IV SA/Wa 1854/21

IV SA/Wa 1854/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-05-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Sękowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 1562/22 - Wyrok NSA z 2025-08-27
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
ART. 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Barszcz, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska – Karczewska, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi I. P., S. P., W. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących I. P., S. P., W. W. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją
z [...] listopada 2021 r., znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołań I. P., S. P., i W. W. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2021 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z [...]stycznia 2021 r. Wojewoda [...] umorzył w całości wszczęte na wnioski I. P., S. P., i W. W. postępowanie znak: [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady w G. z [...] września 1970 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów we wsi G., w części dotyczącej pkt. I zatwierdzającej projekt scalenia w zakresie dotyczącym działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...] i [...], objętych wykazem hipotecznym Iwh 266 G. oraz działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] objętych wykazem hipotecznym Iwh 57 G. oraz działki nr [...] objętej wykazem hipotecznym Iwh 49 G. . Organ uznał bowiem, że skoro strony nie odpowiedziały na skierowane do nich wezwanie do wyjaśnienia czy podtrzymują wolę kontunuowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, zatem zasadne było uznanie, że strony cofnęły wniosek.
I. P., S. P. i W. W. złożyły
odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2021 r., podnosząc zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] listopada 2021 r. utrzymał w
mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2021 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491). Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Organ uznał, że przepis ten znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie. W myśl bowiem przepisów art. 12 ust. 2 i 3 ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3 poz. 13), obowiązującej w dacie wydania kwestionowanej decyzji Prezydium Powiatowej Rady w G. z [...] września 1970 r., decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów organ podawał do wiadomości przez odczytanie jej na ogólnym zebraniu uczestników scalenia, a ponadto wywieszał ją na 14 dni w lokalu biura gromadzkiej rady narodowej i we wsiach, w których położone były scalone grunty. Z chwilą upływu wskazanego terminu decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważało się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia.
Organ wyjaśnił, że w aktach sprawy nie zachowały się dowody ogłoszenia decyzji Prezydium Powiatowej Rady w G. z [...] września 1970 r. Określenie daty ogłoszenia napotykać musi trudności spowodowane obiektywną przeszkodą, jaką jest znaczny upływ czasu, a od wydania kwestionowanej decyzji minęło zaś kilkadziesiąt lat. W tym czasie zmieniały się: ustrój organów władzy publicznej, kompetencje i struktura organizacyjna urzędów, podział administracyjny kraju, a także sposób funkcjonowania i zakres działania archiwów państwowych. Wymienione okoliczności sprzyjały rozproszeniu lub zaginięciu dokumentacji. Organ podkreślił, że tylko część dokumentów urzędowych ma wartość historyczną i jest przechowywana wieczyście, pozostałe materiały po upływie określonego czasu podlegają natomiast zniszczeniu (brakowaniu). To, że dziś nie można wykazać za pomocą dokumentów, że ogłoszenie nastąpiło i miało miejsce określonego dnia, nie pozwala na zanegowanie faktu ogłoszenia decyzji, nie można bowiem zakładać, że ówczesne organy funkcjonowały w sposób nieprawidłowy.
Minister podkreślił także, że kwestionowana decyzja została wykonana. Zgodnie z elektroniczną księgą wieczystą nr [...] stanowi podstawę wpisu własności Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo G.. Minister uznał, że doręczenie nastąpiło zatem najpóźniej w październiku 1970 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wnioski I. P., S. P., i W. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady w G.z [...] września 1970 r. wpłynęły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] października 2008 r. i ten dzień organ uznał za dzień wszczęcia postępowania. Skoro zatem wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady w . z 23 września 1970 r. nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanego orzeczenia, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Tym samym bezprzedmiotowe jest zarówno postępowanie pierwszej instancji, jak i postępowanie odwoławcze. W konsekwencji zdaniem Ministra, nie jest możliwe stwierdzenie, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady w G. z [...] września 1970 r. została wydana z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. Nie istnieje bowiem odrębny tryb postępowania w sprawie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosły I. P., S. P. i W. W., dalej "skarżące".
Skarżące zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] ego o umorzeniu postępowania dotyczącego wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego, która to norma nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.
