IV SA/Wa 1860/11

IV SA/Wa 1860/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-12-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Tomasz Wykowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6162 Scalanie i wymiana gruntów
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Scalanie gruntów
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art 101, 104 ust 5 i ust. 6, ar 105 ust 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości oddala skargę
Uzasadnienie
I. J. S. (dalej "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") - na podstawie art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - skargę na uchwałę Rady Gminy O. (dalej "Rady") z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w sprawie scalenia i podziału nieruchomości na terenie zabudowy mieszkaniowej w O. (dalej "zaskarżona uchwała").
II. Skarżąca podniosła przeciwko zaskarżonej uchwale zarzuty naruszenia:
- art. 101 - 104 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651),
- art. 21, art. 64, art. 31 ust. 3, art. 32 Konstytucji RP,
- art. 140 Kodeksu Cywilnego poprzez:
a) naruszenie na niekorzyść skarżącej wymogu ekwiwalentności scalenia i podziału gruntów, polegające na pozbawieniu skarżącej własności działek położonych w dobrej lokalizacji i przyznaniu w zamian działek położonych w terenie podmokłym, nie nadających się do wykorzystania zarówno na cele mieszkaniowe, jak i na cele działalności rolniczej,
b) nieuwzględnienie obciążeń (np. hipotek) ustanowionych na nieruchomościach objętych scaleniem,
c) przyznanie najlepszych terenów jednemu uczestnikowi postępowania (wnioskodawcy),
d) doprowadzenie do sytuacji, w której na obszarze objętym scaleniem, wbrew postanowieniom planu zagospodarowania przestrzennego, będzie w praktyce prowadzona działalność gospodarcza, polegająca na zarobkowym obrocie nieruchomościami lub budownictwie,
e) niewymienienie szczegółowych danych dotyczących działek przedscaleniowych i poscaleniowych, co uniemożliwia uzyskanie przez skarżącą wiedzy odnośnie tego, własności jakich działek skarżąca została pozbawiona, a własność jakich działek nabyła.
III. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy O. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że zarzuty zawarte w skardze są bezpodstawne, ponieważ scalenie zostało przeprowadzone dla umożliwienia zagospodarowania terenów wyznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy O. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - zgodnie z ich przeznaczeniem. Celem scalenia nie była poprawa warunków prowadzenia działalności rolniczej na przedmiotowym terenie, ale wydzielenie działek budowlanych, ulic osiedlowych zapewniających możliwość dojazdu do każdej wydzielonej działki budowlanej oraz doprowadzenia sieci uzbrojenia terenu. Podstawową zasadą w scaleniu jest zachowanie ekwiwalentności powierzchniowej stanu posiadania nieruchomości przed i po scaleniu - dla poszczególnych uczestników scalenia.
Skarżąca przed scaleniem posiadała 11 619 m2 powierzchni. Po uwzględnieniu proporcjonalnego potrącenia powierzchni na drogi tj. 592 m2 - powinna otrzymać działki budowlane o łącznej powierzchni 11 027 m2. W rzeczywistości zostało skarżącej przyznane 7 działek budowlanych o łącznej powierzchni 11 153 m2, tj. o 126 m2 więcej. Dla skarżącej zostały wydzielone działki budowlane położone obok siebie, w jednym kompleksie. Dla poprawienia warunków zagospodarowania dla wszystkich uczestników scalenia działki budowlane na terenie osiedla były wydzielone kompleksami (bokami) dla kolejnych uczestników scalenia. Wszyscy uczestnicy scalenia otrzymali działki budowlane w układzie południkowym- od drogi głównej na północ do rowu odwadniającego teren na południu. Przed scaleniem działki należące do skarżącej były tak samo położone jak działki budowlane przyznane jej po scaleniu. Przeprowadzenie scalenia nie ogranicza, ani nie narusza, ani nie zmienia praw własności do gruntów. Podobnie obciążenia hipoteczne nieruchomości przed scaleniem są z mocy prawa przenoszone na działki budowlane powstałe w wyniku scalenia.
Przeprowadzenie scalenia umożliwia zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z ich docelowym przeznaczeniem. Plan zagospodarowania nie ogranicza i nie może ograniczać praw właścicieli do dysponowania nieruchomościami.
