IV SA/Wa 1831/21

IV SA/Wa 1831/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Borkowska /przewodniczący/
Katarzyna Golat /sprawozdawca/
Monika Barszcz
Symbol z opisem
6165 Nasiennictwo i ochrona roślin uprawnych
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II GSK 2045/22 - Wyrok NSA z 2023-10-12
II OSK 2045/22 - Wyrok NSA z 2024-01-16
VII SA/Wa 1876/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-09
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 796
art. 7 ust. 2 pkt 3, art 4, art 6 pkt 2, art 7 ust. 2a
Ustawa z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 84 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie Sędzia WSA Monika Barszcz Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2021 r., znak [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na wprowadzanie do obrotu nawozu organicznego oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 29 września 2021 r., znak KS.ns.810.34.2021.48 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), określanej dalej jako "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosków [...] Sp. z o.o., [...], (określanej dalej jako "Skarżąca", "Strona") z 20 i 21 kwietnia 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 marca 2021 r. znak: JPR.ns.8100.12.102.2020.15, orzekającą o cofnięciu pozwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 sierpnia 2019 r. Nr 572/19 znak: HOR.ns.8100.39.2019.126, udzielającego Skarżącej pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu organicznego "[...] nawóz organiczny do trawników", utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 23 marca 2021 r. znak: JPR.ns.8100.12.102.2020.15, na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 3 oraz art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2021 r. poz. 76), powoływanej niżej jako "ustawa o nawozach i nawożeniu", orzekł o cofnięciu pozwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 sierpnia 2019 r. Nr 572/19 znak: HOR.ns.8100.39.2019.126, na wprowadzenie do obrotu nawozu organicznego "[...] nawóz organiczny do trawników".
Podstawą wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia Nr 572/19 było powzięcie wątpliwości wynikających z niewielkich różnic w składzie surowcowym pomiędzy środkiem objętym tym pozwoleniem, a wprowadzanym do obrotu nawozem organicznym "[...] nawóz organiczny do trawników" w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na wprowadzenie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby pn. "[...]".
Organ zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o wyjaśnienie wątpliwości, a organ ten pismem z 23 września 2020 r. poinformował o przeprowadzonych w [...] Sp. z o.o. kontrolach. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...], Delegatura w [...] przeprowadził dwie kontrole, w dniach od 17 do 22 lutego 2020 r. oraz od 11 sierpnia do 11 września 2020 r., które wykazały, że do tego czasu w kompostowni w [...] nie produkowano organicznego środka poprawiającego właściwości gleby "[...]". W 2020 r. produkowano wyłącznie nawóz organiczny pn. "[...] nawóz do trawników" i cała instalacja, składająca się z 10 bioreaktorów oraz placu dojrzewania kompostu wykorzystywana była wyłącznie do produkcji tego nawozu.
Zgodnie z ustaleniami dokonanymi podczas ww. kontroli, do produkcji nawozu organicznego "[...] nawóz organiczny do trawników" wykorzystano następujące odpady:
- surowce i produkty nienadające się do spożycia i przetwórstwa - kod 02 03 04,
- osady z zakładowych oczyszczalni ścieków - kod odpadu 02 05 02,
- ustabilizowane komunalne osady ściekowe - kod odpadu 19 08 05,
- wytłoki, osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych (z wyłączeniem 02 03 81) - kod odpadu 02 03 80,
- odpady kuchenne ulegające biodegradacji - kod odpadu 20 01 08.
Do pisma z 23 września 2020 r. załączono wykaz dostawców odpadów stanowiących surowce do produkcji nawozu pn. "[...] nawóz do trawników".
Podstawą wydania pozwolenia z dnia 8 maja 2019 r. Nr 572/19 był wniosek Skarżącej, do którego załączono m.in. opinię Instytutu Ochrony Środowiska - PIB w Warszawie, dalej "IOŚ-PIB" z 11 marca 2019 r., znak: BI.521.5.2019.BG.[...], w zakresie oddziaływania nawozu na środowisko, zgodnie z którą skład surowcowy nawozu organicznego "[...] nawóz organiczny do trawników" to: produkt wytworzony w wyniku kompostowania ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych z oczyszczalni ścieków w [...] z dodatkiem słomy, trocin i zrębek". Skład nawozu został poszerzony o osady ściekowe z oczyszczalni ścieków w [...] - [...] Sp. z o.o., [...] - [...], [...] oraz [...] przez uzupełnienie przez IOŚ-PIB ww. opinii pismem z 17 kwietnia 2019 r., znak: BI.521.5.2019.BG.
