IV SA/Wa 1850/15

IV SA/Wa 1850/15 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2015-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-06-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Alina Balicka
Łukasz Krzycki
Marzena Milewska-Karczewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II OSK 894/16 - Wyrok NSA z 2018-01-31
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art 8;107;7-11;77;80;138
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 1232
art 298 ust 1 pkt 2, 233 ust 1 pkt 2, 305a
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej GIOŚ), po rozpatrzeniu odwołania Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] (dalej też: ZGKiM w [...], skarżący) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] (dalej WIOŚ), orzekł o uchyleniu decyzji WIOŚ i wymierzył skarżącemu administracyjną kary pieniężnej w wysokości 96.771 zł za wprowadzenie w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. ścieków do wód z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...].
Zaskarżona decyzja GIOŚ zapadła w następującym stanie faktycznym:
Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r. obowiązującą od [...] marca 2013 r. do [...] marca 2023 r. udzielił skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni w [...] do wód rzeki [...], na warunkach szczegółowo w niej określonych. W pkt II.1 decyzji określił najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń jakie mogą być wprowadzane do wód, zaś w pkt II.2 określił m. in. obowiązek wykonywania analiz ścieków zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r. Nr 137, poz. 984 ze zm. – dalej: rozporządzenie z dnia 26 lipca 2006r.). W punkcie tym Starosta wskazał jednoznacznie, że analizy jakości ścieków powinny być wykonywane w regularnych odstępach czasu, a liczba średnich dobowych próbek ścieków odpływających z oczyszczalni o RLM=3325 w zakresie wskaźników określonych w pkt II.1. przedmiotowej decyzji nie może być mniejsza niż 12 próbek w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia, a jeżeli zostanie wskazane, że ścieki spełniają wymagane warunki – 4 próbki w następnych latach; jeżeli jedna próbka z czterech nie spełni tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie 12 próbek.
W dniach 13 września 2013 r. i 7 luty 2014 r. WIOŚ przeprowadził u skarżącego kontrolę realizacji pozwolenia wodnoprawnego. W ustaleniach kontroli stwierdzono, że w ocenianym okresie obowiązywania pozwolenia, tj. od 27 marca 2013 r. do 26 marca 2014 r. skarżący nie wykonał pomiarów jakości odprowadzanych ścieków w wymaganej liczbie.
Decyzją z dnia [...] października 2014 r. WIOŚ orzekł o wymierzeniu skarżącemu, na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2 oraz art. 305a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. z 2013 r., poz. 1232 ze zm. – dalej Poś) karę pieniężną za okres od 27 marca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. w wysokości 96.771,00 zł za przekroczenie określonych w pozwoleniu wodnoprawnym warunków dotyczących składu ścieków odprowadzanych do rzeki [...].
Uzasadniając wymierzenie kary organ wskazał, że w okresie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego od 27 marca 2013 r. do 26 marca 2014 r., skarżący był obowiązany wykonać 12 pomiarów, natomiast wykonał tylko 6 analiz. Tym samym na zasadzie art. 305 a ust. 1 pkt 2a Poś uznać należy, że skarżący przekroczył – w wymiarze przewidzianym w tym przepisie – warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Tym samym karę należy ustalić według stawek określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. Nr 260, poz. 2177 – dalej: rozporządzenie w sprawie kar).
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący, wnosząc o umorzenie kary lub częściowe jej naliczenie z możliwością rozłożenia spłaty na pięć lat.
W uzasadnieniu odwołania wskazał, że wymierzona kara jest ustawowym wyliczeniem wielkości przekroczeń ładunków dla poszczególnych wskaźników zanieczyszczeń powiększonych o wartość procentową, których fizycznie skarżący nie wprowadził i nie zanieczyścił środowiska wodnego, o czym świadczą wykonane analizy prób ścieków. Podniósł, że zaniedbanie wykonania pozwolenia wodnoprawnego wynikało z prostego rozumowania, że jeżeli oczyszczalnia ścieków pracując przez dziesięć lat nienagannie wykonując analizy prób ścieków raz na kwartał, to wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego nie powinno zmieniać częstotliwości wykonania prób ścieków. Natomiast absencja chorobowa dwóch pracowników merytorycznie odpowiedzialnych za oczyszczalnię ścieków, którzy obecnie są na rencie chorobowej doprowadziła do niezastosowania się do ww. pozwolenia wodnoprawnego.
Rozpatrzywszy odwołanie skarżącego od decyzji WIOŚ, Główny Inspektor Ochrony Środowiska orzekł, jak wskazano na wstępie.
Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze GIOŚ wskazał w szczególności, że przepis art. 305 a ust. 1 pkt 2 lit a Poś stanowi, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia, przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone o 80% - w przypadku ścieków.
Przekładając powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że prawodawca formułując ww. przepis nakazał przyjąć, że niewykonanie przez podmiot korzystający ze środowiska wymaganej liczby pomiarów jest równoznaczne z naruszeniem warunków pozwolenia (w przedmiotowej sprawie – pkt II.2 decyzji). Dlatego też organ nie może uznać wyjaśnienia strony, że nie wprowadziła ona do wód zanieczyszczeń o stężeniach wskaźników wyliczonych przez organ I instancji oraz że nie zanieczyściła środowiska wodnego. Brak możliwości uwzględnienia wyjaśnień strony wynika z faktu, iż strona nie wywiązując się z nałożonego na nią decyzją Starosty [...] obowiązku wykonania pomiarów w wymaganej liczbie uniemożliwiła dokonanie oceny, czy i w jakim zakresie, w okresie objętym oceną przekroczone zostały dopuszczalne normy jakości odprowadzanych ścieków. Jednocześnie GIOŚ podkreślił, że ustawodawca nie powiązał obowiązku wymierzenia kary z wykazaniem, że doszło do zanieczyszczenia środowiska, gdyż z art. 305a ust. 1 Poś wynika, że wystarczającą przesłanką do zastosowania tej sankcji jest brak pomiarów. Zatem, jak to skarżący stwierdził w odwołaniu, ustawowe wyliczenie wielkości przekroczeń ładunków dla poszczególnych wskaźników, jest - w ustalonym w tej sprawie stanie faktycznym - zasadne.
W dalszej części uzasadnienia GIOŚ wyjaśnił, że mimo zrozumienia trudnej sytuacji finansowej skarżącego oraz wyjaśnień dotyczących przyczyn, które legły u podstaw niewywiązania się strony z obowiązku nałożonego decyzją Starosty, nie może uznać tych przesłanek jako uzasadniających zmniejszenie wysokości kary, czy jej umorzenie. Wynika to z faktu, że decyzje organów Inspekcji nie są w tym zakresie uznaniowe, a prawodawca zobowiązując WIOŚ do wymierzenia kary nie uzależnił sposobu obliczenia wysokości kary od przyczyn naruszenia warunków korzystania ze środowiska, ani też nie powiązał wysokości kary z sytuacją finansową ukaranego podmiotu.
GIOŚ rozpatrując przedmiotową sprawę na nowo i w całości stwierdził, że organ I instancji wymierzając administracyjną karę pieniężną za okres od 27 marca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. naruszył przepis art. 305 ust. 4 Poś, który stanowi, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym, uwzględniając zmiany stawek opłat i kar, o których mowa w art. 404 w/w ustawy, w okresie objętym karą. Wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego w dniu [...] marca 2013 nie zwalniało organu z obowiązku dokonania oceny spełniania warunków pozwolenia w dwóch okresach, nawet jeśli oceny tej należało dokonać na podstawie różnych decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Oceny spełniania warunków pozwolenia dokonuje się w okresie każdego roku jego obowiązywania. Jeżeli rok obowiązywania pozwolenia nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym (tak jak w niniejszej sprawie), to:
- należy dokonać oceny spełniania warunków pozwolenia w tych latach jego obowiązywania, których części wchodzą w rok kalendarzowy, za który wymierzana jest kara (w rozpatrywanej sprawie ocenie podlegają: I okres – od 27 marca 2012 r. do 26 marca 2013 r. oraz II okres – od 27 marca 2013 r. do 26 marca 2014 r.), gdyż Starosta w pkt III pozwolenia wskazał daty obowiązywania pozwolenia;
- w przypadku stwierdzenia naruszenia warunków pozwolenia w określonym roku jego obowiązywania należy ustalić wielkość naruszenia (ilość substancji wprowadzanych do wód lub do ziemi) dla tego roku,
- wymierzyć karę pieniężną dla roku kalendarzowego, przyjmując tylko te części wielkości naruszenia w kolejnych latach obowiązywania pozwolenia, które miały miejsce w tym roku kalendarzowym - art. 305 ust. 4 Pos.
