IV SA/Wa 1875/20

IV SA/Wa 1875/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Sidorowska-Ciesielska
Grzegorz Rząsa /przewodniczący/
Jarosław Łuczaj /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. P. kwotę 1.069 (jeden tysiąc sześćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO lub Kolegium) uchyliło w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], w sprawie wymierzenia M. P., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] kary pieniężnej w wysokości 3.900 zł za przekazanie po terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, za I półrocze 2017 r. i nałożyło na nią za to karę pieniężną w wysokości 3.800 zł.
Stan sprawy przedstawiał się następująco:
W dniu 8 września 2017 r. do Urzędu [...] wpłynęło sprawozdanie zerowe podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za I półrocze 2017 r., złożone przez M. P., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą [...].
Zawiadomieniem z 18 września 2017r. Prezydent [...] zawiadomił M. P. o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania za I półrocze 2017 r., o którym mowa w art. 9n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jednocześnie wezwano stronę do złożenia wyjaśnień w sprawie przyczyn uchybienia terminowi – w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. Powyższe pisma zostały zwrócone jako nieodebrane w terminie.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], Prezydent [...] odmówił przeprowadzenia dowodów wskazanych w pismach z 20 listopada 2017 r. i z 19 marca 2018 r. W uzasadnieniu wskazano, że część z żądanych dowodów uzyskała status faktów znanych organowi z urzędu (zatem nie wymagają przeprowadzenia dowodu), zaś pozostałe nie mają znaczenia w prowadzonym postępowaniu.
Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, zawiadomieniem z 7 maja 2018 r. Prezydent [...] poinformował stronę o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma.
Decyzją z [...] czerwca 2018 r., nr [...], Prezydent [...] nałożył na M. P. karę pieniężną w wysokości 3.900 zł za przekazanie po terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, za I półrocze 2017 r.
M. P., działająca przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła odwołanie od powyższej, zarzucając jej:
1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na treść decyzji, a to:
a. art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, a tym samym brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego rozpatrzenia, w szczególności polegające na zaniechaniu przeprowadzenia zawnioskowanych przez stronę dowodów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
b. art. 72 § 1 kpa, poprzez uznanie, że notatka służbowa sporządzona przez pracownika organu stanowi dokument urzędowy w sprawie i korzysta z domniemania prawdziwości zgodnie z art. 76 § 1 kpa;
c. art. 80 kpa, poprzez brak wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, dokonanej z naruszeniem reguł oceny, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
d. art. 81a § 1 kpa, poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść strony niedających się usunąć wątpliwości dotyczących sposobu doręczenia do organu sprawozdania z dnia 31 lipca 2017 r;
e. art. 107 § 3 kpa, poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego z pominięciem wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz ograniczenie uzasadnienia do faktycznie podjętych czynności w sprawie;
2. będące konsekwencją powyższych uchybień błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, polegające na przyjęciu, że M. P. złożyła sprawozdanie za I półrocze 2017 r. jako podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu [...] w Kancelarii Urzędu [...] przy [...] w dniu 8 września 2018 r., podczas gdy brak jest jednoznacznego dowodu okoliczność tę potwierdzającego, a przynajmniej w zakresie sposobu doręczenia sprawozdania pozostają w sprawie niedające się usunąć wątpliwości co do tego faktu, które winny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony;
3. w konsekwencji powyższego naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9x ust. 1 pkt 5 w związku z art. 9n ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przez niewłaściwe ich zastosowanie.
Dodatkowo wraz z odwołaniem od decyzji strona zaskarżyła ww. postanowienie z dnia [...] maja 2018 r., zarzucając:
1. naruszenie art. 78 § 1 i art. 86 kpa, poprzez niezasadne odmówienie przeprowadzenia prawidłowo zgłoszonych w toku postępowania dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;
2. naruszenie art. 75 kpa, przez błędne uznanie za dowód pisma pełnomocnika strony z dnia 20 listopada 2017 r. i "włączenie go do materiału dowodowego", podczas gdy zawiera ono jedynie twierdzenia, które winny zostać zweryfikowane przez przeprowadzenie dowodów wskazanych we wnioskach dowodowych oraz przez błędne uznanie tego pisma za dowód w sprawie na okoliczność treści rozmowy M. P. z K. K..
Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zważyło, że rozstrzygnięcia organów administracji powinny opierać się na przepisach prawa, w szczególności przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a także na przepisach ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Zgodnie z art. 9n ust. 1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości był obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań. Zgodnie z ówcześnie obowiązującym ust. 2 tego artykułu, sprawozdanie powinno być przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczyło.
Przedmiotem sprawy było nałożenie na M. P. administracyjnej kary pieniężnej za niezłożenie w terminie sprawozdania za I półrocze 2017 r., które zgodnie z ówczesnym brzmieniem przepisu powinno zostać złożone do 31 lipca 2017 r. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, sprawozdanie to zostało złożone przez M. P. w Urzędzie [...] w dniu 8 września 2017 r. Organ I instancji nie uznał przy tym wyjaśnień strony, iż sprawozdanie zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 31 lipca 2017 r., a więc z zachowaniem ustawowego terminu.
M. P. zarzuciła organowi I instancji, iż w sprawie pominął okoliczność, że złożone przez nią sprawozdanie zostało w ustawowym terminie nadane w placówce pocztowej w [...] listem zwykłym (bez potwierdzenia nadania). Brak załączonej do akt koperty jest, zdaniem strony, konsekwencją nierzetelnego działania organu, tym bardziej, iż jak wynika z systemu operacyjnego SignUM, przedmiotowa korespondencja została pierwotnie opisana jako przesyłka nadesłana Pocztą Polską.
Kolegium nie zgodziło się jednak z powyższymi zarzutami strony. Jak wynika bowiem z przeprowadzonego postępowania i wszystkich dokumentów załączonych do akt sprawy, sprawozdanie zerowe podmiotu odbierającego odpady za I półrocze 2017 r., złożone przez M. P., wpłynęło do organu I instancji w dniu 8 września 2017 r. Jest to jedyna pewna i udowodniona data.
Sporną okolicznością pomiędzy stroną a organem I instancji był sposób złożenia (wpływu) sprawozdania do Urzędu, a w konsekwencji, czy strona dokonała ustawowego obowiązku w terminie, czy też z uchybieniem terminu, które skutkuje nałożeniem kary pieniężnej.
Zdaniem SKO, w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo uznał, że sprawozdanie zostało złożone z uchybieniem terminu, o którym mowa w ww. art. 9n ust. 2 w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji. Zgodnie bowiem z tym przepisem w ówczesnym brzmieniu, sprawozdanie było przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczyło. Zatem sprawozdanie za I półrocze 2017r. powinno zostać złożonej do 31 lipca 2017 r. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, sprawozdanie złożone przez M. P. wpłynęło do organu w dniu 8 września 2017 r.
Kolegium podzieliło w powyższym zakresie ustalenia poczynione przez organ I instancji, iż nie można uznać za udowodnione, aby sprawozdanie zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 31 lipca 2017 r. Jak wynika bowiem z adnotacji poczynionych przy przyjęciu sprawozdania w dniu 8 września 2017 r., pismo to zostało oznaczone symbolem [...]. Z wyjaśnień Biura Organizacji Urzędu [...] wynika, że każda korespondencja wpływająca do Urzędu [...] jest rejestrowana w odpowiednich spisach, w zależności od sposobu wpływu. Sprawozdanie M. P. zostało zarejestrowane jako KO-OB, co według powyższych oznaczeń (zgodnych z Instrukcją Kancelaryjną) oznacza, że zostało złożone osobiście w biurze Urzędu [...]. Z wyjaśnień Biura Organizacji Urzędu wynika również, iż przy bezpośrednim wpływie pisma do Urzędu niezbędne jest każdorazowo ręczne skorygowanie ustawień systemu, który w sposobie dostarczenia przesyłki ma domyślne ustawienie "Poczta Polska". Jak wynika z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w tym z notatek służbowych podpisanych własnoręcznie przez pracownika Urzędu – K. K., powyższy element nie został zmieniony w chwili przyjmowania przesyłki, mimo zarejestrowania w prawidłowym spisie doręczeń osobistych w Urzędzie.