IV. Na rozprawie przed Sądem w dniu 14 grudnia 2012 r. strony i uczestnicy postępowania zajęli następujące stanowiska:
1. Skarżąca, działająca przez pełnomocnika oświadczyła, że działki które otrzymała w wyniku scalenia są stale podmokłe w związku z powyższym nie nadają się do zabudowania. Wskazała, że działki które posiadała przed scaleniem nie leżały na terenie podmokłym i były to grunty rolne. W sprawie niezasadnie zastosowano tryb scalenia przewidziany w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji gdy należało zastosować tryb przewidziany w ustawie o scaleniu i wymianie gruntów z 1982 r., co wynika z faktu, że w świetle ewidencji gruntów i budynków grunty objęte scaleniem są gruntami rolnymi.
2. Wójt Gminy O. (dalej "Wójt") wskazał, że jakiekolwiek problemy związane z podmokłym charakterem nieruchomości dotyczą wyłącznie działki o nr ewid. [...], tj. tej części tej działki, która przylega do rowu melioracyjnego. Prawidłowa konserwacja tego rowu w przyszłości usunie wszelkie ryzyko podtapiania przedmiotowego gruntu. Dotychczasowe nieprawidłowe działanie tego rowu wynikało z zaniedbań związanych z faktem, że za jego konserwację odpowiadało wiele podmiotów tj. właścicieli przylegających do niego działek. Sytuacja ta zmieni się w wyniku scalenia, ponieważ właścicielem rowu stała się N. sp. z o.o., która jest zainteresowana prawidłowym funkcjonowaniem rowu, gdyż obsługuje on również nieruchomości do niej należące.
Wójt nie podzielił stanowiska skarżącej, że działki otrzymane w wyniku scalenia nie nadają się na cele budowlane w związku z ich podtopieniem.
W odniesieniu do zarzutu celowej zmiany klasyfikacji gruntów (zaniżenia tej klasy gruntów) Wójt oświadczył, że chodzi o czynności przeprowadzone w roku 2008. Czynności te miały na celu usunięcie niedokładności z ewidencjonowaniem tego obszaru w latach 60 - tych ubiegłego wieku. W rezultacie tych czynności właściciele nieruchomości uzyskali korzyści w postaci zmniejszenia ich obciążeń z tytułu podatku rolnego. Grunty były tylko w części użytkowane rolniczo, reszta natomiast leżała odłogiem. W 2012 r. Starosta O. kontrolował prawidłowość postępowania w przedmiocie zmiany klasy gruntów, nie dopatrując się żadnych nieprawidłowości.
3. Uczestnik postępowania J. O. oświadczyła, że przed scaleniem posiadała działki o nr ewid. [...],[...],[...] i [...], a po scaleniu otrzymała 12 działek. Posiadała przed scaleniem działki, które po scaleniu w części zostały przekazane skarżącej. Potwierdza słowa skarżącej, iż wymiana dokonana na jej rzecz jest nieekwiwalentna, otrzymane grunty są gorsze, podmokłe, nie nadające się do zabudowy. Oświadcza, że nie da się usunąć ryzyka podtapiania gruntów za pomocą rowu odprowadzającego, bo jest to woda źródlana, która nigdy nie wysycha, nawet latem.
4. Uczestnik postępowania T. W. oświadczył, że osobiście jest zadowolony z działek jakie otrzymał w wyniku scalenia, kwestionuje jednakże prawidłowość przeprowadzenia scalenia. Potwierdza słowa uczestniczki postępowania J. O., że na tym terenie, na którym znajdują się działki przyznane w wyniku scalenia skarżącej, znajdują się źródła.
5. Uczestnik postępowania M. Z. oświadczył, że nie był zainteresowany scaleniem, a ponadto przyłączył się do zdania uczestników postępowania, iż na spornym terenie biją stale źródła i nie nadaje się on do zabudowania.
6. Pełnomocnik skarżącej oświadczył, że kontrola postępowania w przedmiocie zmiany klasyfikacji gruntów prowadzona przez Starostę O. jest w dalszym ciągu w toku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
V. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Skarga została wniesiona w trybie przewidzianym w art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z przywołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art.147§1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę m.in. na akt, o którym mowa w art.3§2 pkt 6 tej ustawy, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że akt ten wydany został z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała nie narusza prawa.
VI. Skarżąca spełniła wszystkie przewidziane prawem wymagania formalne, warunkujące dopuszczalność rozpoznania skargi, co do meritum.
Stosownie do powyższego:
1. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. skarżąca wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa.
2. Przy piśmie z dnia [...] października 2011 r. skarżącej przesłano uchwałę Rady Nr [...], stanowiącą odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (doręczenie w dniu [...] października 2011 r.).
3. Skarga do Sądu wniesiona została w terminie, o jakim mowa w art.53 § 2 p.p.s.a. Została bowiem wniesiona w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącej odpowiedzi Rady na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (skarga została złożona w organie w dniu [...] listopada 2012 r.).
