IV SA/Wa 1878/20

IV SA/Wa 1878/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Kaja Angerman
Marzena Milewska-Karczewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1518/21 - Wyrok NSA z 2022-10-19
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 3 ust. 1, art. 4 ust 1, art. 6 ust 1, ust 2 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia WSA Kaja Angerman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi P. G. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
P. G. (dalej też: "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "Sąd") skargę na uchwałę Rady Miejskiej w M. nr [...] z [...] stycznia 2020r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]"(dalej jako: "plan").
Przedmiotową skargą skarżący zaskarżył ww. plan w części dotyczącej nieruchomości należącej do skarżącego, tj. w zakresie zapisów odnoszących się do działki nr ew. [...] - § 24 uchwały, zarzucając naruszenie:
1) art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (dalej jako Konstytucja RP) w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, przejawiające się w ograniczeniu prawa własności nieruchomości gruntowej skarżącego poprzez zmianę jej przeznaczenia i ograniczenie możliwości jej zabudowy, co skutkuje naruszeniem interesu prawnego skarżącego poprzez zmianę przeznaczenia działki nr [...] i pozbawienie możliwości realizacji planowanej inwestycji, w sytuacji podjęcia przez niego wielu czynności w tym kierunku, a w szczególności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę;
2) art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającym (jt. Dz.U. z 2018r. poz. 1945 z późn. zm – dalej u.p.z.p.) na podjęciu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która w stopniu rażącym narusza prawo własności skarżącego, co nie znajduje żadnego uzasadnienia, bowiem nie realizuje żadnego z celów gospodarki przestrzennej, który w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mógłby być uznany za istotny dla społeczności lokalnej, co stanowi nadużycie władztwa planistycznego gminy i istotnie narusza interes prawny skarżącego.
Podnosząc wskazane wyżej zarzuty skarżący wniósł o: stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie odnoszącym się do działki nr [...] oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi przytoczono argumentację uzasadniającą postawione zarzuty w szczególności skarżący wyjaśnił, że nieruchomość stanowiąca jego własność została objęta zapisami zaskarżonego planu, które ograniczają możliwość zabudowy tej nieruchomości. Nie dopuszczają one bowiem zabudowy wielorodzinnej na obszarze w którym położona jest nieruchomość skarżącego, co w jego ocenie uderza w jego interes prawny. Wskazano przy tym, że w planie, nieruchomość skarżącego została przeznaczona jako tereny 3MN, 4 MN i 5MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolnostojącej i bliźniaczej. A zatem w związku ze zmianą przeznaczenia przedmiotowego terenu, skarżący nie może poczynić inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (mały dom mieszkalny) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Podniesiono również, że skarżący nie zgadza się z uchwałą (w skardze błędnie wskazano, że chodzi o uchwałę "Rady Miejskiej Ż."- str. 3 skargi 2 akapit od góry- wskazanie Sądu), którą arbitralnie został pozbawiony możliwości realizacji inwestycji i pełnego korzystania ze swojej własności. W ocenie skarżącego uchwała została podjęta bez uwzględnienia jego interesu prawnego i z pominięciem czynionych przezeń kroków prawnych w tym zakresie. Podkreślono, że organy "miały świadomość co do toczących się postępowań, związanych z realizacją przedsięwzięć, a przede wszystkim uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę".
Skarżący wskazał również, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że jego interes prawny do złożenia niniejszej skargi przejawia się w tym, iż przedmiotowa uchwała Rady Miasta M. dotyczy m.in. jego nieruchomości tj. działki nr [...] na której chciał realizować wskazaną inwestycję a podjęta uchwała w sposób jawny narusza interes prawny skarżącego, przejawiający się w znacznym ograniczeniu podstawowego prawa podmiotowego jakim jest prawo własności, korzystającego z ochrony art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Organ wydając uchwałę w sposób arbitralny zmienił przeznaczenie działki nr [...], ograniczając rodzaj zabudowy oraz nie uwzględniając interesu prawnego skarżącego, który na długo przed uchwaleniem przedmiotowego planu czynił kroki w celu realizacji planowanych przez siebie inwestycji.
