IV SA/Wa 1858/16

IV SA/Wa 1858/16 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2016-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-07-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Dąbrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Golat
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1066
art. 1 & 1 i & 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 718
art. 3 & 2 pkt 2, art. 134 & 1, art. 145 & 1, art. 119 pkt 3, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 778
art. 50 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2016 poz 23
art. 139, art. 138 & 1 pkt. 2, art. 15, art. 7, art. 8, art. 107 & 3, art. 126
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 grudnia 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego S. G. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
S. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] kwietnia 2016 r. uchylające postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2011 r. uzgadniające - pod warunkami - projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie Pałacu [...], jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie na terenie założenia pałacowego budynku gospodarczego, budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawierającego pomieszczenie techniczne - stację trafo wraz z budynkiem garażowym, dwóch budynków wartowni związanych z bramą wjazdową, budynku rekreacji indywidualnej, sieci wodociągowej i leśnej nieutwardzonej drogi gospodarczej na działkach nr ew. [...], [...], [...], w obrębie [...] przy ul. [...], na terenie dzielnicy [...] w [...]
Stan sprawy przedstawia się następująco:
W dniu 13 kwietnia 2011 r. S. G. wystąpił do Prezydenta [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie Pałacu [...] - jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie związanego przestrzennie z Pałacem [...] budynku gospodarczego, budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawierającego pomieszczenie techniczne - stację trafo wraz z budynkiem garażowym, dwóch budynków wartowni związanych z bramą wjazdową, budynku rekreacji indywidualnej, sieci wodociągowej oraz leśnej drogi gospodarczej na działkach nr ew. [...], [...], [...], w obrębie [...] przy ul. [...], na terenie dzielnicy [...] w [...].
Ze względu na to, że Pałacu [...] wraz z oficynami położony w [...] przy ul. [...] jest wpisany do rejestru zabytków decyzją nr [...] z [...] lipca 1965 r., a pałac znajduje się na terenie zabytkowego parku na [...], który został wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z lipca 1965 r. Prezydenta Miasta [...] w dniu [...] października 2011r. zwrócił się do [...] Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji wyżej opisanej.
Postanowieniem z [...] listopada 2011 r. [...] Konserwator Zabytków uzgodnił decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie Pałacu [...], jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie na terenie założenia pałacowego budynku gospodarczego, budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawierającego pomieszczenie techniczne - stację trafo wraz z budynkiem garażowym, dwóch budynków wartowni związanych z bramą wjazdową, budynku rekreacji indywidualnej, sieci wodociągowej i leśnej nieutwardzonej drogi gospodarczej na działkach nr ew. [...], [...], [...], w obrębie [...] przy ul. [...], na terenie dzielnicy [...] w [...] pod następującymi warunkami:
1) ewentualna decyzja o wyburzeniu wewnętrznych ścian oficyn, w szczególności ścian konstrukcyjnych, musi być poprzedzona badaniami architektonicznymi określającymi czas ich powstania; 2) powierzchnia świetlika usytuowanego w dziedzińcu nie przekroczy 16 m2 i nie będzie wykraczać poza linię zabudowy oficyn północnych od strony dziedzińca; 3) w przestrzeni dziedzińca nie będzie lokalizowana żadna dekoracja stanowiąca symetryczny odpowiednik świetlika; 4) żadne nawierzchnie (drogi, dziedziniec) na terenie założenia pałacowego nie powinny być utwardzone.