Z akt sprawy znajdujących się w posiadaniu organów Inspekcji Ochrony Środowiska, a w szczególności protokołu kontroli NR [...] o sygn. [...] przeprowadzonej w ZGKiM w [...] przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniach 11-13 września 2013 r. wynika, że ZGKiM w [...] w okresie od 26 marca 2003 r. do 26 marca 2013 r. posiadał decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2003 r. znak: [...] na wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych do rzeki [...]. Z ustaleń kontroli udokumentowanej ww. protokołem wynika, że w ostatnim roku obowiązywania ww. pozwolenia z 2003 r., który w toku kontroli został poddany ocenie przez WIOŚ, tj. od 27 marca 2012 r. do 26 marca 2013 r. przedłożone wyniki pomiarów nie wykazały przekroczeń dopuszczalnych stężeń ścieków w stosunku do pozwolenia z [...] marca 2003 r.
Zatem, w I ocenianym w tej sprawie okresie, tj. od 27 marca 2012 r. do 26 marca 2013 r. nie stwierdzono naruszenia warunków pozwolenia z dnia [...] marca 2003 r.
Z ustaleń kolejnej kontroli WIOŚ przeprowadzonej w dniach 4-7 lutego 2014 r., udokumentowanej protokołem kontroli nr [...] o sygn. [...] wynika, że w II ocenianym okresie, tj. od 27 marca 2013 r. do 26 marca 2014 stwierdzono przekroczenie warunków pozwolenia, poprzez niewykonanie wymaganej liczby pomiarów.
Wg ustaleń [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska proporcjonalna ilość ścieków odprowadzona w okresie od 27 marca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. (280 dni) wyniosła 128 088 m3.
Stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2005r, w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. Nr 260, poz. 2177), jeżeli przekroczenie dopuszczalnych ilości substancji, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik, dotyczy więcej niż jednej substancji, wymienionej w liczbie porządkowej 60-76 załącznika, to karę ustala się, przyjmując ilość tej substancji, której przekroczenie pociąga za sobą najwyższą karę. Mając na uwadze powyższe, karę w tej sprawie GIOŚ ustalił za substancje wyrażone wskaźnikiem: chemiczne zapotrzebowanie tlenu (ChZTCr). Wysokość kary po zaokrągleniu do pełnych złotych zgodnie z art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.- dalej Op) wynosi 96.771,00 zł.
Odnosząc się do wniosku skarżącego zawartego w odwołaniu o ewentualne rozłożenie na raty wymierzonej kary, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że odrębne postępowanie w tej sprawie może być przeprowadzone przez WIOŚ na wniosek strony, na podstawie przepisów Op.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 77 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a. - poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego i przyjęcie przez organ II instancji, że okresem, za który wymierzono administracyjną karę pieniężną jest okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r., podczas, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż w okresie od 1 stycznia 2013 r. do dnia 26 marca 2013 r. (który to okres objęty był poprzednim pozwoleniem wodnoprawnym) przeprowadzano pomiary, których wyniki nie wykazały przekroczeń dopuszczalnych stężeń określonych w decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2003 r.;
2. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa – ograniczając się przy tym do zwrotu, iż "podstawę materialnoprawną decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną stanowią przepisy ustawy Poś w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 686 ze zm.) [...]", podczas, gdy organ II instancji winien był wskazać, które konkretnie przepisy Poś, stanowią podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i w konsekwencji dokonać jej wyjaśnienia. Jednocześnie skarżący podniósł, że organ II instancji w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, nie wskazał art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy o Inspekcji, na który to przepis powołuje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego, stwierdzić należy, że pomiędzy powołaniem podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, a jej uzasadnieniem zachodzi wewnętrzna sprzeczność, bowiem nie można dokonywać wyjaśnienia przepisów prawa, które de facto nie stanowią podstawy prawnej zaskarżonej decyzji i jednocześnie powoływać się ogólnie na dany akt prawny - Poś, bez wskazania i wyjaśnienia, o które konkretnie przepisy prawa chodzi organowi administracji;
3. art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji, a to przepisu art. 289 ust 1 pkt 2 Poś., podczas, gdy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przywołuje przepis art. 298 ust. 1 pkt 2 Poś, który to przepis z kolei nie stanowi podstawy prawnej wydanej decyzji, co w konsekwencji prowadzi do wewnętrznej sprzeczności pomiędzy powołaniem podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, a jej uzasadnieniem prawnym. Ponadto, skarżący podniósł, iż organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na "przepis art. 305a ust. 1 pkt 2" (s. 3), nie wskazując przy tym, o jaki konkretnie akt prawny chodzi, jak również nie wskazując Dziennika Ustaw, w którym akt ten został opublikowany;