W ocenie skarżącego Rada Miejska wydała uchwałę z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie uwzględniając w żaden sposób zaistniałej sytuacji w jakiej znalazł się skarżący (poczynienie wielu kroków celem realizacji planowanego przedsięwzięcia) i szczegółowo nie rozważając interesu indywidualnego jednostki –w której interesie było wykorzystanie przedmiotowych nieruchomości na zamierzoną przez nią inwestycję. Podkreślono, że na skutek podjętej uchwały, teren działki nr [...] stał się dla skarżącego w zasadzie bezużyteczny i bezwartościowy przy czym poniósł on określone koszty związane z podjęciem działań zmierzających do realizacji planowanej przez niego inwestycji.
W ocenie skarżącego Rada Miejska naruszała również jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 8 k.p.a. tj. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej poprzez podjęcie arbitralnych decyzji którymi dopuszczono się niczym nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności nieruchomości obywatela naruszając jego interes prawny.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż zarzuty skonstruowane w skardze są niezasadne. Wskazano, że prawo własności na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym doznaje ograniczenia. Ustawa ta bowiem przyznaje organom gminy prawo do sporządzania i uchwalania dla terenów gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ podkreślił przy tym, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podnosił, że to plany zagospodarowania przestrzennego stanowią wyznacznik społeczno - gospodarczego przeznaczenia prawa własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem. W ocenie organu nie sposób uznać, by o powinności uwzględnienia w każdym przypadku żądań właściciela nieruchomości przesądzała treść np. art. 1 ust. 2 pkt 6 lub 7 u.p.z.p., gdzie wymieniono wyłącznie katalog kwestii, jakie należy mieć na uwadze nie wskazując, aby jakakolwiek z nich miała prymat nad pozostałymi, co oznacza, że należy przyjąć, że konieczne jest zachowanie stosownej proporcjonalności pomiędzy ochroną wskazanych dóbr.
W ocenie organu niezasadnie skarżący uznał, że Rada Miasta M. uchwalając plan naruszyła prawo własności skarżonego do działki nr [...] oraz niewłaściwe wyważyła interes publiczny oraz interes prywatny właściciela działki. Organ wskazał, że przeznaczenie terenu objętego zaskarżoną uchwałą na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolnostojącej i bliźniaczej było podyktowane zgodnością z polityką przestrzenną Miasta M.. Zabudowa wielorodzinna wśród budynków mieszkalnych jednorodzinnych stanowiłaby bowiem całkowite zaprzeczenie idei ładu przestrzennego, a ustawa nakazuje chronić interes osób trzecich przy ustalaniu zagospodarowania poszczególnych terenów. Zatem nieprzeznaczenie ww. terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną nie miało charakteru dowolności, gdyż jego wprowadzenie miało na celu uporządkowanie ładu przestrzennego na terenie gminy. W ocenie organu powstanie inwestycji, którą chce zrealizować właściciel ww. działki spowodowałaby poważne zaburzenie ładu przestrzennego i naruszałoby zasadę zrównoważonego rozwoju. Wskazano również, że Rada Miasta M. przyjmując zaskarżoną uchwałę kierowała się dobrem ogółu społeczeństwa, będąc świadomą różnych interesów (w przedmiotowej sferze, tj. właściciela działki oraz interesu publicznego) dokonała właściwego wyważenia tych interesów oraz uznała, że interes publiczny w postaci interesu ogółu społeczeństwa daje racjonalną i zgodną z prawem podstawę do ingerencji w prawo własności właściciela działki.
Organ za chybiony uznał również zarzut dot. uchwalenia planu przy nieuwzględnieniu sytuacji w jakiej znalazł się skarżący, który uzyskał m.in. decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie organu norma art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., jednoznacznie reguluje bowiem relacje między decyzją o warunkach zabudowy, a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia poczynione w planie miejscowym przesądzają o losach decyzji o warunkach zabudowy, a nie odwrotnie - można zatem powoływać się na ustalenia planu dla wykazania, że decyzja wygasła, natomiast nie można powoływać się na decyzję o warunkach zabudowy dla wykazania, że ustalenia planu są wadliwe - za wyjątkiem sytuacji gdy w oparciu o tę decyzję inwestor uzyskał ostateczną decyzję budowlaną- ale z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia, bowiem skarżący nie dysponuje ostateczną decyzją budowlaną.
