IV SA/Wa 1891/06

IV SA/Wa 1891/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Małgorzata Miron /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Laskowska
Wanda Zielińska-Baran
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Sygn. powiązane
II OSK 707/07 - Postanowienie NSA z 2007-11-23
Skarżony organ
Lekarz Weterynarii
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska,, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Rolniczej Spółdzielni Mleczarskiej "[...]" z siedzibą w R. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji o zakazie znakowania produktów - oddala skargę -
Uzasadnienie
Sygnatura akt IVSA/Wa 1891/06
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] lipca 2006r. Główny Lekarz Weterynarii po rozpatrzeniu wniosku Rolniczej Spółdzielni Mleczarskiej "[...] ", o ponowne rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji L. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] września 2004 r. [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] .
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano na następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Zakład Mleczarski "[...] " w G., będący oddziałem Rolniczej Spółdzielni Mleczarskiej "[...] ", w R., został wymieniony w poz. [...] dodatku nr [...] do załącznika [...] do Traktatu między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzeczpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczący przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii, Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, póz. 864/29), zwanego dalej Traktatem Akcesyjnym.
W związku z powyższym zakład ten otrzymał okres przejściowy na dostosowanie się do tych wymogów Unii Europejskiej określonych w dyrektywie 92/46/EWG z dnia 16 czerwca 1992 r. ustanawiającej przepisy zdrowotne dla produkcji i wprowadzania do obrotu surowego mleka, mleka poddanego obróbce termicznej i produktów na bazie mleka, które wskazane zostały w jej załączniku B, rozdział I, pkt 2 lit. a i b, pkt 3, lit. a-e oraz pkt 11. W związku z przyznaniem okresu
przejściowego decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. z dnia [...] kwietnia 2004 r. Zakład Mleczarski "[...] " w G. został zakwalifikowany na rynek krajowy.
W wyniku przeprowadzonej w zakładzie kontroli w dniu 3 czerwca 2006 r. udokumentowanej protokołem PLW [...] [...] oraz PLW [...] , stwierdzono, że opakowania i etykiety produktów mlecznych stosowane w zakładzie posiadają owalny znak zdrowia zastrzeżony dla zakładów zatwierdzonych do handlu na terytorium Unii Europejskiej.
W związku z powyższym Powiatowy Lekarz Weterynarii w G. wydał decyzję z dnia [...] lipca 2004 r. Nr PLW [...] zakazującą Rolniczej Spółdzielni Mleczarskiej "[...] " w R. znakowania produktów pochodzenia zwierzęcego produkowanych w Zakładzie Mleczarskim "[...]" w G. o numerze weterynaryjnym [...] znakiem weterynaryjnym zastrzeżonym dla zakładów zatwierdzonych do handlu. Powiatowy Lekarz Weterynarii w G. oparł powyższą decyzję na przepisach dyrektywy Rady 92/46/EWG z dnia 16 czerwca 1992 ustanawiającej przepisy zdrowotne dla produkcji i wprowadzania do obrotu surowego mleka, mleka poddanego obróbce cieplnej i produktów na bazie mleka (Dz. Urz. WE L 286 z 14 września 1992 r.).
W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w G. wskazał, iż zakłady wymienione w załączniku [...] do Traktatu Akcesyjnego nie mogą znakować swoich produktów znakiem w kształcie owalnym określonym w załączniku C rozdział IV dyrektywy 92/46/EWG.
Po rozpatrzeniu odwołania "[...] " L. Wojewódzki Lekarz decyzją z dnia [...] września 2004 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. W uzasadnieniu decyzji L. Wojewódzki Lekarz Weterynarii wskazał, iż treść decyzji jest zgodna z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 sierpnia 2004 r. w sprawie wymagań weterynaryjnych dla mleka oraz produktów mlecznych (Dz. U. Nr 188, póz. 1946), które to rozporządzenie w § 57 ust. 5 wprowadza obowiązek znakowania produktów z zakładów zakwalifikowanych na rynek krajowy znakiem weterynaryjnym w kształcie kwadratu.
