IV SA/Wa 1876/20

IV SA/Wa 1876/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Dąbrowska /przewodniczący/
Anna Sidorowska-Ciesielska
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Sygn. powiązane
III OSK 5544/21 - Wyrok NSA z 2025-03-26
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 147 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędzia WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] I. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały - "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...]" w części obejmującej jego: § 1, § 2 ust. 1 pkt 4, § 2 ust. 6 pkt 2 w zakresie sformułowania ", związana z ich bieżącą eksploatacją,", § 3 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 w zakresie w jakim wprowadza maksymalne wielkości pojemników na odpady, kontenerów i koszy ulicznych, § 7 ust. 2, § 8 ust. 2 w zakresie sformułowania "do godziny 6.00", § 14 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 1 pkt 6 w zakresie sformułowania "przez właścicieli", § 14 ust. 3 pkt 2 i § 14 ust. 3 pkt 3; II. oddala skargę w pozostałej części.
Uzasadnienie
Rada Gminy M. (dalej Rada) działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), oraz art. 4 ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250, dalej u.c.p.g.) w dniu 20 czerwca 2016 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy M. (dalej Regulamin).
Prokurator Okręgowy w W. (dalej Skarżący, Prokurator) pismem z 24 lipca 2020 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niniejszą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Prokurator zarzucił wskazanym przepisom załącznika zaskarżonej uchwały naruszenia § 118, § 134, § 135 i § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283) dalej: z.t.p., a także art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713), dalej: u.g., poza tym art. 7, art. 31 ust. 3 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. poz. 483 - dalej: Konstytucja RP).
Podniesione zarzuty uzasadnił następująco.
W ocenie Skarżącego, § 1 Regulaminu został wydany z istotnym naruszeniem § 118 w zw. z § 143 z.t.p., a także art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. W treści przywołanego paragrafu Rada Gminy określiła bowiem przedmiot przyjętej regulacji poprzez powtórzenie w zasadniczej części przepisów art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Poza tym, Rada Gminy w § 1 pkt 1 lit. a Regulaminu dokonała również błędnego powtórzenia przepisów u.c.p.g., skoro nie zawarła w § 1 pkt 1 lit. a końcowej części przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g., o treści "a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a", a w § 1 pkt 2 Regulaminu pominięto część końcową przepisu art. 4 ust 2 pkt 2 u.c.p.g. o treści: "przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników". Powołując się na orzecznictwo Prokurator nadmienił, że niedopuszczalna jest jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego w drodze aktu prawa miejscowego wydanego na jego podstawie. Dokonanie zaś takiej modyfikacji przez organ jest uznawane powszechnie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność danego aktu.
Tożsamy, co do kwalifikacji prawnej zarzut podniesiony został w stosunku do § 2 ust. 1 pkt 2 i 3 Regulaminu, w którym Rada Gminy zobowiązała właścicieli nieruchomości do wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych na zasadach opisanych w Regulaminie oraz wyznaczenia na terenie nieruchomości miejsca na pojemniki/worki do zbierania odpadów komunalnych i utrzymywania go w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Zgodnie ze stanowiskiem Prokuratora, treść przywołanego przepisu stanowi powtórzenie regulacji u.c.p.g., zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy oraz w zakresie posadowienia pojemnika na nieruchomości również regulacji zawartej w § 22 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422, ze zm.) dalej: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury. W niniejszej sprawie nałożenie tego samego obowiązku w regulaminie oznacza nie tylko powtórzenie regulacji ustawowej, ale również nieuprawnioną jego modyfikację. Określono w nim bowiem także to, kto ma utrzymywać je w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym - przy ograniczeniu podmiotowym jedynie do właściciela nieruchomości. Ponadto w ramach przywołanej regulacji dokonano nieuprawnionej modyfikacji treści art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. i naruszenia § 135 w zw. z § 143 z.t.p., ponieważ § 2 ust. 1 pkt 2 i 3 Regulaminu wykracza poza ramy delegacji ustawowej poprzez nieuprawnione wskazanie na jakim terenie powinien znajdować się pojemnik na odpady, co stanowi jednocześnie nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności nieruchomości.
Uzasadniając kolejny zarzut Prokurator wskazał, że w § 2 ust. 1 pkt 4 Regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości do pozbywania się odpadów komunalnych w sposób i z częstotliwością określoną w Regulaminie. Przepis ten stanowi częściowe powtórzenie regulacji zawartej art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. Usunięto z niego jedynie regulację o treści "i przepisach wydanych na podstawie art. 4a"., który stanowi upoważnienie do określenia w drodze rozporządzenia przez Ministra właściwego do spraw środowiska kwestii związanych z selektywnym zbieraniem odpadów. Przywołany paragraf Regulaminu stanowi zatem istotne naruszenie § 118 w zw. z § 143 z.t.p. w drodze częściowego powtórzenia regulacji zawartej w u.c.p.g. Poprzez jego wprowadzenie doszło również do naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, ponieważ regulacja w przyjętym kształcie nie powinna zostać zamieszczona w zaskarżonej uchwale. Ponadto w jej ramach dokonano nieuprawnionej modyfikacji treści przywołanych przepisów u.c.p.g.
W § 7 ust. 1 Regulaminu nałożono natomiast na właścicieli nieruchomości lub przedsiębiorców użytkujących tereny komunikacji publicznej obowiązek umieszczania koszy w miejscach w nim wskazanych. Tymczasem obowiązek zapewnienia pojemników na odpady został uregulowany w art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Zgodnie z przywołanymi przepisami do wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych są zobowiązani właściciele nieruchomości. Przez właścicieli nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Stąd też kwestionowany przepis ogranicza względem u.c.p.g. krąg podmiotów zobowiązanych do zapewnienia pojemników na odpady.
Nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania praktycznie wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, stosownie do treści § 2 ust. 3 Regulaminu, Prokurator ocenił w świetle przepisów u.c.p.g., które obowiązywały w dacie wydania zaskarżonej uchwały, a zgodnie z którymi właściciele nieruchomości mogli wybrać, czy będą zbierać odpady w sposób selektywny czy też nie. Skarżący, powołując się na orzecznictwo, zajął stanowisko, że gmina nie posiadała w dacie wydania zaskarżonej uchwały uprawnienia do nałożenia na mieszkańców obowiązku zbierania odpadów w sposób selektywny, a jedynie miała możliwość zachęty do selektywnej zbiórki odpadów poprzez różnicowanie stawek opłat dla odpadów zmieszanych i odpadów segregowanych.
W ocenie Skarżącego, istotne naruszenie prawa miało również miejsce w § 2 ust. 3 pkt 1 Regulaminu, bowiem Rada Gminy nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek selektywnego zbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych. Treść powyższej regulacji jest wewnętrznie sprzeczna i niezrozumiała, bowiem zobowiązuje do selektywnego zbierania odpadów zbieranych nieselektywnie. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że osoby które oświadczyły, iż nie będą segregować śmieci zobowiązane są do ponoszenia wyższej opłaty za gospodarowanie odpadami, a to winno zwalniać te podmioty z obowiązku jakiegokolwiek selektywnego zbierania odpadów. Należy również zauważyć, że wydaje się, iż wprowadzenie ww. regulacji miało na celu utworzenie oprócz kategorii odpadów "nazwanych" tj. papier i tektura, szkło, metal itd. oddzielnej kategorii, w której miałyby się mieścić wszystkie inne odpady, które nie zostały wymienione w § 2 ust. 3 pkt 2-11 zaskarżonej uchwały i które należy zbierać łącznie w ramach jednego kosza/worka.
W § 2 ust. 5 Regulaminu nałożono natomiast na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń w miejsca nieutrudniające poruszanie się pieszych i pojazdów. Zgodnie ze stanowiskiem Prokuratora art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. nie upoważnia jednak rady gminy do wskazania sposobu i miejsca gromadzenia nieczystości wskazanych w naruszonym przepisie. Ponadto kwestionowana regulacja powtarza przy jednoczesnym powtórzeniu w dalszej części tego uregulowania treści zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 4 in fine u.c.p.g. tj. słów "na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych".