4. art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji i jednocześnie zaniechanie wyjaśnienia jej podstawy prawnej w zakresie sposobu ustalenia wielkości przekroczenia oraz obliczenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej - poprzez ograniczenie się do zwrotu, iż "w przepisach ustawy Poś oraz aktów wykonawczych, które mają zastosowanie w tej sprawie prawodawca określił jednoznacznie sposób ustalenia wielkości przekroczenia oraz obliczenia wysokości kary. [...].", podczas, gdy organ odwoławczy winien był wskazać konkretne przepisy w/w aktów prawnych, stanowiących podstawę, zarówno w przedmiocie sposobu ustalenia wielkości przekroczenia, jak też obliczenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej;
5. art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 139 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. - przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw oraz przesłanek uchylenia zaskarżonej decyzji i jednocześnie orzeczenia wymierzenia skarżącemu, administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 96.771,00 złotych za wprowadzenie w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. ścieków do wód z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r., co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji na niekorzyść skarżącego z przekroczeniem granic swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia okresu wprowadzania ścieków do wód z naruszeniom warunków (określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r.). Powyższe działanie organu odwoławczego doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji na niekorzyść skarżącego, naruszając tym samym przepis art. 139 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i wynikający z niego zakaz reformationis in peius;
6. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji: czy organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji w całości, czy też w części, jak również, zaniechanie wskazania powodów, dla których organ II instancji, uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, podczas, gdy art. 138 §1 pkt 2 kpa stanowi, iż "organ odwoławczy wydanej decyzję, w której: 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy [...]", zaś w myśl art. 107 § 3 k.p.a. – uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna, wobec czego podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt Dz.U. z 2014r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; - dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola Sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25 września 2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przedmiotem kontroli sądowej w tak zakreślonych granicach kognicji było wymierzenie skarżącemu, prowadzącemu oczyszczalnię ścieków, administracyjnej kary pieniężnej z tytułu odprowadzania ścieków z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym przez Starostę [...] w dniu [...] marca 2013 r.
Stosownie do art. 298 ust. 1 pkt 2 Poś administracyjne kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu.
Stosownie do art. 299 ust.1 pkt 2 Poś wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów.
Stosownie do art.305a ust.1 pkt 2 Poś jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone:
a) o 80 % - w przypadku składu ścieków,
b) o 10 % - w przypadku procentowej redukcji stężeń substancji w oczyszczanych ściekach,
c) w stopniu powodującym zastosowanie maksymalnej stawki kary - w przypadku stanu ścieków,
d) o 10 % - w przypadku ilości odprowadzanych ścieków.
Podstawą do wymierzenia kary administracyjnej było stwierdzenie, że skarżący przekroczył warunki odprowadzania ścieków, określone w pozwoleniu wodnoprawnym, wydanym w dniu [...] marca 2013 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.-dalej: P.w.). W pozwoleniu tym Starosta [...] stwierdził w pkt I wygaśnięcie decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2003 r. udzielającej Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie odprowadzania do zbiornika rzeki [...] oczyszczonych ścieków, z terminem obowiązywania do dnia [...] marca 2013 r. oraz w pkt II udzielił Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód – wprowadzenie oczyszczonych ścieków komunalnych do wód rzeki [...] we wskazanej w decyzji ilości.
Okolicznością bezsporną w przedmiotowej sprawie jest to, iż najpierw skarżącego obowiązywało pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] marca 2003 r., które obowiązywało do [...] marca 2013 r., a następnie pozwolenie wodnoprawne wydane w dniu [...] marca 2013 r. które obowiązuje od dnia jego wydania tj. od [...] marca 2013 r. Właściwie zatem organ odwoławczy przyjął, że stosownie do treści art. 305 ust. 4 Poś organy inspekcji ochrony środowiska wymierzają karę za przekroczenie stwierdzone w całym roku kalendarzowym, uwzględniając zmiany stawek opłat i kar o których mowa w art. 304, w okresie objętym karą. Dlatego też do oceny przyjęto dwa kolejne lata obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego wchodzące w rok kalendarzowy, za który wymierzono karę, czyli:
- okres I od 27 marca 2012 r. do 26 marca 2013 r. oraz
- okres II od 27 marca 2013 r. do 26 marca 2014 r.