W uzasadnieniu postanowienia [...] Konserwator Zabytków stwierdził, że proponowana funkcja rezydencjonalno-mieszkalna jest właściwa z punktu widzenia konserwatorskiego. Będzie to powrót do pierwotnego sposobu użytkowania obiektu. Plany nadbudowy pałacu wraz ze zmianą konstrukcji dachu i zmianą funkcji poddasza na użytkową uznał za dopuszczalne. Zdaniem [...] Konserwatora Zabytków, realizacja wysokiego dachu w nawiązaniu do historycznych przekazów jest uzasadniona. [...] Konserwator Zabytków uznał, że dopuszczalna jest dobudowa niewielkiej oranżerii do elewacji północno-zachodniej. Przebudowa istniejących oficyn, polegająca na wyburzeniu ścian wewnętrznych, rozbiórce istniejących stropów poddaszy będzie przedmiotem postępowania prowadzonego na etapie pozwolenia i musi być poprzedzona badaniami architektonicznymi, określającymi czas ich powstania. [...] Konserwator Zabytków dopuścił także budowę dwóch nowych oficyn, zgodnie z historycznym układem założenia pałacowego, a także rozbiórkę współczesnego łącznika pomiędzy korpusem głównym pałacu a oficyną południową i budowę nowego w zmienionym kształcie. Natomiast łącznik północny, będący elementem historycznym, winien pozostać zachowany. Ponadto, organ pierwszej instancji dopuścił zaproponowaną budowę kondygnacji podziemnej, powiązanej z oficynami i pałacem oraz lokalizację w tej przestrzeni basenu i pomieszczeń towarzyszących. Świetlik lokalizowany na dziedzińcu powinien być harmonijnie wkomponowany w jego przestrzeń i żadne jego elementy nie mogą wystawać ponad jego poziom, a ponadto jego wielkość nie może determinować zagospodarowania dziedzińca, czemu ma służyć warunek określony w pkt 2 i 3 rozstrzygnięcia. [...] Konserwator Zabytków wyraził również pogląd, że możliwa jest budowa obiektów pomocniczych mieszczących niezbędną funkcję gospodarczą i pomocniczą, które będą nawiązywać gabarytami i skalą do dawnej zabudowy gospodarczej oraz realizacja dwóch parterowych budynków wartowni, które będą nawiązywać do kordegard występujących historycznie przy założeniach pałacowo-parkowych, chociaż wątpliwości budzi kształt planowanych obiektów na rzucie wielokąta. [...] Konserwator Zabytków wskazał również na możliwość budowy budynku rekreacyjnego w formie pawilonu ogrodowego w północno-wschodniej części działki. Organ pierwszej instancji stwierdził również, że przebieg planowanej nieutwardzonej drogi gospodarczej nie zakłóci zachowanych elementów kompozycyjnych założenia, ale nawierzchnia tej drogi, jak i pozostałych nie powinna być utwardzona. [...] Konserwator Zabytków stwierdził, że szczegółowe rozwiązania architektoniczne, dotyczące inwestycji będą przedmiotem oddzielnego rozpatrywania na etapie wydawania przez [...] Konserwatora Zabytków pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji. Również szczegółowe rozwiązania dotyczące przebiegu dróg na terenie zespołu miały być analizowane na etapie wydawania pozwolenia na rewitalizację parku.
S. G. wniósł na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2011 r. zażalenie, w którym zarzucił m. in. zmianę ustaleń przekazanego do uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego poprzez ograniczenie powierzchni świetlika planowanego na dziedzińcu, ustanowienie warunków sprzecznych z wcześniejszymi zaleceniami konserwatorskimi, brak wnikliwej analizy zgromadzonego materiału dowodnego, w tym wydanych wcześniej zaleceń konserwatorskich oraz rozstrzygnięć odnośnie do rozbudowy i odbudowy zabytku wydanych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, jak również zatwierdzonego przez organ pierwszej instancji "Projektu restytucji parku w [...]", autorstwa D. P.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] lutego 2013 r. uchylił postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził m. in, że organ ten dokonał uzgodnienia niezgodnie z przekazanym do uzgodnienia projektem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wątpliwości Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wzbudziła prawidłowość ustaleń i stwierdzeń zawartych w przekazanym do uzgodnienia projekcie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w zakresie nadbudowy i przebudowy pałacu poprzez zmianę konstrukcji dachu i przykrycia go dachem mansardowym. Z akt sprawy nie wynikało bowiem, na jakiej podstawie [...] Konserwator Zabytków uznał, że realizacja takiego dachu będzie nawiązaniem do historycznych przekazów. Z tych samych powodów Minister wskazał na konieczność ponownego przeanalizowania zasadności wprowadzenia nowych obiektów kubaturowych w obręb założenia, co może doprowadzić do zmiany historycznych relacji przestrzennych między elementami zespołu parkowo-pałacowego. Zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, [...] Konserwator Zabytków nie uwzględnił faktu, że lokalizacja dwóch budynków wartowni, które - zdaniem tego organu będą nawiązywać do kordegard występujących historycznie przy założeniach pałacowo-parkowych - spowoduje zatracenie otwarcia widokowego z alei na wnętrze dziedzińca i pałac, niwecząc zamierzony przez twórców założenia efekt ekspozycji głównego elementu zespołu. Organ drugiej instancji stwierdził ponadto, że nie wiadomo, na jakiej podstawie organ pierwszej instancji uznał, że realizacja świetlika usytuowanego w dziedzińcu, którego powierzchnia nie przekroczy 16 m2 i nie będzie wykraczać poza linię zabudowy oficyn północnych od strony dziedzińca, jest możliwa do zaakceptowania z konserwatorskiego punktu widzenia. Ustalenia nie zostały poparte żadnym materiałem dowodowym. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził też, że organ pierwszej instancji, w sposób dowolny ustalił strony postępowania, biorąc pod uwagę krąg stron ustalony przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, zakończonym decyzją Prezydenta [...] z [...] grudnia 2010 r. Nie uwzględnił również faktu, że postępowanie w ramach którego zostało wydane zaskarżone postanowienie, prowadzonej jest w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zatem w tej sprawie znajduje zastosowanie art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzający zmianę polegającą na odmiennym, niż w Kodeksie postępowania administracyjnego, uregulowaniu spraw związanych z zawiadamianiem stron o wykonanych czynnościach procesowych. Zgodnie z tym przepisem, m. in. o uzgodnieniach dokonywanych w trybie art. 106 K.p.a., o których mowa w ust. 4 tego przepisu, strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Natomiast inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie.
S. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lutego 2013 r. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 listopada 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2056/13) uchylił postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lutego 2013 r. Sąd nie podzielił poglądu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że [...] Konserwator Zabytków nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź też przeprowadził je w rażący sposób naruszając przepisy procesowe. Stwierdził również, że spostrzeżenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego co do odmiennego sposobu określenia zamierzenia inwestycyjnego aniżeli zostało ono określone w projekcie decyzji nie świadczy, że uchybienie to nie może być skorygowane w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto, Sąd podkreślił, że postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z jednej strony uzgadnia przedłożony projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, z drugiej jednak strony uzgodnienie to nastąpiło pod warunkiem spełnienia czterech wymienionych w nim warunków. Warunki, te są nowymi ustaleniami, których w projekcie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma. W ocenie Sądu, chęć wprowadzenia przez organ uzgadniający nowych zapisów do projektu decyzji, bez których uzgodnienie nie może być pozytywnie rozstrzygnięte, winno odbyć się poprzez odmowę uzgodnienia i wskazania w uzasadnieniu postanowienia przyczyn tej odmowy. Po ewentualnym skorygowaniu projektu decyzji zgodnie z zaleceniami organu uzgadniającego, nowy projekt decyzji winien być przedłożony do uzgodnienia. I tak w sprawie powstała sytuacja, w której pomimo uzgodnienia projektu decyzji, inwestor złożył zażalenie, wskazując, że nie zgadza się z warunkami tego uzgodnienia zawartymi w punkcie 2 i 4. Składając zażalenie w zakresie warunków uzgodnienia, inwestor faktycznie nie zgadza się z treścią tego uzgodnienia. Przy takiej konstrukcji postanowienia jaką przyjął [...] Konserwator Zabytków, według Sądu należało uznać, że warunki w nim wymienione, to faktycznie przyczyny odmowy uzgodnienia projektu decyzji w wersji przedstawionej do uzgodnienia. Dalej Sąd wskazał, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dokonał oceny postanowienia organu pierwszej instancji, przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, dokonał oceny materiału dowodowego, udzielił wytycznych organowi pierwszej instancji co do oceny materiału dowodowego, jednakże uchylił się od podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia. Zdaniem Sądu, organ drugiej instancji miał możliwość wydania orzeczenia merytorycznego i niezasadne było oparcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Poza tym, sąd stwierdził, że zarzut dowolnego ustalenia przez organ pierwszej instancji stron postępowania został sformułowany ogólnie, bez wskazania podmiotów, które zostały pominięte w postępowaniu a mają w nim przymiot strony, co uniemożliwiło jego merytoryczną kontrolę.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 listopada 2013r. Stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 139 K.p.a., bowiem przyjął, że mimo braku rażącego naruszenia prawa organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie i wydać orzeczenie na niekorzyść strony żalącej się. Minister zarzucił również dokonanie błędnej wykładni art. 138 § 2 K.p.a., polegającej na przyjęciu, że ten przepis w sytuacji zaistnienia przesłanek zakazu reformationis in peius może być interpretowany w oderwaniu od art. 139 K.p.a., podczas gdy w tej sytuacji art. 139 K.p.a. przełamuje regułę zgodnie, z którą wyłącznie w sytuacji zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. może być wydane postanowienie kasacyjne, a przyjęcie przeciwnej wykładni prowadziłoby do otwarcia możliwości wydawania wewnętrznie sprzecznych rozstrzygnięć administracyjnych, tj. stwierdzających uchybienie organu pierwszej instancji i utrzymujących to uchybienie w mocy mimo zaistniałych wad.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 listopada 2015 r. (sygn. akt II OSK 772/14) oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przypadku dokonania w postępowaniu odwoławczym oceny wskazującej, że akt organu pierwszej instancji narusza prawo materialne, a nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., obowiązkiem organu drugiej instancji jest rozważenie, czy akt taki można uchylić i orzec reformatoryjnie nawet wówczas, gdy skutkiem takiej reformacji będzie pogorszenie sytuacji strony odwołującej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w art. 139 K.p.a. określono dwie przesłanki upoważniające organ drugiej instancji do odstąpienia od zasady działania na niekorzyść strony odwołującej się: rażące naruszenie prawa i rażące naruszenie interesu społecznego. Minister nie podjął jakichkolwiek rozważań co do możliwości zastosowania art. 139 K.p.a., chociaż jak to wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku postanowienie organu pierwszej instancji było wadliwe prawnie, czemu wyraz dawał w swoim postanowieniu również Minister.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. uchylił postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2011 r. i odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie Pałacu [...], jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie na terenie założenia pałacowego budynku gospodarczego, budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawierającego pomieszczenie techniczne - stację trafo wraz z budynkiem garażowym, dwóch budynków wartowni związanych z bramą wjazdową, budynku rekreacji indywidualnej, sieci wodociągowej i leśnej nieutwardzonej drogi gospodarczej na działkach nr ew. [...], [...], [...], w obrębie [...] przy ul. [...], na terenie dzielnicy [...] w [...].