W § 2 ust. 6 pkt 2 Regulaminu Rada Gminy dopuściła wyłącznie możliwość dokonywania naprawy pojazdów poza warsztatami samochodowymi jeżeli są to naprawy związane z ich bieżącą eksploatacją oraz nie łączą się z uciążliwością dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Zgodnie ze stanowiskiem Skarżącego, ograniczenie dokonywania naprawy pojazdów tylko do takich napraw, stanowi ingerencję w regulacje kodeksu cywilnego związane z prawem własności nieruchomości oraz tzw. prawem sąsiedzkim (art. 143 kc). Stosownie do treści art. 4 ust 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., rada gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Organ uchwałodawczy gminy nie miał jednak ustawowego umocowania do wprowadzenia generalnego zawężenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatem jedynie do napraw nieuciążliwych oraz wynikających z bieżącej eksploatacji. Regulacja Rady Gminy w tym zakresie ingeruje bez odpowiedniego upoważnienia w prawa podmiotowe jednostki, w tym w prawo własności i wychodzi poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w u.c.p.g., a posłużenie się w uchwale niedookreślonymi zwrotami w rodzaju "bieżącej eksploatacji" przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa.
Uzasadniając kolejny zarzut Skarżący wskazał, że w § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 Regulaminu wskazano w sposób zakresowy minimalną i maksymalną pojemności pojemników i kontenerów przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, a także minimalną i maksymalną pojemności koszy ulicznych rozstawianych według potrzeb. W art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. ustawodawca upoważnił jednak organy gminy do określenia w drodze uchwały wyłącznie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych [...]. W ocenie Skarżącego, ustalenie w sposób zakresowy wielkości pojemników, kontenerów i koszy ulicznych zawarte w § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 Regulaminu, przekracza granicę upoważnienia ustawowego zawartego w przywołanym przepisie u.c.p.g. nakazującym radzie gminy określenie wartości minimalnej takich urządzeń.
W § 3 ust. 1 pkt 3 oraz § 3 ust. 3 Regulaminu określono minimalną wielkość worków na odpady oraz grubość folii z której powinny one zostać wykonane. W § 4 ust. 1-6 Regulaminu uregulowano zaś kwestie związane z ustaleniem rodzajów worków na odpady, ich pakietów startowych, kolorów worków, ilości, miejsca odbioru dodatkowych worków oraz ich oznaczeń. Prokurator podkreślił, że z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w sposób bezsporny wynika, że regulacja ma dotyczyć rodzaju i minimalnej pojemności pojemników do segregowania odpadów. Ustawodawca nie zawarł tym przepisie wzmianki o workach. Co więcej na intencjonalny charakter pominięcia w powołanym przepisie worków wskazuje okoliczność, że w wyniku jednej z nowelizacji u.c.p.g. doszło do jego zmiany i objęcia ustawowym upoważnieniem możliwości wprowadzenia w uchwale rady gminy również regulacji co do worków.
W ocenie Prokuratora nałożenie na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w § 6 pkt 1 i 2 Regulaminu polegających na ustaleniu, że miejsca gromadzenia odpadów komunalnych powinny być zabezpieczone przed dostępem osób trzecich oraz zalewaniem przez wody opadowe, a także na ustaleniu obowiązku ustawiania pojemników na odpady na terenie nieruchomości na wyrównanej i utwardzonej powierzchni, zabezpieczonej przed zbieraniem się na niej wody i błota, stanowi wykroczenie poza ustawowe upoważnienie. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek wyposażenie ich w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Przepis ten nie umożliwia zatem gminie nałożenia w drodze uchwały na mieszkańców obowiązku spełniania przez miejsca przeznaczone do przechowywania pojemników na odpady szczególnych warunków. Ponadto, kwestionowane przepisy regulaminu wkraczają w zakres regulacji § 22 i 23 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz ingerują w prawo własności, gdyż to od właściciela zależy, w którym miejscu nieruchomości będzie przechowywał te urządzenia.
W § 7 ust. 2 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości, na której organizowana jest impreza plenerowa, nałożono obowiązek wyposażenia miejsca imprezy w określoną ilość pojemników na odpady, przy uwzględnieniu czasu trwania danej imprezy. Skarżący nadmienił, że obowiązki w zakresie organizacji imprez masowych uregulowane zostały w sposób kompleksowy w ustawie z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2139), a zatem nie można zatem regulować powyższych zagadnień w drodze aktu prawa miejscowego.
Co dotyczy § 8 ust. 2 Regulaminu, w którym został nałożony na właścicieli nieruchomości obowiązek udostępnienia pojemników i worków do odbioru w otwartej altance śmietnikowej wydzielonej w linii ogrodzenia lub wystawiania ich przed ogrodzenie do godziny 6:00, Skarżący podkreślił, że art. 4 ust. 1 i 2 pkt 3 u.c.p.g. upoważnia gminę jedynie do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych. Przepis ten nie może natomiast stanowić podstawy do zobowiązania właścicieli nieruchomości do określonego korzystania z należących do nich obiektów i narzucać na nich obowiązku konkretnego sposobu wystawienia odpadów do odbioru. Co więcej, we wskazanym zakresie Regulamin wkracza również w obszar uregulowany w § 22 i 23 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W § 8 ust. 3 Regulaminu zawarto zaś zakaz wystawiania napełnionych odpadami pojemników przed posesję wcześniej niż dzień przed terminem ich odbioru. W ocenie Skarżącego, poprzez częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. należy rozumieć jak często odpady powinny być odbierane z nieruchomości, a nie termin przed nadejściem którego, nie wolno wystawić pojemnika na odpady do odbioru przez przedsiębiorcę zbierającego odpady. Kwestia winna być uregulowana w ramach umowy o świadczenie usług odbioru odpadów, a nie w ramach aktu prawa miejscowego. Skarżący dodał, że powyższy przepis dotyczy nie tylko pojemników na odpady ale również worków, co także należy uznać za błędne z przyczyn uprzednio już wskazanych.
W § 13 ust. 1 i 2 Regulaminu zawarto wskazania dotyczące prowadzenia działań promocyjnych i informacyjnych zmierzających do poprawy gospodarki odpadami w tym również we współpracy z organizacjami pozarządowymi. Żadna z jednostek redakcyjnych art. 4 ust. 1 u.c.p.g., stanowiącego delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego w postaci Regulaminu zachowania czystości i porządku w gminie, nie odnosi się do kwestii prowadzenia działań promocyjnych oraz informacyjnych w zakresie gospodarki odpadami czy to przez gminę czy we współpracy z organizacjami pozarządowymi. Zawarcie regulacji mającej wątpliwy walor normatywny, odnośnie działań informacyjnych i promocyjnych skierowanych do nieoznaczonego kręgu odbiorców, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.
W § 14 ust. 1 pkt 1-2 i 5 Regulaminu nałożono zaś na właścicieli zwierząt obowiązek stałego i skutecznego dozoru nad zwierzętami domowymi, zachowania środków ostrożności zapewaniających ochronę zdrowia i życia ludzi oraz innych zwierząt, dołożenia starań by zwierzęta były jak najmniej uciążliwe dla otoczenia, nie zakłócały spokoju domowego i nie zanieczyszczały miejsc publicznych oraz zwalniania zwierząt domowych z uwięzi wyłącznie na terenach zielonych do tego przeznaczonych i specjalnie oznakowanych w sytuacji gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem. Skarżący przywołał jednocześnie treść art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. stanowiącego podstawę do uregulowania w Regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ocenie Prokuratora niejasny i nieprecyzyjny jest obowiązek stałego i skutecznego dozoru nad zwierzętami domowymi określony w § 14 ust. 1 pkt 1 Regulaminu. Dozór jest bowiem pojęciem utożsamianym w języku potocznym z pilnowaniem, czuwaniem, zabezpieczaniem, a stały dozór oznacza dozór nieprzerwany. Skuteczny dozór oznacza dozór dający oczekiwane skutki, które nie zostały jednak w Regulaminie wskazane. Wobec tego Skarżący stwierdził, że przepis ten nie wskazuje na konkretny obowiązek, który dałby się wyegzekwować. Ze względu na szeroką i niedookreśloną treść kwestionowany przepis zakresem regulacji wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Dotyczy on również materii uregulowanej w art. 77 k.w., który penalizuje niezachowanie zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia. Ponadto jak wskazuje się w orzecznictwie trudno jest wymagać od właściciela zwierzęcia, lub osoby zobowiązanej do dozoru, by w każdej sytuacji i warunkach byli zdolni do pełnego i skutecznego dozoru nad zwierzęciem, a zwierzę to zawsze reagowało na każdą komendę.
