IV SA/WA 185/06

IV SA/Wa 185/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Szydłowska /sprawozdawca/
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Tomasz Wykowski
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.), asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego R. sp. z.o.o w W. kwotę 1441,- ( tysiąc czterysta czterdzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy I. z dnia [...] czerwca 2005 r. ustalającą dla firmy " R. " sp. z o.o. opłatę z tytułu wzrostu wartości działki ew. nr [...] położonej w obrębie H. w kwocie 40.002 zł.
Organ I instancji uznał, że w wyniku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy I. z dnia [...] lutego 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...] poz.[...]) przeznaczenie działki ew. nr [...] zostało zmienione z leśnego, z możliwością poszerzenia istniejących dróg, na teren zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej jednorodzinnej na działkach leśnych oraz teren drogi gminnej co spowodowało wzrost jej wartości. Dotychczasowy właściciel, firma " R. " sp. z o.o. w dniu 2 marca 2004 r. dokonała sprzedaży podmiotowej działki, jednorazowa opłata w tej sytuacji wynosi 30 % od wzrostu wartości.
W odwołaniu od tej decyzji firma " R. " sp. z o.o. zwana dalej skarżącą, zarzuciła nieczytelność operatu szacunkowego w którym nie podano sposobu obliczenia wartości a jedynie procedury poszczególnych metod wyceny. Podniosła, iż przyjęcie cen m.in. z aktów zamiany ,darowizny, realizacji roszczenia, sprzedaży nieruchomości zabudowanych czy też w pobliżu zakładów chemicznych, spowodowało zawyżenie różnicy wartości nieruchomości i w konsekwencji ustalenie rażąco wysokiej opłaty .W konkluzji wniosła o dokonanie powtórnej analizy opinii biegłego.
Zajmując stanowisko w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż w wyniku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła wartość przedmiotowej działki. Wzrost tej wartości został określony w operacie szacunkowym sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, przy czym organ nie stwierdził nieprawidłowości w jego wykonaniu-zastosowana metoda korygowania ceny średniej przy podejściu porównawczym jest dopuszczalna na podst. Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. nr 207, poz. 1209 ), zawiera on wszystkie elementy składowe. Żądanie przez skarżącą dokonania powtórnej analizy operatu nie znajduje, w ocenie organu, uzasadnienia w przepisach regulujących wycenę nieruchomości. Nadto dodał, iż skarżąca nie skorzystała z możliwości zapoznania się i wypowiedzenia odnośnie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Z złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze skarżąca, zarzucając naruszenie art. 2 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, art. 107 § 1 k.p.a oraz art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podniosła, iż organ winien zastosować w sprawie przepisy Ordynacji podatkowej, decyzja organu I instancji nie zawiera prawidłowego oznaczenia strony a rozstrzygnięcie o wysokości opłaty planistycznej oparte jest o nierzetelny operat szacunkowy w sprawie którego w dniu 16 grudnia 2005 r. złożyła wniosek do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych o unieważnienie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdziło, iż zaskarżona decyzja została wydana przy zastosowaniu procedury aprobowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych z uwzględnieniem wszystkich wymaganych przepisów i oznaczona zgodnie ze wskazaniem przez skarżąca. Dodało, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonać może tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Po przyjęciu przez zlecającego i zastosowaniu jako element dowodowy w postępowaniu administracyjnym, musi być traktowany w myśl art. 84 § 1 k.p.a. jako czynność dokonana przez osobę posiadającą wiadomości specjalne. Powołując się na treść art. 36 ust.3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznało, iż w odwoławczym postępowaniu administracyjnym organ dokonuje oceny operatów szacunkowych w zakresie formalnym i tylko przy wykazaniu konkretnego błędu lub omyłki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270- dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się, w ocenie Sądu, do kwestii nie dokonania przez organ odwoławczy analizy sporządzonego operatu szacunkowego.
Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej, prowadząc postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza-dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Z kolei przepis
art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje, że organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. 80 poz. 717 i ze zm.), w którym ustawodawca wskazał, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła a właściciel lub użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość to pobiera się jednorazową opłatę ustaloną w tym planie określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości tej nieruchomości. A zatem do zastosowania tego przepisu niezbędne jest kumulatywne spełnienie następujących przesłanek:
-uchwalenie planu miejscowego lub jego zmiana,
-wzrost wartości nieruchomości
-zbycie nieruchomości .