Zarówno opinia IOŚ-PIB z 11 marca 2019 r., jak i jej uzupełnienie z 17 kwietnia 2019 r., zawiera klauzulę "Powyższa opinia może ulec zmianie po przedstawieniu dowodów przez którąkolwiek ze stron, uzasadniających potrzebę zmiany dokumentu. Opinia traci ważność w przypadku zmian składu (ilościowego i jakościowego) produktu, zmiany aplikacji definiowanej przy ubieganiu się o wydanie opinii lub nie spełnieniu warunków uzupełnienia danych w określonym czasie zapisanym w opinii".
Dalej organ wywodził, że zgodnie z dokumentami, na podstawie których wydano pozwolenie Nr 572/19 nawóz pn. "[...] nawóz organiczny do trawników" powinien być produkowany w wyniku kompostowania ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych z oczyszczalni ścieków w [...], [...] - [...] Sp. z o.o., [...] - [...], [...] oraz [...] z dodatkiem słomy, trocin i zrębek. Tymczasem, jak wynika z załącznika nr 5 do pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 23 września 2020 r., do produkcji tego nawozu wykorzystywane były surowce inne, niż wskazane w opinii IOŚ-PIB.
Wyjaśniając powyższe stwierdzenie organ podał, że z informacji przekazanych przez [...] WIOŚ wynika, że do produkcji nawozu organicznego pn. "[...] nawóz organiczny do trawników" w 2019 i 2020 r. wykorzystano odpad o kodzie 20 01 08 klasyfikowany jako odpady kuchenne ulegające biodegradacji, zarówno wg obowiązującego, w czasie przekazywania zbiorczego zastawienia danych za 2019 r., rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923), jak również rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r., poz. 10).
Odpad o kodzie 20 01 08 jest jednocześnie produktem ubocznym pochodzenia zwierzęcego i produktem pochodnym w rozumieniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (Dz. Urz. UE. L Nr 300, str. 1, z późn. zm.), dalej zwanego "rozporządzeniem (WE) 1069/2009". Rozporządzenie to zakresem przedmiotowym obejmuje bowiem "odpady gastronomiczne", które zostały zdefiniowane w załączniku I rozporządzenia Komisji (UE) Nr 142/2011 z 25 lutego 2011 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009, określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi oraz w sprawie wykonania dyrektywy Rady 97/78/WE w odniesieniu do niektórych próbek i przedmiotów zwolnionych z kontroli weterynaryjnych na granicach w myśl tej dyrektywy (Dz. Urz. UE. L Nr 54, str. 1, z późn. zm.), dalej zwanego "rozporządzeniem (UE) 142/2011", jako wszystkie odpady żywnościowe, w tym zużyty olej kuchenny pochodzący z restauracji, obiektów gastronomicznych i kuchni, łącznie z kuchniami zbiorowymi i domowymi.
Zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. g rozporządzenia (WE) nr 1069/2009 odpady gastronomiczne przeznaczone do kompostowania objęte są przepisami tego rozporządzenia bez wyłączeń. Ponadto stosownie do art. 24 ust. 1 lit. f oraz g rozporządzenia (WE) nr 1069/2009 produkcja nawozów organicznych i polepszaczy gleby oraz przetwarzanie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych w biogaz lub kompost podlega obowiązkowi zatwierdzenia przez właściwego terytorialnie powiatowego lekarza weterynarii. Zakład taki podlega nadzorowi Inspekcji Weterynaryjnej.
Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z ustawą o nawozach i nawożeniu wniosek o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu lub środka poprawiającego właściwości gleby wytworzonego z wykorzystaniem ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 1069/2009 powinien zawierać m.in.:
- opinię Państwowego Instytutu Weterynaryjnego o spełnieniu wymogów weterynaryjnych określonych w rozporządzeniu (WE) nr 1069 z 2009 r. (art. 4 ust. 6 pkt 2 lit. a ww. ustawy); zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2008 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 119 poz. 765, z późn. zm.), Państwowy Instytut Weterynaryjny wydaje opinię w zakresie spełniania przez nawóz organiczny i organiczno-mineralny lub organiczny i organiczno-mineralny środek wspomagający uprawę roślin wymagań rozporządzenia (WE) nr 1069/2009,
- kopię decyzji powiatowego lekarza weterynarii o zatwierdzeniu zakładu przetwórczego produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych wytwarzającego nawozy lub środki wspomagające uprawę roślin oraz nadaniu weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego lub oświadczenie o jej uzyskaniu (art. 4 ust. 4 pkt 5 ustawy o nawozach i nawożeniu).
Wniosek o wydanie pozwolenia na wprowadzanie do obrotu nawozu organicznego pn. "[...] nawóz organiczny do trawników", ww. dokumentów nie zawierał. Wynikało to z niezadeklarowania, na etapie ubiegania się o pozwolenie na wprowadzenie do obrotu tego produktu informacji, że produkt ten będzie wytwarzany z wykorzystaniem ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych, w tym odpadów gastronomicznych, w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 1069/2009. Nie przeprowadzono również kontroli Inspekcji Weterynaryjnej w zakresie spełniania przez ten nawóz wymagań określonych w rozporządzeniu (WE) nr 1069/2009.
Organ prowadzący postępowanie w celu potwierdzenia i uzupełnienia informacji przekazanych przez [...] WIOŚ skorzystał z przysługującego mu z mocy art. 83 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797, z późn. zm.), dalej zwaną "ustawa o odpadach", dostępu do Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami, dalej zwanej "BDO".
Zgodnie z informacjami przedłożonymi za pośrednictwem BDO 29 października 2020 r. przez Stronę Marszałkowi Województwa [...] w postaci zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, o którym mowa w art. 75 i 76 ustawy o odpadach, dalej zwanego "zbiorczym zastawieniem danych", za 2019 r. (Dział XIII Tabela 1. Informacja o odpadach poddanych recyklingowi w instalacjach lub urządzeniach), [...] Sp. z o.o. przetworzyła w kompostowni w [...] w procesie R3 (zgodnie z ustawą o odpadach - Recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (w tym kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania)) następujące rodzaje i ilości odpadów:
- inne niewymienione odpady - kod odpadu 02 03 99 w ilości 57,28 Mg,
- osady z zakładowych oczyszczalni ścieków - kod odpadu 02 05 02 w ilości 1704,6 Mg (sucha masa: 194,3244 Mg),
- ustabilizowane komunalne osady ściekowe - kod odpadu 19 08 05 w ilości 37621,71 Mg (sucha masa: 8849,0883 Mg),
- wytłoki, osady i inne odpady z przetwórstwa produktów roślinnych (z wyłączeniem 02 03 81) - kod odpadu 02 03 80 w ilości 993,14 Mg,
- odpady kuchenne ulegające biodegradacji - kod odpadu 20 01 08 w ilości 272,04 Mg.
Nadto organ wskazał, że zbiorcze zastawienie danych w Sprawozdaniu o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami nie zawiera informacji o ilości i rodzajach odpadów wytworzonych w wyniku prowadzonych przez Stronę procesów przetwarzania odpadów, co jednoznacznie wskazuje na fakt, iż wszystkie odpady poddane procesowi R3 weszły w skład nawozu organicznego pn. "[...] nawóz organiczny do trawników".
Przekazane przez [...] Sp. z o.o. Marszałkowi Województwa [...], zbiorcze zastawienie danych za 2019 r. potwierdza wykorzystanie do produkcji nawozu organicznego "[...] nawóz organiczny do trawników", praktycznie tych samych odpadów, na które wskazał [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w piśmie z 23 września 2020 r., jako wykorzystane do produkcji nawozu organicznego pn. "[...] nawóz organiczny do trawników" w 2020 r., w tym odpadu o kodzie 20 01 08 - Odpady kuchenne ulegające biodegradacji.
