IV SA/Wa 1837/19

IV SA/Wa 1837/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-11-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Sękowska /przewodniczący/
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec /sprawozdawca/
Wanda Zielińska-Baran
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 2544/21 - Wyrok NSA z 2023-07-11
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2019 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów po terminie oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej GIOŚ) po rozpatrzeniu odwołania S. L., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2018 r., Nr [...], wymierzającej administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 zł za przekazanie Marszałkowi Województwa [...] zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2014 r., po upływie terminu ustawowego - utrzymał tę decyzję w mocy. Jednocześnie Organ odwoławczy stwierdził, że nie było podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za to naruszenie i poprzestania na pouczeniu.
Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco. Przedmiotowa kara administracyjna – jak wskazano - została wymierzona Skarżącemu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska za nieterminowe przekazanie Marszałkowi Województwa [...] zbiorczego zestawienia wskazanych danych za 2014 rok. GIOŚ rozpoznając wniesione odwołanie i dokonując kontroli prawidłowości decyzji I. instancji, stwierdził jednocześnie, że na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 oraz art. 104 k.p.a. nie było podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za to naruszenie i poprzestania na pouczeniu Skarżącego.
W odwołaniu Skarżący przyznał, że zbiorcze zestawienie za 2014 r. wysłał z niemal miesięcznym opóźnieniem. Jego zdaniem, nie powinno to jednak stać na przeszkodzie owemu odstąpieniu. Nie doszło bowiem do istotnego naruszenia prawa (przez nieterminowe złożenie zestawienia) jak i nie wystąpił brak możliwości zaprzestania tego naruszenia. Wysokość nałożonej kary, stałej i wynoszącej 500 zł, świadczy zaś o tym, że to naruszenie prawa nie zostało uznane przez ustawodawcę za szczególnie istotne. W ocenie Skarżącego, fakt złożenia zbiorczego zestawienia należy natomiast uznać za zaprzestanie naruszania prawa przez stronę. Główny Inspektor Ochrony Środowiska uznał to odwołanie za niezasadne. Podał, że sporządzone przez Stronę zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2014 r. wysłane zostało do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] pocztą w dniu 14 kwietnia 2015 r. (data stempla pocztowego na kopercie, w której strona nadała przedmiotowy dokument), a więc po ustawowym terminie upływającym w dniu 15 marca 2015 r. (w 2015 r. termin ten przedłużony był do dnia 16 marca z uwagi na fakt, że dzień 15 marca przypadał w niedzielę, w więc dzień wolny od pracy).
Zdaniem GIOŚ, w związku ze stwierdzonym naruszeniem Organ I. instancji zobligowany był z mocy prawa do wydania zaskarżonej decyzji w trybie art. 200 ust. 1, w związku z art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. Przepis art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. nakłada bowiem na organ obowiązek (nie zaś uprawnienie) wymierzenia kary w ściśle określonej przez ustawodawcę wysokości. W tym zakresie Organ nie działał więc na zasadzie uznania, lecz w przypadku stwierdzenia uchybienia przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. w zakresie nieterminowego przekazania zbiorczego zestawienia nakładał administracyjną karę pieniężną, obligatoryjną bez względu na przyczyny, okoliczności czy liczbę dni opóźnienia. Ustawodawca nie przewidział bowiem żadnych odstępstw od wymierzenia tejże kary, ani miarkowania jej wysokości. Poza tym art. 237 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. ma charakter jednoznaczny i Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie może odstąpić od wymierzenia kary za naruszenie stwierdzone przez organ I. instancji. Jednocześnie GIOŚ odnotował, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego wprowadziła dział IVa - Administracyjne kary pieniężne. Znajdujący się w tym dziale art. 189f § 1 pkt 1 zawiera instytucję odstąpienia przez organ od kary i poprzestania na pouczeniu, której zastosowanie organ musi rozważyć, jeśli odstąpienie od kary nie zostało, zgodnie z art. 189a § 2 pkt 2 kpa, uregulowane w przepisach odrębnych. Organ odwoławczy zgodził się ze Stroną, że odstąpienie od wymierzonej w rozpatrywanej sprawie kary nie zostało uregulowane w przepisach odrębnych, a wobec tego Organ I. instancji winien był rozważyć odstąpienie od nałożenia na stronę kary, na zasadach określonych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym artykułem "Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa". Istotnym jest fakt, że powyższy artykuł zawiera warunek łączny, tj. oprócz oceny, że waga stwierdzonego naruszenia prawa jest znikoma, konieczne jest również stwierdzenie przez organ faktu, że strona zaprzestała naruszania prawa. Dopiero wystąpienie obu tych przesłanek łącznie upoważnia organ do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], przy którym przekazał Organowi odwoławczemu odwołanie strony wraz z aktami sprawy, poinformował, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Dlatego też brak jest uzasadnionych podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu.