Podobnie obowiązek opisany w § 14 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, w którym zobowiązano właścicieli zwierząt m.in. do dołożenia starań by zwierzęta były jak najmniej uciążliwe dla otoczenia i nie zakłócały spokoju domowego i nie zanieczyszczały miejsc publicznych w ocenie Skarżącego pozbawione jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, niesprecyzowany i niedookreślony wymagania względem osób utrzymujących zwierzęta domowe, a zawarte w nim niedookreślone sformułowania mogą budzić wątpliwości co do zakresu jego zastosowania. Należy bowiem zauważyć, że właściciel niejednokrotnie nie ma wpływu na faktyczne zachowanie psa, nawet jeżeli dołoży on ku temu wszelkich starań.
W zakresie ograniczenia możliwości zwalniania zwierząt domowych z uwięzi wskazanego w § 14 pkt 5 Regulaminu należy wskazać, że ww. przepis zawęża możliwość zwalniania zwierząt z uwięzi, o której mowa w art. 10a pkt 3 u.o.z. Powołany przepis zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Skarżący nadmienił, że zgodnie z orzecznictwem przyjmuje się, że przepis ten nie ogranicza jednak w żadnym razie możliwości puszczania wszystkich zwierząt domowych, a tym bardziej do miejsc specjalnie oznakowanych. Stąd też jeżeli ustawa, która reguluje niejako całościowo kwestie opieki nad zwierzętami nie przewiduje określonych ograniczeń, tym bardziej nie powinny się one znaleźć w Regulaminie wydanym na podst. art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g.
Uzasadniając kolejny zarzut Prokurator wskazał, że w § 14 ust. 3 pkt 1-3 Regulaminu nałożono na posiadaczy psów obowiązek wyposażenia ich w obrożę i kaganiec, prowadzenia psa na uwięzi (smyczy), a psa rasy uznanej za agresywną lub zachowującego się agresywnie w nałożonym kagańcu i tylko przez osobę pełnoletnią. Dodatkowo dopuszczono zwolnienie psa ze smyczy na terenie jedynie takiej nieruchomości, która jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich. Jak wskazuje się jednak w orzecznictwie, który to pogląd podziela Skarżący, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu, a psów ras agresywnych na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto obciążenie właścicieli określonych psów bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich na smyczy i w kagańcu, zostało sformułowane w sposób wadliwy także z uwagi na pominięcie wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nałożone na właścicieli psów obowiązki są bowiem z jednej strony daleko idące i wkraczają w sferę władztwa nad zwierzęciem, a z drugiej strony nie gwarantują osiągnięcia ratio legis ustawy w zakresie zabezpieczenia zdrowia i życia oraz mienia innych mieszkańców przed agresją zwierząt.
Z tych samych powodów, zastrzeżenia Skarżącego budzi regulacja, zgodnie z którą każdy bez wyjątku pies musi zostać wyposażony w obrożę, podczas gdy w praktyce występują w tym zakresie inne rozwiązania typu np. szelki czy uprzęże spacerowe. Z kwestionowanych zapisów § 14 ust. 3 pkt 1-2 uchwały, interpretowanych łącznie, można ponadto wyprowadzić wniosek, że pies ma być nie tylko wyposażony w obrożę, ale także przy jej zastosowaniu wyprowadzany bezwzględnie na uwięzi. W innym przypadku bowiem zapis § 14 ust. 3 pkt 1 dotyczący obroży byłby zbędny, (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Ke 1065/19). Wyjście poza ramy delegacji ustawowej stanowiło również ograniczenie możliwości wyprowadzenia psów ras uznawanych za agresywne lub w typie tych ras na smyczy i w kagańcu, wyłącznie przez osoby pełnoletnie. Przepis § 14 ust. 3 pkt 2 zaskarżonego Regulaminu nie uwzględnia bowiem indywidualnych cech osoby wyprowadzającej psa. Regulację te stanowią znacznie bardziej rygorystyczne unormowania niż te przewidziane w art. 77 k.w.
W zakresie § 14 ust. 3 pkt 3 Regulaminu należy zauważyć, że przepis ten stanowi powtórzenie oraz częściową modyfikację ograniczeń w zakresie możliwości zwolnienia psa ze smyczy określonych w art. 10a ust. 3 i 4 u.o.z., co również stanowi wyjście poza ustawowe ramy delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. W zaskarżonych przepisach prawa miejscowego wskazano, że zwolnienie przez właściciela nieruchomości psa ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp do osób trzecich. Z kolei w art. 10a ust. 3 u.o.z. wskazano, że zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. W art. 10a ust. 4 powołanej ustawy zaznaczono, że zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Tymczasem kwestionowany przepis Regulaminu nakłada na właścicieli psów dodatkowy wobec art. 10a ust. 4 u.o.z. warunek polegający na tym, że posesja powinna być ogrodzona w sposób wykluczający dostęp osób trzecich. Ponadto kwestionowany przepis Regulaminu stanowi ograniczenie względem przywołanych przepisów u.o.z. nakazując ponadto utrzymywania psa na smyczy nawet w sytuacji gdy znajduje się ono na nieruchomości należącej do jego właściciela.
W § 14 ust. 1 pkt 6 Regulaminu, nałożono na posiadaczy zwierząt domowych obowiązek natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta na terenach przeznaczonych do użytku publicznego. Przepis ten w sposób nieprecyzyjny formułuje określony w nim obowiązek względem adresata normy, gdyż posługuje się niedookreślonym pojęciem "zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta". Oczywistym jest, że poprzez nieczystości pozostawiane przez zwierzęta domowe rozumieć można zarówno nieczystości stałe, jak i płynne, a ponadto nieczystości (zanieczyszczenia) pochodzenia nie tylko fizjologicznego, ale i każdego innego. Przy tak pojemnym sformułowaniu trudno wymagać od właściciela zwierzęcia, by usuwał on każde "zanieczyszczenie" pozostawione przez zwierzę - np. odchody płynne, fragmenty sierści, zawleczone resztki pokarmu. Trudno zatem uznać, aby kwestionowany przepis czynił zadość wskazaniom § 6 w zw. z § 143 z.t.p., zgodnie z którym przepisy uchwał redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.
Ponadto Prokurator zauważył, że kwestionowana regulacja § 14 ust. 1 pkt 6 Regulaminu jest niezgodna z prawem również z uwagi na jej wadliwą budowę. Przepis ten in principi odnosi się do "posiadaczy" zwierząt, zaś następnie nakłada obowiązek na ich właścicieli. Należy podkreślić, że posiadacz zwierzęcia nie musi być jego właścicielem. Stąd też, zgodnie z kwestionowanym przepisem, kiedy na spacerze z psem będzie jego posiadacz, to nie on a właściciel zwierzęcia jest zobowiązany do usunięcia pozostawionych przez zwierzę zanieczyszczeń.
W § 15 Regulaminu sformułowano zezwolenie dotyczące utrzymania zwierząt gospodarskich na terenie nieruchomości po spełnieniu szeregu obowiązków polegających m.in. na gromadzeniu i usuwaniu powstających w związku z hodowlą odpadów i nieczystości w sposób zgodny z prawem, nie powodowaniu zanieczyszczenia terenu nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych, zapewnieniu, że prowadzona hodowla nie będzie łączyła się z uciążliwym oddziaływaniem na nieruchomości sąsiednie, w szczególności w postaci nieprzyjemnych zapachów i wyziewów, przestrzeganiu obowiązujących przepisów sanitarno-epidemiologicznych i przepisów ustawy o ochronie zwierząt i innych aktów powszechnie obowiązującego prawa. Prokurator podkreślił, iż jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Regulamin powinien określać szczegółowe wymagania w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także dotyczące zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. W ocenie Skarżącego, kwestionowany przepis został skonstruowany w odwrotny, niż dopuszczony przez ustawodawcę sposób. Rada Gminy nadała mu formę zezwolenia na prowadzenie określonej działalności w zakresie utrzymywania zwierząt, do czego w świetle art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. nie była uprawniona. Ponadto treść regulacji nie została odniesiona do terenów wyłączonych z produkcji rolnej. Powstaje zatem wątpliwość, czy § 15 Regulaminu dotyczy również terenów na których prowadzona jest produkcja rolna.