W powyższym zakresie SKO uznało zatem za udowodnioną okoliczność, iż przedmiotowe sprawozdanie zostało doręczone dopiero w dniu 8 września 2017 r., tj. z uchybieniem ustawowego terminu do jego złożenia. Nie zasługiwały na uwzględnienie oświadczenia M. P., który wskazywał, iż przedmiotowe sprawozdanie nadał osobiście w dniu 31 lipca 2017 r. w placówce Poczty Polskiej w [...]. Zarówno bowiem M. P., jak i M. P. nie przedstawili organowi żadnych dowodów potwierdzających nadanie powyższego pisma w powyższym terminie w placówce pocztowej.
Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 579/19, organ odwoławczy wskazał m.in., że w postępowaniu administracyjnym termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (art. 57 § 5 pkt 2 kpa). Należy jednak podkreślić jako zasadę, że podmiot, który nadał pismo powinien dysponować dowodem nadania pisma, gdyż to na nim spoczywa ciężar dowodu w tej kwestii, a także z jego sytuacją prawną wiąże się ryzyko braku możliwości udowodnienia daty nadania pisma. Wybór sposobu wniesienia pisma w postępowaniu należy do strony, względnie jej pełnomocnika. Można je złożyć bezpośrednio w urzędzie, uzyskując potwierdzenie daty złożenia pisma przez prezentatę na jego odpisie, ale można też nadać pismo zawierające odwołanie w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Przesyłkę taką można nadać jako przesyłkę rejestrowaną, cechującą się pewnością co do daty nadania i pewnością dowodzenia tego faktu dokumentem urzędowym, albo też jako przesyłkę nierejestrowaną i niewymagającą przeprowadzania procedury nadania przesyłki, pozbawiając się jednak wspomnianej pewności dowodzenia daty nadania. Niewątpliwie nadający przesyłkę nie ponosi odpowiedzialności za funkcjonowanie poczty, to jednak korzystając z prostszej formy wysyłki (listem zwykłym) strona podejmuje ryzyko wynikające z pozbawienia się możliwości dowodzenia daty nadania w sposób pewny. Pewnym dowodem oddania pisma jest bowiem jedynie potwierdzenie nadania przesyłki listem poleconym. Wprawdzie z przepisów nie wynika bezpośrednio obowiązek nadania pisma w sposób umożliwiający uzyskanie dowodu jego nadania, niemniej w sytuacji braku takiego dowodu, powstaje ryzyko wiążące się z ciężarem dowodu nadania pisma w terminie oraz z kwalifikacją zachowania strony jako podjętego w warunkach braku dbałości o własne interesy (zob. wyrok Naczelnego z dnia 25 września 2019 r., I OSK 2927/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ciężar udowodnienia zachowania terminu do dokonania określonej czynności spoczywa na stronie, która tej czynności dokonywała (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2008 r., II GSK 10/08, CBOSA). Przy tym dowodem takim nie może być samo oświadczenie strony, że dopełniła czynności w terminie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2012 r., II OZ 1103/12, dostępny j.w.). Podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie odbioru odpadów komunalnych ma świadomość ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i ma wybór sposobu złożenia sprawozdania – osobiście lub za pośrednictwem poczty. W szczególności może nadać korespondencję przesyłką rejestrowaną, lecz wybierając prostszą formę wysyłki musi z kolei liczyć się z tym, że nie będzie dysponował pewnym dowodem nadania tej przesyłki w razie wątpliwości co do terminu złożenia sprawozdania. Brak dowodu nadania przesyłki ze sprawozdaniem skutkuje więc brakiem dowodu na okoliczność daty nadania przesyłki w urzędzie pocztowym, bowiem jedynym pewnym dowodem mogącym świadczyć o dochowaniu przez stronę terminu złożenia sprawozdania w terminie w sytuacji zaginięcia przesyłki może być potwierdzenie jej nadania.