Uzasadniając rozstrzygnięcie, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że w świetle ustaleń zawartych w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z [...] sierpnia 2012 r. oraz pozostałej dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy należało uznać, iż brak jest merytorycznych podstaw do uzgodnienia przekazanego projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w zakresie nadbudowy i przebudowy pałacu przez zmianę konstrukcji dachu i przykrycia go dachem mansardowym. Zgromadzone materiały ikonograficzne nie potwierdzają, aby pałac [...] był kiedykolwiek przykryty dachem mansardowym. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stoi na stanowisku, że realizacja tych prac doprowadziłaby do istotnych zmian proporcji budynku i negatywnie wpłynęłaby na jego walory zabytkowe. Natomiast stwierdzenie [...] Konserwatora Zabytków, że realizacja takiego dachu będzie nawiązaniem do historycznych przekazów, jest błędne i nie znajduje potwierdzenia w świetle zgromadzonych dokumentów, w tym materiałów ikonograficznych. W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wprowadzenie w obręb założenia pałacowego nowych obiektów kubaturowych w postaci oranżerii od strony północno – zachodniej pałacu połączonej łącznikiem z budynkiem pałacu, budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawierającego pomieszczenie techniczne - stację trafo oraz związanego z nim budynku garażowego trwale zmieni historyczne relacje przestrzenne między elementami zespołu parkowo-pałacowego, niszcząc oryginalną XVIII-wieczną osiową koncepcję kompozycji zarówno pałacu, jak i całego zespołu. Ponadto umieszczenie przy bramie wjazdowej dwóch budynków wartowni spowoduje zatracenie otwarcia widokowego z alei na wnętrze dziedzińca pałacowego i pałac, niwecząc zamierzony przez twórców założenia efekt ekspozycji głównego elementu zespołu. Natomiast usytuowanie od strony płn.-zach. oranżerii połączonej łącznikiem z budynkiem pałacu, wpłynie niekorzystnie na symetryczną kompozycję bryły budynku pałacu. Wprowadzenie w obręb założenia pałacowo-parkowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawierającego pomieszczenie techniczne - stację trafo oraz związanego z nim budynku garażowego, odsuniętych od osi założenia, nie może być zaakceptowane ze względu na konieczność ochrony podstawowego waloru kompozycyjnego omawianego założenia, tj. symetryczności. Ustalenia przykazanego projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przewidują przykrycie dwóch budynków wartowni dachami ośmiospadowymi. Realizacja takich obiektów nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w znajdującym się aktach sprawy materiale dowodowym. W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego realizacja elementu inwestycji w postaci świetlika basenu o powierzchni nieprzekraczającej 16 m2 na terenie dziedzińca pałacowego, który winien być tak rozwiązany technicznie, by żadne jego elementy w pozycji otwartej lub zamkniętej nie wystawały ponad poziom dziedzińca wpłynie negatywnie na kompozycję założenia pałacowego. Zgodnie ze stanowiskiem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z uwagi na konieczność zachowania integralności i autentyczności historycznego wnętrza reprezentacyjnego (w typie cour d'honneur) dziedzińca pałacowego nie powinny być umieszczane (nawet w poziomie gruntu) żadne obiekty o współczesnych rozwiązaniach technicznych i materiałowych. Dlatego też, dla ochrony wartości zabytkowych zespołu nie jest ważna kwestia mniejszej lub większej powierzchni świetlika, ale fakt negatywnego wpływu jego lokalizacji na walory reprezentacyjnego dziedzińca, stanowiącego oryginalny, nieprzekształcony element historycznego założenia. Przebudowa istniejących budynków oficyn poprzez zmianę układu konstrukcyjnego podparcia stropów poddaszy, w tym wyburzenie wewnętrznych ścian konstrukcyjnych, rozbiórka istniejących stropów poddaszy i wykonanie nowych stropów wewnętrznych nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy. Oficyny te stanowią XIX-wieczne nawarstwienie założenia pałacowego. Planowana przebudowa doprowadziłaby do zniszczenia substancji tych historycznych obiektów. Zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, prawidłowa z konserwatorskiego punktu widzenia była akceptacja przez organ pierwszej instancji odbudowa drugiej (zachodniej) pary oficyn o gabarytach i lokalizacji powtarzającej parametry rozebranych oficyn. Pozwoliłoby to na przywrócenie oryginalnej, XVIII-wiecznej kompozycji zespołu. Realizacja tych obiektów znajduje potwierdzenie w materiałach kartograficznych oraz ikonograficznych. W odniesieniu do kwestii sposobu zagospodarowania dziedzińca, rodzaju nawierzchni dróg i dziedzińca, zdaniem Ministra, nieuzasadnione jest wprowadzenie dekoracyjnej