Organ odwoławczy wskazał również, iż z dniem 1 stycznia 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 września 2015 r., która na mocy art. 108 pkt 25 uchyliła dotychczas obowiązujący art. 200 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Niemniej jednak zgodnie z art. 125 ustawy z dnia 11 września 2015 r. niewykonanie obowiązków wymienionych w art. 237 ust. 1 tej ustawy za lata 2012-2014 podlega karze, o której mowa w art. 200 cyt. ustawy w brzmieniu dotychczasowym. W związku z tym Główny Inspektor Ochrony Środowiska zobligowany jest do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy zgodnie z uchylonym art. 200 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243, ze zm.) stanowi zaś, że posiadacz odpadów prowadzący ewidencję odpadów jest obowiązany sporządzić na formularzu zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwienia tych odpadów, z zastrzeżeniem ust. 2. Na mocy art. 37 ust. 3 tej ustawy zbiorcze zestawienia danych, o których mowa w ust. 1 i 2, posiadacz odpadów, w tym wytwórca komunalnych osadów ściekowych, jest obowiązany przekazać marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania, odbierania odpadów komunalnych, zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w terminie do dnia 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy. Natomiast w myśl art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. wytwórca odpadów, obowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów, sporządza roczne sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami. Zgodnie z kolei z art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. podmioty, o których mowa w art. 73 i 75, obowiązane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do sporządzania i składania zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów - na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy, o której mowa w art. 252 - sporządzają i składają je, za lata 2012-2014, stosując przepisy dotychczasowe z tym, że ten, kto wbrew obowiązkowi, nie sporządza i nie przekazuje tych zbiorczych zestawień danych, sprawozdań lub wykazu zakładów przetwarzania lub wykonuje ten obowiązek nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym podlega karze, o której mowa w art. 200. Organ odwoławczy wskazał zatem, iż z przytoczonych przepisów art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. oraz art. 37 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. wynika jednoznacznie, że Strona obowiązana była do złożenia zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2013 r. w terminie do dnia 16 marca 2015 r. Skarżący - jak ustalono - uchybił jednak tym przepisom, składając przedmiotowy dokument Marszałkowi Województwa [...] prawie miesiąc po terminie (miesiąc bez dwóch dni), stwarzając tym samym, w ocenie Organów, podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Przepis art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. nakłada na organ obowiązek (nie zaś uprawnienie) wymierzenia kary w ściśle określonej przez ustawodawcę wysokości (art. 200 ust.1 - jeżeli podmiot, wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 76, nie składa sprawozdania, podlega administracyjnej karze pieniężnej w wysokości 500 zł.). Organ zatem w tym zakresie nie działa na zasadzie uznania, lecz w przypadku stwierdzenia uchybienia przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. w razie nieterminowego przekazania zbiorczego zestawienia - nakłada administracyjną karę pieniężną, która jest obligatoryjna bez względu na przyczyny, okoliczności czy liczbę dni opóźnienia. Ustawodawca nie przewidział bowiem – jak podkreślił GIOŚ -żadnych ustępstw od wymierzenia tejże kary, ani możliwości miarkowania jej wysokości. Przepis art. 237 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. ma charakter jednoznaczny i Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie może odstąpić od wymierzenia kary za naruszenie stwierdzone przez Organ I. instancji.
