IV SA/Wa 1872/06

IV SA/Wa 1872/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-03-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Szymańska
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Wanda Zielińska-Baran /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2007 r. sprawy ze skargi R. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) lipca 2006 r. nr (...) w przedmiocie nakazania odesłania odpadów do kraju wysyłki - oddala skargę -
Uzasadnienie
Decyzją z dnia (...) czerwca 2006 roku, Nr (...) Główny Inspektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 lipca 2004 roku o międzynarodowym obrocie odpadami (Dz. U. Nr 191, poz. 1956) i art. 26 ust. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 259/93 z dnia 1 lutego 1993 roku w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów w obrębie, do Wspólnoty Europejskiej oraz poza jej obszar (Dz. Urz. WE L 30 z 06.02.1993, str. 1 i n. z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 kpa:
1. nakazał przedsiębiorstwu R., armatorowi statku
R., ul. (...)) odesłanie
do kraju wysyłki tj. do Holandii ok. (...) m3 odpadów zawierających lub
zanieczyszczonych azbestem znajdujących się na pokładzie statku
S/S (...), który zacumowany jest przy (...),
2. nałożył na posiadacza odpadów - firmę R. obowiązek
ich zwrotu do instalacji unieszkodliwiania posiadającej stosowne zezwolenia
wynikające z przepisów ochrony środowiska obowiązujących w (...) oraz
przetworzenie ich w sposób bezpieczny dla środowiska,
3. nałożył na posiadacza odpadów - firmę R. obowiązek
zwrotu odpadów do (...) najpóźniej do dnia (...) lipca 2006 roku,
4. zobowiązał firmę R. do potwierdzenia faktu dokonania
powrotnego wywozu odpadów poprzez nadesłanie do Głównego Inspektora
Ochrony Środowiska potwierdzenia przyjęcia odpadów do instalacji
unieszkodliwiana w (...) najpóźniej do dnia (...) lipca 2006 roku,
5. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że w dniu (...) lutego 2006 roku statek S/S (...) bandery (...) został przyholowany do Portu (...) w (...) w celu wykonania prac remontowo - modernizacyjnych i przekształcenia statku w centrum handlowo - konferencyjne. Podczas prac remontowych przewidywano usunięcie odpadów zawierających lub zanieczyszczonych azbestem ze statku w ilości ok. (...) ton.
Kapitan statku nie zgłosił żadnych odpadów niebezpiecznych zawierających lub zanieczyszczonych azbestem, które miałyby być wwiezione na terytorium Polski
lub przewożone w tranzycie.
W związku z informacjami, że na pokładzie statku mogą znajdować się odpady azbestu w dniu (...) kwietnia 2006 roku dokonano oględzin statku S/S (...) z udziałem funkcjonariuszy Straży Granicznej, inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w (...) oraz kapitana statku. W trakcie oględzin na pokładzie statku S/S (...) ujawniono ok. (...) m3 odpadów azbestu opakowanych w worki z tworzywa sztucznego i oznaczonych informacją "asbestos" Odpady były zgromadzone w pomieszczeniach oznaczonych jako: magazyn warzyw, magazyn posiłków lub mąki (ang. meal storę), magazyn wina, magazyn prowiantu suchego, magazyn owoców.
Odpady azbestu znajdują się na tzw. czerwonej liście odpadów stanowiącej załącznik nr IV do rozporządzenia Rady nr 259/93/EWG w sprawie nadzoru i kontroli przemieszczania odpadów w obrębie, do wspólnoty oraz poza jej obszar - kod RB 010. Przywóz odpadów na teren Polski lub ich tranzyt wymaga przeprowadzenia procedury zgłoszenia wysyłki odpadów zgodnie z art. 10 ww. rozporządzenia, a zatem wymaga uzyskania pisemnej zgody wszystkich właściwych władz.
Do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie wpłynęło żadne zgłoszenie wysyłki odpadów dotyczące przywozu azbestu na teren Polski dokonane przez firmę R.. Za nielegalne transgraniczne przemieszczanie odpadów należy uznać każdy ładunek odpadów na statku S/S (...), za wyjątkiem odpadów powstałych podczas normalnej eksploatacji statku zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt (a) ww. rozporządzenia oraz odpadów wytworzonych podczas działań remontowych przeprowadzonych na terenie portu północnego w (...). W związku z powyższym należy uznać, iż zatrzymany transport jest transportem nielegalnym, a winnym nielegalnego transportu jest firma R., ponieważ na tej firmie ciążył obowiązek zgłoszenia wysyłki odpadów.
Zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 lipca 2004 roku o międzynarodowym obrocie odpadami, jeżeli odpady zostały wwiezione na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na skutek nielegalnego międzynarodowego obrotu odpadami, a za nielegalny międzynarodowy obrót odpadami odpowiedzialność ponosi wysyłający odpady, Główny Inspektor Ochrony Środowiska, w drodze decyzji administracyjnej nakazuje odesłanie odpadów do kraju wysyłki lub określa sposób gospodarowania tymi odpadami na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła firma R. podnosząc zarzut błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na przyjęciu, że podczas wpływania do portu nie zgłoszono odpadów azbestowych.
Nadto podniesiony został zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 lipca 2004 roku o międzynarodowym obrocie odpadami (Dz. U. Nr 191, poz. 1956 ze zm.) w zw. z art. 26 ust. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 259/93 z dnia 1 lutego 1993 roku w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów w obrębie, do Wspólnoty Europejskiej oraz poza jej obszar (Dz. U. UE L z dnia 06.02.1993r.), poprzez przyjęcie, że wwiezienie odpadów na ss (...) stanowi nielegalny międzynarodowy transgraniczny obrót odpadami. Zdaniem odwołującego się wydana decyzja ma charakter uznaniowy.
Odwołujący się stwierdził, że kapitan jednostki dokonał zgłoszenia o znajdujących się na jej pokładzie odpadach azbestowych. Wypełniając formularz informacji o odpadach znajdujących się na statku w dniu (...) lutego 2006 roku. Nie określił jednak ich mianem ładunku ze względu na to, że statek jest jednostką pasażerską, pozbawianą własnego napędu, przez co ładunku przewozić nie może.
Nadto zdaniem odwołującego zastanowić należy się nad tym, czy rzeczywiście doszło do naruszenia polskich i unijnych przepisów dotyczących wwiezienia azbestu na terytorium Polski. Azbest nigdy nie został na statek załadowany. Są to jedynie wymontowane elementy statku służące kiedyś, jako wbudowana w statek struktura izolacyjna i przeciwpożarowa. Azbest ten nigdy nie opuścił ss (...) od chwili jego zbudowania w latach 50-tych. Nie znalazł się na nim również z zewnątrz w wyniku jakichkolwiek działań (załadunku). Nigdy też nie miał być wyładowany w Polsce tylko odtransportowany do (...). Azbest, który zostanie zdemontowany ze statku w czasie prowadzonego remontu także ma opuścić granice Polski.
Decyzja organu pierwszej zdaniem odwołującego się pozbawiona jest podstaw prawnych. Przepis art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o międzynarodowym obrocie odpadami wyraźnie wskazuje, że GIOŚ nakazuje odesłanie odpadów tylko, jeśli stwierdzi, że doszło do nielegalnego wwozu rozumianego, zgodnie z przepisami tej ustawy jako międzynarodowy obrót odpadami i za obrót ten odpowiedzialny jest wysyłający.
Organ administracji nie rozważył również konsekwencji wynikających z zasady
eksterytorialności statku. Zgodnie z art. 6 Konwencji o morzu pełnym sporządzonej w Genewie w dniu 29 kwietnia 1958 roku (Dz. U. 1963, Nr 33, poz. 187) statki uprawiają na morzu pełnym żeglugę pod banderą jednego tylko Państwa i podlegają, poza wyjątkami wyraźnie przewidzianymi w umowach międzynarodowych lub artykułach konwencji, jego wyłącznej jurysdykcji. Zasadę tą określa się jako zasadę eksterytorialności statku morskiego. Jeśli uznać, że zasada ta ma zastosowanie w niniejszej sprawie, to nie doszło do wwiezienia odpadów do Polski, bowiem nie opuściły one terytorium państwa bandery statku. Gdyby natomiast stanąć na stanowisku, że nastąpiło przekroczenie granicy państwa poprzez wpłynięcie ss (...) do portu polskiego trzeba z kolei rozważyć, czy jest to nielegalny międzynarodowy obrót odpadami w rozumieniu ustawy i rozporządzenia będących podstawą wydania skarżonej decyzji.
Zgodnie z Konwencją o kontroli transgranicznego przemieszczania i usuwania odpadów niebezpiecznych, sporządzoną w Bazylei dnia 22 marca 1989 roku (Dz. U. 1995, Nr 19, poz. 88) "transgraniczne" przemieszczanie oznacza jakiekolwiek przemieszczanie odpadów niebezpiecznych lub innych odpadów z obszarów znajdujących się pod jurysdykcją krajową jednego państwa do obszarów lub przez obszary znajdujące się pod jurysdykcją innego państwa albo do obszarów lub przez obszary nie znajdujące się pod żadną krajową jurysdykcją jakiegokolwiek państwa, pod warunkiem, że w takie przemieszczanie zaangażowane są co najmniej dwa państwa". Konwencja ta kładzie więc nacisk na konieczność przemieszczenia się odpadów z terytorium jednego państwa do drugiego. Biorąc więc pod uwagę, że odpady znajdują się stale na pokładzie tego samego statku i go nie opuszczają, to zgodnie z zasadą eksterytorialności statku pozostają wciąż pod jurysdykcją państwa bandery. Takie samo rozumienie terminu międzynarodowy obrót odpadami zawiera ustawa o międzynarodowym obrocie odpadami (art. 2).