W dniu 10 marca 2006 r. strona złożyła do Głównego Lekarza Weterynarii wniosek o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji, jako wydanych z rażącym
naruszeniem prawa. We wniosku strona podniosła, iż w czasie wydania decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. z dnia [...] lipca 2004 r. Nr PLW [...] [...] w zakresie oznakowania produktów mleczarskich obowiązywało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 lipca 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych wymaganych przy pozyskiwaniu, przetwórstwie, składowaniu i transporcie mleka oraz przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 117, póz. 1011), które nakazywało używanie owalnego znaku weterynaryjnego.
W wyniku rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, Główny Lekarz Weterynarii wydał w dniu [...] maja 2006 r. decyzję, w której odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. Rozpatrując sprawę Główny Lekarz Weterynarii zważył, iż z załącznika [...] ust. [...] część [...] Traktatu Akcesyjnego wynika, że produkty pochodzące z zakładów, które uzyskały okres przejściowy, mogą być wprowadzane jedynie na rynek krajowy lub dalej przetwarzane w zakładach krajowych, niezależnie od daty wprowadzenia na rynek, oraz że produkty te muszą być oznaczone specjalnym znakiem jakości zdrowotnej, nie mogą zaś być opatrzone znakiem przewidzianym dla produktów pochodzących z zakładów, które z takich okresów przejściowych nie korzystały, tj. dla zakładów spełniających wszystkie wymagania wspólnotowe zatwierdzonych do handlu w ramach całej Unii Europejskiej. Główny Lekarz Weterynarii wskazał, iż rozwiązanie to pozwala chronić interesy konsumentów, w szczególności prawo dokonywania przez konsumentów świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością, zgodnie z art. 8 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. WE L 031 z dnia 01/02/2002). Główny Lekarz Weterynarii podniósł również, że nieprzestrzeganie obowiązku odrębnego znakowania produktów pochodzących z zakładów, które uzyskały okres przejściowy jest sprzeczne z art. 16 ww. rozporządzenia wspólnotowego, w myśl którego etykietowanie, reklama i prezentacja żywności nie może wprowadzać konsumentów w błąd.
Jednocześnie Główny Lekarz Weterynarii zgodził się z twierdzeniem, że prawo krajowe obowiązujące w czasie wydania decyzji Powiatowego Lekarza
Weterynarii w G. z dnia [...] lipca 2004 r. nakazywało znakowanie owalnym znakiem weterynaryjnym i nie wprowadzało odrębnego sposobu znakowania produktów produkowanych przez zakłady korzystające z okresów przejściowych, który został nakazany przepisami Traktatu Akcesyjnego. Główny Lekarz Weterynarii uznał także, iż przepisy krajowe w tym względzie nie wdrożyły w terminie, tj. do dnia 1 maja 2004 r. wszystkich przepisów dyrektywy Rady 92/46/EWG z dnia 16 czerwca 1992 r. ustanawiającej przepisy zdrowotne dla produkcji i wprowadzania do obrotu surowego mleka, mleka poddanego obróbce cieplnej i produktów na bazie mleka oraz specjalnego sposobu znakowania produktów pochodzących z zakładów, które otrzymały okresy przejściowe, zaś odpowiednich zmian legislacyjnych dokonano dopiero w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 sierpnia 2004 r. w sprawie wymagań weterynaryjnych dla mleka oraz produktów mlecznych (Dz. U. Nr 188, póz. 1946 z późn. zm.), które weszło w życie w dniu 7 września 2004 r.
Główny Lekarz Weterynarii rozpatrując sprawę wskazał jednak na orzecznictwo sądów krajowych oraz orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości dotyczące zasady pierwszeństwa obowiązywania prawa wspólnotowego przed prawem krajowym, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny zawsze dążyć do zapewnienia realizacji prawa wspólnotowego, są zobowiązane do takiego interpretowania przepisów prawa krajowego, by było ono zgodne z wymogami prawa wspólnotowego, zaś w przypadku, gdy wykładnia taka nie jest możliwa są zobowiązane do odmowy zastosowania normy krajowej sprzecznej z prawem wspólnotowym (Orzeczenia ETS w sprawie 106/77 Simmenthal, Zb. Orz. 1978, s. 629, w sprawie C-157/86 Murphy, Zb. Orz. 1987, s. 673 oraz w sprawie C-103/88 Fratalli Costanzo v. Comune di Milano, Zb. Orz. 1989, s. 1839.).