Odwołując się do powyższych danych organ stwierdził:
1) zmianę składu surowcowego nawozu organicznego "[...] nawóz organiczny do trawników" polegającą na zastosowaniu do produkcji tego nawozu jako surowców odpadów nie uwzględnionych w dokumentacji jaka była podstawą wydania pozwolenia, (odpad o kodzie 02 05 02 - Osady z zakładowych oczyszczalni ścieków, odpad o kodzie 20 01 08 - Odpady kuchenne ulegające biodegradacji),
2) zastosowanie do produkcji nawozu organicznego "[...] nawóz organiczny do trawników" odpadu będącego jednocześnie produktem ubocznym pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 1069/2009 (odpad o kodzie 20 01 08 - Odpady kuchenne ulegające biodegradacji),
3) zastosowanie do produkcji nawozu organicznego "[...] nawóz organiczny do trawników" ustabilizowanych osadów ściekowych (odpad o kodzie 19 08 05), pochodzących z oczyszczalni ścieków innych, niż wskazane w opinii IOŚ-PIB w Warszawie z 11 marca 2019 r. i jej uzupełnieniu z 17 kwietnia 2019 r.
Zawiadomieniem z 24 listopada 2020 r. organ poinformował Skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia pozwolenia Nr 572/19, w trybie art. 7 ust. 2 pkt 3 oraz art. 7 ust. 2a ustawy o nawozach i nawożeniu. Organ poinformował również o przysługującym Stronie prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym (co Skarżąca uczyniła 8 grudnia 2020 r.) oraz wypowiedzenia się (stanowisko Skarżącej z 15 grudnia 2020 r.).
Następnie 23 marca 2021 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał decyzję cofającą pozwolenie nr 572/19.
[...] Sp. z o.o. wnioskami z 20 kwietnia 2021 r. i 21 kwietnia 2021 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 23 marca 2021 r., zarzucając organowi:
1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść decyzji, tj.:
a) art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez brak rozważenia materiału dowodowego i jego dowolną ocenę polegającą na ustaleniu, że "[...] nawóz organiczny do trawników" wytwarzany jest z odpadów pochodzenia odzwierzęcego, podczas gdy wykorzystywane są wyłącznie odpady pochodzenia roślinnego,
b) art. 7 K.p.a., w zw. z art. 84 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego ustalającej czy do produkcji nawozu "[...] nawóz organiczny do trawników" Strona wykorzystywała odpady pochodzenia odzwierzęcego;
2) naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 7 ust. 2a oraz art. 7 ust. 2 pkt. 3 ustawy z o nawozach i nawożeniu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i cofnięcie pozwolenia na wprowadzanie "[...] nawóz organiczny do trawników" w wyniku błędnego uznania, że zmieniono skład lub surowce wykorzystywane do produkcji nawozu;
b) załącznika nr 1 rozporządzenia (UE) 142/2011 w zw. z rozporządzeniem (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r., poprzez uznanie, że przetwarzano odpady pochodzenia zwierzęcego, podczas gdy chodziło o odpady pochodzenia roślinnego, na bazie których następnie produkowała nawóz "[...]".
Dodatkowo Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu:
1) z uchwały Rady Miasta [...] z [...] stycznia 2020 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku Gminy Miasto [...], na fakt odbierania przez Stronę odpadów kuchennych wyłącznie pochodzenia roślinnego;
2) z opinii biegłego rolnictwa lub innej odpowiedniej specjalizacji, na fakt składu nawozu pn. "[...]" oraz wytwarzania nawozu wyłącznie z odpadów pochodzenia roślinnego, jednocześnie wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania.
We wniosku z dnia 21 kwietnia 2021 r. zarzucono organowi naruszenie:
1) art. 7, w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z badania próbek przedmiotowego nawozu w celu ujawnienia, że nawóz lub środek wspomagający uprawę roślin, które zostały wytworzone z produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych, nie spełniają wymagań z art. 4 ust. 6 pkt 2, tj. faktycznego ujawnienia czy w próbkach nawozu "[...] nawóz organiczny do trawników" znajdują się elementy pochodzenia zwierzęcego lub podobne, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że Skarżąca przyjmuje do produkcji kompostu odpady pochodzenia zwierzęcego;
2) art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przesłanek ustalenia, że zmieniono skład lub surowce wykorzystywane do produkcji nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin zadeklarowane w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzenie nawozu. Decyzja została wydana w sposób arbitralny, z naruszeniem prawa strony do poznania jej motywów;
3) art. 7 ust 2 pkt. 3 ustawy o nawozach i nawożeniu poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie przeprowadzono kluczowych dowodów, że nawóz "[...] nawóz organiczny do trawników" został wytworzony z produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, produktów pochodnych lub zawierających w swoim składzie produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego lub pochodne, nie spełniają wymagań określonych w art. 4 ust. 6 pkt 2 ustawy o nawozach;
4) art. 7 ust. 2a tej ustawy poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w zakresie fakultatywnego cofnięcia zezwolenia, pozwalającej odnieść się do wątpliwości oraz zarzutów.
