IV SA/WA 1889/05

IV SA/Wa 1889/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-01-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-09-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Tomasz Wykowski
Wanda Zielińska-Baran
Zbigniew Rudnicki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.), Sędziowie asesor WSA Tomasz Wykowski, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19.01.2006 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Dyrektor [...] Oddziału ARIMR w W. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora AR i MR w W. na rzecz skarżącego A. Ś. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pan A.S. złożył w dniu 4 czerwca 2004 r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych - zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40).
W dniu 2 września 2004 r. w gospodarstwie wnioskodawcy została przeprowadzona kontrola weryfikująca dane zgłoszone we wniosku. W oparciu o raport z tej kontroli organ I instancji - Kierownik Biura [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał w dniu [...] marca 2005 r. decyzję [...] o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości. Podstawę prawną decyzji stanowił m.in. powołany wyżej art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40).
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych - zarówno w odniesieniu do płatności obszarowej, jak i płatności bezpośredniej - wynosiła 28,62 ha, zaś powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony pozytywnie - 19,02 ha. W związku z tym zastosowano sankcję w postaci zmniejszenia płatności, opartą - w odniesieniu do płatności obszarowej - na przepisach:
- art. 13 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na podstawie rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92,
- art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji,
- art. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji,
zaś w odniesieniu do płatności uzupełniającej - na przepisach:
- art. 13 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na podstawie rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92,
- art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na podstawie rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92,
- art. 33 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na podstawie rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył zainteresowany nie zgadzając się z wynikami kontroli, metodą jej przeprowadzenia (foto-RFV lub ortofotomapa wspomagana IT) a także stwierdzając niezrozumienie zarzutów oraz brak możliwości wyjaśnienia wątpliwości kontrolerów.
Decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...] , wydaną po rozpatrzeniu złożonego odwołania, uchylono w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż w wydanej decyzji organ I instancji nieprawidłowo naliczył powierzchnię, co do której wniosek został rozpatrzony pozytywnie. Według organu I instancji powierzchnia ta wynosi 19,02 ha, zaś według organu II instancji winna wynosić 22,11 ha, bowiem powierzchnia po zatwierdzeniu (po przeprowadzonej kontroli) wynosiła 26,45 ha.
Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zainteresowany wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji (w części dotyczącej działki rolnej oznaczonej we wniosku literą D) oraz zasądzenie odsetek ustawowych od dopłat do spornej działki za okres przekroczenia terminu rozpatrzenia odwołania.
W uzasadnieniu skarżący podnosi przede wszystkim fakt rozbieżności w ustaleniu powierzchni działki oznaczonej we wniosku literą D według danych wynikających z rejestru (ewidencji) gruntów (6,32 ha) oraz danych przyjętych przez organy kontrolne (4,30 ha).
W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że powierzchnia figurująca we wpisie do ewidencji gruntów nie jest zawsze zgodna ze stanem rzeczywistym, jeśli chodzi o powierzchnię uprawianą rolniczo. Część powierzchni może być przez producenta rolnego wyłączona z uprawy rolniczej. Zgłoszona powierzchnia winna być zgodna z powierzchnią rzeczywiście uprawianą. Zadaniem kontroli na miejscu jest sprawdzenie, czy powierzchnia rolnicza zgłoszona we wniosku zgadza się z rzeczywistą powierzchnią uprawianą. Producent rolny powinien znać powierzchnię działki rolnej rzeczywiście uprawianej, którą zgłasza do wniosku. W tej sytuacji organ II instancji nie znalazł podstaw, by nie dać wiary organowi kontrolującemu, gdyż nie dostrzegł podstaw dla stwierdzenia stronniczości tego organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia..
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2005 r., którą uchylono w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2005 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości. Decyzja uchylająca nie jest korzystna dla skarżącego, gdyż nadal uznaje za trafne pomniejszenie wysokości dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych skarżącego, a jedynie kwestionuje sposób naliczenia przez organ I instancji powierzchni, co do której wniosek został rozpatrzony pozytywnie.