Odnośnie zaskarżonej uchwały Prokurator stwierdził także, iż charakter dostrzeżonych naruszeń prawa i ich liczba przesądzają o tym, że "okrojony" z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego w postaci uchwały nr [...] [...] Rady Gminy M. z dnia [...] czerwca 2016 r. będzie niekompletny i dlatego istnieją podstawy do stwierdzenia jego nieważności w całości.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M., reprezentujący Radę Gminy M. wniósł o jej oddalenie w całości, a jednocześnie przedstawił obszernie stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga w części zasługiwała na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w myśl art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sprawa może być rozpatrzona w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Z wnioskiem wystąpił Prokurator, a Rada Gminy tego nie zakwestionowała. Sąd ustalił też, że zachodzi możliwość rozpoznania niniejszej sprawy w trybie uproszczonym. Z tego względu w myśl art. 120 p.p.s.a. sprawa niniejsza została rozpoznana w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego (tj. aktem prawa miejscowego gminy) jest m. in. regulamin utrzymania czystości i porządku, obowiązujący na terenie danej gminy. Skoro jako akt prawa miejscowego przyjmuje formę uchwały właściwej rady gminy, to podlega kognicji Sądu Administracyjnego. Należy mieć na względzie, że ustawodawca nowelizacją z dnia 1 lipca 2011 r., o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011, nr 152, poz.897), która weszła w życie z dniem 1 lipca 2013 r. wprowadził administracyjnoprawną regulację w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Ustanawiając monopol gminy w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, została ona jednocześnie zobowiązana do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Tym samym powstał systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, obejmujący wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy (art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – jak uprzednio wskazano - u.c.p.g.). Na mocy art. 4 u.c.p.g. ustawodawca przyznał radzie gminy uprawnienie do uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ów regulamin stanowi uszczegółowienie obowiązków ciążących na gminie m. in. w zakresie odbioru odpadów komunalnych, a zarazem obowiązków i uprawnień właścicieli nieruchomości. Rada gminy może zatem w pewnym zakresie – także związanym z odbiorem, segregacją i pozbywaniem się odpadów komunalnych - ingerować w sferę uprawnień i obowiązków właścicieli nieruchomości. Z jednej strony właściciele nieruchomości mają obowiązek pozbycia się odpadów komunalnych i prawo żądania ich odbioru przez gminę, a z drugiej strony na gminach ciąży obowiązek odebrania wytworzonych przez mieszkańców odpadów komunalnych. Trzeba jednocześnie nadmienić, że wprowadzając sankcję nieważności - jako następstwo naruszenia przepisu prawa - ustawodawca nie określił rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią te naruszenia prawa, które mogą być uznane za istotne (rażące). Wskazuje na to art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (zwanej dalej u.s.g.). Stanowi on, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. W konsekwencji może więc chodzić również o sprzeczność z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908 - zwanego dalej z.t.p.). Może się bowiem zdarzyć, że konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej, należało będzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądowym, do naruszeń prawa dających podstawę do zastosowania sankcji nieważności zalicza się: naruszenie właściwości organu, brak podstawy do podjęcia danego rodzaju uchwały, ewidentne przekroczenie granic wyznaczonej przepisami prawa regulacji, błędną wykładnię przepisu prawa, dającą podstawę do podjęcia uchwały w zakresie merytorycznej treści regulacji, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Poza tym co do zasady w akcie prawa miejscowego nie powinno się powtarzać, a zwłaszcza modyfikować przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. § 118 w zw. z § 143 z.t.p.). Zasadniczo więc unormowania aktu prawa miejscowego, zawierające modyfikujące powtórzenie regulacji ustawowych naruszają art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź z przekroczeniem jego granic, chyba że jest to wierne jego przytoczenie. Podkreślenia wymaga, że sformułowane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wyliczenie, stanowiące element normy kompetencyjnej, ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i powinno być interpretowane ściśle. Co ma zatem zasadnicze znaczenie, artykuł 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy, ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany został przez ustawodawcę. W każdym wypadku oznaczałoby to bowiem wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Należy także zaznaczyć, że Prokurator wyraźnie zaznaczył we wniesionej skardze, że przedmiotem zaskarżenia jest uchwała z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] opublikowana w Dz. U. Woj. [...]. z 2016 r., poz. [...]) w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy M.. Wobec tego Sąd dokonał oceny legalności przedmiotowej uchwały we wskazanym jej brzmieniu nadanym w 2016 r. Wobec regulacji art. 4 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym na datę wejścia w życie uchwały Rady Gminy K. z [...] marca 2016 r. nr [...] oraz mając na względzie zarówno poglądy doktryny jak i orzecznictwa, nie można jednak podzielić zarzutu Prokuratora, że wszystkie wskazane w skardze przepisy zaskarżonego Regulaminu ustanowione zostały z istotnym naruszeniem prawa i musiały prowadzić do stwierdzenia nieważności załącznika do rzeczonej uchwały w całości, z uwagi na niekompletność regulacji. Spośród postawionych regulaminowi zarzutów, Sąd stwierdził rażące naruszenie prawa w postaci istotnego przekroczenia delegacji ustawowej w zapisach załącznika do zaskarżonej uchwały - "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy M." w zakresie jego: § 1, § 2 ust. 1 pkt 4, § 2 ust. 6 pkt 2 w zakresie sformułowania ", związana z ich bieżącą eksploatacją,", § 3 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 w zakresie w jakim wprowadza maksymalne wielkości pojemników na odpady, kontenerów i koszy ulicznych, § 7 ust. 2, § 8 ust. 2 w zakresie sformułowania "do godziny 6.00", § 14 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 3 pkt 2 i § 14 ust. 3 pkt 3 i § 14 ust. 1 pkt 6 w zakresie sformułowania "przez właścicieli". Przechodząc do argumentacji przemawiającej za koniecznością stwierdzenia nieważności wskazanych uregulowań Regulaminu, a oddalenia skargi w pozostałej części Sąd stwierdził co następuje.
Należy się zgodzić z Prokuratorem, że zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności § 1 Regulaminu w całości. W treści tego paragrafu Rada Gminy określiła przedmiot przyjętej regulacji poprzez niepełne powtórzenie przepisów art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Nie zawarła bowiem w § 1 pkt 1 lit. a końcowej części przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g., o treści "a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a", a w § 1 pkt 2 Regulaminu pominięto część końcową przepisu art. 4 ust 2 pkt 2 u.c.p.g. o treści: "przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników". Trafna jest zatem konstatacja Prokuratora, podkreślająca niedopuszczalność modyfikacji przepisu ustawowego w drodze aktu prawa miejscowego, wydanego na jego podstawie. Należy zgodzić się, że dokonanie takiej modyfikacji zmieniającej treść normy ustawowej uznawane jest w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności jednostki aktu prawa miejscowego. Przeciwne twierdzenia Rady Gminy nie zasługiwały zatem na uwzględnienie.
Podobnie rzecz się ma z § 2 ust. 1 pkt 4 Regulaminu. Zobowiązano w nim właścicieli nieruchomości do pozbywania się odpadów komunalnych w sposób i z częstotliwością określoną w Regulaminie. Sąd nie podziela stanowiska, że wierne powtórzenie w regulaminie regulacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa. Jeśli jednak dochodzi do jego modyfikacji zmieniającej treść normy, jak miało to miejsce w tym wypadku odnośnie zapisu art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. - w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały - to takie naruszenie miało już charakter istotny. Usunięto bowiem z niego regulację o brzmieniu "i przepisach wydanych na podstawie art. 4a"., który stanowi upoważnienie do określenia w drodze rozporządzenia przez Ministra właściwego do spraw środowiska kwestii związanych z selektywnym zbieraniem odpadów. Wobec tego również w tej części Sąd stwierdził nieważność Regulaminu.