Również bezsporną okolicznością jest to, że w ostatnim roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z 2003 r. tj. w okresie od [...] marca 2012 r. do [...] marca 2013 r. przedłożone wyniki pomiarów nie wykazywały przekroczeń dopuszczalnych stężeń określonych w tym pozwoleniu. A zatem, biorąc pod uwagę powyższe, GIOŚ zasadnie uchylił decyzję organu I instancji w zakresie określenia okresu wobec którego została wymierzona kara administracyjna i orzekł o wymierzeniu kary za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. Ponieważ, jak już wskazano wyżej, w okresie I (t.j. w okresie od 27 marca 2012 r. do 26 marca 2013 r.), z którego brano pod uwagę przy wymierzaniu kary za 2013 r. jedynie okres od 1 stycznia 2013 r. do 26 marca 2013 r. nie stwierdzono przekroczeń dopuszczalnych stężeń określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Dlatego też wymierzona kara, choć wymierzona za dłuższy okres, została ustalona w takim samym wymiarze jak kara wymierzona przez organ I instancji. Główny Inspektor Ochrony Środowiska do wymierzenia skarżonej kary brał bowiem pod uwagę taką samą ilość dni w których nastąpiło przekroczenie dopuszczalnych stężeń określonych w pozwoleniu wodnoprawnym jak organ I instancji. Biorąc pod uwagę powyższe organ II instancji właściwie określił okres za który została wymierzona administracyjna kara pieniężna.
Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, iż w rozpatrywanej sprawie, GIOŚ wydał decyzję na niekorzyść skarżącego z przekroczeniem granic swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Orzekając organ odwoławczy oparł się bowiem na zgromadzonym przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska materiale dowodowym. Rację ma GIOŚ, że z zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, iż przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji było niezgodne z art. 305 ust. 4 Poś określenie przez organ I instancji okresu, za który wymierzono przedmiotową karę. Okoliczność, że w sentencji rozstrzygnięcia wydanego przez GIOŚ znalazł się okres kary za cały 2013 r. nie oznacza, że organ ten zwiększył karę lub wydał decyzję na niekorzyść strony. Kwota kary ustalona zarówno przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie zmieniła się, gdyż – jak słusznie zauważył GIOŚ – z matematycznego punktu widzenia wysokość kary została obliczona proporcjonalnie za okres od 27 marca 2013 r. do 26 marca 2014 r.
Sąd nie zgodził się również z twierdzeniem strony skarżącej, że organ administracji wydając sporną decyzję naruszył art. 8 i art. 107 k.p.a. Co prawda GIOŚ w sentencji zaskarżonej decyzji przywołał jedynie ustawę – Prawo ochrony środowiska w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, to jednak wskazać należy, iż brak powołania podstawy prawnej decyzji nie pozbawia jej bytu prawnego, bowiem powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, lecz warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym. (zob. art. 107 Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Jaśkowska M., Wróbel A.). Ponadto stwierdzić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przytoczył przepisy zarówno wynikające z ustawy Prawo ochrony środowiska jak i aktów wykonawczych (rozporządzenia w sprawie kar) oraz obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 8 października 2012 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu na rok 2013 (M.P. poz. 705), które znalazły zastosowanie przy wydaniu skarżonej decyzji.
Rację natomiast należy przyznać skarżącemu, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji GIOŚ powołał art. 289 ust. 1 pkt 2 Poś zamiast art. 298 ust. 1 pkt 2 Poś. Jednak błąd ten uznać należy za oczywistą omyłkę pisarską polegając na zamianie kolejności cyfr jednostki redakcyjnej powołanego przepisu, który został właściwie powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Poza tym omyłka ta została już sprostowana postanowieniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...].
Sąd podzielił również stanowisko organu administracji, iż zgodnie z treścią sentencji decyzji WIOŚ, organ ten orzekł o nałożeniu na skarżącego kary za okres od 27 marca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. za przekroczenie określonych w pozwoleniu wodnoprawnym warunków dotyczących składu ścieków odprowadzanych do rzeki [...] w wysokości 96.771, zł. Biorąc pod uwagę taką treść wydanej decyzji uznać należy, że decyzja organu I instancji zawierała sentencję jako całość i nie było w niej elementów, które mogłyby sugerować, że jest ona dwu częściowa.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, że organ I instancji nie wykazał zaniechań w działalności skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ administracji mógł dokonać oceny spełniania warunków pozwolenia w okresie od 27 marca 2013 r. do 26 marca 2014 r. dopiero po upływie tego okresu, a więc po 26 marca 2014 r. A zatem rację ma GIOŚ, że organ I instancji podczas kontroli przeprowadzonej w dniach 11-13 września 2013 r. nie mógł stwierdzić naruszenia warunków pozwolenia za ww. okres.
Biorąc pod uwagę całość materiału dowodowego, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z poszanowaniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 – 11 k.p.a., art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 229 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 4 oraz art. 305a ust. 1 pkt 2 lit a ustawy Prawo ochrony środowiska.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawi 151 p.p.s.a., skargę oddalił.