W okolicznościach niniejszej sprawy strona dokonała wyboru nadania sprawozdania – jak twierdzi – listem zwykłym, co oznacza, że przyjęła na siebie ryzyko udowodnienia zachowania ustawowego terminu do wykonania ciążącego na niej zobowiązania, a w istocie pozbawiła się możliwości udowodnienia, czy choćby wykazania okoliczności czy dokonała tej czynności i w jakiej konkretnie dacie. Osoba należycie dbająca o swoje interesy powinna się bowiem zabezpieczyć w sposób umożliwiający udowodnienie okoliczności, w tym w szczególności do zachowania ustawowych terminów, do których jest ustawowo zobowiązana.
Z możliwości takiej strona nie skorzystała pomimo, że to w jej interesie leżało skuteczne, a więc w terminie, wniesienie sprawozdania. Nie można również pominąć, że w przypadku nadania przesyłki listem zwykłym w zasadzie nie ma możliwości ustalenia daty jej nadania na podstawie ewidencji pocztowej, czy nawet pomocniczo przez stronę internetową operatora pocztowego oferującą usługę śledzenia przesyłek. W takiej sytuacji wątpliwości co do daty nadania przesyłki nie można rozstrzygnąć wyłącznie w oparciu o oświadczenie samej strony, jej pracowników, czy też przesłuchanie wskazanych przez stronę świadków, jak domagała się tego odwołująca. W świetle powyższego na uwzględnienie nie zasługiwało zatem oświadczenie M. P., iż nadawał osobiście sprawozdanie w dniu 31 lipca 2017 r. tym bardziej, iż pozostając w związku małżeńskim z M. P. miał niewątpliwie interes w odwróceniu niekorzystnych skutków wynikających ze złożenia sprawozdania po terminie.
W świetle powyższego na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty nieprzeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadka M. P., konfrontacji jego z K. K. oraz przesłuchania K. K. na okoliczność przeprowadzenia i treści rozmów z M. P.. W świetle powołanego orzecznictwa na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut nie przeprowadzenia pozostałych dowodów wymienionych w postanowieniu z 2 maja 2018 r., bowiem w istocie nie miały one znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.
W przedmiotowej sprawie nie można również uznać zarzutów strony, co do nieprawidłowego przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego, z naruszeniem w szczególności art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 81a § 1 kpa. Zdaniem bowiem SKO, organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie, uwzględnił wniesione w toku postępowania pisma strony i załączone dowody (w tym oświadczenie M. P.), wyjaśnił wszystkie okoliczności w obszernej decyzji z [...] czerwca 2018 r. oraz poprzedzającym ją postanowieniu z [...] maja 2018 r.
Wobec braku możliwości przyjęcia innej wiarygodnej daty złożenia sprawozdania, organ I instancji prawidłowo przyjął za datę wykonania obowiązku złożenia sprawozdania dzień 8 września 2017 r., tj. datę skutecznego wpływu sprawozdania do organu i na tej podstawie ustalił, że zaistniała przesłanka do ustalenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W świetle powyższych ustaleń oraz cytowanego orzecznictwa nieuzasadnione było przeprowadzenie dowodów, o których mowa w odwołaniu od decyzji.
Odnosząc się zaś do zarzutu, że nakładanie kar za przekroczenie terminu do złożenia zerowych sprawozdań jest pozbawione jakichkolwiek podstaw organ wskazał, iż jest on niezasadny. Zgodnie bowiem z treścią art. 9n ust. 6 ustawy, podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe.