Brak było natomiast podstaw do uwzględnienia żądania skargi odnośnie zarzutu użycia zbyt wąskiego pojęcia właścicieli nieruchomości w § 2 ust. 1 Regulaminu oraz § 7 ust. 1 Regulaminu. Trafna jest bowiem uwaga Rady Gminy podana w odpowiedzi na skargę, że skoro Regulamin odwołuje się do upoważnień i zakresu regulacji zaczerpniętych z u.c.p.g., to należało pojęcie właściciela rozumieć szeroko, w myśl definicji sformułowanej w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Takie rozumienie nie stoi w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Nie doszło więc też do ograniczenia względem u.c.p.g. kręgu podmiotów zobowiązanych do zapewnienia pojemników na odpady. Podobnie nie można podzielić stanowiska Skarżącego, że nałożenie na właścicieli obowiązku określonego umiejscowienia pojemników na danym terenie, istotnie narusza prawo. Uszczegóławia bowiem ustawowy obowiązek utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie porządkowym (przyporządkowanie stałego miejsca) i nie stanowi nieuprawnionej ingerencji w prawo własności, a mianowicie nieuprawnionego wskazania na jakim terenie powinien znajdować się pojemnik na odpady, by łatwe było opróżnienie przez odbiorców odpadów.
Sąd nie podzielił także argumentacji skargi co zarzutu dotyczącego § 2 ust. 3 Regulaminu. Skarżący dowodzi, że w dacie uchwalenia Regulaminu, ustawa o utrzymywaniu czystości w gminach nie przewidywała bezwzględnego obowiązku prowadzenia selektywnego zbierania odpadów, ale pozwalała na owo selektywne zbieranie na zasadzie dobrowolności, o czym decydował właściciel nieruchomości. Skoro zatem – jak zauważył Skarżący - w § 2 ust. 3 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek selektywnego zbierania praktycznie wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, to dokonano tego z przekroczeniem delegacji ustawowej i jest to istotne naruszenie prawa. Należy zauważyć, że z brzmienia art. 4 ust. 1 u.c.p.g. wynika obwiązek uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a jego zakres normatywny musi odpowiadać zakresowi wskazanemu w ust. 2 art. 4. Jednocześnie z regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy wynika, że elementem, który musi być określony w regulaminie, są wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a. W art. 4 ust. 2 pkt 2 jest zaś mowa o regulacji dotyczącej rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenach nieruchomości. Art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. nakłada z kolei na właścicieli nieruchomości obowiązek zbierania powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych w sposób określony w regulaminie. W ocenie Sądu, z zestawienia przytoczonych przepisów cyt. ustawy (art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2) wynika, że w dacie uchwalenia Regulaminu, gmina miała nie tylko prawo ale i obowiązek ustalenia zasad selektywnego zbierania odpadów. Co jest oczywiste, zasady te dotyczyły jednak tylko tych mieszkańców gminy, którzy z owego selektywnego zbierania odpadów chcieli korzystać. Zapisy aktu podustawowego, w tym Regulaminu jako aktu prawa miejscowego, należy bowiem interpretować w taki sposób, by doprowadzić do ich zgodności z zapisami ustawowymi, a rażące (istotne) naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy dokonanie takiej wykładni staje się niemożliwe. W tym wypadku jednak sytuacja taka nie zachodzi. Niewątpliwie przepisy prawa miejscowego nie mogą wyłączać stosowania przepisów ustaw. W realiach rozpoznawanej sprawy, określenie w regulaminie zasad selektywnego zbierania odpadów komunalnych nie odnosiło się więc do osób, które nie zdecydowały się na zbieranie odpadów w sposób selektywny, a zdecydowały na ponoszenie wyższych opłat, związanych z brakiem selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Zawarty w zaskarżonej uchwale zapis dotyczący selektywnego zbierania odpadów komunalnych, nie stanowi więc bezwzględnego obowiązku prowadzenia zbiórki odpadów komunalnych dla wszystkich mieszkańców gminy, ale określa zasady selektywnego zbierania odpadów dla tych, którzy taki sposób wybrali. Należy zauważyć, że wówczas taką możliwość przewidywał ustawodawca, podczas gdy obecnie wprowadził powszechny obowiązek selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
Nie jest też trafny zarzut istotnego naruszenia prawa przez § 2 ust. 3 pkt 1 Regulaminu. Rada Gminy nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek selektywnego zbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych. Treść tej regulacji, zdaniem Prokuratora, jest wewnętrznie sprzeczna i niezrozumiała. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Na uwzględnienie zasługuje stanowisko Rady Gminy, że posłużenie się odmiennymi pojęciami: "selektywne zbieranie" oraz "niesegregowane odpady – zmieszane" miało służyć stworzeniu kategorii odpadów, zbieranych w sposób selektywny, tj. gromadzonych w oddzielnych pojemnikach, selektywnie jako odpady zmieszane. Kwestionowany przepis regulaminu wprowadził zatem obowiązek umieszczania odpadów niesegregowanych (zmieszanych) w oddzielnym pojemniku, tak aby odróżnić je od innych rodzajów odpadów.
Nie są też trafne zarzuty skargi sformułowane pod adresem § 2 ust. 5 Regulaminu. Nałożono nim na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń w miejsca nieutrudniające poruszanie się pieszych i pojazdów. Nie można jednak podzielić stanowiska Prokuratora, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do wskazania sposobu i miejsca gromadzenia nieczystości wskazanych w naruszonym przepisie. Takie też stanowisko przeważa w orzecznictwie sądów administracyjnych. Rada gminy uprawnienia takie posiada. Ma bowiem zapewnić czystość i porządek na terenie gminy i w tym celu wyposażona została w konieczne uprawnienia i instrumenty, umożliwiające wykonanie tego obowiązku. Jeżeli ustawa stwarza podstawę do ustalenia warunków, jakim musi sprostać właściciel nieruchomości w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, dopuszczalne jest określenie w Regulaminie warunku co do sposobu, w jaki to uprzątnięcie ma nastąpić. Jednakże nie poprzez wskazanie konkretnego miejsca, gdzie właściciele nieruchomości mają składować nieczystości. Prawidłowy natomiast jest zapis, że ma to nastąpić w sposób nieutrudniający poruszania się pieszych i pojazdów. Zawarcie zaś w dalszej części tego uregulowania zwrotu zaczerpniętego z art. 5 ust. 1 pkt 4 in fine u.c.p.g., tj. słów "na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych" nie stanowi istotnego naruszenia prawa.
Sąd stwierdził natomiast nieważność § 2 ust. 6 pkt 2 Regulaminu w zakresie sformułowania ", związana z ich bieżącą eksploatacją,". Stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g., rada gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Stąd prawidłowy i uprawniony w kontekście upoważnienia ustawowego jest zapis o niestwarzaniu uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości (dokonywanie napraw nieuciążliwych). W tym kontekście stwierdzić należy, że regulacje zawarte w Regulaminie mają odmienny charakter od regulacji art. 144 k.c., stanowiącej podstawę dochodzenia roszczeń w procesie odszkodowawczym i służą ustaleniu bezprawności czynu. W art. 144 k.c. określono granicę do oceny dopuszczalności immisji - jako przeciętną miarę, ustalaną przy pomocy dwóch kryteriów: społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości oraz stosunków miejscowych. Zakładając więc racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że ustawodawca znając treść art. 144 k.c., świadomie dał organowi stanowiącemu gminy prawo i obowiązek określenia szczegółowych zasad, takich jak choćby wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c), pkt. 6 i pkt 7 u.c.p.g. Organ uchwałodawczy gminy nie miał jednak ustawowego umocowania do wprowadzenia generalnego zawężenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatem jedynie do napraw wynikających z bieżącej eksploatacji. Jest to pojęcie nieostre i przekracza delegację ustawową, wymykając się jednocześnie weryfikacji, prowadzącej do ustalenia czy mamy jeszcze do czynienia z naprawą wynikającą z bieżącej eksploatacji pojazdu, czy też już nie. Należy zatem zgodzić się z Prokuratorem, że taka regulacja wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w u.c.p.g., a posłużenie się w uchwale niedookreślonymi zwrotami w rodzaju "bieżącej eksploatacji" przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa.