Biorąc pod uwagę powyższe Główny Lekarz Weterynarii uznał, iż zastosowanie przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. przepisów rozporządzenia MRiRW z dnia 5 lipca 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych wymaganych przy pozyskiwaniu, przetwórstwie, składowaniu i transporcie mleka oraz przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 117, póz. 1011), byłoby w wyraźny sposób sprzeczne z Traktatem Akcesyjnym i rozporządzeniem 178/2002, a co za tym idzie godziłoby w podstawowe zasady przyjętego przez Rzeczpospolitą Polską porządku prawnego Unii Europejskiej.
W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Główny
Lekarz Weterynarii stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie mają znaczenia rozważania, na temat katalogu podmiotów uprawnionych do powoływania się na przepisy dyrektyw wspólnotowych. Jak wskazano w decyzji Głównego Lekarza. Weterynarii z dnia [...] maja 2006 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w G. i L. Wojewódzki Lekarz Weterynarii błędnie podali jako podstawę prawną swoich decyzji przepisy dyrektywy Rady 92/46/EWG z dnia 16 czerwca 1992 r. ustanawiającej przepisy zdrowotne dla produkcji i wprowadzania do obrotu surowego mleka, mleka poddanego obróbce cieplnej i produktów na bazie mleka. W rzeczywistości podstawą rozstrzygnięć, były przepisy Traktatu Akcesyjnego, stanowiącego akt pierwotnego prawa wspólnotowego, zaś w stosunku do aktów tej rangi nie ma wątpliwości, iż obowiązują one tak obywateli, jak organy administracji publicznej. Rozważania dotyczące orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w zakresie obowiązywania zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego w stosunku do uregulowań krajowych odnosiły się do ogółu aktów prawnych Wspólnoty, a nie tylko dyrektyw. W tym celu Główny Lekarz Weterynarii wskazał na orzeczenia ETS, które były podstawą do wypracowania zasadniczej treści zasady pierwszeństwa, jak też istotę powyższej zasady, zgodnie z którą organy administrujące oraz sądy administracyjne powinny zawsze dążyć do zapewnienia realizacji prawa wspólnotowego, co oznacza obowiązek takiego interpretowania przepisów prawa krajowego, by było ono zgodne z wymogami prawa wspólnotowego. W przypadku zaś, gdy wykładnia taka nie jest możliwa organ administracji publicznej lub sąd powinien odmówić zastosowania normy krajowej sprzecznej z prawem wspólnotowym.
Należy przy tym po raz kolejny przypomnieć orzeczenie w sprawie Flaminio Costa v. ENEL (Sprawa 6/64, Zb. Orz. 1964, s. 585), w którym Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł, iż powołując Wspólnotę na czas nieokreślony, jako organizację posiadającą własne organy, własną osobowość i rzeczywiste kompetencje wywodzące się z ograniczenia suwerenności lub przeniesienia władzy z państwa członkowskiego na Wspólnotę, państwa te ograniczyły swoje własne suwerenne prawa i przez to stworzyły korpus prawa, które jest wiążące zarówno dla ich obywateli, jak i dla nich samych. Włączenie do prawa krajowego postanowień Traktatu oraz jego litera i duch powoduje, że państwa członkowskie nie mogą jednostronnie podejmować środków skierowanych przeciwko przyjętemu przez nie na zasadzie wzajemności porządkowi prawnemu. Środki takie nie stanowią
przeszkody dla stosowania prawa wspólnotowego. W związku z tym Trybunał wskazał również, iż ze względu na specyficzny charakter prawa stanowionego przez Traktat żadne normy krajowego nie mogą mieć przed nim pierwszeństwa, aby nie podważać podstaw prawnych samej Wspólnoty. Orzeczenie Costa v. ENEL wyklucza więc przyznanie pierwszeństwa regulacjom krajowym przed normami pierwotnego prawa wspólnotowego, do których, jak wskazano powyżej, należy również Traktat Akcesyjny.