Zatem w przypadku, gdy przedsiębiorca jest wpisany do stosownego rejestru, zobowiązany jest tym samym do składania sprawozdań (w tym do składania sprawozdań zerowych) w wyznaczonym przez ustawę terminie niezależnie od tego, czy w danym okresie odbierał odpady na danym terenie, czy też nie. Organ wskazał przy tym, że złożenie sprawozdania jest obowiązkiem powstającym z mocy prawa, zatem przedsiębiorca ma obowiązek złożyć sprawozdanie bez uprzedniego wezwania organu.
Brak wykonania powyższego obowiązku skutkuje zastosowaniem kary pieniężnej wskazanej w art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy. Nie jest ona przy tym oparta na zasadzie winy, lecz ma charakter obiektywny, co oznacza, że jest następstwem naruszenia prawa. Skoro zobowiązany do złożenia sprawozdania nie wykonał nałożonego na niego ustawowego obowiązku, to podlega karze pieniężnej, a jej wysokość wynika wprost z ww. przepisu. Oznacza to, że ustawodawca w tym względzie nie pozostawił organowi swobody oceny, a decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany.
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy organ wskazał, iż w decyzji organu I instancji nałożono na M. P. karę pieniężną w wysokości 3.900 zł. Wskazano tam również, że "kwota kary pieniężnej liczona jest jako iloczyn 39 dni opóźnienia w złożeniu sprawozdania, (tj. od dnia 1 lutego 2018 r do 8 września 2018 r.) oraz stawki kary w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia (art. 9x ust. 1 pkt 5 w związku z art. 9n ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach)".
Z takim rozstrzygnięciem Kolegium nie zgodziło się, jak bowiem prawidłowo ustalono w toku postępowania (co również wskazano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji) strona była zobowiązana do złożenia sprawozdania do 31 lipca 2017 r. Wymagane sprawozdanie wpłynęło do Urzędu [...] w dniu 8 września 2017 r., co oznacza, że strona pozostawała w opóźnieniu przez 38 dni, a nie jak wskazał organ I instancji 39 dni. Tym samym kwota kary pieniężnej liczona jako iloczyn 38 dni opóźnienia w złożeniu sprawozdania oraz stawki kary w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia powinna wynieść 3.800 zł. Składając bowiem sprawozdanie w dniu 8 września 2017 r. strona w tym dniu nie pozostawała już w opóźnieniu.
Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium orzekło jak na wstępie.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. P., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła ją w części, tj. w zakresie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez nałożenie na nią kary pieniężnej w wysokości 3.800 zł za przekazanie po terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, za I półrocze 2017 r.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:
1. art. 7 w związku z art. 77 i w związku z art. 107 § 3 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez zaniechanie przesłuchania M. P. na okoliczności dotyczące sposobu przekazania sprawozdania do organu oraz treści jego rozmowy z K. K., a tym samym poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czyli pominięcie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w odwołaniu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2. art. 78 § 1 kpa, poprzez nieprzeprowadzenie dowodów zgłoszonych przez stronę w odwołaniu, w tym z przesłuchania K. K., pomimo iż przedmiotem dowodu były okoliczności mające znaczenie dla sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
3. art. 80 kpa, poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny okoliczności, czy skarżąca faktycznie osobiście złożyła sprawozdanie za I półrocze 2017 r. w dniu 8 września 2017 r., w konsekwencji czego okoliczność ta nie może zostać uznana za udowodnioną;
4. art. 138 § 1 pkt 2 kpa, poprzez wydanie wadliwej decyzji w miejsce uchylonej także wadliwej decyzji organu I instancji
a także będącą konsekwencją powyższych uchybień:
5. obrazę art. 9x ust. 1 pkt 5 w związku z art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Prezydenta [...], poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów przez zażądanie od organu wydruku informacji z systemu SignUM, obejmujących historię zdarzeń dla pism zarejestrowanych pod numerami kancelaryjnymi [...] oraz [...] i przeprowadzenie z nich dowodu na okoliczność daty i godziny zarejestrowania sprawozdania skarżącej oraz sprawozdania M. P. w systemie obsługi korespondencji Urzędu [...], o załączenie akt sprawy prawomocnie zakończonej przed tut. Sądem za sygn. IV SA/Wa 208/19, a dotyczących sprawy męża skarżącej – M. P. i przeprowadzenie dowodu z dokumentu urzędowego w postaci wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r. wydanego w sprawie oraz jego uzasadnienia na okoliczność uchylenia przez Sąd decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], przy identycznym stanie faktycznym sprawy.