3. Skarżąca jest uprawniona do wniesienia skargi do Sądu, albowiem co do zasady przyjąć należy, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej.
Źródłem interesu prawnego skarżącej jest prawo rzeczowe, tj. prawo własności działek gruntu, objętych zaskarżoną uchwałą.
Przez naruszenie interesu prawnego skarżącej należy co do zasady rozumieć sam fakt, że postanowienia uchwały stanowią, z racji samej istoty instytucji scalenia i podziału nieruchomości, jak najdalej idącą ingerencję w prawo własności przysługujące skarżącej. Ingerencja ta polegała z jednej strony na pozbawieniu skarżącej własności nieruchomości istniejących przed scaleniem, a z drugiej na przyznaniu skarżącej (po scaleniu) własności innych działek.
Okoliczności, o której mowa powyżej, upoważniają skarżącą do powoływania się na naruszenie jej interesu prawnego postanowieniami uchwały (co oczywiście nie jest równoznaczne z bezprawnością tego naruszenia), a zatem do żądania aby sąd administracyjny dokonał kontroli, czy naruszenie tego interesu przez uchwałę nastąpiło w zgodzie z prawem.
VII. Odnośnie właściwych przepisów prawa, w świetle których należy oceniać legalność zaskarżonej uchwały, podkreślenia wymaga, co następuje:
Szeroko pojęta problematyka scalania gruntów została uregulowana w:
1) ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) dalej "ustawa z 1982 r." oraz
2) dziale III, rozdziale 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) dalej "u.g.n".
Dwa różne tryby przeprowadzenia scalenia funkcjonują w obrocie prawnym z uwagi na różne cele scalania gruntów.
W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z 1982 r. celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Zgodnie z art.1 ust. 2 pkt 1 ustawy z 1982 r. przez grunty rozumie się nieruchomości rolne, grunty leśne, w tym przeznaczone na inwestycje celu publicznego, grunty pod wodami, drogami i obszarami kolejowymi.
W art. 101 ust.1 i ust.2 u.g.n. wskazano, że przepisy rozdziału 2 regulują sprawy scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu, a przepisy rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne.
W art. 101 ust. 3 u.g.n. wyraźnie zaznaczono, że przepisów rozdziału 2 nie stosuje się do nieruchomości, które zostały objęte postępowaniem scaleniowym na podstawie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.
Zaskarżona uchwała Rady z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości na terenie zabudowy mieszkaniowej w O. została podjęta w następstwie uchwały Rady z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości na obszarze oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego gminy symbolem 1.MN i 2.MN położonym w miejscowości O. (plan miejscowy uchwalony uchwałą Rady Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r.).
W uchwałach prawidłowo wskazano przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jako podstawę przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego O. symbolem 1.MN i 2.MN - terenów zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że do scalenia i podziału tych nieruchomości mogła mieć zastosowanie jedynie ustawa o gospodarce nieruchomościami.
VIII. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały pod kątem podniesionego w skardze zarzutu nieekwiwalentności prowadzi do następujących wniosków:
1. Zgodnie z art.105 ust.2 u.g.n. w zamian za nieruchomości objęte scaleniem i podziałem każdy z dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych otrzymuje odpowiednio na własność lub w użytkowanie wieczyste, nieruchomości składające się z takiej liczby działek gruntu wydzielonych w wyniku scalenia i podziału, których łączna powierzchnia jest równa powierzchni dotychczasowej jego nieruchomości.
Z powyższego wynika, że wyłącznym kryterium ekwiwalentności, znajdującym zastosowanie przy dokonywaniu scalenia i podziału nieruchomości w trybie uregulowanym w u.g.n, jest identyczność powierzchni działek, które dana strona wniosła do scalenia i podziału oraz działek, które strona ta otrzymała w wyniku tego scalenia i podziału (ekwiwalentność powierzchniowa).
Bezsprzecznie uregulowania u.g.n. w powyższym zakresie różnią się istotnie od uregulowań ustawy z 1982 r., ustanawiających wymóg ustalenia na potrzeby scalenia wartości szacunkowej nieruchomości (art.8 ust.1 ustawy z 1982 r.), doprecyzowany przepisami szczegółowymi (m.in. art.10 ust.1, art.11, 12, 13).
Jak już jednak stwierdzono wcześniej, uregulowania ustawy z 1982 r. nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.
