IV SA/Wa 1882/20

IV SA/Wa 1882/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-01-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jarosław Łuczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec
Paweł Dańczak
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1171/21 - Wyrok NSA z 2024-02-14
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 61 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt a, art. 145 § 1 pkt c, art. 200, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi E.P. i K.P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz E.P. i K.P. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej: upzp) i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 kpa, po rozpoznaniu wniosku E. P. i K. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], wydanym z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w L. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego z częścią socjalno-biurową (budynek wolnostojący, dwukondygnacyjny, funkcje magazynowe z wyłączeniem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) wraz z urządzeniami budowlanymi (przyłącze elektroenergetyczne, własne ujęcie wody, bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe), zbiornika na gaz płynny oraz zbiornika przeciwpożarowego wraz z pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w sąsiedztwie drogi krajowej nr [...], w obrębie [...], gmina [...] – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy:
Wójt Gminy [...] wystąpił do zarządcy drogi krajowej nr [...] z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji.
Po rozpatrzeniu tego wniosku, Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Inwestorzy – E. P. i K. P. złożyli wspólny wniosek z dnia 12 maja 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Pismem z dnia 5 czerwca 2020 r., nr [...], organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. W odpowiedzi na powyższe strona wniosła pismo z dnia 23 czerwca 2020 r. z załącznikami, które zostało dołączone do akt sprawy.
Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie i rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, gdyż uznał je za zasadne.
Organ wskazał, że ocenia projekt decyzji o warunkach zabudowy w dwóch aspektach. Pierwszy z nich to odległość przedmiotowej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej – zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drugi zaś to możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – zgodnie z art. 35 ust. 3 ww. ustawy.
Rozważając pierwszy aspekt, tj. kwestię odległości przedmiotowej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], organ nie wniósł uwag do przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie.
Przechodząc do drugiego aspektu, tj. oceny projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego organ wyjaśnił, że w przedłożonym przez Wójta Gminy [...] projekcie decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji w pkt 2 lit. c tiret szóste zawarto ustalenia dotyczące obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji wskazując, że działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej – droga wewnętrzna działka nr [...] – zgodnie z decyzją GDDKiA Rejon w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], w sprawie uzgodnienia koncepcji rozwiązań projektowych przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego na publiczny z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w obrębie [...], gmina [...], wykonanego na podstawie decyzji administracyjnej z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] oraz uzgodnienia koncepcji rozwiązań projektowych zmiany stałej organizacji ruchu na drodze krajowej, w związku z planowaną inwestycją. Tak więc, obsługa komunikacyjna tej inwestycji możliwa będzie wyłącznie poprzez drogę krajową nr [...], a następnie drogę wewnętrzną stanowiącą działkę nr [...].
Mając powyższe na uwadze organ zaznaczył, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (np. decyzja z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...]) wynika, że wskazany w ww. projekcie decyzji o warunkach zabudowy zjazd jest zjazdem indywidualnym z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], zlokalizowanym w km 9+482 strona prawa, o nawierzchni bitumicznej. Z uwagi na treść § 76a ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.), w którym zostało określone, iż za zjazdy indywidualne uznaje się zjazdy niebędące zjazdami publicznymi, natomiast, zgodnie z § 76a ust. 1 tego aktu normatywnego, zjazdy publiczne są to zjazdy określone przez zarządcę drogi jako zjazdy do nieruchomości gruntowych usytuowanych poza pasem drogowym, na których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym (pkt a), na których usytuowana jest lub planowane jest usytuowanie nieruchomości budynkowej lub lokalowej, w których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym (pkt b), lub które stanowią lub będą stanowić dojazd do nieruchomości wymienionych w lit. a lub b (pkt c) – nie sposób uznać, aby w obecnym stanie faktycznym i prawnym istniejący zjazd indywidualny mógł zapewnić ww. inwestycji odpowiednią obsługę komunikacyjną.
Wprawdzie ustalenia zawarte w projekcie decyzji o warunkach zabudowy wskazują, że zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] do ww. drogi wewnętrznej ma ulec przebudowie do parametrów zjazdu publicznego, czego zapewnieniem ma być znajdująca się w aktach sprawy decyzja z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], którą Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zezwolił na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], to jednak kluczową kwestią jest fakt, iż do chwili obecnej przedmiotowa inwestycja nie została zrealizowana przez właściciela działki nr [...]. Organ wskazał, iż w decyzji tej zawarto warunki techniczne, jakie winien spełniać omawiany zjazd publiczny tj. szerokość jezdni zjazdu max. 7 m, szerokość całkowita zjazdu max. 8,5 m; nawierzchnia twarda, jednolita w granicach pasa drogowego z kostki betonowej; przecięcie krawędzi zjazdu i jezdni wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu 5 m do 8 m; pochylenie podłużne zjazdu w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania; na długości nie mniejszej niż 7 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne zjazdu nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku nie większe niż 12%; wyposażenie zjazdu w przepust rurowy o średnicy min. 50 cm. Warunki przedmiotowej decyzji, a tym samym przebudowa istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów publicznego nie zostały do chwili obecnej zrealizowane.