Wwóz odpadów azbestowych jest międzynarodowym obrotem odpadami, pod warunkiem jednak, że wyłączy się dla przypadku objętego niniejszą sprawą zastosowanie zasady eksterytorialności statku morskiego. Za tym, że tak nie jest przemawia także charakter odpadów znajdujących się na ss (...). Nie jest to bowiem ładunek. Odpady są częścią systemu izolacyjnego i zabezpieczenia przeciwpożarowego statku, w który normalnie wyposażono jednostki budowane do mniej więcej połowy lat 90-tych ubiegłego wieku. Odpadów tych nikt na statek nie załadował. Znajdowały się na statku od jego wybudowania. Nie są więc ładunkiem w rozumieniu przyjętym w Słowniku Języka Polskiego PWN (edycja elektroniczna, strona internetowa www.sjp.pwn.pl). Ładunek to "towar ładowany na różnego rodzaju
środki transportowe, jak samochody, wagony itp." Zgodnie z tym samym słownikiem, "towar" to wytwór pracy ludzkiej zaspokajający jakąś potrzebę człowieka, produkowany na sprzedaż, mający wartość rzeczową i użytkową. Gdyby statek przypłynął do Polski z azbestem, który nie został zdemontowany z jego burt, nie byłoby wątpliwości, że doszło do międzynarodowego obrotu odpadami.
Nie bez znaczenia jest także zamiar armatora. Jest bezsporne, że w jego planach nie leżało pozostawienie odpadów azbestowych w Polsce. Dotyczy to azbestu znajdującego się na pokładzie ss (...) w chwili zawinięcia do portu, jak również tego, który zostanie zdemontowany w czasie prac modernizacyjnych. Armator jest w posiadaniu dokumentacji technicznej opisującej przebieg planowanego remontu, jak również posiada zawarte umowy na składowanie odpadów poza granicami Polski. Władze (...) potwierdziły zgodę na wwiezienie odpadów na terytorium (...). Odpadów tych nikomu nie zamierzał w Polsce przekazać. Odpady są oznakowane i zabezpieczone w zamkniętych pomieszczeniach. Z R(...) S.A. w (...)., zawarł jedynie umowę dzierżawy nabrzeża, celem wykonania remontu statku.
Przepis art. 16 ust. 1 ustawy o międzynarodowym obrocie odpadami wyróżnia dwie sytuacje faktyczne decydujące o wyborze sankcji. Po pierwsze, jest to fakt odpowiedzialności za obrót wysyłającego (art. 16 ust. 1 pkt 1). Po drugie - odbiorcy odpadów (art. 16 ust. 1 pkt 2). Przepis zakłada więc istnienie dwóch podmiotów zajmujących się obrotem. W stanie faktycznym będącym przedmiotem niniejszej sprawy występuje tylko jeden podmiot - armator statku. Nie może być on uznany za wysyłającego, gdyż brak jest odbiorcy odpadów. Skoro nie ma dwóch stron transakcji, to nie dochodzi w ogóle do obrotu, tym bardziej międzynarodowego. Armator miał prawo uważać, że nie musi występować o jakiekolwiek zezwolenia, bowiem przy takim, jak w niniejszej sprawie "wwozie" azbestu nie mają zastosowania przepisy nakazujące uzyskiwanie odpowiednich zgód. Nie można więc jego postępowania uznać za nielegalny międzynarodowy obrót odpadami.
W ocenie odwołującego się decyzja została wydana bez wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy. Uzasadnienie decyzji nie porusza wielu kwestii faktycznych i prawnych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska w swojej decyzji nie uzasadnił dlaczego stosuje jeden z dwóch środków przewidzianych w art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o międzynarodowym obrocie odpadami. Wybrana przez niego sankcja - nakaz odesłania odpadów - w konkretnym stanie faktycznym jest ekonomicznie dotkliwsza dla armatora. Jest też nieuzasadniona powodem, dla którego przybył
on do Polski, to jest remontem statku. Nie jest też potrzebna bowiem armator nie zamierza pozostawić odpadów w Polsce. Wystarczającym byłoby zabezpieczenie odpadów i pozostawienie ich na statku do czasu zakończenia prac.