posadzki dziedzińca. Nowa nawierzchnia nie powinna stanowić wizualnej konkurencji dla pozostałych elementów zabytkowego założenia. Niedopuszczalne jest również użycie współczesnych materiałów nawierzchniowych typu kostka betonowa. Organ drugiej instancji wskazał ponadto, że analiza treści przekazanego do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie, nadbudowie i rozbudowie pałacu [...], jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie związanego przestrzennie z pałacem budynku gospodarczego, budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawierającego pomieszczenie techniczne - stację trafo wraz z budynkiem garażowym, dwóch budynków wartowni związanych z bramą wjazdową, budynku rekreacji indywidualnej, sieci wodociągowej i leśnej drogi gospodarczej na działkach nr ew. [...], [...], [...], w obrębie [...] przy ul. [...], na terenie dzielnicy [...] w [...] prowadzi do wniosku, iż narusza ona w istotny sposób opisany wyżej interes społeczny. Realizacja inwestycji, zgodnie z jej ustaleniami, trwale zmieni historyczne relacje przestrzenne między elementami zespołu parkowo-pałacowego, niszcząc oryginalną XVIII-wieczną osiową koncepcję kompozycji zarówno pałacu, jak i całego zespołu. S. G. (dalej: "skarżący") w skardze na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] kwietnia 2016 r. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu:
1) nieważność wobec zachodzących w sprawie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez naruszenie art. 139 K.p.a. i uznanie, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa i narusza interes społeczny w sytuacji, gdy brak jest podstaw do uznania, iż doszło do rażącego naruszenia prawa w postaci naruszenia art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz że planowana przez skarżącego inwestycja narusza interes społeczny; 2) naruszenie prawa materialnego, w tym art. 27 i art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez ich nienależyte zastosowanie i przyjęcie, że w świetle zgromadzonych przed organem ochrony konserwatorskiej materiałów w tym uzgodnień konserwatorskich z 8 sierpnia 2008 r. i 25 marca 2010 r. oraz dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie od 2009 r. nie jest możliwe uzgodnienie planowanego przez inwestora założenia pałacowo-parkowego na terenie obejmującym działki nr ew. [...], [...], [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...]; art. 27 w związku z art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez jego niezastosowanie i odmowę uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wbrew wcześniejszym zaleceniom konserwatorskim (wydanym na podstawie art. 27 ww ustawy) oraz wbrew ustaleniom organu drugiej instancji rozstrzygającym w sprawie, tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2010 r.;
3) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 154 w zw. z art. 126 w zw. z art. 106 K.p.a. przez ich niezastosowanie i brak zmiany/uchylenia postanowienia z 29 lipca 2011 r. nr [...] w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego założenia pałacowego przy ul. [...] w [...]; art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 i art. 11 K.p.a. oraz art. 77 § 4, art. 80, art. 106 i art. 124 K.p.a. - przez m. in. przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a także zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla niniejszej sprawy okoliczności faktycznych i prawnych: brak wyczerpującego rozpoznania i oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności zaleceń konserwatorskich wydawanych przez organ pierwszej instancji w dniach ([...] sierpnia 2008 r. i [...] marca 2010 r.) odnośnie zabytku objętego wnioskiem z 13 kwietnia 2011 r. oraz opinii prof. J. P. (w sytuacji gdy zamierzenie zostało przedstawione [...] Radzie Ochrony Zabytków przy Prezydencie [...], gdzie opinię w powyższej sprawie przedstawiła Profesor); oparcie zaskarżonego postanowienia na ustaleniach sprzecznych z istniejącym stanem faktycznym, tj. zaakceptowanym przez organ konserwatorski projektem restytucji pałacu w [...] sporządzonym przez architekta krajobrazu i zaleceniami konserwatorskimi w zakresie architektury krajobrazu dla założenia pałacowo-parkowego przy ul. [...] w [...] z [...] marca 2010 r. oraz zaleceniami konserwatorskimi z [...] sierpnia 2008 r. wydanymi w trybie art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; nieprzeprowadzenie dowodu z urzędu i zaleceń konserwatorskich z [...] marca 2010 r. i [...] sierpnia 2008 r. oraz opinii prof. J. P.; oparcie zaskarżonego postanowienia na ustaleniach sprzecznych z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2010 r. i wbrew zaleceniom organu drugiej instancji w zakresie ustalonym w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2010 r. w tym w zakresie