Mając na uwadze powyższe skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w całości, zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika reprezentującego skarżących oraz
rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi skarżące przytoczyły stan faktyczny skargi. Wywiodły,
że ich zdaniem Minister nie był uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia z mocy prawa toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzja nr [...] Prezydium Powiatowej Rady
Narodowej w G. z [...] września 1970, które to postępowanie zostało
zainicjowane wnioskiem skarżących z 16 października 2008 r.
Sprawa objęta niniejszą skargą dotyczy niezgodnego z prawem pozbawienia poprzednika prawnego skarżącego własności nieruchomości na drodze administracyjnej w ramach postępowania scaleniowego, w którym nie brali udziału ani skarżący ani ich poprzednik prawny. Skarżące wyjaśniły, że "z racji tego, iż Państwo Polskie przez okres 30 lat od zmiany ustroju i upadku PRL nie wprowadziło wzorem sąsiednich państw ustawy reprywatyzacyjnej, która kompleksowo uregulowałaby kwestie związane z bezprawnym pozbawieniem majątków osób fizycznych przez ówczesne władze komunistyczne, to skarżący skorzystali z dostępnych w polskim ustawodawstwie środków prawnych i wystąpił na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z [...] września 1970 w części dotyczącej nieruchomości należących do ich poprzednika prawnego. Skarżący przez okres trzynastu lat prowadzili postępowanie administracyjne przed Wojewodą [...], a następnie od niekorzystnej decyzji administracyjnej wnieśli odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i nie mieli jakiegokolwiek prawa przypuszczać, iż
w trakcie rozpoznawania ich sprawy administracyjnej organy władzy ustawodawczej dokonają zmiany przepisów prawa w taki sposób, iż ich wniosek nie będzie podlegał merytorycznemu rozstrzygnięciu i zostanie umorzony z mocy prawa po upływie 30 dni od dnia wejście w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego". W ocenie skarżących regulacja art. 2 ust. 2 tej ustawy godzi w zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie
prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż wprowadza obowiązek umarzania z mocy prawa spraw administracyjnych w toku, wszczętych w porządku prawnym, który pozwalał na prowadzenie takich spraw i ich merytoryczne rozpoznawanie, a skarżący nie mieli realnego wpływu na długość prowadzonego postępowania administracyjnego przez organy władzy publicznej. Wnioskując o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej
w G. z [...] września 1970 r. skarżący mieli prawo oczekiwać, iż ich wniosek zostanie merytorycznie rozpoznany przez uprawnione do tego organy władzy państwowej, a następnie rozstrzygnięcie to będzie mogło zostać poddane kontroli sądowoadministracyjnej.
Zdaniem skarżących wszystkie zasady wywodzone z zasady ochrony zaufania do państwa i prawa zostały naruszone poprzez wprowadzenie art. 2 ust. 2 ustawy z
11 sierpnia 2021 r., gdyż mieli oni prawo oczekiwać, że ich sprawa w toku zostanie rozpoznana merytorycznie przez organy władzy publicznej i zostanie poddana kontroli sądowoadministracyjnej, a także mieli prawo oczekiwać, że ewentualnie wprowadzane zmiany przepisów prawa będą miały zastosowanie do spraw wszczynanych po wejściu w życie przepisów ustawy z 11 sierpnia 2021 r., a nie do spraw administracyjnych,
które rozpoznawane są przez organy władzy publicznej już od kilku lat. Skarżący podkreślili, że ich wniosek podlegał rozpoznaniu przez organy władzy państwowej,
które powinny rozpoznać wniosek bez zbędnej zwłoki i w rozsądnym terminie. Natomiast w stanie faktycznym sprawy wniosek organy administracji publicznej rozpoznawały przez okres prawie 13 lat i celowo przedłużały postępowanie administracyjne
Wskazano także, iż art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. jest niezgodny z
art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi o tym, iż każdy
ma prawo do wynagrodzenia szkody jaka została mu wyrządzona za niegodne z prawem działanie organu. Przepis ten jest także niezgodny z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż zamyka skarżącym możliwość domagania się na drodze sądowej odszkodowania za utratę przez ich poprzednika prawnego własności nieruchomości w miejscowości G. , która została przejęta na własność Skarbu Państwa z rażącym naruszeniem prawa. Brak odpowiedniego prejudykatu w postaci stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej lub stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa w praktyce wyklucza uzyskanie odszkodowania, a zatem art. 2
ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. pozbawia skarżących prawa do sądu.