W postępowaniu pod uwagę została wzięta również zasada skutku bezpośredniego przepisów prawa wspólnotowego, zgodnie z którą przepis prawa wspólnotowego wywołuje skutek bezpośredni na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej, jeżeli jest wystarczająco precyzyjny i bezwarunkowy, zaś możliwość jego zastosowania nie jest uzależniona od dalszych działań ze strony instytucji wspólnotowych lub organów państw członkowskich.
Należy zauważyć, iż zgodnie z załącznikiem [...] ust. [...] część [...] produkty pochodzące z zakładów korzystających z okresów przejściowych mogą być wprowadzane jedynie na rynek krajowy lub dalej przetwarzane w zakładach krajowych, niezależnie od daty wprowadzenia na rynek oraz że produkty te muszą być oznaczone specjalnym znakiem jakości zdrowotnej różniącym się od znaku przeznaczonego dla produktów pochodzących z zakładów zatwierdzonych. Traktat nie wskazuje wprawdzie jak ma wyglądać "specjalny znak", jednakże zakaz stosowania znaku przewidzianego dla produktów pochodzących z zakładów zatwierdzonych jest bezwarunkowy, precyzyjny i nie wymaga wydania w tym zakresie aktu prawnego wspólnotowego lub krajowego.
Organ wskazał także, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 11 ustawy o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego, właściwe znakowanie produktów znakiem zdrowotności było jednym z wymagań weterynaryjnych, których spełnianie było obowiązkiem podmiotu prowadzącego zakład. Zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 1 powiatowy lekarz weterynarii w razie stwierdzenia, iż nie są spełniane wymagania weterynaryjne, w tym dotyczące znakowania produktów, mógł wydać decyzję administracyjną nakazującą usunięcie uchybień. Mając na względzie powyższe Powiatowy Lekarz Weterynarii w G. wydał decyzję zakazującą Zakładowi Mleczarskiemu "[...] " znakowania produktów znakiem owalnym. Było to bowiem uchybienie w stosunku do nakazanych w Traktacie Akcesyjnym zasad znakowania. Oznacza to, iż nie ma podstaw do stwierdzenia, iż
Powiatowy Lekarz Weterynarii w G. przez wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. naruszył prawo w sposób rażący.
Dodatkowo należy mieć na względzie, iż Powiatowy Lekarz Weterynarii wydając zaskarżoną decyzję działał zgodnie z innym wiążącym bezpośrednio obywateli i państwo członkowskie, aktem prawa wspólnotowego, tj. z rozporządzeniem (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. WE L 031 z dnia 01/02/2002). Zgodnie z art. 16 tego rozporządzenia etykietowanie, reklama i prezentacja żywności nie może wprowadzać konsumentów w błąd. W przedmiotowej sprawie konsument kupując produkty z Zakładu Mleczarskiego [...] " oznakowane znakiem owalnym mógłby błędnie sądzić, iż nabywa produkty z zakładu w pełni dostosowanego do wszystkich wymagań wspólnotowego prawodawstwa weterynaryjnego.
Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę Główny Lekarz Weterynarii uwzględnił również konsekwencje dwuinstancyjności postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, zaś w świetle art. 16 ostateczne są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Zasada dwuinstancyjności zakłada, iż organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej.
Należy zauważyć, iż L. Wojewódzki Lekarz Weterynarii, działając jako organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję w dniu [...] września 2004 r. W dniu tym obowiązywało już rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 sierpnia 2004 r. w sprawie wymagań weterynaryjnych dla mleka oraz produktów mlecznych (Dz. U. Nr 188, póz. 1946). § 57 ust. 5 tego rozporządzenia nakazywał znakować produkty z zakładów zakwalifikowanych na rynek krajowy znakiem weterynaryjnym w kształcie kwadratu. Należy zatem podkreślić, iż ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie, podlegające obowiązkowi wykonania, nastąpiło w momencie, kiedy obowiązywały także krajowe przepisy określające wzór znaku dla produktów pochodzących z zakładów zakwalifikowanych na rynek krajowy.