Ostatecznie, w ocenie Organu odwoławczego, wobec przytoczonej regulacji prawnej, stanowisko Skarżącego nie mogło zostać uwzględnione. W związku ze stwierdzonym naruszeniem Organ I. instancji zobligowany był z mocy prawa do wydania zaskarżonej decyzji w trybie art. 200 ust. 1, w związku z art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem S. L. prowadzący wskazaną działalność gospodarczą, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpił ze skargą do Sądu wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji, zasądzenie kosztów - zarzucając naruszenie:
- art.189 f §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art.189 a §1 k.p.a. w zw. z art. 237 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 200 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez ich błędną wykładnię polegającą na założeniu, iż samo naruszenie polegające na nieterminowym złożeniu zestawienia uniemożliwia uznanie naruszenia prawa za znikome, a także polegającą na przyjęciu, iż niemożliwe jest zaprzestanie przez Skarżącego naruszania prawa, w przypadku złożenia zbiorczego zestawienia danych po terminie, z uwagi na fakt, iż nie jest możliwe usunięcie jego skutków i przywrócenie przez Skarżącego stanu zgodnego z prawem, która to wykładnia skutkowała błędną odmową zastosowania cyt. przepisów w okolicznościach niniejszej sprawy;
- art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie Skarżącemu zasadności przesłanek, którymi kierował się Organ przy załatwieniu sprawy, polegające na ogólnikowym stwierdzeniu, że podstawą faktyczną rozstrzygnięcia była okoliczność, iż samo naruszenie polegające na nieterminowym złożeniu zestawienia uniemożliwia uznanie naruszenia prawa za znikome oraz że strona nie może usunąć skutków zaniechania i przywrócić stanu zgodnego z prawem, tj, wykonać obowiązek w ustawowym terminie;
- art. 107 §3 k.p.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu decyzji jakiegokolwiek wywodu prawnego uzasadniającego uznanie, iż w przypadku administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, niemożliwe jest zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, w szczególności poprzez niewyjaśnienie relacji jaka występuje między przepisami art. 237 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 200 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach a przepisami art. 189f §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 189a §1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi Skarżący rozwinął przedstawione zarzuty, podnosząc m. in., iż argumentacja Organu nie została poprzedzona wnikliwą wykładnią przepisów prawa, co z kolei skutkowało błędną wykładnią art. 189f § 1pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 189a § 1 k.p.a. w zw. z art. 237 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 200 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r, o odpadach polegającą na założeniu, iż samo naruszenie polegające na nieterminowym złożeniu zestawienia uniemożliwia uznanie naruszenia prawa za znikome, a także polegającą na przyjęciu, iż niemożliwe jest zaprzestanie przez Stronę naruszania prawa, w przypadku złożenia zbiorczego zestawienia danych po terminie, z uwagi na fakt, iż nie jest możliwe usunięcie jego skutków i przywrócenie przez Stronę stanu zgodnego z prawem, która to wykładnia skutkowała błędną odmową zastosowania cyt. przepisów w okolicznościach niniejszej sprawy. Skarżący wskazał, iż możliwe jest zastosowanie przepisów k.p.a. regulujących zasady odstępowania od nałożenia kary administracyjnej do kar pieniężnych nakładanych na podstawie art. 200 ust. 1 i 2 pkt 2 w związku z art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz art. 125 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, o czym świadczy orzecznictwo sądów administracyjnych. Podał, że rozważania Organu odnoszące się do braku uznaniowego charakteru wymierzonej Skarżącemu kary mogłyby zostać wzięte pod uwagę jedynie w kontekście odmowy stosowania art. 189d k.p.a., który to przepis reguluje dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, nie zaś w kontekście stosowania art. 189f k.p.a., który znajduje zastosowanie do każdej administracyjnej kary pieniężnej - również tej nakładanej obligatoryjnie, w jednej