Wymierzenie opłaty planistycznej jest obligatoryjne a nie uznaniowe, a sposób wyliczenia ściśle wskazany przez prawo. Jest świadczeniem publicznoprawnym, wiążącym się z przysporzeniem majątkowym właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, dokonanym wskutek uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego.
Art. 37 ust. 11 ustawy stanowi, że zasady określania wartości nieruchomości oraz osoby uprawnione do określania tej wartości ustalają przepisy o gospodarce nieruchomościami.( ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Dz.U. z 2000 r. nr 46 poz. 543 ze. zm. ). Te ostatnie w dziale IV stanowią, że wartość rynkową nieruchomości stanowi jej przewidywana cena , możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 152). Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego albo mieszanego (art. 152§2 ), przy czym podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. ( art. 153 ).
Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że o ile kwestią niesporną jest zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku której zmienione zostało przeznaczenie przedmiotowej działki, oraz, że nastąpiło jej zbycie, o tyle organ odwoławczy nie wyjaśnił w dostateczny sposób wysokości kwoty o którą ta wartość wzrosła.
Wartość nieruchomości ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego, który jest dowodem w sprawie i jak każdy dowód podlega ocenie organu administracyjnego, zgodnie przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Przy ocenie dowodu z opinii biegłego organ administracji państwowej nie może ograniczyć się do powołania na konkluzję w niej zawartą, lecz zobowiązany jest sprawdzić na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł i skontrolować prawidłowość tego rozumowania. Wobec powyższego Kolegium miało obowiązek odnieść się do ustaleń zawartych w operacie i w wypadku stwierdzenia jakichkolwiek nieścisłości, uchybień czy błędów-uznać ten dowód za wadliwy, co skutkuje koniecznością skorygowania operatu bądź sporządzeniem nowego, zwłaszcza, że dowód ten ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy albowiem bezpośrednio wyznacza stawkę opłaty. Organ natomiast ograniczył się do stwierdzenia, że operat zgodny jest z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. nr 207 poz. 2109 ). Nie podjął próby analizy operatu i mimo zarzutów skarżącej nie wyjaśnił dlaczego biegły dla porównania przyjął ceny z aktów notarialnych dotyczących innych umów niż sprzedaż, działek o innej powierzchni czy też działek położonych w innej miejscowości a dane te mają istotne znaczenie dla ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości.
Całkowicie chybiony jest natomiast zarzut niezastosowania przez organ przepisów Ordynacji podatkowej i nieprawidłowego oznaczenia strony i w tym zakresie Sąd uznał stanowisko Kolegium wyrażone w uzasadnieniu za trafne. Jak wynika bowiem z utrwalonego orzecznictwa NSA do postępowań w sprawach o ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie mają zastosowania przepisy ordynacji podatkowej ( wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 520/04 ).Z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie tylko nie wynika wprost, iż zamiarem ustawodawcy było nadanie przedmiotowej opłacie statusu podatku, ale nie ma podstaw do tego, aby fakt ten domniemywać i w konsekwencji stosować do tej opłaty przepisy Ordynacji podatkowej. Tym bardziej, że opłata o której mowa, nie ma jednoznacznie charakteru fiskalnego, cech doktrynalnie uznawanej za cechę wyrażającą istotę podatku. A zatem opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia ( zmiany ) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mimo cech upodabniających ją do podatku cechują różnice. Gdyby ustawodawca chciał nadać ww. opłacie status podatku czy też innej należności niepodatkowej, do której stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, uczyniłby to wprost lub przynajmniej zobowiązałby do stosowania w tych sprawach Ordynacji podatkowej.
Na marginesie Sąd zauważa, iż art. 36 ust 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi:
3. Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.
4. Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd stanął na stanowisku, iż decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów procesowych mogących mieć wpływ na wynik sprawy tj art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i jako taka winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. . Rozpoznając ponownie odwołanie organ oceni trafność zawartych w nim zarzutów odwołujących się, zwłaszcza dotyczących operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wysokości opłaty planistycznej i- w razie stwierdzenia ich zasadności uzupełni ten dowód lub przeprowadzi go na nowo w niezbędnym zakresie.
W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002.r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, zwanej p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nastąpiło na podstawie art. 152 cyt. ustawy
O kosztach postanowiono w myśl art. 200 p.p.s.a.