Główny Lekarz Weterynarii stwierdza, iż w prawodawstwie istniała podstawa
do wydania zaskarżonych decyzji administracyjnych, tym bardziej, że w dniu wydania decyzji ostatecznie rozstrzygającej sprawę obowiązywało już rozporządzenie wykonawcze wskazujące wzór znaku specjalnego nakazanego Traktatem Akcesyjnym.
Rolnicza Spółdzielnia Mleczarska "[...] " w R. wniosła skargę na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lipca 2006r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi wskazano na naruszenie art. 156§1 pkt. 2 i 6 kpa w zw. z §18 rozporządzenia z 5 lipca 2002r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych wymaganych przy pozyskiwaniu, przetwórstwie, składowaniu i transporcie mleka oraz przetworów mlecznych ( Dz.U. nr 117, po. 1011) w brzmieniu obowiązującym do 7 września 2004r. Skarżąca wskazała, że obowiązek znakowania znakiem owalnym wyrobów mleczarskich wynikał z obowiązującego do 7 września 2004 r. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 lipca 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych wymaganych przy pozyskiwaniu, przetwórstwie, składowaniu i transporcie mleka oraz przetworów mlecznych. Rozporządzenie to obowiązywało pomimo uchylenia ustawy, na podstawie której zostało wydane również po akcesji do UE. Rozporządzenie wykonujące ustawę z 29 stycznia 2004 r. o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego ( Dz.U. nr 33, poz. 288 ze zm.) z dnia 18 sierpnia 2004 r. w sprawie wymagań weterynaryjnych dla mleka i produktów mlecznych ( Dz.U. nr 118, poz. 1946 ze zm.) weszło w życie z dniem 7 września 2004r. Dopiero od tej daty zaczął obowiązywać przepis §57 ust. 5 w/w rozporządzenia dotyczący znakowania, który nakazuje znakowanie towarów znakiem kwadratowym i dopiero po tym dniu zaistniała hipotetyczna możliwość wydania rozstrzygnięcia zakazującego stosowania znaku owalnego. Wobec tego obowiązujące, że w dniu wydania decyzji przepisy prawa nie tylko uprawniały ale zobowiązywały skarżącego do stosowania znaku owalnego, zaskarżoną decyzję należy uznać za sprzeczną z prawem - art. 156§1 pkt. 2 kpa.
Dodatkowo skarżący wskazał, że z załącznika [...] ust. [...] część [...] traktatu Akcesyjnego wynika jedynie, że produkty wytwarzane przez zakład skarżącego w G. muszą być oznakowane specjalnym znakiem jakości zdrowotnej. Traktat nie określa natomiast wzoru tego specjalnego znaku. Podobnie wzoru takiego nie zawiera rozporządzenie nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego o
Rady z 28 stycznia 2002 r. ani też Dyrektywa Rady 92/46/EWG. W ocenie skarżącego powołane przez Głównego Lekarza Weterynarii przepisy prawa wspólnotowego nie dawały organom administracji publicznej kompetencji do wydawania indywidualnych rozstrzygnięć nieznajdujących podstawy prawnej w obowiązującym systemie prawa. Dodatkowo skarżący wskazał, że przepisy powołanego rozporządzenia nie są adresowane do podmiotów działających na rynku żywności lecz do prawodawcy krajowego, którego zadaniem jest tworzenie przepisów prawa zgodnych z zasadami wskazanymi w tym rozporządzeniu. Co do powołania jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia przepisów dyrektywy skarżący wskazał, że prawo powoływania się na przepisy dyrektywy z pominięciem prawa krajowego przysługuje wyłącznie stronie a nigdy organowi administracji. Wychodzi się bowiem z założenia, że władza publiczna nie może wykorzystywać zaniedbania w zakresie prawidłowego wprowadzenia przepisów prawa wspólnotowego do porządku krajowego skoro ta sama władza jest za to zaniedbanie odpowiedzialna.
Jeśli zaś chodzi o zasadę pierwszeństwa Traktatu Akcesyjnego nad prawem krajowym Główny Lekarz nie wskazał normy traktatowej, która byłaby adresowana do Skarżącego a która jednocześnie uchylałaby normę prawa krajowego nakazującą ówcześnie znakowanie produktów znakiem owalnym. Wskazany Załącznik Traktatu Akcesyjnego stanowił jedynie, że produkty wytwarzane przez zakład skarżącego muszą być oznaczone specjalnym znakiem jakości zdrowotnej nie określając jednocześnie wzoru tego znaku. Oznacza to, że wskazane przepisy wspólnotowe nie zawierają jakiegokolwiek zakazu lecz nakaz stosowania znaku specjalnego. Skarżący podkreślił także, że Wojewódzki Lekarz wydając decyzję jako organ II instancji zaakceptował decyzję organu I instancji, kiedy to już obowiązywał przepis wprowadzający specjalny kwadratowy znak weterynaryjny. Miał natomiast obowiązek zbadać zgodność z prawem decyzji organu I instancji. W dacie wydania decyzji I instancji wskazane przepisy nie obowiązywały a zatem była ona wydana z naruszeniem prawa.
W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym
Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156§1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7.03.1996 r. (IIIARN 70/95 OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.
Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.( m.in. orzeczenie NSA z 9.02.2005 r. OSK 1134/04 Lex 165717,).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia
10
prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności -skutki gospodarcze lub społeczne, naruszenie których powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowo administracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4.03.2004r. IVSA 3121/02 Lex 156916).
Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona do sądu decyzja Głównego Lekarza Weterynarii została wydana w postępowaniu nieważnościowym przy czym organ przyjął, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja z dnia [...] września 2004 r. nie jest dotknięta wadą nieważności. Sąd - w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił stanowisko organu w tym zakresie.
Jako podstawa prawna kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji z dnia [...] września 2004r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2004r. zostały wskazane przepisy dyrektywy Rady 92/46/EWG z dnia 16 czerwca 1992r, ustanawiającej przepisy zdrowotne dla produkcji i wprowadzenia do obrotu surowego mleka, mleka poddanego obróbce cieplnej i produktów na bazie mleka usankcjonowanej przez Traktat Akcesyjny z 16 kwietnia 2003r. w zw. z art. 10 i 25 ustawy z 29 stycznia 2004r. o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego ( Dz.U. nr 33 poz. 288).
11
Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji u podstaw takiego rozstrzygnięcia legł fakt, że zakłady mające okres przejściowy - a takim zakładem jest Spółdzielnia "[...] " -zgodnie z przepisami wspólnotowymi nie mogą stosować znaku zdrowia w kształcie owalnym, gdyż wprowadza to w błąd nabywców produktów poprzez sugestię, że produkty te mają zezwolenie władz na umieszczenie ich na rynku wspólnoty. Trafne jest stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności w/w decyzji wskazujące, że zarówno Powiatowy Lekarz Weterynarii w G. jak i L. Wojewódzki Lekarz Weterynarii błędnie podali jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepisy dyrektywy Rady 92/46/EWG z 16.04.1992r. Dyrektywy takie nie wywierają skutku bezpośredniego, ich adresatami są państwa członkowskie a nie jednostki. Państwo członkowskie ma zatem obowiązek dostosowania przepisów prawa krajowego do prawa wspólnotowego zgodnie z treścią dyrektywy. W konsekwencji zatem dyrektywa Rady nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia i rację ma pełnomocnik skarżącego, że to jednostka (a nie Państwo) może powoływać się na treść dyrektywy w celu dochodzenia swoich praw w sytuacji gdy dyrektywa ta nie jest prawidłowo implementowana do porządku prawnego państwa członkowskiego. Takie naruszenie prawa - w okolicznościach niniejszej sprawy nie może mieć jednak znaczenia dla treści rozstrzygnięcia.