Skarżący ubiegał się o przyznanie płatności bezpośredniej do gruntów rolnych w rozumieniu powołanej wyżej ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40). Jak wskazał w uzasadnieniu decyzji organ I instancji, w związku z członkowstwem Polski w Unii Europejskiej bezpośrednio stosowane są akty normatywne wydawane przez organy Unii Europejskiej w randze rozporządzeń. Wynika to z art. 249 ust. 2 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą w związku z treścią art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej dotycząca przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U z 2004 r. Nr 90, poz. 864), a więc także powołane wyżej rozporządzenia nr 2419/2001 oraz 2199/2003. Określają one sankcje nakładane m.in. w przypadku, gdy w wyniku kontroli na miejscu stwierdza się różnicę pomiędzy obszarem deklarowanym we wniosku o pomoc a obszarem, dla którego pomoc jest należna. Przepisy rozporządzeń stanowiących źródła prawa w Unii Europejskiej muszą być stosowane z uwzględnieniem wewnętrznego porządku prawnego, w szczególności obowiązującej procedury administracyjnej, chyba że z przepisów rozporządzenia wynika, iż ustanawia ono odrębną procedurę administracyjną lub określa inne reguły tej procedury. W przepisach mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie nie miało to miejsca.
W rozpatrywanej sprawie na podstawie czynności kontrolnych na miejscu organ administracji uznał, iż powierzchnia zadeklarowana we wniosku jako wykorzystywana pod uprawy rolne nie odpowiada powierzchni rzeczywiście uprawianej, a także zakwestionował zadeklarowaną przez skarżącego powierzchnię objętą wnioskiem o dopłaty (22,11 ha zamiast 19,02 ha), gdyż powierzchnia zatwierdzona (po przeprowadzonej kontroli) wyniosła 26,45 ha.
Wobec tak postawionego zarzutu rozważenia wymagały co najmniej kwestie prawidłowości przeprowadzonej kontroli - i to zarówno co do jej wyników, jak i kwalifikacji osób przeprowadzających kontrolę, a także winy wnioskodawcy, zwłaszcza w kontekście art. 44 powołanego wyżej rozporządzenia nr 2419/2001.
Zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 4 czerwca 2004 r. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych powierzchnia ogólna jego gospodarstwa rolnego wynosiła 29,18 ha. We wniosku, po przedstawieniu danych dotyczących wchodzących w skład gospodarstwa działek ewidencyjnych (ich położenia, danych według ewidencji gruntów i budynków, powierzchni działek ewidencyjnych wykorzystywanym w celu rolniczym, a także oznaczenia działek rolnych lub ich części), skarżący w części VIII wniosku złożył wymagane oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych, podając m.in. rodzaje uprawianych roślin oraz określając powierzchnię działki rolnej w granicach danej działki ewidencyjnej. Dane podane w tej części wniosku nie podlegały sumowaniu w samym wniosku. Oznacza to m.in., że w samym wniosku skarżący nie podawał jaki obszar został przeznaczony łącznie pod odpowiednie uprawy (w przypadku skarżącego były to: łąka, pastwisko, trawa, owies kukurydza, żyto). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono nieprawidłowości w odniesieniu do pięciu działek, odnoszące się do ich powierzchni a nie rodzaju upraw, który był zgodny z uprawami zatwierdzonymi. W konsekwencji zarzut dotyczył nieprawidłowego naliczenia powierzchni przeznaczonej pod zadeklarowane uprawy (rośliny stwierdzone). Jak wynika z zarzutów skarżącego podniesionych w skardze, zadeklarował on pod określone uprawy powierzchnię całych działek ewidencyjnych, która została następnie zakwestionowane w wyniku przeprowadzonej kontroli. Tak więc skarżący podważał nie tyle dane dotyczące powierzchni przeznaczonej pod określone uprawy, ile wyniki pomiaru powierzchni całych tych działek.
Skarżący podnosi, iż wyniki pomiaru we wskazanym wyżej zakresie różniły się od danych zawartych w ewidencji gruntów. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086, z późn. zm.) ewidencja gruntów obejmuje m.in. informacje dotyczące powierzchni gruntów, a jako zbiór danych urzędowych korzysta w zakresie objętych nią informacji z domniemania prawidłowości zawartych w niej danych. Dane zawarte w ewidencji gruntów stanowią m.in. - zgodnie z art. 21 ust. 1 powołanej ustawy - podstawę wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Jednocześnie art. 22 powołanego rozporządzenia nr 2419/2001, precyzujący szczegółowo wymagania dotyczące dokonywania pomiarów działki, wymaga, by wykonywane pomiary zapewniły dokładność równoważną do wymaganej w przypadku oficjalnych pomiarów dokonywanych na podstawie przepisów krajowych, a więc w rozpatrywanej sprawie na podstawie powołanej wyżej ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz odpowiednich przepisów wykonawczych.