Nadto zachodzi konieczność zmiany terminów wykonania obowiązków nałożonych decyzją, gdyż odwołujący się nie będzie w stanie ich dotrzymać. Czas podróży barki z (...) do (...) to około (...) dni. Taki sam czas potrzebny jest na transport powrotny. Do tego doliczyć trzeba też czas konieczny na dokonanie wszelkich formalności związanych z przemieszczeniem azbestu i jego załadunkiem. Konieczne jest podpisanie umowy na wykonanie transportu z właścicielem środka przewozowego. Pamiętać też trzeba o sezonie urlopowym w Europie. Z tych względów przesunięcie terminów wykonania obowiązków wskazanych w decyzji jest konieczne.
Nie znajduje również uzasadnienia nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Przesłanki nadania takiego rygoru wymienione są w art. 108 kpa Jak wynika z protokołu oględzin z dnia 27 kwietnia 2006 roku odpady azbestowe znajdują się w szczelnie zamykanych pomieszczeniach, nie stwarzają zagrożenia. Potwierdza to jedna z ekspertyz środowiskowych pomiarów powietrza na zewnątrz i wewnątrz statku, które posiada armator. Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie uzasadnił też swojego rozstrzygnięcia o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, które zdaniem odwołującego się jest dla niego krzywdzące.
Decyzją z dnia (...) lipca 2006 roku, Nr (...) Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) czerwca 2006 roku.
W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że załączony do wniosku dowód w postaci informacji o odpadach znajdujących się na statku nie dokumentuje jednoznacznie obecności odpadów azbestu (pochodzenia, przeznaczenia, ilości odpadów eta). Ponadto dokument ten nie spełnia wymogów co do formy i trybu zawiadamiania o wysyłce odpadów określonego rozporządzeniem Rady nr 259/93.
Rozstrzygnięcie oparto powołując się m.in. na art. 10 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 259/93 z dnia 1 lutego 1993 roku w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów w obrębie, do Wspólnoty Europejskiej oraz poza jej obszar, który określa procedurę zgłoszenia wysyłki odpadów. Zakładając nawet, że Polska nie miała być krajem przeznaczenia odpadów, a jedynie krajem tranzytu, co trudno stwierdzić przy braku deklaracji o przeznaczeniu odpadów złożonej przed faktem wwiezienia
odpadów na terytorium RP, transport odpadów należy uznać za nielegalny zgodnie z art. 26 ust. 1 a) oraz b) cytowanego rozporządzenia. Powyższą sytuację potwierdza również pismo strony z dnia 21 czerwca 2006 roku skierowane do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, w którym armator statku przyznaje, że w momencie wejścia statku do portu nie określono dokładnie obecności odpadów azbestu na statku, co było błędem armatora.
Nie może również zgodzić z argumentacją, że w ogóle nie nastąpiło wwiezienie azbestu do Polski, ponieważ statek S/S (...) jest statkiem pasażerskim, a więc nie przewozi ładunków, zaś azbest nigdy nie opuścił statku od czasu jego zbudowania i nie został również na ten statek załadowany. Nie zmienia to bowiem faktu, że statek przewoził odpady wytworzone na jego pokładzie, a posiadaczem odpadów jest firma R(...), armator statku.
Pismo właściwego urzędu w (...) z dnia (...) czerwca br. zostało wysłane w wyniku prowadzenia postępowania w sprawie nielegalnego transgranicznego przemieszczania odpadów i jest odpowiedzią na tzw. właściwie umotywowany wniosek przekazany urzędowi (...) przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zgodnie z art. 26 cytowanego rozporządzenia. Nie ulega również wątpliwości, że azbest zgromadzony na statku S/S (...) jest odpadem, co potwierdza również stanowisko urzędu (...) przedstawione w przywołanym powyżej piśmie, jak również stanowisko armatora przedstawione w piśmie z dnia (...) czerwca 2006 roku.
Zasada podlegania wyłącznej jurysdykcji kraju bandery jest w pełni stosowana w sytuacji, gdy statek znajduje się na morzu pełnym. W przedmiotowej sprawie natomiast statek znajduje się na morskich wodach wewnętrznych, na obszarze Portu (...) w (...). Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 roku o obszarach morskich RP i administracji morskiej (Dz. U. z 2003 roku Nr 153 poz. 1502 ze zmian.) wchodzą one w skład terytorium RP. Statek znajdujący się na tym terytorium podlega w całości jurysdykcji polskiej.
Nadto przedstawiciele doktryny prawa międzynarodowego publicznego od dawna już zwracają uwagę na niezasadność używania określenia "eksterytorialność" w odniesieniu do statków morskich.