2. Wymagana przepisami u.g.n. ekwiwalentność powierzchniowa wystąpiła bezsprzecznie w niniejszej sprawie. Przyznany skarżącej scalony kompleks działek gruntu, nawet po pomniejszeniu o powierzchnię przeznaczoną na drogi, ma bowiem wręcz powierzchnię większą aniżeli działki, które skarżąca posiadała przed scaleniem.
Zarzutów skarżącej odnośnie braku ekwiwalentności scalenia i wymiany, opierających się na kryteriach pozaustawowych (nieekwiwalentność wartości działek) nie można w tej sytuacji podzielić.
Na marginesie zauważyć należy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym oświadczenia stron i uczestników złożone na rozprawie przed Sądem stanowią podstawę do uznania, że wywodzona przez skarżącą (na podstawie własnych obserwacji) podmokłość działek poscaleniowych, przesądzająca w ocenie skarżącej o pogorszeniu jej sytuacji w porównaniu ze stanem sprzed scalenia, dotyczy w realnym wymiarze jedynie części jednej z kliku działek nabytych przez skarżącą, tj. wyłącznie części działki o nr ewid. [...], przylegającej do rowu melioracyjnego. W świetle powyższego twierdzenia skarżącej odnośnie nieprzydatności działek poscaleniowych na cele inwestycyjne uznać należy za nieudokumentowane.
IX. Nie można podzielić również pozostałych zarzutów skargi:
1. Art. 104 ust. 6 u.g.n. wskazuje, że uchwała o scaleniu i podziale nie narusza praw osób trzecich ustanowionych na nieruchomościach objętych scaleniem i podziałem. Oznacza to, że prawa te nie ulegają zmianie w wyniku przeprowadzenia procedury scalenia i podziału. Prawa te nadal istnieją, jeżeli były dotychczas ustanowione. Zgodnie z art. 104 ust. 5 u.g.n. organ wykonawczy gminy jest zobowiązany do przeniesienia obciążeń na nieruchomości objętej scaleniem, ujawnionych w dotychczasowych księgach wieczystych do nowo założonych ksiąg wieczystych. Co do zasady do obciążeń przenoszonych do nowych ksiąg wieczystych zalicza się użytkowanie, hipotekę, służebości mieszkania i prawa obligacyjne, jeżeli prawa te były ujawnione w dotychczasowej księdze wieczystej.
Wobec powyższego Sąd podziela argumentację organu, że dla przeprowadzenia scalenia i podziału bez znaczenia pozostaje fakt obciążenia nieruchomości skarżącej hipoteką, ponieważ prawo to zostaje przeniesione na nieruchomości przyznane jej w wyniku ponownego podziału i ujawnione w nowo założonej księdze wieczystej.
2. Wbrew zarzutom skargi, nieuszczegółowionym w tym zakresie, brak jest wystarczających przesłanek do uznania, że przyznanie, w wyniku scalenia i podziału gruntów, poszczególnych działek podmiotowi wnioskującemu o przeprowadzenie scalenia nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.
3. Nie można podzielić stanowiska skargi, że w sposób wadliwy zaskarżona uchwała umożliwia prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na zarobkowym obrocie nieruchomościami lub budownictwie. Podkreślić należy, że przewidziana w przepisach u.g.n. instytucja scalenia i podziału gruntów ma umożliwić przystosowanie terenów rolnych na cele budowlane, nie ustanawiając przy tym obostrzeń w zakresie obrotu nieruchomościami powstałymi w wyniku dokonania scalenia i podziału. Ustawa nie wyłącza również dopuszczalności uczestniczenia w przedmiotowej procedurze podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie obrotu nieruchomościami.
4. Nie znajduje potwierdzenia zarzut niezawarcia w zaskarżonej uchwale szczegółowych danych dotyczących działek przedscaleniowych i poscaleniowych, uniemożliwiające uzyskanie przez skarżącą wiedzy odnośnie tego, własności jakich działek skarżąca została pozbawiona, a własność jakich działek nabyła. Mapa scaleniowa i rejestr scalenia zawierają w tym zakresie wyczerpujące informacje.
5. Z uwagi na niezakwestionowanie we właściwym trybie przewidzianym w przepisach prawa czynności dotyczących zmiany klasyfikacji gruntów, mających miejsce w 2008 r., brak podstaw do uznania, że czynności te miały na celu nieprawidłowe zaniżenie klasy gruntów objętych scaleniem i podziałem, służące pogorszeniu sytuacji poszczególnych uczestników scalenia i podziału gruntów.
X. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w konsekwencji czego podlega oddaleniu. .
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.