Skarżący stoją także na stanowisku, iż w niniejszej sprawie sąd administracyjny w ramach rozproszonej kontroli konstytucyjności jest uprawniony bezpośrednio do stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. i nie stosowania tego przepisu przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Stanowisko i to znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sąd rozpoznał skargę na decyzję organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo
o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2021, poz. 137). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy
z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j.
Dz.U. z 2022 poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a.").
W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U.
z 2021 r., poz. 1491, dalej określanej jako "nowela k.p.a."), polegającym na wadliwym zastosowaniu tego przepisu, co spowodowało niezasadne umorzenie postępowania administracyjnego. Z tej racji zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego.
Sąd stanął na stanowisku, że ocena legalności zaskarżonej decyzji wymaga dokonania prokonstytucyjnej wykładni art. 2 ust. 2 noweli k.p.a. w związku z wynikającą z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt SK 21/17 (OTK-A 2019/19) wykładnią art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Tak dokonana wykładnia, doprowadziła Sąd do wniosku, że niezgodne z wyrażonym w art. 45 Konstytucji prawem do Sądu oraz wyrażonym w art. 77 ust. 2 Konstytucji zakazem stanowienia przepisów zamykających sądową drogę dochodzenia naruszonych konstytucyjnych wolności i praw, byłoby takie rozumienie art. 2 ust. 2 noweli k.p.a., że przewidziane w nim umorzenie z mocy prawa postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych po upływie trzydziestu lat od dnia ich doręczenia lub ogłoszenia i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia
w życie tejże noweli, dotyczy nie tylko kwestii stwierdzenia nieważności takiej decyzji lub postanowienia ale również kwestii oceny czy taka decyzja lub postanowienie
zostały wydane z naruszeniem prawa. Sąd dokonując takiej wykładni kierował się brzmieniem art. 8 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i dążył do ustalenia właściwego sensu normy
ustawy (tu noweli k.p.a.) za pomocą normy konstytucyjnej, przyznając jednak pierwszeństwo normie konstytucyjnej. Przypomnieć bowiem trzeba, że z art. 8 ust. 1 Konstytucji wynika bowiem obowiązek dokonywania prokonstytucyjnej wykładni
ustaw, oznaczającej, że jeżeli na gruncie logiki możliwe będzie przyjęcie kilku różnych sposobów wykładni ustawy, organ stosujący prawo będzie musiał dać pierwszeństwo takiemu wynikowi wykładni, który najpełniej będzie odpowiadać treściom wyrażonym przez przepis Konstytucji.
Na początku rozważań Sądu przypomnieć należy, że art. 45 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Art. 77 ust. 2 Konstytucji zaś stanowi, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. W art.
77 ust. 1 Konstytucji zaś przewidziane jest prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy
publicznej.
W rozpoznanej sprawie 16 października 2008 r. skarżące wystąpiły do organów administracji publicznej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady w G. z [...]września 1970 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów we wsi G. . Organy ustaliły, co jest niekwestionowane, że decyzja ta została doręczona najpóźniej w października 1970 r. Niewątpliwie zatem wniosek z 2008 r. o stwierdzenie jej nieważności, został złożony
po upływie 30 lat od dnia doręczenia tej decyzji. Zauważyć należy, że dnia 16 września 2021 r. a więc niemal 13 lat od wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 1970 r., weszły w życie przepisy ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Art. 2 ust 2 tejże ustawy
przewiduje, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Organy stanęły na stanowisku, że wobec faktu, iż skarżące złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 30 lat od ogłoszenia lub doręczenia tej decyzji (co nie jest kwestionowane), to zasadne było umorzenie postępowania z uwagi na treść art. 2 ust. 2 noweli k.p.a. z 2021 r.
Zwrócić jednakże należy uwagę, że o ile ustawowe określenie terminów przedawnienia możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej nie budzą wątpliwości ani Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, ani Trybunału Konstytucyjnego, który wielokrotnie przyjmował, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok TK z 22 lutego 2000
r., sygn. SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 5), a nadto, że ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (zob. wyrok TK z 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 110), o tyle wyłączenie możliwości uznania, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, stanowi kwestię postrzeganą inaczej.