Trafny jest także zarzut skargi wydania z istotnym naruszeniem prawa § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 Regulaminu w zakresie w jakim wprowadzono maksymalne wielkości pojemników na odpady, kontenerów przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości i koszy ulicznych rozstawianych według potrzeb. Słuszna jest uwaga Skarżącego, że w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. ustawodawca upoważnił organy gminy do określenia w drodze uchwały wyłącznie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych. Podanie innych niż minimalne wartości przekracza granicę upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie u.c.p.g.
W § 3 ust. 1 pkt 3 oraz § 3 ust. 3 Regulaminu określono minimalną wielkość worków na odpady oraz grubość folii, z której powinny one zostać wykonane. W § 4 ust. 1-6 Regulaminu uregulowano zaś kwestie związane z ustaleniem rodzajów worków na odpady, ich pakietów startowych, kolorów worków, ilości, miejsca odbioru dodatkowych worków oraz ich oznaczeń. Prokurator podkreślił, że z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. ustawodawca nie zawarł wzmianki o workach i był to zabieg celowy. Z tym stanowiskiem zgodzić się nie można. Podnoszony przez Prokuratora fakt, że w wyniku jednej z nowelizacji u.c.p.g. doszło do zmiany tej normy i objęcia ustawowym upoważnieniem możliwości wprowadzenia w uchwale rady gminy również regulacji co do worków, nie świadczy o tym, że uprzednio worki nie były przewidywane i obejmowane upoważnieniem ustawowym. Wręcz przeciwnie, uważano, że worki mieszczą się w pojęciu pojemników. Jednak dla jasności tego zapisu ustawodawca postanowił dopisać worki, wobec braku stosownej definicji pojemników w u.c.p.g. Świadczy o tym druk sejmowy zawierający uzasadnienie tej zmiany. Podanie zaś, że folia ta ma być trwała, o określonej grubości służy utrzymaniu porządku i czystości przy zbieraniu odpadów komunalnych. Nie stanowi to istotnego naruszenia prawa, a w szczególności nie świadczy o przekroczeniu delegacji ustawowej.
Podobnie rzecz się ma z zakwestionowanym § 4 ust. 1 - 6 Regulaminu. Szczegółowe regulacje określające rodzaje worków przeznaczonych do prowadzenia selektywnego zbierania odpadów komunalnych (ich kolorów, minimalnej wielkości, ilości) oraz podanie zasad ich przydziału mieszkańcom gminy, w tym pakietu startowego zapewnianego przez gminę, miejsca odbioru dodatkowych worków oraz ich oznaczeń - nie przekraczają upoważnienia ustawowego.
Nie jest też trafny zarzut skargi dotyczący § 6 pkt 1 i 2 Regulaminu. Nie narusza upoważnienia ustawowego nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku zapewnienia, by miejsca gromadzenia odpadów komunalnych były zabezpieczone przed dostępem osób trzecich oraz zalewaniem przez wody opadowe, a także ustaleniu obowiązku ustawiania pojemników na odpady na terenie nieruchomości na wyrównanej i utwardzonej powierzchni, zabezpieczonej przed zbieraniem się na niej wody i błota. Ten drugi obowiązek wynika z prawa ochrony środowiska i też nie stanowi wykroczenia poza ustawowe upoważnienie. Art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek wyposażenie ich w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W tak sformułowanym ustawowym obowiązku mieści się również konieczność spełniania przez miejsca przeznaczone do przechowywania pojemników na odpady wskazanych warunków, by właśnie zapewnić odpowiednie warunki sanitarne, porządkowe oraz techniczne ich utrzymywania.
Słuszny jest natomiast zarzut skargi odnośnie § 7 ust. 2 Regulaminu. Nałożono w nim na właścicieli nieruchomości, na której organizowana jest impreza plenerowa obowiązek wyposażenia miejsca imprezy w określoną ilość pojemników na odpady, przy uwzględnieniu czasu trwania danej imprezy. Obowiązki w zakresie organizacji imprez masowych uregulowane zostały jednak w sposób kompleksowy w ustawie z 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych. Nie można zatem regulować tych zagadnień w drodze aktu prawa miejscowego i to w sposób odmienny od regulacji ustawowej. Podkreślenia przy tym wymaga, że chybiona jest argumentacja Rady gminy sformułowana w odpowiedzi na skargę, że są to imprezy plenerowe, a nie masowe, a więc inna kategoria imprez. Przeczy temu wyraźnie zapis § 7 ust. 2, w którym podano, że przykładowo chodzi o festyn, koncert, cyrk, wesołe miasteczko, a więc typowe imprezy masowe.
Co się natomiast tyczy § 8 ust. 2 Regulaminu, w którym został nałożony na właścicieli nieruchomości obowiązek udostępnienia pojemników i worków do odbioru w otwartej altance śmietnikowej wydzielonej w linii ogrodzenia lub wystawiania ich przed ogrodzenie do godziny 6:00, to Sąd stwierdził nieważność tego przepisu jedynie w zakresie użytego zwrotu "do godziny 6:00". Kwestia ta winna być bowiem regulowana w zawieranych umowach o świadczenie usług odbioru odpadów komunalnych, a nie w Regulaminie stanowiącym akt prawa miejscowego. Art. 4 ust. 1 i 2 pkt 3 u.c.p.g. nie wyklucza możliwości wskazania konkretnego sposobu wystawienia odpadów do odbioru. Zawarcie takiej regulacji w Regulaminie uszczegóławia, zgodnie z upoważnieniem ustawowym ten odbiór, nie naruszając w sposób niedopuszczalny prawa własności.
Podobne uwagi odnieść należy do § 8 ust. 3 Regulaminu, w którym zawarto zakaz wystawiania napełnionych odpadami pojemników przed posesję wcześniej niż dzień przed terminem ich odbioru. Poprzez częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. należy rozumieć nie tylko to jak często odpady powinny być odbierane z nieruchomości, ale również termin przed nadejściem którego, nie wolno wystawić pojemnika na odpady do odbioru przez przedsiębiorcę zbierającego odpady. Ma to szczególne znaczenie na wąskich miejskich ulicach podczas upałów. Co istotne, Regulamin w tym zakresie nie określa konkretnych miejsc przechowywania pojemników na odpady, a jedynie zasady ich rozmieszczenia w odpowiednich do tego miejscach. Zapis taki służy zachowaniu koniecznych wymogów sanitarnych. Rozwiązanie to zatem wpisuje się w pojęcie "wymogów w zakresie utrzymania czystości i porządku". Słuszna jest uwaga Prokuratora, że kwestia ta winna być uregulowana w ramach umowy o świadczenie usług odbioru odpadów, jednak zawarcie jej w akcie prawa miejscowego, jakim jest Regulamin, ze wskazanych przyczyn nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Niewątpliwie dotyczy kwestii czystości i porządku w gminie. Jak też wyjaśniono uprzednio, zastosowanie pojęcia "worki" w tym przepisie, również nie stanowiło o jego istotnej wadliwości.
Z kolei w § 13 ust. 1 i 2 Regulaminu zawarto wskazania dotyczące prowadzenia działań promocyjnych i informacyjnych zmierzających do poprawy gospodarki odpadami, w tym również we współpracy z organizacjami pozarządowymi. Według Prokuratora, żadna z jednostek redakcyjnych art. 4 ust. 1 u.c.p.g., stanowiącego delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego w postaci Regulaminu zachowania czystości i porządku w gminie, nie odnosi się do kwestii prowadzenia działań promocyjnych oraz informacyjnych w zakresie gospodarki odpadami czy to przez gminę, czy we współpracy z organizacjami pozarządowymi. W ocenie Skarżącego, stanowi więc przekroczenie delegacji ustawowej. Sąd nie podziela tego stanowiska i przychyla się do argumentacji Rady gminy, że Wojewódzki Plan Gospodarki Odpadami dla M. na lata 2012-2017 (a więc w okresie, w którym Regulamin został uchwalony) zobowiązywał Gminę do podejmowania takich działań. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Regulamin określa również zasady dotyczące innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Należy zgodzić się z Radą gminy, że ustawodawca w ten sposób łączy ze sobą akt planowania wewnętrznego, jakim jest wojewódzki plan gospodarki odpadami, z aktem prawa miejscowego, jakim jest Regulamin, którego wymogi w zakresie działań zmierzających do poprawy gospodarki odpadami wynikają właśnie z postanowień wojewódzkiego planu.