Azbest jest odpadem wytworzonym w momencie zdemontowania go z elementów konstrukcyjnych statku. Nie jest zatem integralną częścią statku.
Są to odpady wytworzone podczas prac remontowych, co przyznaje sam armator. Strona nie zaprzecza też, że odpady są opakowane w worki, a więc przestały być częścią systemu izolacyjnego statku. Przytaczanie w związku z tym definicji ładunku jest tu bezcelowe.
Ustalenie czy operacja załadowania na statek lub wyładowania towaru miała miejsce jest bez znaczenia dla oceny czy "to co wwiózł" statek S/S (...) do Polski jest odpadem. Nietrafny jest pogląd wyrażony w piśmie strony, że skoro odpady nie przekroczyły burty statku, to nie znalazły się na terytorium Polski. Transgraniczne przemieszczanie odpadów oznacza jakiekolwiek przemieszczanie odpadów z obszaru znajdującego pod jurysdykcją krajową jednego państwa do obszaru znajdującego się pod jurysdykcją krajową drugiego państwa. Zatem z chwilą przekroczenia przez statek granicy kraju odpady znalazły się na terytorium Polski.
Armator nie okazał dokumentów potwierdzających jego zamiary co do przeznaczenia odpadów, choć mógł to uczynić po wszczęciu postępowania w sprawie nielegalnego przywozu odpadów. W legalnym transgranicznym przemieszczaniu odpadów zamiary posiadacza odpadów wskazywane są zgodnie z przepisami poprzez zgłoszenie wysyłki odpadów. W związku z brakiem takiego zgłoszenia zaistniały podstawy do uznania za nielegalne transgranicznego przemieszczania odpadów.
Brak legalnie zgłoszonego odbiorcy odpadów nie jest przesłanką świadczącą o niezaistnieniu transgranicznego przemieszczania odpadów. Adresatem obowiązków określonych w rozporządzeniu Rady nr 259/93/EWG jest zgłaszający wysyłkę odpadów jak w art. 2 pkt g) tego rozporządzenia. W przedmiotowej sytuacji tj. nielegalnego transgranicznego przemieszczania odpadów nie dziwi brak odbiorcy, ponieważ nie dokonano zgłoszenia, w którym wskazuje się min. odbiorcę i sposób postępowania z odpadami.
Argumentacja oparta na tym, że skoro przy wwozie odpadów nie było oznaczenia odbiorcy, to nie było też transgranicznego przemieszczania odpadów w rozumieniu rozporządzenia Rady nr 259/93/EWG, sprowadza rzecz całą do absurdu. To właśnie w tym przejawiało się naruszenie norm regulujących tę dziedzinę współpracy międzynarodowej, które dopuszczają legalne
i
przemieszczenia odpadów tylko wg reguł w nich określonych.
Brak jest podstaw do przyjęcia, że armator miał prawo uważać, że w sprawie przedmiotowego wwozu odpadów azbestu nie mają zastosowania przepisy nakazujące uzyskanie jakiejkolwiek zgody. Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 259/93 z dnia 1 lutego 1993 roku w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów w obrębie, do Wspólnoty Europejskiej oraz poza jej obszar obowiązuje wprost we wszystkich krajach UE, a zatem w jednakowym zakresie obowiązuje w Polsce i (...).
Brak jest również podstaw do zmiany terminów realizacji decyzji. Terminy wskazane w decyzji zostały określone w sposób pozwalający na jej wykonanie. Strona we wskazanym terminie może dokonać wywozu odpadów na wiele sposobów w ramach nałożonego w decyzji obowiązku. Armator potwierdził w swoim piśmie, że zorganizowanie przewozu powrotnego może zająć (...) dni, jakie są niezbędne do przypłynięcia statku z (...) i tyle samo czasu zajmie ich powrotny transport.
Mając na uwadze rodzaj odpadów niebezpiecznych, jaki jest przedmiotem postępowania wzięto pod uwagę przede wszystkim przesłanki dotyczące ochrony zdrowia i życia ludzi, a także bezpieczeństwo środowiska. Biorąc powyższe pod uwagę decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności zgodnie z art. 17 ustawy o międzynarodowym obrocie odpadami.
W przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 108 kpa i określone w nim przesłanki jego stosowania. Przesłanki nadania decyzji administracyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności określone w tym przepisie stosuje się w sytuacji, gdy przepisy prawa materialnego nie wskazują takiej możliwości (B. Adamiak, J. Brkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 1998, str. 558 i nast.).
Wniosek strony o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności należy uznać również za nieuzasadniony, ponieważ postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie nie zostało wszczęte.