z góry ustalonej wysokości. Zaznaczył, że uznanie obligatoryjności wymierzenia kary jako przesłanki wyłączającej stosowanie art. 189f k.p.a., przekreślałoby sens wprowadzania tego przepisu do Kodeksu postępowania administracyjnego. Podał, iż obligatoryjne kary administracyjne występują również chociażby w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne. Zgodnie z art. 56 ust. 1 tej ustawy, karze pieniężnej podlega (a nie "może podlegać") ten kto dopuści się jednego z czynów, o których mowa w ww. przepisie. Pomimo obligatoryjności nałożenia kary pieniężnej w opisanych w tym przepisie przypadkach, omawiana ustawa dopuszcza stosowanie instytucji odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej (art. 56 ust. 6a ustawy Prawo energetyczne). Administracyjne kary pieniężne mają obligatoryjny charakter również na gruncie ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach czy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Większość z uregulowanych w polskim systemie prawa pieniężnych kar administracyjnych to kary o obligatoryjnych charakterze. Nie przekreśla to jednak, zdaniem Skarżącego, konieczności stosowania art. 189f k.p.a. Przeciwne wnioski Organu są nielogiczne i sprzeczne z celem nowelizacji k.p.a., która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Z tych rozważań Skarżacy wyprowadził wniosek, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji Organ dopuścił się naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 189a §1 k.p.a. w zw. z art. 237 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 200 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na założeniu, iż samo naruszenie polegające na nieterminowym złożeniu zestawienia uniemożliwia uznanie naruszenia prawa za znikome, a także polegającą na przyjęciu, iż niemożliwe jest zaprzestanie przez Stronę naruszania prawa, w przypadku złożenia zbiorczego zestawienia danych po terminie, z uwagi na fakt, iż nie jest możliwe usunięcie jego skutków i przywrócenie przez Stronę stanu zgodnego z prawem, która to wykładnia skutkowała błędną odmową zastosowania cyt. przepisów w okolicznościach niniejszej sprawy. Poza tym Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Organu, jakoby w sprawie nie zachodziły przesłanki określone w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i w związku z tym brak było uzasadnionych podstaw do odstąpienia od nałożenia na Skarżącego administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu. Zgodnie z brzmieniem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a, organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Skarżacy powołał się na opracowanie Ministerstwa Rozwoju Nowelizacja Kodeksu Postępowania Administracyjnego, Czego dotyczą zmiany i jak je stosować? (Ministerstwo Rozwoju 2017 r., s. 39). Wynika z nich, że waga naruszenia prawa jest znikoma przykładowo wówczas, gdy nie została wyrządzona szkoda ani zagrożenie dla innych osób, nie ucierpiało chronione dobro prawne np. środowisko naturalne. Zdaniem Strony, żadna z opisanych okoliczności nie miała miejsca w jego sprawie. Niewłaściwa gospodarka odpadami mogłaby doprowadzić do naruszenia dobra jakim jest środowisko naturalne. Jednak miesięczne opóźnienie w złożeniu zestawienia zbiorczego o rodzajach i ilości odpadów, z całą pewnością nie miało żadnego wpływu na środowisko. Podobnie naruszenie to nie ma żadnego wpływu na życie czy zdrowie innych osób. Stwierdził zatem, że niemożliwe jest postawienie znaku równości pomiędzy obligatoryjnością nałożenia kary (brak możliwości stosowania uznania administracyjnego), a stopniem naruszenia prawa. Dla ustalenia stopnia naruszenia prawa przydatne może się okazać dokonanie analizy wysokości kar pieniężnych grożących za poszczególne naruszenia oraz analizy rodzajów tych naruszeń. Pozatym niemożliwe jest również postawienie znaku równości pomiędzy koniecznością zaprzestania naruszania prawa, a koniecznością usunięcia skutków naruszenia prawa. Nie można mylić tych pojęć. Zdaniem Skarżącego, już sama wysokość nałożonej kary, która jest stała i wynosi 500 zł, świadczy o tym, że naruszenie prawa, za które może zostać wymierzona, nie zostało uznane przez ustawodawcę za szczególnie istotne. Dla porównania podał, że za naruszenia prawa