W § 14 ust. 1 pkt 1-2 i 5 Regulaminu nałożono na właścicieli zwierząt obowiązek stałego i skutecznego dozoru nad zwierzętami domowymi, zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę zdrowia i życia ludzi oraz innych zwierząt, dołożenia starań, by zwierzęta były jak najmniej uciążliwe dla otoczenia, nie zakłócały spokoju domowego i nie zanieczyszczały miejsc publicznych oraz zwalniania zwierząt domowych z uwięzi wyłącznie na terenach zielonych do tego przeznaczonych i specjalnie oznakowanych, w sytuacji gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem. Wskazać w tym kontekście należy na art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., stanowiący podstawę do uregulowania w Regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Sąd podzielił argumentację Prokuratora co do niejasnego i nieprecyzyjnego sformułowania obowiązku stałego i skutecznego dozoru nad zwierzętami domowymi określonego w § 14 ust. 1 pkt 1 Regulaminu i z tego względu stwierdził jego nieważność. Dozór taki oznacza dozór nieprzerwany. Skuteczny dozór wiąże się też z określonymi skutkami, które jednak nie zostały w Regulaminie wskazane. Przepis ten nie wskazuje na konkretny obowiązek, który byłby możliwy do wyegzekwowania. Ze względu na szeroką i niedookreśloną treść, zakres tej regulacji wykracza poza upoważnienie ustawowe, zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Dotyczy również materii uregulowanej w art. 77 Kodeksu wykroczeń (dalej K.w.), który penalizuje niezachowanie zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia. Trudno jest też wymagać od właściciela zwierzęcia, lub osoby zobowiązanej do dozoru, by w każdej sytuacji i warunkach byli zdolni do pełnego i skutecznego dozoru nad zwierzęciem, a zwierzę to zawsze reagowało na każdą komendę.
Odmiennie rzecz się ma z § 14 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, w którym zobowiązano właścicieli zwierząt m. in. do dołożenia starań, by zwierzęta były jak najmniej uciążliwe dla otoczenia, nie zakłócały spokoju domowego i nie zanieczyszczały miejsc publicznych. Są to kierunki działań oczekiwanych od posiadaczy zwierząt domowych i wskazujące na akceptowalne standardy zachowania zwierząt oraz dążenie do większego wpływu posiadaczy na ich zachowanie. Nie można z tego względu zgodzić z Prokuratorem, że posiadacze niejednokrotnie nie mają wpływu na faktyczne zachowanie psa, dokładając wszelkich starań. Może to zostać osiągnięte w wyniku szkoleń. Otóż coraz popularniejsze są szkolenia młodych psów (tresura), znacznie zwiększające wpływ posiadacza na podopiecznego. Zachowania psa szkolonego i ułożonego są w znacznie większym stopniu przewidywalne.
Odnośnie ograniczenia możliwości zwalniania zwierząt domowych z uwięzi, wskazanego w § 14 ust. 1 pkt 5 Regulaminu, stwierdzić należy, że jakkolwiek przepis ten zawęża możliwość zwalniania zwierząt z uwięzi, o której mowa w art. 10a pkt 3 u.o.z. nie narusza jednak upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Powołany przepis pozwala na zwalnianie z uwięzi zwierząt domowych, a więc szerokiej kategorii zwierząt, np. modnych obecnie fretek, wyprowadzanych na spacery na szelkach i smyczce. Mowa jest o terenach zielonych i puszczaniu wolno, o ile posiadacz ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem. Poza tym, w ocenie Sądu, użyte w tym przepisie "oznakowanie" zaczerpnięte jest z u.o.z. i nie modyfikuje tej normy, a do niej się odwołuje. Nie stanowi więc istotnego naruszenia prawa. Taka regulacja, z uwagi na ważenie dóbr (kwestii bezpieczeństwa i zdrowia) ludzi oraz zwierząt tam się znajdujących, mogła więc zostać zamieszczenie w Regulaminie, wydanym na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. i pozostawała zgodna z upoważnieniem ustawowym. Nie można przy tym, co istotne, odnosić zapisów ust. 1 § 14 wyłącznie do psów, jak czyni to Prokurator, lecz także do innych zwierząt domowych, w tym nieudomowionych, trzymanych w charakterze zwierząt domowych. Jednoznacznie świadczy o tym zapis ust. 4 § 14 Regulaminu.
Jeśli chodzi o § 14 ust. 1 pkt 6 Regulaminu – Sąd stwierdził jego nieważność w zakresie sformułowania "przez właścicieli". Zgodzić się bowiem należy z Prokuratorem, że przepis ten (§ 14) odnosi się do "posiadaczy" zwierząt, podczas gdy obowiązek określony w § 14 ust. 1 pkt 6 Regulaminu został nałożony na właścicieli zwierząt, którzy w przeciwieństwie do "właścicieli nieruchomości" nie zostali zdefiniowani w u.c.p.g. Należy zauważyć, że posiadacz zwierzęcia nie musi być jego właścicielem. Stąd też, zgodnie z kwestionowanym przepisem, kiedy na spacerze z psem będzie jego posiadacz, to nie on, a właściciel zwierzęcia będzie zobowiązany do usunięcia pozostawionych przez zwierzę zanieczyszczeń. Przy tym jest oczywiste, że zebrane mogą być tylko te rodzaje zanieczyszczeń, które mają stan skupienia stały, a nie płynny. Obowiązek został zatem dostatecznie precyzyjnie sformułowany względem adresata normy.
Uzasadniając kolejny zarzut Prokurator wskazał, że w § 14 ust. 3 pkt 1-3 Regulaminu nałożono na posiadaczy psów obowiązek wyposażenia ich w obrożę i kaganiec, prowadzenia psa na uwięzi (smyczy), a psa rasy uznanej za agresywną lub zachowującego się agresywnie w nałożonym kagańcu i tylko przez osobę pełnoletnią. Dodatkowo dopuszczono zwolnienie psa ze smyczy na terenie jedynie takiej nieruchomości, która jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich. Jak wskazuje się jednak w orzecznictwie, który to pogląd podziela Skarżący, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu, a psów ras agresywnych na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto obciążenie właścicieli określonych psów bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich na smyczy i w kagańcu, zostało sformułowane w sposób wadliwy, także z uwagi na pominięcie wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nałożone na właścicieli psów obowiązki są bowiem z jednej strony daleko idące i wkraczają w sferę władztwa nad zwierzęciem, a z drugiej strony nie gwarantują osiągnięcia ratio legis ustawy w zakresie zabezpieczenia zdrowia i życia oraz mienia innych mieszkańców przed agresją zwierząt.
Analizując postawione zarzuty, nie można zgodzić się z twierdzeniami Skarżącego, że zapis § 14 ust. 3 pkt. 1 istotnie narusza prawo. Nawet spokojny pies może w pewnych okolicznościach zareagować gwałtownie, co czyni zasadnym i uprawnionym wymóg, by wychodząc na spacer z podopiecznym jego posiadacz miał ze sobą na wszelki wypadek obrożę i kaganiec, jako wyposażenie psa. Co oczywiste pod pojęciem obroża mogą mieścić się szelki, czy uprzęże spacerowe. Stąd co do zarzutu tyczącego § 14 ust. 3 pkt 1 Regulaminu - Sąd skargę oddalił.