Uzasadnienie decyzji porusza wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia kwestie i w pełni opiera się na przepisach prawa wspólnotowego i krajowego. Stan faktyczny ustalony został w w oparciu o przedłożone organowi dokumenty oraz na podstawie posiadanej wiedzy, a zatem nie może być mowy o uznaniowości decyzji.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła firma R. podnosząc poniżej wymienione zarzuty,
to jest:.
1. zarzut błędu w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia
polegający na przyjęciu, że podczas wpływania do portu nie zgłoszono
posiadania odpadów azbestowych,
2. zarzut braku ustaleń odnośnie tego czy znajdujące się na pokładzie statku
ss (...) odpady azbestowe stanowią realne zagrożenie dla życia i zdrowia
ludzi, a także dla środowiska,
3. zarzut braku odniesienia się do przedstawionych raportów: oceny oddziaływania
na środowisko i pomiarów powietrza,
4. zarzut rażącego naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 30 lipca 2004 roku
o międzynarodowym obrocie odpadami (Dz. U. Nr 191, poz. 1956 ze zm.)
w zw. z art. 26 ust. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 259/93 z dnia 01 lutego
I993 roku w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów w obrębie
do Wspólnoty Europejskiej oraz poza jej obszar (Dz. U. UE L z dnia 06 lutego
1993 roku) w zw. z art. I56§ 1 pkt 2 kpa., poprzez przyjęcie, że wwiezienie
odpadów na SS (...) stanowi nielegalny międzynarodowy transgraniczny
obrót odpadami oraz dowolne przyjęcie wyboru sankcji z art. 16 ust. 1 ustawy
z dnia 30 lipca 2004 roku o międzynarodowym obrocie odpadami jak również
brak jakiegokolwiek odniesienia się czy wystarczającym byłoby określenie
sposobu gospodarowania odpadami na terytorium Polski do czasu ich wywozu
po zakończeniu remontu statku,
5. zarzut rażącego naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik
sprawy to jest art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 6 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa,
gdyż uzasadnienie decyzji nie zawiera odniesienia się, do wszystkich dowodów
przedłożonych w sprawie. Zdaniem skarżącej firmy uzasadnienie nie zawiera
odniesienia się do pisma z dnia (...) lipca 2006 roku, raportów z pomiarów
powietrza i oceny oddziaływania na środowisko w zakresie operacji usuwania
materiałów na bazie azbestu. Skutkowało to niemożnością oceny jakie
okoliczności i z jakich przyczyn organ orzekający uznał za udowodnione, a jakich
okoliczności nie uznał za udowodnione. W szczególności brak jest danych
w oparciu o jakie dowody organ uznał, że znajdujące się na statku odpady
azbestowe stanowią realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi lub ochrony
środowiska. Nie oceniono w ogóle sposobu zabezpieczenia tych odpadów
co uniemożliwia ocenę czy dokonano prawidłowego wyboru sankcji, a także czy
nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w ogóle było konieczne.
6. zarzut naruszenia art. 130 § 3 pkt 2 kpa. w zw. z art. 135 kpa w zw. z art. 156 § 1
pkt 2 kpa poprzez uznanie, iż nie zachodzi konieczność wstrzymania wykonania
10
decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności z powodu nie wszczęcia egzekucji.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej firmy, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska dokonał błędnych ustaleń faktycznych uznając, iż nie zgłoszono posiadania odpadów azbestowych. Podzielić należy pogląd organu administracji, iż informacja zawarta w formularzu wypełnionym przez kapitana statku nie spełnia wymogów zgłoszenia określonych w Rozporządzeniu Rady (EWG) Nr 259/93 z dnia 1 lutego 1993 roku w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów w obrębie, do Wspólnoty oraz poza jej obszar.
W zasadach ogólnych zawartych w tym rozporządzeniu stwierdzono, że wysyłki odpadów muszą podlegać wcześniejszemu zgłoszeniu właściwym władzom, umożliwiając im uzyskanie należytych informacji w szczególności o rodzaju, przemieszczeniu i usuwaniu lub odzysku odpadów, tak by władze te mogły podjąć wszelkie niezbędne środki do ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego, w tym możliwości wniesienia uzasadnionego sprzeciwu wobec wysyłki. Z kolei z art. 3 ust. 3 wymienionego rozporządzenia wynika, że zgłoszenie zostaje dokonane w formie listu przewozowego, wystawionego przez właściwy organ wysyłki. Z art. 5 ust.1 wynika natomiast, że wysyłka może być dokonana dopiero po otrzymaniu przez zgłaszającego zezwolenia od właściwego organu miejsca przeznaczenia.