W decyzji z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], organ określił warunki jakie powinny być spełnione, tak aby zrealizować przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], który w konsekwencji zapewni bezpieczną obsługę komunikacyjną inwestycji planowanej na działce nr [...]. Jak wynika z akt sprawy (korespondencja prowadzona z Oddziałem GDDKiA w [...] i Rejonem GDDKiA w [...]), zjazd indywidualny w km 9+483 (strona prawa) nie został przebudowany. Organ nie dysponuje protokołem odbioru przebudowy przedmiotowego zjazdu, a braku przebudowy zjazdu indywidualnego nie negują także strony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zatem skoro do chwili obecnej nie zrealizowano przebudowy zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego na warunkach określonych w decyzji z dnia [...] listopada 2018 r., to nie sposób przyjąć, że w dacie orzekania działka nr [...] posiada zjazd mogący zapewnić bezpieczną obsługę komunikacyjną planowanej na tej nieruchomości inwestycji. Organ podkreślił, że wymogi, na podstawie których określono w ww. decyzji warunki techniczne służą właśnie zapewnieniu bezpiecznej bezpośredniej i pośredniej obsługi komunikacyjnej nieruchomości – w tym działki stron. Oczywistym jest, że dopiero po "zrealizowaniu" decyzji na przebudowę zjazdu i "odebraniu zjazdu" przez zarządcę drogi krajowej można stwierdzić, że przebudowany zjazd posiada parametry zgodne z wydaną decyzją i w ten sposób spełnia również wymogi techniczne, a zatem może on zapewnić bezpieczną obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji, co stanowi kluczową kwestię w niniejszej sprawie. Tak więc, organ nie był w stanie wypowiedzieć się w ramach swojej właściwości, a więc w ramach art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w stosunku do parametrów technicznych zjazdu, którego przebudowa nie została zrealizowana. W ocenie zarządcy drogi, w obecnym stanie przedmiotowy zjazd nie gwarantuje wykonywania prawidłowych i bezpiecznych manewrów ruchu związanych z włączaniem się i wyłączaniem się na drogę krajową, tym samym zjazd w istniejącym stanie technicznym nie może zapewnić bezpiecznej obsługi komunikacyjnej działce nr [...] za pośrednictwem działki nr [...] z drogą krajową nr [...]. Powyższe stanowiło więc podstawę do odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Niedopuszczalne jest również rozwiązanie, by na etapie ustalania warunków zabudowy, dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy.
Organ dodał, iż zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy od drogach publicznych, decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany. W związku z powyższym, decyzja z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], którą Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zezwolił na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego na publiczny z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], wygaśnie z mocy prawa, bez względu na postanowienia innych decyzji w ciągu 3 lat od jej wydania, jeżeli zjazd nie zostanie wybudowany.
Kontynuując kwestię oceny projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie możliwości zapewnienia obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji do drogi publicznej, nie do zaakceptowania dla Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako zarządcy drogi krajowej nr [...] było również sformułowanie, że działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej – droga wewnętrzna działka nr [...]. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Jeśli więc droga wewnętrzna usytuowana na działce nr [...] nie jest zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych, wskazana w projekcie decyzji o warunkach zabudowy działka nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a jedynie dostęp pośredni.
Reasumując, przytoczone argumenty oraz fakt, iż zarządca drogi dokonuje oceny wyłącznie literalnych zapisów zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest związany treścią i ustaleniami tego projektu i jako organ uzgadniający nie może ich zmieniać, ani sam ich określać, organ nie mógł uzgodnić przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Zdaniem organu, zaproponowany w omawianym projekcie decyzji o warunkach zabudowy sposób skomunikowania wnioskowanej inwestycji z ww. drogą krajową w istniejącym stanie faktycznym i prawnym, nie mógł zostać uzgodniony.
Na marginesie sprawy organ poinformował, iż inwestycja objęta przedłożonym do uzgodnienia projektem decyzji o warunkach zabudowy nie jest inwestycją celu publicznego, odpowiadającą definicji zawartej w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65) i, wbrew twierdzeniu stron, na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie była przez organ za taką uznana.