opisane w art. 194 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach przewidziano możliwość nałożenia kary w wysokości od 1000 zł aż do 1.000.000 złotych. Naruszenia, o których mowa w tych przepisach to przykładowo mieszanie odpadów niebezpiecznych z innymi odpadami, zbieranie odpadów wbrew obowiązującym zakazom, zbieranie lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Zgodnie z art. 199 cyt. ustawy, przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Oczywiste jest więc, iż tego rodzaju naruszenia - w przeciwieństwie do naruszenia obowiązku sprawozdawczego - mogą mieć wpływ na dobra chronione prawem. Niemniej i w takich przypadkach organ wymierzając taką karę powinien brać pod uwagę m.in. okres trwania naruszenia prawa. W tym stanie faktycznym, wbrew stanowisku Organu, nie można zaś – zdaniem Skarżącego - uznać, że miesięczny termin opóźnienia stanowi utrudnienie wykonywania obowiązków przez organy administracji publicznej. Taką interpretację można byłoby uznać za uzasadnioną, gdyby zachowanie Skarżącego paraliżowało działania organu administracji publicznej, tzn. zestawienie zostałoby złożone z dużym opóźnieniem, które rzeczywiście miałoby istotny wpływ na realizację zadań własnych organu, albo też przyczyniałoby się do powstania nierzeczywistego odzwierciedlenia stanu faktycznego dotyczącego gospodarowania odpadami. W niniejszej sytuacji – zdaniem Skarżącego - tak się jednak nie stało. Złożenie wymaganego zestawienia zostało dokonane jeszcze na etapie weryfikacji przez Organ dostarczanych przez zobowiązane podmioty dokumentów. Opóźnienie nie było na tyle duże, aby Organ nie mógł go uwzględnić w zebranych przez siebie danych, mających na celu odzwierciedlenie rzeczywistego stan związanego z gospodarowaniem odpadami. Stąd zarzucił, że Organ nie rozpatrzył w sposób wszechstronny zebranego w sprawie materiału dowodowego, na skutek czego doszło do wysnucia przez niego nieprawidłowych wniosków odnośnie wagi naruszeń prawa przez Skarżącego i tym samym do naruszenia art. 80 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenie prawa przez Skarżącego – jego zdaniem - nie niesie za sobą społecznego niebezpieczeństwa. Czas trwania naruszenia jest bardzo krótki. Następstwa naruszenia prawa nie są znaczące. Nie można więc twierdzić, aby utrudnienie pracy organom administracji publicznej niosło za sobą społeczne niebezpieczeństwo lub niebezpieczeństwo dla środowiska. W związku z tym nie można uznać, aby rozstrzygnięcie Organu w tym zakresie było prawidłowe. Utrudnianie organom administracji publicznej wykonywania zadań, gdyby nawet miało w niniejszej sytuacji miejsce na skutek działań Skarżącego, nie wypełnia przesłanek wskazujących na to, że jest to naruszenie prawa o znaczącej wadze. Ustawodawca bowiem przewidział katalog dóbr, w które powinno godzić niewypełnienie obowiązku przez Skarżącego, tak aby uznać naruszenie obowiązku za istotne. W katalogu tym nie uwzględniono przesłanki wskazanej przez Organ. W ocenie Skarżącego, przy ocenie znikomości wagi naruszenia prawa, w okolicznościach niniejszej sprawy należy zatem wziąć pod uwagę bardzo krótki (jedynie 1-miesięczny) okres trwania naruszenia prawa. W świetle pozostałych okoliczności, świadczących o znikomej wadze naruszenia prawa, okres ten pozwala -zdaniem Skarżącego - na odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W okolicznościach niniejszej sprawy – jego zdaniem - zrealizowana została również druga z przesłanek obligujących Organ do odstąpienia od wymierzenia kary i poprzestania na pouczeniu, a mianowicie Skarżący zaprzestał naruszania prawa. W ocenie Skarżącego oczywistym jest, iż złożenie stosownego sprawozdania należy uznać za zaprzestanie naruszania prawa przez stronę. W przypadku bowiem, gdy naruszenie prawa dotyczy obowiązku czynienia, zaprzestaniem naruszania prawa przez stronę będzie podjęcie działania, do którego strona była zobowiązana. Przyjęcie innego toku rozumowania oznaczałoby, iż zarówno podmioty, które złożyły sprawozdania po terminie, jak i podmioty, który ich w ogóle nie składają, w dalszym ciągu naruszałyby prawo i na gruncie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. powinny być traktowane tak samo. Tego rodzaju interpretacja byłaby zbyt daleko