Jednocześnie Skarżąca wniosła o:
1) reasumpcję postanowienia (art. 132 § 1 K.p.a.) i umorzenie postępowania;
2) wstrzymanie wykonalności decyzji;
3) przeprowadzenie dowodu z ww. uchwały Rady Miasta [...];
4) ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne rozpoznanie sprawy.
Następnie 30 kwietnia 2021 r. Skarżąca wniosła o wstrzymanie rozpoznania wniosku do czasu przedłożenia przez Stronę wyników badań identyfikacji gatunkowej materiału pochodzenia zwierzęcego na podstawie DNA wykonanych przez Instytut Zootechniki - Państwowy Instytut Badawczy. Sprawozdanie z badań przekazano przy piśmie z 24 maja 2021 r.
Odnosząc się do podniesionej argumentacji organ zważył, że przepisy przedmiotowej ustawy nakładają na producentów nawozów oraz środków wspomagających uprawę roślin obowiązek uzyskania pozwolenia na wprowadzanie tych środków do obrotu, które jest wydawane w następstwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego w trakcie, którego produkt podlega ocenie w zakresie jakości oraz bezpieczeństwa dla ludzi, zwierząt oraz środowiska.
W przypadku uzyskania wspomnianego pozwolenia podmiot zostaje uprawniony do produkcji oraz obrotu nawozem z zachowaniem wymagań jakościowych oraz bezpieczeństwa sanitarnego, a jednostkami prowadzącymi kontrole jest Inspekcja Ochrony Środowiska (do dnia 30 czerwca 2020 r. Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych).
Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o nawozach i nawożeniu minister właściwy do spraw rolnictwa cofa, w drodze decyzji, pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, jeżeli zostanie ujawnione, że nawóz lub środek wspomagający uprawę roślin, które zostały wytworzone z produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych lub zawierają w swoim składzie produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego lub produkty pochodne, nie spełniają wymagań określonych w art. 4 ust. 6 pkt 2 ww. ustawy, czyli nie spełniają wymagań, o których mowa w rozporządzeniu nr 1069/2009.
W przedmiotowej sprawie zarówno wyniki kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, przekazane organowi przy piśmie z 23 września 2020 r. oraz informacje pozyskane z BDO jednoznacznie wskazują, że do produkcji nawozu "[...] nawóz organiczny do trawników" użyto odpadu o kodzie 20 01 08 klasyfikowanego jako: odpady kuchenne ulegające biodegradacji (rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10)).
Zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. g pkt (iii) rozporządzenia (WE) nr 1069/2009 odpady gastronomiczne przeznaczone do kompostowania objęte są przepisami tego rozporządzenia bez wyłączeń. Pojęcie "odpady gastronomiczne" zostało zdefiniowane w pkt 22 załącznika 1 do rozporządzenia (UE) 142/2011, poprzez wskazanie, że "odpady gastronomiczne" oznaczają wszystkie odpady żywnościowe, w tym zużyty olej kuchenny pochodzący z restauracji, obiektów gastronomicznych i kuchni, łącznie z kuchniami zbiorowymi i domowymi.
Z przepisów tych wynika, że regulacje zawarte w rozporządzeniu nr 1069/2009 będą miały zastosowanie do wszystkich odpadów żywnościowych z restauracji, obiektów gastronomicznych i kuchni, w tym kuchni domowych.