W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy organ orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia z dnia [...] maja 2020 r.
W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, E. P. i K. P. podtrzymali swe dotychczasowe stanowisko, tj., że ich zdaniem fizyczny brak wykonania zjazdu nie może być podstawą odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz przyczyną odmowy wydania pozwolenia na budowę i uzgodnienia projektu budowlanego, a wybudowanie zjazdu nastąpi po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy i przed wystąpieniem o pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zdaniem Sądu skarga była zasadna.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi, jest art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp, który stanowi, iż decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Stosownie do art. 53 ust. 5 upzp, uzgodnienie to dokonywane jest w trybie art. 106 kpa w formie postanowienia. Organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy zapisów projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości i oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu. W przypadku zarządcy drogi krajowej nr [...] jest to ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Przywołany wyżej art. 60 ust. 1 upzp wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwiania sprawy. Uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne zainicjowane wnioskiem stron. Zatem organ ocenia jedynie projekt decyzji.
Na wstępie zauważyć należy, okoliczności niniejszej sprawy były bezsporne.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że skarżący są właścicielami nieruchomości o numerze [...] (której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy). Jak wynika z załączonych map i dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach administracyjnych oraz z analizy załączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy – dostęp tej działki do drogi publicznej (drogi krajowej nr [...]), realizowany jest poprzez drogę wewnętrzną (działkę nr [...]), przy czym której zjazd z drogi krajowej nr [...] na tę drogę wewnętrzną jest zjazdem indywidualnym.
W takim stanie faktycznym organ uznał, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej, gdyż nie chodzi o dostęp faktyczny (tzn. istniejący), lecz legalny. Z kolei istniejący zjazd ma charakter indywidualny, a winien być on publiczny, skoro na działce, do której on prowadzi wykonywana ma być działalność gospodarcza.
Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, stanowi w § 55 ust. 1, że zjazd publiczny jest określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym (pkt 3), zaś zjazd indywidualny – określony przez zarządcę drogi jako zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie (pkt 4).
Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy istniejący jeszcze zjazd z drogi krajowej nr [...] na drogę wewnętrzną, czyli działkę nr [...], ma charakter zjazdu indywidualnego. Bezsprzecznie też w świetle powyższych uregulowań zjazd publiczny nie może powstać w sposób dorozumiany, czy poprzez faktyczne działania właściciela nieruchomości, gdyż to zarządca drogi określa charakter zjazdu. Bezspornie też, decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zezwolił Gminie [...] na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego na publiczny z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...].
Art. 2 pkt 14 upzp stanowi, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć nie tylko bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną, ale także przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dwa ostatnie przypadki dotyczą dostępu tzw. pośredniego.
W okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwie występuje właśnie przypadek pośredniego dostępu działki nr [...] do drogi publicznej. Stąd też, pomimo niefortunnego użycia przez Wójta Gminy [...] w przedmiotowym projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sformułowania "działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej", z dalszych zapisów wprost wynika, że faktycznie chodzi o dostęp pośredni, gdyż w projekcie tym wskazano drogę wewnętrzną – działkę nr [...].
Stąd też skarżący mają prawnie zapewniony pośredni dostęp terenu, na którym planowana jest inwestycja (działka nr [...]) do drogi publicznej, natomiast na tym etapie postępowania na dostęp ten nie można patrzeć przez pryzmat charakteru zjazdu na działkę nr [...]. W judykaturze wskazuje się, że pojęcie prawne "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć możliwie najszerzej, obejmując jego zakresem w szczególności dostępność komunikacyjną na etapie decyzji o warunkach zabudowy, a zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp, dostęp ten rozumieć należy jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej, czyli w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2020 r., II OSK 478/20, LEX nr 3034854). Ponadto, za wystarczający do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2008 r., II OSK 1163/07, LEX nr 529365). Natomiast charakter zjazdu (indywidualny, czy publiczny) winien być badany dopiero w postępowaniu z wniosku o udzielenia pozwolenia na budowę.
Z powyższych rozważań wynika, że organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W świetle powyższych rozważań, w sprawie doszło też do naruszenia przepisu postępowania w postaci art. 138 § 1 pkt 1 kpa, bowiem zastosowanie tego przepisu było niezasadne.
Rozpatrując ponownie sprawę, organ weźmie pod uwagę, że w okolicznościach niniejszej sprawy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej.
Zważywszy na powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c ppsa, zaskarżone postanowienie należało uchylić, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji.
O kosztach postępowania w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 ppsa. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżących kwotę składa się uiszczony przez nich wpis od skargi w kwocie 100 zł – ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).