Za wyjście natomiast poza ramy delegacji ustawowej, Sąd uznał wprowadzenie obowiązku wyprowadzenia psów ras uznawanych za agresywne lub zachowujących się agresywnie wyłącznie na smyczy i w kagańcu tylko przez osoby pełnoletnie, a psów innych ras na smyczy. Przepis § 14 ust. 3 pkt 2 zaskarżonego Regulaminu nie uwzględnił bowiem indywidualnych cech osoby wyprowadzającej psa, przyjął kryterium wieku, co nie stanowi uprawnionego i proporcjonalnego wyznacznika. Z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt (dalej u.o.z.) wprost wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Poza tym, brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych, ze względu na cechy osobnicze psów (np. wiek, stan zdrowia) prowadzi do przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), rzeczywiście może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Podobny pogląd został wyrażony także w wyroku NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16. Wszelkie ograniczenia praw jednostki również ograniczenia uprawnień posiadacza psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Konstytucja chroni różne wartości, zarówno związane z potrzebami indywidualnymi jednostki, jak i z interesem całego społeczeństwa. Przepisy ograniczające sferę praw jednostki (praw właściciela) powinny więc być adekwatne do realizacji konstytucyjnie dopuszczonych celów i wprowadzać jedynie minimalny stopień dolegliwości dla jednostki, której przysługuje ograniczone prawo. Rada gminy nie wykazała, że nałożenie określonych w § 14 ust. 3 pkt 2 Regulaminu obowiązków na posiadaczy psów, spośród możliwych do zastosowania środków, jest środkiem najmniej uciążliwym, a jednocześnie skutecznie zapewniającym ochronę przed zagrożeniami i uciążliwościami generowanymi przez te zwierzęta (kryterium niezbędności). Rada Gminy w odpowiedzi na skargę nie wyjaśniła braku zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy ze względu na cechy osobnicze psów (wiek, stan zdrowia), co może prowadzić do przypisywania właścicielom tych zwierząt odpowiedzialności za zachowania obiektywnie niemogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia. Należy dodatkowo podkreślić, że przepisy zaskarżonego Regulaminu nie pozwalają na odstąpienie, w mogących wystąpić szczególnych sytuacjach, od wprowadzonego w § 14 ust. 3 pkt 2 Regulaminu generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy. W tym kontekście należy podkreślić, że postanowienia regulaminu czystości i porządku nie powinny być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy. W myśl art. 77 § 1 K. w.: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1000 złotych albo karze nagany". Stosownie zaś do art. 77 § 2 K. w., kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany. W przepisach tych chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania zawsze z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Jednocześnie prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras, także może nie zapewniać bezpieczeństwa (por. W. Kotowski, Kodeks wykroczeń. Komentarz, LEX/el wyd. III, 2009 r.). Nie może jednocześnie budzić wątpliwości to, że niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Tym samym nie można z góry zakładać, że w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie może zostać wprowadzony obowiązek wyprowadzania psa na smyczy i w kagańcu. Jednakże wprowadzenie takiego obowiązku, musi być uzależnione od cech osobniczych psa i ewentualnego potencjalnego zagrożenia. Wprowadzone w zaskarżonym regulaminie środki ostrożności przy wyprowadzaniu psów, o których mowa w § 14 ust. 3 pkt 2 Regulaminu zostały zatem, w ocenie Sądu, zbyt ogólnikowo sformułowane, mało precyzyjne oraz nadmierne i w konsekwencji stanowią naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Na marginesie należy nadmienić, że w § 14 ust. 3 pkt 2 Regulaminu jest mowa o nałożonym kagańcu, co w zestawieniu z unormowaniem zapisu § 14 ust. 3 pkt. 1 Regulaminu dodatkowo świadczy o tym, że wbrew zarzutom skargi, z § 14 ust. 3 pkt. 1 nie wynika generalny obowiązek wyprowadzania psów w kagańcu. Obroża zaś często zawiera kieszonkę, w której można zamieścić dane o posiadaczu czy właścicielu zwierzęcia, co ułatwia znalazcy zwrot zwierzęcia, w razie gdy zwierzę się zagubi podczas spaceru.
Odnośnie z kolei § 14 ust. 3 pkt 3 Regulaminu należy zauważyć, że przepis ten stanowi powtórzenie oraz częściową modyfikację ograniczeń, w zakresie możliwości zwolnienia psa ze smyczy, określonych w art. 10a ust. 3 i 4 u.o.z., co również stanowi wyjście poza ustawowe ramy delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. W § 14 ust. 3 pkt 3 Regulaminu wskazano, że zwolnienie przez właściciela nieruchomości psa ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp dla osób trzecich. Jak już wspomniano uprzednio, z art. 10a ust. 3 u.o.z. wynika, że zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. W art. 10a ust. 4 powołanej ustawy zaznaczono zaś, że zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Tymczasem kwestionowany przepis Regulaminu nakłada na właścicieli psów dodatkowy wobec art. 10a ust. 4 u.o.z. warunek polegający na tym, że posesja powinna być ogrodzona w sposób wykluczający dostęp osób trzecich. Ponadto kwestionowany przepis Regulaminu stanowi ograniczenie względem przywołanych przepisów u.o.z., nakazując utrzymywania psa na smyczy nawet w sytuacji, gdy znajduje się on na nieruchomości należącej do jego właściciela (posiadacza).
Oddaleniu natomiast podlegał zarzut istotnego naruszenia prawa przez zapis § 15 Regulaminu. Zdaniem Prokuratora, sformułowano zezwolenie dotyczące utrzymania zwierząt gospodarskich na terenie nieruchomości, po spełnieniu szeregu obowiązków polegających m. in. na gromadzeniu i usuwaniu powstających w związku z hodowlą odpadów i nieczystości w sposób zgodny z prawem, nie powodowaniu zanieczyszczenia terenu nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych, zapewnieniu, że prowadzona hodowla nie będzie łączyła się z uciążliwym oddziaływaniem na nieruchomości sąsiednie, w szczególności w postaci nieprzyjemnych zapachów i wyziewów, przestrzeganiu obowiązujących przepisów sanitarno-epidemiologicznych i przepisów ustawy o ochronie zwierząt i innych aktów powszechnie obowiązującego prawa. Prokurator podkreślił, iż jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Regulamin powinien określać szczegółowe wymagania w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także dotyczące zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. W ocenie Skarżącego, kwestionowany przepis został skonstruowany w odwrotny, niż dopuszczony przez ustawodawcę sposób. Rada Gminy nadała mu formę zezwolenia na prowadzenie określonej działalności w zakresie utrzymywania zwierząt, do czego w świetle art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. nie była uprawniona. Ponadto treść regulacji nie została odniesiona do terenów wyłączonych z produkcji rolnej. Wyraził więc wątpliwość, czy § 15 Regulaminu dotyczy również terenów, na których prowadzona jest produkcja rolna. Ten zarzut skargi, w ocenie Sądu, nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ § 15 umieszczony został w Rozdziale VII Regulaminu, zatytułowanym "Wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej ..." i jest jedynym § w tym rozdziale. Trafne jest więc stanowisko Rady gminy, że w sposób oczywisty § 15 Regulaminu donosi się do terenów wyłączonych z produkcji rolniczej. Poza tym, formułowanie zakazu nie musi być skonstruowane poprzez negacje. Może też przybrać formę pozytywną, dozwalającą na prowadzenie określonej działalności (utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej), po spełnieniu szeregu określonych warunków, których spełnienie musi nastąpić łączne. Brak zaś ich spełnienia, wykluczy taką możliwość. Bez względu zatem na to w jaki sposób pod względem technicznym dany przepis zostanie skonstruowany, istotne jest, by wyrażał zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich, w sytuacji gdy nie dojdzie do spełnienia przesłanek określonych w § 15 Regulaminu i ten wymóg został spełniony.
Ponieważ stwierdzenie nieważności § 1, § 2 ust. 1 pkt 4, § 2 ust. 6 pkt 2 w zakresie sformułowania ", związana z ich bieżącą eksploatacją,", § 3 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 w zakresie w jakim wprowadza maksymalne wielkości pojemników na odpady, kontenerów i koszy ulicznych, § 7 ust. 2, § 8 ust. 2 w zakresie sformułowania "do godziny 6.00", § 14 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 3 pkt 2 i § 14 ust. 3 pkt 3 i § 14 ust. 1 pkt 6 w zakresie sformułowania "przez właścicieli" przedmiotowego Regulaminu, stanowiącego załącznik uchwały Rady Gminy M. z [...] czerwca 2016 r. nr [...] nie dezintegrują postanowień całego regulaminu, Sąd nie przychylił się do wniosku skargi, by stwierdzić nieważność całego Regulaminu.
W tym stanie rzeczy, Sąd mając na względzie zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, którym przypisać należało cechę istotności - uznał, że uchwała w części dotknięta została wadą nieważności (pkt. I sentencji wyroku) i co do niej orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pozostałej części skargę oddalił, na podstawie art.151 p.p.s.a. (pkt. II sentencji wyroku).