Przede wszystkim zaś skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, tj. w zakresie nałożenia na nią kary pieniężnej w kwocie 3.800 zł za przekazanie po terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach za I półrocze 2017 r. oraz o zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym, w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu, skarga była zasadna, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie była prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie daty i sposobu złożenia przez skarżącą sprawozdania za I półrocze 2017 r., o którym mowa w art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a tym samym bezsporne ustalenie czy skarżąca dochowała terminu na złożenie tego sprawozdania i w konsekwencji czy zasadnym było wymierzenie jej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 3.800 zł.
Nie bez znaczenia dla oceny powyższych okoliczności był wyrok tut. Sądu z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 208/19, mocą którego uchylone zostały analogiczne decyzje wydane w stosunku do męża skarżącej – M. P.. Zauważyć przy tym należy, że zasadniczy problem w tamtej sprawie również sprowadzał się do ustalenia tych samych okoliczności, gdyż tak M. P., jak i jej mąż – zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniach sądowoadministracyjnych wywodzili, że sprawozdania nadane zostały 31 lipca 2017 r. w Urzędzie Pocztowym w [...] przesyłkami nierejestrowanymi. Z kolei organ stanął na stanowisku, że sprawozdania te zostały złożone osobiście w Kancelarii Urzędu [...] [...] września 2017 r.
Zdaniem Sądu, organy orzekającej w sprawie nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości formy w jakiej zostało wniesione przez skarżącą (tak jak i przez jej męża) sprawozdanie za I półrocze 2017 r. i jak była data dokonania tej czynności. Tym samym za zasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 kpa.
Na znajdującym się w aktach sprawy sprawozdaniu sporządzonym 31 lipca 2017 r. widnieje prezentata organu "Urząd [...] [...] Kancelaria [...].09.2017". Na prezentacie nie zaznaczono jednak czy sprawozdanie zostało wniesione osobiście, jak również nie dołączono koperty, w której ewentualnie nadano je w placówce pocztowej. Na tym samym sprawozdaniu widnieje również naklejka z kodem kreskowym oraz napisem "2017-09-[...] Urząd Miasta [...] [...]". Z akt sprawy wynika, że organy administracji prowadziły ustalenia, co do trybu złożenia przez skarżącą sprawozdania, ale jako przedwczesne należało uznać twierdzenie organu, że data na prezentacie była decydująca dla ustalenia zachowania terminu. Zdaniem Sądu, niewystarczające były ustalenia z systemu informatycznego SignUM wykorzystywanego m.in. do tworzenia rejestrów korespondencji. Samo zestawienie katalogu oznaczeń jakie obowiązują przy oznaczeniu przesyłek wpływających do Urzędu w tym systemie informatycznym (wskazane w piśmie Zastępcy Dyrektora Biura Organizacji Urzędu z 27 lutego 2018 r.) z wydrukiem potwierdzającym wpływ sprawozdania i prezentatą organu na sprawozdaniu wskazuje na niejednoznaczne oznaczenie co do sposobu wpływu sprawozdania, tj. przez pocztę, czy też przez osobiste złożenie w kancelarii ogólnej przy [...]. O niewłaściwym oznaczeniu sposobu korespondencji w jaki wpłynęło sprawozdanie świadczy adnotacja w wydruku z ww. systemu informatycznego, gdzie zaznaczono, że sprawozdanie wpłynęło za pośrednictwem poczty.