uznania przez Kolegium uzgodnienia w formie postanowienia [...] Konserwatora Zabytków nr [...] za prawidłowe i zgodne z prawem, prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, poprzez wydawanie diametralnie odmiennych rozstrzygnięć (postanowienie nr [...] i postanowienie [...] i postanowienie [...]) w tym samym stanie faktycznym; oparcie rozstrzygnięcia jedynie na opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z [...] sierpnia 2012 r. odnośnie całości zamierzenia restytucji pałacu [...] na [...], w sytuacji, gdy cel i przedmiot opinii określa wprost jedynie część przedmiotowego założenia, bez konfrontacji powyższej opinii z pozostałymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, w tym opinią prof. J. P., jak również oparcie przedmiotowego rozstrzygnięcia na opinii z [...] sierpnia 2012 r., w sytuacji, gdy z materiałów i literatury powołanej na str. 1 opinii nie wypływają wnioski przyjęte przez autorów opinii.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] kwietnia 2016 r. w całości wobec zachodzących w sprawie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] kwietnia 2016 r. oraz o zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] kwietnia 2016 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – t.j.). Kontrola ta obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm. – dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Stosownie do treści art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] kwietnia 2016 r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Jak trafnie podniesiono w skardze, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. z 2016 r., poz. 778, ze zm.) – dalej w skrócie: "u.p.z.p."], inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, którą zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.
W rozpoznawanej sprawie wskazane przepisy znalazły zastosowanie, albowiem Pałac [...] na [...], przy ul. [...] w [...] wraz z oficynami jest wpisany do rejestru zabytków decyzją nr [...] z [...] lipca 1965 r. Pałac ten znajduje się też na terenie zabytkowego parku na [...], który z kolei jest wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z [...] lipca 1965 r.
Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy rozpoznając odwołanie obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu pierwszej instancji. Nie może on zmienić sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 1995r., sygn. akt IV SA 368/95). Jednocześnie strona wnosząca zażalenie od postanowienia organu pierwszej instancji jest chroniona przez zasadę reformationis in peius określoną w art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23 ze zm.) – dalej w skrócie: "K.p.a.".
Podstawowym zarzutem skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie było wskazanie naruszenia przez organ odwoławczy przepisu postępowania, tj. art. 139 K.p.a. przez uznanie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa i rażącym naruszeniem interesu społecznego.
Z przyjętej przez Kodeks postępowania administracyjnego konstrukcji środka zaskarżenia i zakresu kompetencji organu odwoławczego wynika, że organ odwoławczy, nie będąc związany granicami i podstawami środka zaskarżenia, może co do zasady rozpatrzyć sprawę w granicach nie objętych jego zakresem, ale wówczas jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Zaś ograniczenie, które wprowadził ustawodawca dla organu odwoławczego, zawarte zostało w art. 139 K.p.a. - zakaz reformationis in peius. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 listopada 2013 r. uchylającym postanowienie Ministra z [...] lutego 2013 r. wydane w trybie art. 138 § 2 K.p.a., od którego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 listopada 2015 r. oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez organ odwoławczy.
W myśl art. 139 K.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. "Niekorzyść", o której mowa w art. 139 K.p.a. to pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania aktu przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy aktu organu pierwszej instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego.
Oceniając, czy uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i odmowa uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nastąpiły istotnie na niekorzyść odwołującej się strony, należy mieć na względzie jej zobiektywizowany interes. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego odpowiada w istocie treści postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji. Wydanie więc przez organ drugiej instancji postanowienia uchylającego rozstrzygnięcie [...] Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2011 r. i odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie pałacu [...] nie pogorszyło sytuacji prawnej skarżącego.