W wyroku 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt SK 21/17 Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że "instytucja stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa pozwala zrealizować zarówno zasadę praworządności, jak i zasadę zaufania
obywatela do państwa i wywodzone z niej zasady bezpieczeństwa prawnego,
pewności prawa i stabilności stosunków prawnych z jak najmniejszym uszczerbkiem
dla nich. Jednocześnie stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem
prawa jest niezbędne do dochodzenia odpowiedzialności organów władzy publicznej
za szkody wyrządzone ostateczną decyzją administracyjną. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa nie usuwa z obrotu prawnego wadliwej decyzji, ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej – obecnie na podstawie art. 4171 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, ze zm.; dalej: k.c.), a wcześniej na podstawie art. 160
k.p.a.
Zgodnie z art. 4171 § 2 k.c., jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Jak przyjmuje się w doktrynie, "W odniesieniu do szkód wyrządzonych ostateczną decyzją administracyjną należy podnieść, że ustawodawca nie wprowadził w tym zakresie żadnego szczególnego postępowania pełniącego funkcję przedsądu. Stąd też przyjąć należy, że funkcję tę pełnią: 1) postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.), które może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.) lub stwierdzenia,
że decyzję wydano z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.), oraz 2) wznowienie postępowania (art. 145 k.p.a.), które może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania nowej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub stwierdzenia, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.)."
W wyroku tym TK również wskazał, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 i 2 [ustawy z
30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.)] sądy administracyjne orzekają w sprawie skarg na decyzje administracyjne, jak również na postanowienia, od których służy zażalenie albo które kończą postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli
ustawy nie stanowią inaczej. Z powyższego wynika, że postępowanie przed sądami administracyjnymi, a precyzyjniej rzecz ujmując – przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, może być traktowane jako właściwe postępowanie umożliwiające uzyskanie prejudykatu stwierdzającego niezgodność ostatecznej decyzji z prawem (Z. Banaszczyk, Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej, Warszawa 2015, s. 297-298)."
Przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego (z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt SK 21/17) został wydany w sprawie zbadania zgodności z Konstytucją art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, który – do dnia 10 lutego 2022 r. – stanowił, że do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 908) w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalania z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału norma ta zamyka bowiem drogę dochodzenia naruszonych praw i wolności, a tym samym uniemożliwia rozpoznanie "sprawy" przez sąd właściwy do orzekania o odpowiedzialności odszkodowawczej, ponieważ nie pozwala sądom administracyjnym stwierdzić, że ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu scalania wydana została z naruszeniem prawa. Kontrolowana norma prawna uniemożliwia stwierdzenie, że ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu scalania wydana została z naruszeniem prawa, i wobec tego uzyskanie prejudykatu niezbędnego do uzyskania odszkodowania za szkodę wyrządzoną ostateczną decyzją administracyjną. Bez tego prejudykatu wykluczona jest skuteczna ochrona praw majątkowych na drodze sądowej. Sąd orzekający o roszczeniu odszkodowawczym jest bowiem związany rozstrzygnięciem stwierdzającym wydanie ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa. Kwestionowany art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów unicestwia prawo do sądu, rozumiane jako 1) prawo do uruchomienia postępowania przed niezależnym, bezstronnym i niezawisłym sądem,
2) prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej, zgodnie z zasadami sprawiedliwości i jawności i 3) prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy. Jego konsekwencją jest unicestwienie prawa do sądu zarówno w ujęciu formalnym, czyli dostępności drogi sądowej, jak i ujęciu materialnym, czyli możliwości prawnie skutecznej ochrony praw na drodze sądowej.
Trybunał wyjaśnił jednocześnie, że skutkiem niniejszego wyroku nie jest utrata mocy obowiązującej art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a wyeliminowanie znaczenia tego przepisu, które zostało wskazane w sentencji orzeczenia Trybunału jako niekonstytucyjne. W stanie prawnym ukształtowanym tym wyrokiem organy administracji i sądy do czasu zmiany art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu
i wymianie gruntów mają obowiązek zastosować wykładnię zgodną z Konstytucją i dokonać takiej jego interpretacji, której rezultatem będzie otwarcie możliwości stwierdzenia, że ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu scalania wydana została
z naruszeniem prawa. Nie uchyla to obowiązku ustawodawcy zmiany dotychczasowej treści art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, która będzie uwzględniać niniejszy wyrok Trybunału.