Reasumując organ wskazał, że w jego ocenie, samo przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości skarżącego z podstawowym przeznaczeniem na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie wolnostojącej i bliźniaczej ma racjonalne uzasadnienie, nie narusza wymagań ładu przestrzennego ani nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa własności skarżącego, tym bardziej, że nastąpiło po rozważeniu uwag do planu i z uwzględnieniem interesu publicznego oraz jest zgodne z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta M..
Pismem z 5 listopada 2020r., na wezwanie Sądu, skarżący złożył dodatkowe wyjaśnienia w sprawie dot. interesu prawnego, załączając również stosowne dokumenty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt.Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.
Niniejsza skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej jako u.s.g.). Zgodnie z treścią tego przepisu w brzmieniu właściwym dla rozpoznawanej sprawy, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała Rady Miasta M. z [...] stycznia 2020r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", będąca aktem prawa miejscowego niewątpliwie stanowi akt z zakresu administracji publicznej.
Podstawową przesłanką konieczną dla skutecznego podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego jest wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W wykonaniu tego warunku skarżący musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną - prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia go ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie.
Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego interesu prawnego jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że ustalenia skarżonego planu odnoszące się do terenu działki nr [...] naruszają interes prawny skarżącego w powyższym znaczeniu. Skarżący jest bowiem właścicielem działki objętej ustaleniami skarżonego planu, którego przepisy kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Skarżący ma zatem legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, w pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 3 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji jest ono ograniczone przepisami prawa oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina, kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie, musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach, oczywiście przy zachowaniu jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Wynika to wprost z treści art. 1 u.p.z.p.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 u.p.z.p. W wyroku z dnia 29 listopada 2017 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 976/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że regulacja art. 6 u.p.z.p. wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Lex nr 2424178). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2).
Skarżący jest właścicielem działki nr [...], która zgodnie z zaskarżonym planem znalazła się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 4.MN. Zgodnie z postanowieniami planu podstawowe przeznaczenie tego terenu jest pod zabudowę jednorodzinną w formie wolnostojącej i bliźniaczej gdzie dopuszczono zachowanie istniejących budynków, w tym budynków mieszkalnych wielorodzinnych, z prawem do remontu, przebudowy nadbudowy i rozbudowy zgodnie z § 7 ust. 2 planu (§ 6 w zw. z § 24 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz w zw. z § 5 pkt 2 i 9 planu).
Rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd administracyjny stosuje przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Tryb sporządzania planu miejscowego to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu odnoszą się do jego merytorycznej zawartość (przyjętych w nim ustaleń). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 323/17, Lex nr 2394001).
W ocenie Sądu, zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała, w części dotyczącej działki stanowiącej własność skarżącego, położonej w obszarze planistycznym oznaczonym na rysunku planu symbolem 4.MN, niewątpliwie ogranicza przysługujące skarżącemu prawo własności do działki nr [...] szczególnie gdy się zważy, że zarówno on jak i jego poprzednicy prawni (działka została zbyta umową sprzedaży z 20 października 2019r. – akt notarialny [...] – stosowny zapis Dział II elektronicznej KW – wydruk nadesłany przez skarżącego – karta 34 akt sądowych) czynili starania by na tym terenie mógł powstać budynek mieszkaniowy wielorodzinny. Jednakże naruszenie to nie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.
Do uwzględnienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może dojść dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norm prawa materialnego). Podstaw ku temu nie ma wówczas, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 4 ust. 1 u.p.z.p., władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo naruszenia prawem chronionego interesu skarżącego, w szczególności interesu wynikającego z uprawnień właścicielskich, skarga nie może zostać uwzględniona. Takie bowiem działanie rady jest zgodne z prawem. Do uznania zasadności skargi nie jest więc wystarczające samo naruszenie uprawnień właścicielskich. Rada gminy ma prawo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjmować rozwiązania w granicach przysługującego jej uznania, o ile uznania tego nie nadużywa. Musi przy tym kierować się interesem ogółu mieszkańców gminy, względami celowościowymi i racjonalnymi oraz innymi zasadami określonymi w u.p.z.p. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 35/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd wskazuje również, że treść prawa własności określa art. 140 k.c. stanowiąc, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.