Twierdzenie, iż kapitan jednostki nie określił odpadów azbestowych jako ładunku, gdyż statek jest jednostką pasażerską i nie służy do przewożenia ładunków jest nieuprawnione. To, że statek jest jednostką pasażerską nie oznacza, że taka jednostka nie może przewozić ładunku. Taka sytuacja może mieć miejsce okazjonalnie. Nadto stwierdzić należy, iż przewożony ładunek nie był duży w stosunku do wielkości statku i jego przewiezienie nie wymagało zmian konstrukcyjnych statku.
11
Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, iż azbest nie został na statek załadowany i nigdy go nie opuścił. Wprowadzenie odpadów na terytorium Polski nie musi wiązać się z załadunkiem odpadów na statek jak również z ich wyładunkiem ze statku na terenie Polski. Zdaniem Sądu może zaistnieć sytuacja, w której odpadem będzie cały statek.
Nie można zgodzić się również z zarzutem skarżącej firmy iż organ administracji nie rozważył konsekwencji wynikających z zasady eksterytorialności statku. Podzielić należy pogląd Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, iż konsekwencje wynikające z zasady eksterytorialności statku mają zastosowanie wówczas, gdy statek należący do obcego państwa znajduje się poza wodami terytorialnymi państwa. Jeśli natomiast statek taki wpływa na wody terytorialne państwa nie może być mowy o konsekwencjach wynikających z zasady eksterytorialności. Wówczas znajduje się on na terytorium państwa do którego należą wody wewnętrzne i państwo to posiada w stosunku do niego takie same prawa jak do własnych statków.
Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 roku o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 1991 roku Nr 32 poz. 131 ze zm.) morskie wody wewnętrzne i morze terytorialne wchodzą w skład terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ulega wątpliwości, iż statek (...) znajdował się na wodach wewnętrznych Polski. Z chwilą wpłynięcia na te wody znalazł się na terytorium Polski. Z tą też chwilą nastąpiło wwiezienie na terytoriom Polski znajdujących się na statku odpadów. Okoliczność, iż odpady te nie zostały wyładowane ze statku nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Gdyby nawet doszło do wyładunku, to nie byłoby to wprowadzenie odpadów na terytorium Polski tylko przemieszczenie odpadów, które już na tym terytorium się znajdują.
Nie ma również znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zamiar armatora zabrania z powrotem do (...) odpadów azbestowych. Istotą sprawy jest bowiem niezgodne z prawem wprowadzenie tych odpadów na terytorium Polski.
Zgodzić należy się z zarzutem skarżącej firmy, iż Główny Inspektor Ochrony Środowiska błędnie wskazał jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 30 lipca 2004 roku o międzynarodowym obrocie odpadami (Dz. U. Nr 191 poz. 1956 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu wymienione w nim obowiązki związane z nielegalnym międzynarodowym obrotem odpadami właściwy organ administracji może nałożyć na odbiorcę tychże odpadów.
12
Tymczasem przedsiębiorstwo R. Nie było odbiorcą wprowadzonego na terytorium Polski odpadu w postaci azbestu. Tym samym niedopuszczalne było zastosowanie wobec niego sankcji określonych w wymienionym wyżej przepisie. Uchybienie to nie może jednak zdaniem Sądu być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie można uznać, iż decyzja wydana została bez podstawy prawnej albowiem podstawa taka istnieje. Co więcej Główny Inspektor Ochrony Środowiska powołał się w swojej decyzji na ten akt prawny. Jest nim Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 259/93 z dnia 1 lutego 1993 roku w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów w obrębie, do Wspólnoty Europejskiej oraz poza jej obszar (Dz. Urz. UE. L. 93.30.1 z późn. zm.).
Art. 26 ust. 1 wymienionego rozporządzenia określa sytuacje kiedy wysyłka odpadów uważana jest za nielegalny obrót odpadami. Jedną z takich sytuacji jest wysyłka dokonana bez powiadomienia wszystkich zainteresowanych właściwych władz (art. 26 ust.1 pkt a) co miało miejsce w niniejszej sprawie. Przepis ten przewiduje również uprawnienie dla organów administracji (organ wysyłki) do nałożenia na zgłaszającego obowiązku podjęcia czynności, które spowodują zabranie z powrotem odpadów lub jeżeli jest to praktycznie niemożliwe ich usunięcia lub odzyskania w inny ekologiczny sposób. Zaznaczyć przy tym należy, iż zgodnie z treścią art. 2 tego rozporządzenia przez zgłaszającego rozumieć należy każdą osobę fizyczną lub prawną do której należy obowiązków zgłoszenie. Osobą taką może być też posiadacz odpadów (art. 2 pkt iv).