Zwrócić też należy uwagę, że zarówno w przypadku sprawozdania skarżącej, jak i jej męża, organ twierdził, że zostały one złożone tego samego dnia osobiście w kancelarii. Tymczasem z akt sprawy wynika, że sprawozdanie skarżącej zostało zarejestrowane przez K. K. w kancelarii przy [...] pod numerem [...], zaś rejestracji tożsamego sprawozdania złożonego przez M. P. dokonała już inna pracownica – M. D. pod numerem [...], z oznaczeniem przy kodzie kreskowym "[...]". Wskazać w tym miejscu należy, że oznaczenie zaczynające się symbolem "KO-O" jest stosowane w przypadku wpływu korespondencji do Kancelarii Ogólnej przy ul. [...]. Jest to kolejna występująca w sprawie wątpliwość, która w żaden sposób nie została wyjaśniona.
W świetle powyższego Sąd uznał, że organy administracji oparły swoje rozstrzygnięcia w oparciu o niespójny i niekompletny materiał dowodowy. Ustalenia faktyczne tego, że skarżąca złożyła sprawozdanie [...] września 2017 r. nie znajdują odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym, a tym samym organ naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów.
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, mimo że chaotyczne i przez to nieczytelne, to spełnia wymogi art. 107 § 3 kpa, w tym zawiera odniesienie się do dowodów i oświadczeń składanych przez skarżącą. Inną kwestią jest jednak to, że stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu jest arbitralne, a jego wnioski zmierzają do obrony postawionej tezy w zakresie formy i daty złożenia sprawozdania. Takie działanie organu godzi w wyrażoną w art. 8 § 1 kpa zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.
Sąd miał na względzie, że wybór sposobu wniesienia pisma do organu, w niniejszej sprawie sprawozdania, należał do strony (bądź jej pełnomocnika). Strona mogła złożyć je bezpośrednio w urzędzie, zwracając się o potwierdzenie daty złożenia pisma na jego odpisie (np. w formie prezentaty), jak również nadać pismo w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (przesyłką rejestrowaną, której dowód nadania ma moc dokumentu urzędowego lub przesyłką nierejestrowaną, której dowodem nadania jest koperta opatrzona stemplem pocztowym z datą nadania). Sąd akceptuje przy tym pogląd, że co do zasady to na stronie spoczywa ciężar dowodu w kwestii złożenia pisma w terminie i to strona ponosi ryzyko, w przypadku braku możliwości udowodnienia daty nadania pisma (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I., Warszawa 2010, s. 496). Nie oznacza to jednak, że zawsze zachowanie strony, która korzysta z prostszej i tańszej formy przesyłki (nierejestrowanej) należy kwalifikować jako zachowanie świadczące o braku dbałości o własne interesy. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie dokonał prawidłowej rejestracji korespondencji do niego wpływającej, na co wskazano powyżej, dlatego w ocenie Sądu niezrozumiałe było przerzucanie wyłączenie na skarżącą ciężaru dowodu w zakresie sposobu i daty złożenia sprawozdania. Z pola widzenia organu nie mogło umknąć to, że to on odpowiada za właściwe ewidencjonowanie korespondencji i kompletność akt sprawy, jak również za to, że z chwilą otrzymania przesyłki nierejestrowanej, koperta stanowiąca dowód nadania pisma jest w posiadaniu organu jako adresata. Zatem obowiązkiem organu jest włączenie koperty z datą stempla pocztowego do akt sprawy i traktowanie jej z najwyższą starannością, tak aby nie została zagubiona czy zniszczona. Bezcelowe było więc żądanie od skarżącej złożenia dowodu nadania sprawozdania w placówce pocztowej, gdyż w toku całego postępowania konsekwentnie twierdziła ona, że sprawozdanie zostało nadane przesyłką nierejestrowaną.