Wskutek omówionego wyroku TK, ustawodawca dokonał nowelizacji art.33 ust.
2 u.s.g., nadając mu obowiązujące od dnia 10 lutego 2022 r. brzmienie: "Nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęło 5 lat.".
Mając na uwadze brzmienie art. 33 ust. 2 u.s.w.g. obowiązujące w dacie 16 września 2021 r. (wejście noweli k.p.a. w życie) oraz uwzględniając wykładnię tego przepisu, wynikającą z przywołanego wyroku TK, a następnie zmianę brzmienia tego przepisu, dokonaną już po wejściu w życie nowelizacji k.p.a., obowiązującej od 16 września 2021 r., Sąd za nieuzasadnioną uznał taką wykładnię art. 2 ust. 2 noweli
k.p.a. z 11 sierpnia 2021 r., która uniemożliwia stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji obarczonej jedną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1
k.p.a. Byłoby to niezgodne z art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji, a nadto wypaczałoby sens przywołanego wyroku TK.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uwzględniając skargę, przyjął zatem jako materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego przepisy Konstytucji RP (art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2) i uznał, że unormowania te muszą być brane pod uwagę w procesie interpretacji przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym od 16
września 2021 r. Jakkolwiek niewątpliwie celem nowelizacji k.p.a. było ustalenie
limitów czasowych dla stosowania instrumentów prawnych, umożliwiających kontrolowanie prawidłowości decyzji administracyjnych pod kątem kwalifikowanych
wad prawnych, wskazanych w art.156 § 1 k.p.a., to jednak dokonywanie literalnej jego wykładni przepisu intertemporalnego zawartego w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, prowadzi do wniosku, że ograniczeniem tym objęto również dopuszczalność wydania decyzji z art.158 § 2 k.p.a., stanowiącej prejudykat do uzyskania odszkodowania w drodze powództwa przed sądem powszechnym. Zdaniem Sądu natomiast przepisy te należy odczytywać – w kontekście postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej – łącznie ze szczególnymi unormowaniami, dotyczącymi stwierdzania nieważności takich decyzji, zawartymi w u.s.w.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie noweli k.p.a. (16 września 2021 r.) z uwzględnieniem ich wykładni dokonanej w wyroku TK z dnia 18 kwietnia 2019 r. Decyzja wydawana w trybie art. 158 § 2 k.p.a. nie ma na celu wyeliminowania wadliwej ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego, ale daje możliwość uzyskania potwierdzenia, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa. Jak była o tym mowa powyżej, instytucja stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa pozwala zrealizować zarówno zasadę praworządności, jak i zasadę zaufania obywatela do państwa i wywodzone z niej zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych z jak najmniejszym uszczerbkiem dla nich. Jednocześnie stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa jest niezbędne do dochodzenia odpowiedzialności organów władzy publicznej za szkody wyrządzone ostateczną decyzją administracyjną. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa nie
usuwa z obrotu prawnego wadliwej decyzji, ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej – obecnie na podstawie art. 4171
§ 2 ustawy Kodeks cywilny. Unicestwienie tego uprawnienia nie uwzględnia zaś norm Konstytucyjnych zawartych w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 2 ust. 2 noweli k.p.a. w związku z art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Uprawniało to Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a. Jednocześnie zdaniem Sądu organ I instancji błędnie zastosował art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu bowiem konkluzja, że brak odpowiedzi na wezwanie organu do wyjaśnienia czy strony są nadal zainteresowane prowadzeniem postępowania, uprawnia uznanie, że strony cofnęły wniosek to postępowanie wszczynający, jest nieuprawniona na gruncie k.p.a. stąd działając w trybie art. 135 P.p.s.a, Sąd uchylił również decyzję organu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji przede wszystkim wyjaśni okoliczności faktyczne w kontekście możliwości stwierdzenia w trybie art. 158 k.p.a.
czy kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uwzględniając w merytorycznym rozstrzygnięciu ocenę prawną przedstawioną przez Sąd. Innymi słowy, kierując się wskazaną przez Sąd wykładnią art. 2 ust. 2 noweli k.p.a., organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające co do zasadności stwierdzenia, że decyzja
z 1970 r. została wydana z naruszeniem prawa, zgodnie z treścią art. 158 § 1 i 2 k.p.a..
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak
w sentencji wyroku.