Wobec faktu, iż podstawą nałożenia na skarżącą firmę obowiązku odesłania odpadów do kraju wysyłki są przepisy rozporządzenia Rady (EWG) Nr 259/93 z dnia 1 lutego 1993 roku zbędne jest zdaniem Sądu dokonywanie oceny zarzutu dowolności w przyjęciu sankcji. Rozporządzenie to nie przewiduje bowiem sankcji w postaci określenia sposobu zagospodarowania odpadami na terytorium Polski. Przepisy rozporządzenia przewidują jedynie alternatywną sankcję w postaci usunięcia odpadów w inny sposób. Skorzystanie z tej możliwości uwarunkowane jest praktyczną niemożliwością odesłania odpadów co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Zarzut bezpodstawności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest zdaniem Sądu nieuzasadniony. Na wstępie stwierdzić należy, iż podstawą nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności był art. 17 ustawy z dnia 30 lipca 2004 roku o międzynarodowym obrocie odpadami, a nie art. 108 kpa.
13
Jedyną przesłanką nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art.17 wymienionej ustawy było wydanie tej decyzji na podstawie art. 16 tejże ustawy. Jak już jednak zostało to wyżej stwierdzone przepisy ustawy z dnia 30 lipca 2004 roku o międzynarodowym obrocie odpadami nie mogły być podstawą nałożenia na skarżącą firmę obowiązku odesłania odpadów. Tym samym art. 17 tejże ustawy nie mógł być podstawą nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Uchybienie to jednak, zdaniem Sądu, również nie może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. W sprawie istniały bowiem przesłanki do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wynikające z art. 108 § 1 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu decyzji, od której służy odwołanie może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny. Konieczność pozbycia się dużej ilości odpadów azbestowych z terytoriom Polski stanowi w ocenie Sądu ważny interes społeczny uzasadniający nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Nadto stwierdzić należy, iż kwestia nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji traci znaczenie, gdy wydana decyzja stanie się ostateczna. Wówczas bowiem decyzja taka staje się wykonalna właśnie z tego powodu, że jest ostateczna. Nawet więc jeśli przy ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Ochrony Środowiska pobieżnie odniósł się do zarzutu skarżącej firmy
0 bezpodstawności zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji,
to uchybienie to i tak nie miało wpływu na zasadność rozstrzygnięcia głównego jakim
jest zawarty w tej decyzji nakaz odesłania odpadów.
Zarzut błędnego uznania, iż nie zachodzi konieczność wstrzymania wykonania decyzji nie może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji ma znaczenie jedynie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Po rozpoznaniu odwołania
1 utrzymaniu w mocy decyzji decyzja taka staje się ostateczna i to właśnie
ta okoliczność decyduje o tym, że staje się ona wykonalna. Zarówno rygor
natychmiastowej wykonalności jak i wstrzymanie natychmiastowej wykonalności
mają charakter tymczasowy do czasu gdy decyzja stanie się ostateczna. W sytuacji
gdy Sąd uznał, iż decyzja nakazująca odesłanie odpadów do kraju wysyłki jest
prawidłowa ewentualna błędna ocena Głównego Inspektora Ochrony Środowiska
14
odnośnie tego czy zachodzą przesłanki do wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Kwestia ta miałaby realne znaczenie tylko wówczas gdyby w wyniku uwzględnienia skargi uchylona została przez Sąd zaskarżona decyzja.
Po wpłynięciu skargi do Sądu może zostać przez stronę postępowania zainicjowane wpadkowe postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca firma złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i wniosek ten został przez Sąd rozpoznany.
Zarzut braku ustalenia przez organ administracji czy odpady stanowią realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi nie może, zdaniem Sądu, być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Wydanie nakazu odesłania odpadów nie jest bowiem uzależnione od konieczności ustalenia czy odpady są niebezpieczne dla życia i zdrowia ludzi.
Nieodniesienie się przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do raportu oddziaływania na środowisko oraz wyników pomiaru powietrza aczkolwiek stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa, to jednak uchybienie to nie jest na tyle istotne, by mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jak już bowiem wyżej wskazano wydanie nakazu odesłania odpadów nie jest uzależnione od konieczności ustalenia czy odpady są niebezpieczne dla życia i zdrowia ludzi, a dokumenty te miały właśnie wykazać niezaistnienie tychże okoliczności.
Chęć ochrony zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa środowiska wskazywana była przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska jako powód nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Ponownie więc stwierdzić należy, iż zdaniem Sądu, nawet jeśli nie istniała przesłanka nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego, to nadanie takiego rygoru uzasadniał inny interes społeczny, którym jest jak najszybsze usunięcia dużej ilości azbestu z terytorium Polski. Nadto wobec faktu, iż decyzja stała się ostateczna nadany jej rygor natychmiastowej wykonalności przestał mieć znaczenie.
Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.