W procesach planistycznych ustawodawca nakazuje uwzględnić w szczególności wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. pod pojęciem ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W istocie zatem przy dokonywanej przez Sąd ocenie sposobu realizowania przez organ władztwa planistycznego, również w kontekście zasady zachowania ładu przestrzennego, podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej a nie innej ingerencji w prawo własności oraz dokumentacja planistyczna.
Analiza akt planistycznych wykazuje, że w procedurze uchwalania planu organ uchwałodawczy skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interesy indywidualne, wymagania ładu przestrzennego oraz interes publiczny i w wyniku tego procesu prawidłowo ukształtował postanowienia planu, co przesądza o niezasadności zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego w stosunku do działki skarżącego nr [...] w zakresie jednostki planistycznej 4.MN, poprzez przeznaczenie jej pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną w formo wolnostojącej i bliźniaczej. Podkreślić w tym miejscu należy, że rozstrzygając o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zaskarżonego planu (załącznik nr 2 do uchwały nr [...]), wyjaśniono, że uwagi O. B. i W. S. (właściciele działki nr ew. [...] do dnia 19 października 2019r.), dotyczące wprowadzenia na ich działce możliwości zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, zostały uwzględnione w części – poprzez przyjęcie, że "dla terenu 3.MN, 4.MN, 5.MN zostanie dopuszczone zachowanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej – istniejącej oraz dla której uzyskano ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę". Jednocześnie uznano, że "zabudowa wielorodzinna wśród budynków mieszkaniowych jednorodzinnych to całkowite zaprzeczenie idei ładu przestrzennego – ustawa nakazuje chronić interes osób trzecich przy ustalaniu zagospodarowania poszczególnych terenów".
A zatem przeznaczenie terenu działki nr [...]objętego zaskarżoną uchwałą na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolnostojącej i bliźniaczej było podyktowane zgodnością z polityką przestrzenną Miasta M.. Zabudowa wielorodzinna wśród budynków mieszkalnych jednorodzinnych stanowiłaby bowiem całkowite zaprzeczenie idei ładu przestrzennego, a ustawa, co należy podkreślić, nakazuje chronić interes osób trzecich przy ustalaniu zagospodarowania poszczególnych terenów, zatem nieprzeznaczenie ww. terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną nie miało charakteru dowolności, gdyż jego wprowadzenie miało na celu uporządkowanie ładu przestrzennego na terenie gminy i nastąpiło po rozważeniu uwag zgłaszanych do planu. Powstanie inwestycji, którą chce zrealizować właściciel ww. działki spowodowałaby w istocie poważne zaburzenie ładu przestrzennego w obszarze planistycznym oznaczonym symbolem 4.MN i naruszałoby zasadę zrównoważonego rozwoju. Rada Miasta M. przyjmując zaskarżoną uchwałę kierowała się zatem dobrem ogółu społeczeństwa i zasadą ładu przestrzennego. Rada Miasta M. świadoma różnych interesów w przedmiotowej sferze, tj. właściciela działki oraz interesu publicznego, dokonała właściwego wyważenia tych interesów oraz uznała, że interes publiczny w postaci interesu ogółu społeczeństwa (w szczególności osób zamieszkujących na tym obszarze) daje racjonalną i zgodną z prawem podstawę do ingerencji w prawo własności właściciela działki.
Sąd w tym miejscu jeszcze raz podkreśla, że zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prowadzi to do wniosku, że jeżeli obowiązujące normy prawne w tym ustalenia planu miejscowego, dopuszczają realizację zabudowy, to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeżeli jej nie przewidują lub ograniczają to jest ona zakazana (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt: II OSK 518/13). Ustalenia zawarte w planie miejscowym dookreślają bowiem granice korzystania z prawa własności. Co do zasady nie można wobec tego twierdzić, że plan miejscowy narusza prawo, ponieważ ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to plan miejscowy doprecyzowuje granice, w jakich wykonywanie prawa własności jest dopuszczalne.
Reasumując, Sąd uznał, że zakres ingerencji Rady Miejskiej w prawo własności skarżącego w zakresie działki nr [...] przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie wolnostojącej i bliźniaczej nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Tym samym w ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p., jest niezasadny. Podkreślić należy, że w przypadku, kiedy uchwalony plan miejscowy nie narusza prawa w sposób, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., brak jest prawnej możliwości kwestionowania jego postanowień, nawet w sytuacji, kiedy ogranicza on w pewnym zakresie korzystanie z własności nieruchomości.