W pierwszej kolejności należy wszak wskazać, że zgodnie zasadą dwuinstancyjności organ administracji - w przypadku złożenia środka odwoławczego - ma obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji organu I instancji lecz ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy winien zatem brać pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydawania przez siebie decyzji nawet jeżeli stan prawny w dacie wydania decyzji organu I i II instancji jest inny. Nie można zgodzić się z poglądem reprezentowanym przez pełnomocnika skarżącego, że w przypadku zmiany stanu prawnego organ II instancji winien uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Rodzaje rozstrzygnięć organu II instancji zostały enumeratywnie wymienione w art. 138kpa. §2 tego artykułu stanowi, że uchylenie decyzji przez organ II instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania jest możliwe tylko w sytuacji gdy wydanie decyzji wymaga przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. A
12
zatem zmiana przepisów ustawy stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia sama przez się nie może stanowić podstawy do uchylenia rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (co najwyżej orzeczenia merytoryczno - reformacyjnego lub umarzającego postępowanie w sprawie). Bezspornym jest, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 sierpnia 2004r. w sprawie wymagań weterynaryjnych dla mleka i produktów mlecznych weszło w życie dnia 7 września 2004r. a zatem w dacie wydania decyzji przez organ I instancji przepisy te nie obowiązywały. Ten stan prawny obowiązywał natomiast w dacie wydawania decyzji przez organ II instancji i winien zostać uwzględniony przy orzekaniu, co uczynił organ odwoławczy. W decyzji z dnia [...] września 2004r. L. Wojewódzki Lekarz Weterynarii odniósł się do kwestii zmiany przepisów prawnych jedynie w uzasadnieniu wskazując na rozporządzenie z 18.08.2004 r. jako podstawę orzekania. Decyzja utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji- bez skorygowania podstawy prawnej sugeruje, że podstawą rozstrzygnięcia są błędnie wskazane przez organ I instancji przepisy prawne. Wymaga jednak podkreślenia, że badając legalność zaskarżonej decyzji wydanej w trybie zwykłym wojewódzki sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję jedynie wówczas - w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego - gdy naruszenie to ma wpływ na wynik spawy. W niniejszej sprawie taka okoliczność nie ma miejsca. A zatem skoro stwierdzone naruszenie prawa materialnego nie miało wpływu na treść decyzji wydanej w trybie "zwykłym" to tym bardziej brak podstaw prawnych do stwierdzenia, że kontrolowana w postępowaniu nieważnosciowym decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa.
W dacie wydania decyzji ostatecznej - [...] września 2004r. obowiązywały przepisy prawne nakazujące zakładom mającym okres przejściowy stosowania znaku kwadratowego (a zatem zakazującego stosowanie znaku owalnego) to jest przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego ( Dz.U. nr 33, poz. 288) i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 sierpnia 2004r. w sprawie wymagań weterynaryjnych dla mleka oraz produktów mlecznych ( Dz.U. nr 188, poz. 1946) -a zatem należało uznać, że decyzja L. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii nie narusza rażąco prawa.
Sąd nie stwierdził również ażeby decyzja ta była dotknięta inną wadą wymienioną w art. 156§1 kpa, która miałaby skutkować stwierdzeniem jej nieważności. W
13
szczególności brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia naruszenia art. 156§1 pkt. 6 kpa w sytuacji gdy w dacie wydania decyzji ostatecznej nie obowiązywały przepisy ustalające wzór znakowania produktów pochodzenia zwierzęcego jako znak owalny.
W tym stanie rzeczy jako bezprzedmiotowe należało uznać rozważania Głównego Lekarza Weterynarii co do zasady skutku bezpośredniego przepisów prawa wspólnotowego i pierwszeństwa ich stosowania przed przepisami prawa krajowego. Jedynie zatem na marginesie wskazać należy, że Sąd podzielił stanowisko organu -którego szczegółowe uzasadnienie zostało zawarte w motywach decyzji z dnia [...] lipca 2006r. co do zasad stosowania przepisów wspólnotowych od dnia 1 maja 2004r.
Reasumując zasadnie organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] .09.2004r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] .07.2004r. Skarga zatem nie jest zasadna a zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Mając na wadze powyższe okoliczności Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.