W rozpatrywanej sprawie ma niewątpliwie miejsce różnica pomiędzy danymi urzędowymi, wynikającymi z ewidencji gruntów, a danymi wynikającymi z pomiaru przeprowadzonego dla celów kontroli. W tej sytuacji organ odwoławczy w związku z obowiązkiem wyczerpującego zbadania istotnych dla sprawy okoliczności powinien był wyjaśnić kwestię powstałej rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji a wynikami pomiarów kontrolnych - przede wszystkim w aspekcie ustalenia, czy generalnie zachodzą przesłanki zastosowania sankcji (nieprawidłowość wniosku), czy też mają miejsce przesłanki wyłączające odpowiedzialność producenta rolnego pomimo dokonania nieprawidłowego zgłoszenia.
Jeżeli chodzi o stronę podmiotową kontroli, to jak wynika z protokołu z czynności kontrolnych z dnia [...] lipca 2004 r., wykonawcą kontroli była firma [...]
Z protokołu kontroli i akt sprawy nie wynika, czy osoby zatrudnione przez tę firmę posiadały uprawnienia zawodowe w rozumieniu art. 42 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. W świetle przepisów powołanej ustawy, jak i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz.U. Nr 78, poz. 837, § 13 ust. 1 pkt 8) nie ma jednak obowiązku zgłaszania pomiarów w celu ustalania powierzchni zasiewów, a co za tym idzie - osoby dokonujące takich pomiarów nie musiały legitymować się posiadaniem uprawnień zawodowych w rozumieniu ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jednakże, wobec wymagania powołanego wyżej art. 22 rozporządzenia nr 2419/2001 by wykonywane pomiary zapewniły dokładność równoważną do wymaganej w przypadku oficjalnych pomiarów dokonywanych na podstawie przepisów krajowych, należało zapewnić dokonanie tych pomiarów przez osoby posiadające uprawnienia zawodowe w zakresie geodezji i kartografii. Należy przy tym zauważyć, iż rozporządzenie Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2004 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym może być powierzone przeprowadzenie kontroli (Dz.U. Nr 31, poz. 271, z późn. zm.) wymaga, by jednostki takie zatrudniały m.in. pracowników, którzy posiadają uprawnienia zawodowe w zakresie pomiarów geodezyjnych, lecz również m.in. osoby, które ukończyły studia na kierunku rolnictwo i ogrodnictwo. Z samego więc faktu, że pomiar został przeprowadzony przez jednostkę, której powierzono przeprowadzenie kontroli na podstawie powołanego wyżej rozporządzenia nie wynika, że osoby przez nią zatrudnione posiadały wymagane przygotowanie do dokonania pomiaru. Sprawa uprawnień zawodowych tych osób powinna być przez organ odwoławczy zbadana - zwłaszcza wobec zgłaszanego przez skarżącego zarzutu różnicy między wynikami pomiaru a danymi wynikającymi z ewidencji gruntów.
Właściwe wyjaśnienie przedstawionych wyżej kwestii miało istotne znaczenie dla stwierdzenia, czy w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania sankcji wynikających bezpośrednio z powołanych wyżej przepisów unijnych. Jednocześnie sprowadzenie zarzutów skarżącego do stwierdzenia, że producent rolny powinien znać powierzchnię działki rolnej rzeczywiście uprawianej, którą zgłasza do wniosku, jest - wobec zawodności danych z ewidencji gruntów, kwestionowanych przez osoby, których uprawnienia zawodowe w tym zakresie nie zostały w sposób jednoznaczny stwierdzone - nieuprawnione. Lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której nie odniesiono się w ogóle do zarzutów odwołania, stanowi naruszenie ustalonych przez K.p.a. wymagań dotyczących uzasadnienia decyzji administracyjnej, których to wymagań, jak stwierdzono wyżej, przepisy unijne w rozpatrywanej sprawie nie uchylają.
Oceniając legalność zaskarżonej decyzji nie można w końcu pominąć treści art. 44 rozporządzenia nr 2419/2001. Według niego obniżenie przyznanych płatności nie ma zastosowania, gdy wnioskodawca może wykazać, że jest niewinny. Oparcie wniosku skarżącego na danych z ewidencji gruntów, przy braku wykazania przez organ, że różnice pomiędzy powierzchnią działek pod określonymi uprawami - zadeklarowane i rzeczywiste, wynikają nie z objęcia uprawą całych działek, a z innej niż wykazana w ewidencji gruntów ich powierzchni, pozwala stwierdzić, iż wnioskodawca wykazał się należytą starannością przy formułowaniu wniosku i nie można go obciążyć winą za błędy właściwych służb geodezyjnych.
W tej sytuacji należało stwierdzić, iż w rozpatrywanej sprawie nie wyjaśniono istotnych kwestii warunkujących jej prawidłowe rozstrzygnięcie, naruszając w ten sposób art. 7, 77 i 80 K.p.a., co też znalazło odzwierciedlenie w braku właściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji (naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.)
W przedstawionym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.