Powyższe dotyczy też uznania za bezzasadny zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji R.P. oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, odnoszących się do ochrony prawa własności. Podkreślić należy bowiem, że art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P. przewiduje ograniczenie prawa własności na podstawie ustaw, a to właśnie na podstawie przepisów u.p.z.p., została uchwalona zaskarżona uchwała.
Odnosząc się natomiast do zarzutu, że organ nie uwzględnił sytuacji w jakiej znalazł się skarżący, który uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i decyzję budowlaną oraz rozpoczął sprzedaż mieszkań - w ocenie Sądu rację ma organ wskazując w odpowiedzi na skargę, że norma art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jednoznacznie reguluje relacje między decyzją o warunkach zabudowy, a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia poczynione w planie przesądzają o losach decyzji o warunkach zabudowy, a nie odwrotnie - można zatem powoływać się na ustalenia planu dla wykazania, że decyzja wygasła, natomiast nie można powoływać się na decyzję o warunkach zabudowy dla wykazania, że ustalenia planu są wadliwe. Jednocześnie z zapisu ust. 2 ww. artykułu wynika również, że tylko w wypadku gdy na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wydana zostanie ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę to uwarunkowania określone w decyzji o warunkach zabudowy zachowują swą ważność i aktualność nawet po wejściu w życie planu z którymi te ustalenia pozostają w sprzeczności a gmina winna wówczas takie decyzje uwzględnić w uchwalanym planie. Z taką sytuacją jednak nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący, co prawda, wskazuje na uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i decyzji budowlanej jednak w tym zakresie nie przedłożył żadnych dowodów. Z kolei z akt nadesłanych przez organ wynika, że w dniu 12 kwietnia 2019r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla działki nr [...] (nr [...]). Jednak wydana ona została nie na wniosek skarżącego lecz O. B. i W. S. (poprzednicy prawni skarżącego) i brak jest dowodów, że w trybie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. została ona przeniesiona na skarżącego. Jednocześnie zauważenia wymaga, iż w odpowiedzi na skargę organ nie neguje, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją ostateczną. Podnieść również należy, że z informacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę wynika, iż nie została ona skonsumowana przez ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę a tylko sposób zagospodarowania terenu określony w ostatecznej decyzji budowlanej jest wiążący dla organów gminy opracowujących projekt nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 25 września 2013 r., sygn. akt: II OSK 1676/13).
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów regulujących zasady postępowania administracyjnego w szczególności wskazanego w uzasadnieniu skargi art. 8 k.p.a., to brak jest podstaw do uwzględnienia tego zarzutu. Odnosząc się bowiem do tej części skargi wskazać należy, że w toku procedury planistycznej organy samorządu terytorialnego nie są zobowiązane do stosowania przepisów k.p.a. – obowiązek taki nie wynika bowiem z k.p.a., czy też u.p.z.p. ani z innych ustaw regulujących kwestie podejmowania uchwał przez samorząd terytorialny. Odesłanie do k.p.a. znajduje się jedynie w u.s.g., lecz tylko w odniesieniu do rozstrzygnięć podejmowanych przez organy nadzoru – art. 91 ust. 5 i 94 ust. 2. tej ustawy. Natomiast procedura uchwalania planu miejscowego jest kompleksowo regulowana w u.p.z.p. i w tym zakresie sąd nie stwierdził naruszeń.
Reasumując, jeszcze raz podkreślić należy, że zakres ochrony prawa własności nie jest bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interes ogólnospołeczny. Wbrew sugestiom skarżącego nie można z prawa własności wywodzić prawa do dowolnej zabudowy jako nieodzownego elementu tego prawa. Chociaż prawo do zabudowy stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości gruntowej, to zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo do zagospodarowania terenu do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem jeżeli obowiązujące normy prawne w tym ustalenia planu miejscowego, dopuszczają realizację określonej zabudowy, to tylko taka zabudowa jest dopuszczalna. Ograniczenia w sposobie korzystania przez skarżące z nieruchomości, które wynikają z uchwalonego planu, mieszczą się zdaniem Sądu w granicach dopuszczanych prawem.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną