analiza dostępnych informacji wskazuje na możliwość występowania zanieczyszczenia, a brak jest stosownych i pełnych wyników badań, bądź jeżeli są wyniki badań wskazujących na zanieczyszczenie, których jednak nie można uznać za aktualne, to w takich przypadkach starosta wykonuje badania wstępne." Dodać należy, że zarówno przepisy rozporządzenia, jak i cytowane wytyczne dla starostów, nie są sprzeczne z art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś., ale stanowią jego istotne doprecyzowanie.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły sprawy w sposób wystarczający dla rozstrzygnięcia w przedmiocie wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, informacji o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi występującym na terenie działki skarżącej, czym naruszyły przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 101c ust. 3 pkt 1 i ust. 4 p.o.ś.
Dodatkowo wyjaśnić należy, że zakres postępowania dowodowego, które należy ponownie przeprowadzić w celu należytego wyjaśnienia przesłanek koniecznych do rozpoznania niniejszej sprawy, uzasadniają nie tylko uchylenie zaskarżonej decyzji, ale również, zgodnie z art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, tak aby uczynić zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej co do wydania decyzji po upływie 6-miesięcznego terminu liczonego od dnia otrzymania wykazu potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi sporządzonego przez Starostę. Zauważyć należy, że rzeczywiście wykaz potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi został przekazany organowi I instancji przez Starostę [...] pismem z dnia 5 października 2018 r., co powodowało, że decyzja w sprawie została wydana po upływie 6 miesięcy od tej daty. Jednakże pismem z dnia 4 lutego 2019 r. RDOŚ w [...], zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o wpisie do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi występującym na terenie przedmiotowej nieruchomości (przed upływem 6-miesięcy od ww. daty). Ponadto (co ma zasadnicze znaczenie w sprawie) pismem z dnia 6 sierpnia 2019 r. organ I instancji zwrócił się do Starosty o weryfikację słuszności umieszczenia działki nr [...] w [...] w wykazie potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziem. Starosta [...] pismem z dnia 26 sierpnia 2019 r. odpowiedział na powyższe, nie negując przesłanego przez siebie wykazu. Decyzja w sprawie została wydana w dniu [...] grudnia 2019 r., czyli przed upływem 6 - miesięcy od uzyskania odpowiedzi Starosty nt. przesłanego wykazu. Zdaniem Sądu biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie przy liczeniu ww. terminu 6-miesięcznego należało uwzględnić okoliczność wystąpienia do Starosty o weryfikację przekazanego RDOŚ wykazu i uzyskanie odpowiedzi w tym zakresie. Powoduje to, że RDOŚ posiadał od Starosty aktualną informację na temat zawarcia przedmiotowych działek w przekazanym wykazie. Z tych względów Sąd nie podzielił stanowiska Strony co do tego, że z powodu upływu owego 6-miesięcznego terminu od daty pierwotnego przekazania wykazu przez Starostę brak było podstaw do wydawania decyzji w sprawie.
Podsumowując Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią zawartą w niniejszym uzasadnieniu wykładnię zastosowanych w sprawie przepisów oraz uzupełnią postępowanie wyjaśniające we wskazanym zakresie. W szczególności Starosta rozpoznając sprawę ponownie powinien zweryfikować zasadność uwzględnienia opracowania jako jedynego dowodu w sprawie wpisania działki Skarżącej do rejestru i ustalić, czy pochodzi ono od podmiotu, do którego odnosi się art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś., ewentualnie rozważyć potrzebę przeprowadzenia tzw. badań wstępnych o ile w toku postępowania nie uzyska innych aktualnych badań w tym zakresie.