Ponadto za niezasadne Sąd uznał oddalenie przez organy orzekające w sprawie wszystkich wniosków dowodowych składanych przez skarżącą. W ocenie Sądu, organy samodzielnie nie zebrały wyczerpująco materiału dowodowego, dlatego powinny wnikliwie zapoznać się z żądaniem strony dotyczącym przeprowadzenia dowodu i uwzględnić te dowody, które służyłyby wyjaśnieniu okoliczności znaczących dla sprawy (art. 78 kpa). Zdaniem Sądu, zabrakło w szczególności racjonalnego uzasadnienia co do odmowy przeprowadzenia dowodu w postaci przesłuchania w charakterze świadka K. K., która złożyła do akt notatkę urzędową. Sąd nie zgodził się z poglądem prezentowanym przez organ, że notatka ta, obok pism Zastępcy Dyrektora Biura Organizacji Urzędu dotyczących zasad obiegu korespondencji, była wystarczająca dla ustalenia tak doniosłej dla skarżącej kwestii, jak ustalenie sposobu i daty złożenia sprawozdania. Organ błędnie przyjął, że każdy dowód w sprawie ma taką samą moc dowodową. Skoro powyższa notatka zawiera lakoniczne stwierdzenia o sposobie i dacie wniesienia sprawozdania, a organ nie dysponował innymi dowodami służącymi niewątpliwe wyjaśnieniu tej kwestii, to powinien rozważyć przesłuchanie K. K. w charakterze świadka celem wyjaśnienia tej okoliczności. Nie można bowiem z góry wykluczyć, że przeprowadzenie tego dowodu z zachowaniem zasad dokonania tej czynności, w szczególności wynikających z art. 79 § 1 i § 2 oraz art. 83 § 3 kpa, może uzupełnić w istotnej części materiał dowodowy. Sądowi z urzędu znana jest treść wyroku i jego uzasadnienia w sprawie IV SA/Wa 208/20 i jakkolwiek złożenie sprawozdania przez męża skarżącej stanowi odrębną sprawę administracyjną, to nietrafne jest kategoryczne stwierdzenie organu, że nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Podobny skutek może odnieść przeprowadzenie pozostałych dowodów wskazanych w skardze.
Za przedwczesny uznać jednak należało zarzut naruszenia art. 9x ust. 1 pkt 5 w związku z art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwoli na ewentualne zastosowanie właściwych norm prawa materialnego.
Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie naruszone zostały przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ppsa, należało orzec jak w punkcie 1. wyroku.
Wyjaśnić przy tym należy, że pomimo określonego w skardze zakresu zaskarżenia decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], tj. w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w określonej wysokości (w sytuacji, gdy decyzja ta orzekała też o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości) – Sąd uznał, że przyjęte w wyroku rozstrzygnięcie nie będzie stanowić wyjścia poza zakres zaskarżenia, a to z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, której przedmiot nie jest podzielny. W związku z tym niedopuszczalne byłoby pozostawienie w obrocie decyzji organu I instancji jedynie w zakresie uchylenia decyzji organu I instancji.
Sąd uznał za zasadne uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, celem zagwarantowania stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy (art. 15 kpa). Dostrzeżone naruszenia przepisów postępowania wymagają ponownego rzetelnego wyjaśnienia czy sprawozdanie skarżącej datowane na 31 lipca 2017 r. zostało złożone osobiście, czy za pośrednictwem poczty oraz w jakim terminie – z uwzględnieniem powyższych rozważań. Dopiero wyniki tych ustaleń umożliwią organowi wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji bowiem, gdy organ z przyczyn leżących po jego stronie nie będzie w stanie bezspornie ustalić powyższych kwestii, to niedopuszczalne będzie wywodzenie niekorzystnych dla skarżącej skutków prawnych, tj. wymierzenia jej kary pieniężnej za nieterminowe złożenia sprawozdania.
O kosztach postępowania w punkcie 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa. Na koszty te składają się: wpis od skargi w kwocie 152 zł, określony na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193), koszty zastępstwa procesowego w wysokości 900 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) oraz równowartość poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz punktem IV załącznika do ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 ze zm.).