W tym miejscu należy wskazać, że organ uzgadniający ocenia projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyraża stanowisko dotyczące sposobu i warunków realizacji samej inwestycji, w szczególności dotyczące elementów treści decyzji określonych w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Są to warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, m. in. mające na celu zapewnienie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, jak w sprawie. Uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ uzgadniający nie ma prawa ingerować w przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji i zmieniać jego ustalenia. Współdziałanie nie polega na ingerowaniu w projekt decyzji, a na wypowiedzeniu się w przedmiocie uzgodnienia. Do organu współdziałającego przechodzi kontrola zamierzenia inwestycyjnego z regulacją materialną prawa administracyjnego. Organ wydający decyzję uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego albo w razie odmowy uzgodnienia projektu wydaje decyzję odmawiającą (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2007r., IISA/Bd 742/07, Lex nr 489196).
Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż postanowienie [...] Konserwatora Zabytków jest wadliwe, zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym. Organ pierwszej instancji co prawda wydał postanowienie, w którym uzgodnił projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednakże uzgodnienie to nastąpiło pod warunkiem spełnienia czterech warunków wymienionych w jego treści. Warunki te dotyczyły konieczności przeprowadzenia badań architektonicznych przed ewentualnym wyburzeniem wewnętrznych ścian oficyn, ograniczenia powierzchni świetlika na terenie dziedzińca pałacowego oraz zakazu wprowadzenia dekoracji na terenie dziedzińca i częściowo w zakresie nawierzchni dziedzińca. Skarżący jako inwestor nie zgodził się z warunkami tego uzgodnienia zawartymi w punkcie 2 oraz 4 i składając zażalenie faktycznie nie zgodził się z treścią uzgodnienia. Zatem, jak podkreślił Sąd w wyroku z 19 listopada 2013 r., chęć wprowadzenia przez organ uzgadniający nowych zapisów do projektu decyzji, bez których uzgodnienie nie mogło być pozytywnie rozstrzygnięte, stanowiło w rzeczywistości odmowę uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie pałacu [...]. Sąd w powyższym wyroku uznał, że warunki wymienione w postanowieniu z [...] listopada 2011 r., to faktycznie przyczyny odmowy uzgodnienia projektu decyzji w wersji przedstawionej do uzgodnienia. Zaś spostrzeżenie Ministra co do odmiennego sposobu określenia zamierzenia inwestycyjnego aniżeli zostało ono określone w projekcie decyzji nie świadczy, że uchybienie to nie mogło być skorygowane w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Reasumując powyższe, Sąd w składzie obecnie rozpoznającym sprawę, ostatecznie uznał, że konstrukcja postanowienia jaką przyjął [...] Konserwator Zabytków wskazuje, że stanowi ono faktycznie odmowę uzgodnienia projektu decyzji w wersji przedstawionej do uzgodnienia. Intencją [...] Konserwatora Zabytków było wprowadzanie do decyzji o lokalizacji planowanej inwestycji celu publicznego zapisów odpowiadających treści warunków i w tym zakresie decyzja różniłaby się od projektu decyzji. Takie rozwiązanie zakwestionował inwestor składając zażalenie. Organ pierwszej instancji w rzeczywistości więc odmówił uzgodnienia, a tym samym obecnie zaskarżone rozstrzygnięcie odmawiające uzgodnienia nie zostało wydane na niekorzyść skarżącego.
W przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji wydał postanowienie reformatoryjne, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. Wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżone postanowienie i rozstrzygające sprawę co do meritum powinno być podstawowym sposobem rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, gdyż pozwala to na realizację zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 K.p.a. Jednocześnie należy wskazać w tym miejscu na konieczność respektowania zasady dwuinstancyjności postępowania, o jakiej mowa w art. 15 K.p.a., będącej konkretyzacją art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - i jednocześnie elementem szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej - który stanowi gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji.
W myśl art. 15 K.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Powyższe rodzi taki skutek, że wydanie decyzji przez każdy z organów administracji publicznej musi być poprzedzone samodzielnym przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego, wykładnią przepisów prawa. Sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia środka zaskarżenia przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej aktu. Niezbędnym wymogiem merytorycznego rozstrzygania przez organ drugiej instancji jest dostateczne i wszechstronne rozpatrzenie okoliczności sprawy. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ pierwszej instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał akt administracyjny, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r. sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95).
Po raz drugi rozpatrując sprawę, organ odwoławczy zobowiązany jest oczywiście uwzględnić zasady wynikające z przepisów art. 7 i 8 K.p.a. oraz z przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Te bowiem przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej "załatwienia", o którym mowa w art. 104 K.p.a.
Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania, Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji nie uwzględnił w sposób należyty nałożonego na niego obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy. W szczególności nie wskazał konkretnych dowodów, na których się oparł odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na rozbudowie pałacu [...], jak również ich oceny przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszając obowiązek ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy organ odwoławczy skoncentrował się jedynie na ponownej prawnej ocenie ustalonego stanu faktycznego, pozostawiając poza zakresem swej uwagi wskazania dowód, na których się oparł wydając postanowienie odmowne. Oceniając zasadność zmiany konstrukcji dachu i przykrycia go dachem mansardowym organ odwoławczy powołał się na treści "zgromadzonych dokumentów, w tym materiałów ikonograficznych". Oceniając możliwość wzniesienia przy bramie wjazdowej dwóch budynków wartowni organ drugiej instancji powołał się na znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy. Również według organu przebudowa istniejących budynków oficyn nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy. W wymienionych przypadkach organ odwoławczy nie wskazał więc jakie konkretnie materiały dowodowe, ich zapisy, stanowiły podstawę wydania przez niego rozstrzygnięcia. Ogólnikowe odwołanie się do "zgromadzonych w sprawie dokumentów i materiałów ikonograficznych" uniemożliwia merytoryczną ocenę czy założenia rozbudowy pałacu oraz jego ogrodu rzeczywiście odbiegają od historycznych założeń architektonicznych. W odniesieniu do sposobu zagospodarowania dziedzińca i rodzaju nawierzchni organ odwoławczy wskazał, że "niezasadne jest wprowadzenie dekoracyjnej posadzki dziedzińca" nie wskazując jaki materiał byłby właściwy do utwardzenia terenu. W konsekwencji Minister nie wskazując konkretnych dowód, które stanowiły postawę zaskarżonego rozstrzygnięcia dokonał niepełnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, przez co organ odwoławczy uchybił obowiązkowi wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zatem doszło też do uchybienia zasadzie ogólnej wyrażonej w art. 11 K.p.a., której odzwierciedleniem winno być uzasadnienie postanowienia (art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.). Minister uchybił też, jak wywiódł skarżący, art. 8 K.p.a. nakazującemu prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego stron do władzy publicznej, skoro uzasadnienie postanowienia nie przekonuje, aby sprawa została rozpoznana w sposób wszechstronny z zachowaniem zasady dwuinstancyjności.
Należy wskazać, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. W pierwszej kolejności organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę, powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy, następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Uzasadnienie aktu winno zawierać tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie – odnosząc się do szczegółowo przeanalizowanego stanu faktycznego w danej sprawie i winny być to odniesienia indywidualne – w każdej rozpoznanej sprawie – a nie tylko ogólnikowe odniesienia do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną – indywidualnie rozpatrywaną – sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy rozpatrując zażalenie skarżącego przywołał fakty, które uznał za udowodnione, jednak całkowicie zaniechał wskazania dowodów na których się oparł wydając rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji, zaskarżone postanowienie nie spełnia podstawowego wymogu, wynikającego z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a., bowiem organ odwoławczy pominął całkowicie obowiązek, a zarazem i konieczność oceny wszystkich zgromadzonych w toku postępowania dowodów.
Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania postanowienia wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania wyrażonej w art. 7 K.p.a.
W związku z tym organ odwoławczy obowiązany jest ponownie dokonać oceny możliwości uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w tym w szczególności poddać szczegółowej analizie i ocenie poszczególne dowody zgormadzone w sprawie, zaś dokonane ustalenia i rozważania zawrzeć w uzasadnieniu postanowienia, również po to, by sąd administracyjny mógł zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonać kontroli sądowej zaskarżonego postanowienia wymienionego w art. 3 § 2 tej ustawy, zgodnie z przepisem art. 133 § 1 tej ustawy.
W szczególności zaś postanowienie negatywne dla skarżącego powinno być przekonująco i jasno uzasadniona, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wnikliwie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z postanowienia musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami dowodów, które wskazują na zasadność wydania pozytywnego postanowienia, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew obowiązującym przepisom prawa, zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zawsze wymaga dołożenia należytej staranności, bowiem zbieranie i ocena dowodów są czynnościami o doniosłym znaczeniu procesowym, albowiem mają one dać rękojmię, że organ wnikliwie i z należytą starannością zastanawiał się nad rozstrzygnięciem, że dokonał oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego i ma umożliwić Sądowi dokonanie kontroli, w oparciu o kryterium zgodności z prawem, czy przesłanki, na których oparł się organ są trafne, a także przekonaniu stron postępowania, co do trafności motywów wydanego rozstrzygnięcia.
Z tych względów, oceniając zaskarżone postanowienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że stanowią one podstawę do postawienia organowi odwoławczemu rozstrzygającemu w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy i wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia.
Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonego postanowienia, zaś rzeczą organu odwoławczego ponownie rozpoznającego zażalenie będzie uwzględnienie przedstawionych przez Sąd wskazań co do dalszego postępowania i przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem reguł zawartych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i dopiero w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny, po poddaniu wszechstronnej ocenie wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.
Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w punkcie drugim.