idąca. Zarzucono, że zdawkowość uzasadnienia stanowiska GIOŚ co do dokonanej wykładni art. 189a § 1 k.p.a., w kontekście kar uregulowanych w art. 200 ust. 1 w zw. z art. 237 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach 202 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, świadczy o dopuszczeniu się przez Organ naruszenia art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie Skarżącemu zasadności przesłanek, którymi kierował się Organ przy załatwieniu sprawy. Poprzestał w tym zakresie jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, iż z uwagi na obligatoryjność nałożenia spornej kary, w okolicznościach niniejszej sprawy, niemożliwe jest zastosowanie art. 189f k.p.a. Zasadniczym celem nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podmiot jest przymuszenie go do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Kara ta ma przede wszystkim charakter prewencyjny, a nie represyjny. Możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. powinna być zatem każdorazowo rozpatrywana przez pryzmat celu jaki powinien zostać osiągnięty przy zastosowaniu kary. W ocenie Skarżącego, w niniejszej sprawie cel w postaci wypełnienia obowiązku ciążącego na Skarżącym został osiągnięty. Skarżący zaprzestał naruszania prawa, a niewielkie opóźnienie w wykonaniu obowiązku pozwala na przyjęcie, że waga naruszenia prawa przez Skarżącego była znikoma. Skarżący uchybił terminowi na złożenie stosownej dokumentacji nieznacznie, co z racjonalnego punktu widzenia powinno być przesłanką do odstąpienia od wymierzenia mu kary administracyjnej przez Organ i poprzestania na pouczeniu. Odmówienie przez Organ możliwości zastosowania przedmiotowej instytucji w stosunku do Skarżącego w niniejszej sprawie, rodzi pytanie o to, czy w ogóle istnieją jakiekolwiek inne okoliczności faktyczne, które kiedykolwiek potencjalnie mogłyby uzasadniać skorzystanie z dobrodziejstwa przewidzianego w przepisie art. 189f k.p.a., w tego rodzaju sprawach.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, które mogło prowadzić do jej uchylenia. Wskazać należy, że Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy zauważyć, że Sąd uznał za trafne rozważania GIOŚ co do uwarunkowań prawnych niniejszej sprawy, co czyni zbędnym ich ponowne przytaczanie. Dostrzega też uchybienie I. instancji polegające na braku wyartykułowania przyczyn braku odstąpienia od nałożenia tej administracyjnej kary pieniężnej. Argumentacja ta znalazła się w stanowisku sformułowanym przy przekazaniu odwołania. Organ II. instancji obszernie i wnikliwie - wbrew zarzutom skargi - kwestię tę rozważył, dopełniając wymogów wynikających z art.: 7. 77 §1 , 80 oraz 107 § 3 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. Wobec tego uchybienie to I. instancji nie miało wpływu na wynik sprawy. Przedmiot niniejszej skargi stanowi nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za nieprzekazanie w terminie do dnia [...] marca 2015 r. Marszałkowi Województwa [...] rocznego zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2014 r. Skarżący nie negował i nie kwestionował przy tym ustaleń Organów obu instancji, że sprawozdanie roczne za 2014 rok zostało przez niego złożone z niemal miesięcznym uchybieniem terminu. Trafne są uwagi Skarżącego, że nowelizacja k.p.a., która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., wprowadziła jednolite zasady wymierzania administracyjnej kary pieniężnej, udzielania ulg w jej wykonaniu, terminów przedawnienia nakładania tej kary, jak również odstępowania od jej nałożenia. Przepisy k.p.a. dotyczące pieniężnych kar administracyjnych stosuje się w zakresie, w jakim przepisy ustaw szczególnych nie regulują tej kwestii w sposób odmienny. Jako, że ustawa o odpadach nie zawiera przepisów odnoszących się do ewentualnego odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za nieterminowe złożenie zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, zastosowanie znajduje zatem przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Na jego podstawie, organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Należy zauważyć, iż przy spełnieniu tych przesłanek, odstąpienie przez organ od wymierzenia kary jest obligatoryjne. W ocenie Sądu jednak, wskazane okoliczności, wyłączające nałożenie tej kary, będące przedmiotem badania Organów obu instancji - nie wystąpiły łącznie w rozpatrywanej sprawie. Podkreślenia wobec tego wymaga, że o ile waga naruszenia prawa nie była znikoma i to stanowisko GIOŚ Sąd w całości podziela, to w kwestii niezaprzestania naruszenia przez Skarżącego prawa, Sąd stoi na odmiennym stanowisku, niż przyjęły to Organy. Złożenie zestawienia z przekroczeniem terminu, wbrew stanowisku Organów obu instancji, oznacza de facto, iż Strona zaprzestała naruszania prawa. Odnosząc się z kolei do przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa za Organami podnieść należy, że ustawodawca nadając administracyjnej karze pieniężnej za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia obligatoryjny charakter, tj. czyniąc obligatoryjnym wymierzenie jej bez względu na przyczyny, okoliczności czy nawet liczbę dni opóźnienia uznał, że waga tego naruszenia nie jest znikoma, a tym samym terminowość składania sprawozdań ma zasadnicze znaczenie. Wynika to z faktu, że nieterminowe składanie przez podmioty sprawozdań, w tym owych zbiorczych zestawień, zasadniczo utrudnia organom administracji publicznej wykonywanie ich obowiązków i planowanie gospodarki opadami. Wobec tego nieterminowe złożenie przedmiotowego zestawienia za 2014 r., szczególnie w sytuacji gdy opóźnienie to trwało prawie miesiąc, nie mogło być uznane za znikome naruszenie prawa. Nadmienić w tym kontekście należy, że oceniając wagę popełnionego przez Skarżącego naruszenia trzeba uwzględnić przede wszystkim cel, w jakim podmioty zobligowane zostały do przekazywania zbiorczych zestawień i bezpośrednie następstwa, jakie wywołuje nieterminowe ich przekazywanie, na które to okoliczności trafnie zwrócił uwagę GIOŚ. Celem przekazywania zbiorczych zestawień jest bowiem dostarczenie marszałkowi województwa danych w zakresie szeroko pojętego postępowania podmiotów z odpadami (wytwarzanie odpadów, ich zbieranie, poddawanie ich odzyskowi w instalacjach lub urządzeniach bądź poza nimi, jak też przekazywanie w celu ich wykorzystania osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym, niebędącym przedsiębiorcami, na ich własne potrzeby). Dane te niezbędne są marszałkowi województwa do planowania gospodarowania odpadami na terenie województwa. Nie przekazując sprawozdań terminowo podmioty uniemożliwiają wskazanemu organowi rzetelną realizację jego zadań, ponieważ będąc zobligowany do opracowania planu gospodarowania odpadami, często musi czynić to na podstawie niepełnych danych, co niewątpliwie wypacza obraz stanu rzeczywistego i wpływa na rzetelność opracowywanego planu. Wbrew twierdzeniom skargi, miesięczne opóźnienie nie stanowi zatem znikomej wagi naruszenia prawa. Argumentacja ta trafna jest zwłaszcza wobec faktu, że na przekazanie zbiorczych zestawień zobowiązane podmioty i tak mają już dwa i pół miesiąca, tj. od dnia 1 stycznia do dnia 15 marca danego roku, który to okres już należy uznać za obiektywnie stosunkowo długi. Opóźnienie miesięczne, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, wydłuża ten okres aż do trzech i pół miesiąca. Nie mamy więc w niniejszej sprawie do czynienia ze znikomą wagą naruszenia prawa. W ocenie Sądu, Organy nie mają natomiast racji twierdząc, że naruszenie prawa przez Stronę, polegające na nieterminowym przekazaniu zbiorczego zestawienia jest nieusuwalne, gdyż - jak twierdzą - złożonego nieterminowo dokumentu za dany rok nie można już złożyć w terminie. W tym zakresie uznać należy, iż złożenie takiego zestawienia, nawet z uchybieniem terminu, stanowi o zaprzestaniu naruszenia. Podmiot zobowiązany, pomimo złożenia tego zestawienia nieterminowo, jednak obowiązek ten dopełnił. Nie jest to jednak warunek wystarczający. Do odstąpienia, jak wskazano, muszą zaistnieć obie przesłanki łącznie. Oprócz stwierdzenia przez Organ faktu, że strona zaprzestała naruszania prawa, konieczne jest ustalenie, że waga stwierdzonego naruszenia prawa jest znikoma. Brak tego drugiego elementu (warunku) – nie pozwolił w niniejszej sprawie na uwzględnienie skargi. Z tego względu, w ocenie Sądu, Organ nie miał podstaw do odstąpienia od nałożenia przedmiotowej kary i poprzestania na pouczeniu.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.