Organ zakwalifikował "odpady kuchenne" stosowane przez Stronę do produkcji "[...] nawóz organiczny do trawników", które jak sama nazwa wskazuje pochodzą z kuchni, jako odpady gastronomiczne, w rozumieniu ww. przepisów UE. W związku z tym uznał, że uzyskanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu środka poprawiającego właściwości gleby wytworzonego z wykorzystaniem ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych, w tym z odpadów gastronomicznych, wymaga uzyskania opinii Państwowego Instytutu Weterynaryjnego o spełnieniu wymogów weterynaryjnych, określonych w rozporządzeniu (WE) nr 1069/2009 oraz przedłożenia kopii decyzji powiatowego lekarza weterynarii o zatwierdzeniu zakładu przetwórczego produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych wytwarzającego nawozy lub środki wspomagające uprawę roślin oraz nadaniu weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego lub oświadczenie o jej uzyskaniu.
W ocenie organu z analizy wniosku Strony o wydanie pozwolenia na wprowadzanie do obrotu "[...] nawóz organiczny do trawników" i załączonej do tego wniosku dokumentacji wynika, że ww. dokumenty nie zostały złożone, natomiast z przedłożonej przez Stronę dokumentacji należy wnosić, że produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego, w postaci odpadów kuchennych nie miały być stosowane przy produkcji przedmiotowego nawozu.
W piśmie z 21 kwietnia 2021 r. Strona stwierdziła, że "Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne będzie zbadanie próbek nawozu celem faktycznego i rzeczywistego ustalenia czy nawóz "[...] nawóz organiczny do trawników" został wytworzony z produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych". Następnie pismem z 30 kwietnia 2021 r. wniosła o wstrzymanie rozpoznania wniosku do czasu przedłożenia wyników badań nawozu, a przy piśmie z 24 maja 2021 r. przekazała sprawozdanie z badań nr IS1937/21/M "ekspertyza identyfikacji gatunkowej komponentów pochodzenia zwierzęcego w oparciu o analizę mitochondrialnego DNA metodą PCR", przeprowadzone przez Instytut Zootechniki - Państwowy Instytut Badawczy Laboratorium Genetyki Molekularnej, z którego wynika, że badanie zostało zlecone 30 kwietnia 2021 r., natomiast przeprowadzono je w dniach 6-21 maja 2021 r., czyli ponad rok po pierwszej kontroli WIOŚ w [...].
Zgodnie ze stanowiskiem Instytutu Zootechniki - Państwowego Instytutu Badawczego wynik otrzymany przez Laboratorium Genetyki Molekularnej (IS 1937/21/M) dotyczy przysłanej do badań próbki, nie zaś całego produktu, z którego badana próbka pochodziła, zatem Laboratorium może się odnieść tylko do otrzymanej próbki. Ponadto, nie ma informacji czy nawóz był przechowywany w warunkach zabezpieczających go przed degradacją DNA. W czasie rocznego przechowywania go w pryzmie (miejsce poboru próbki zostało zawarta w protokole pobrania) mógł być narażony na działanie czynników atmosferycznych (wilgotności, temperatury światła, pochodzącego od promieni słonecznych). Czynniki te mogą powodować degradacje czyli rozpad istniejącego DNA na krótkie fragmenty. Podstawą metody stosowanej do wykrywania komponentu zwierzęcego jest identyfikacja fragmentu DNA specyficznego dla zwierząt o długości ok. 100 par zasad. Taka długość fragmentu genomu w założeniu powinna być odpowiednia również dla materiału zdegradowanego, co sugerowałoby powtarzalność otrzymanego wyniku w ciągu roku. Jednak nie można założyć, że degradacja DNA nie była większa, a tym samym uniemożliwiająca otrzymanie wyniku pozytywnego pomimo obecności w nim DNA zwierzęcego. Ostatecznie po wyniku nie można stwierdzić czy wynik negatywny jest rzeczywistym odbiciem braku komponentów zwierzęcych czy degradacji DNA w czasie rocznego przechowywania.
Powołując się na powyższe argumenty organ skonstatował, że odpowiedź czy "wynik badania przeprowadzony rok po wyprodukowaniu nawozu może potwierdzić brak stosowania jako surowca do produkcji nawozu produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego" nie może być jednoznaczna, a przedstawione przez Stronę wyniki badań nie mogą zostać uznane za dowód, świadczący o niestosowaniu do produkcji nawozu produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego.
Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], z której wynika, że pozyskiwane z tego źródła przez Stronę odpady bio o kodzie 20 01 08, to odpady kuchenne ulegające biodegradacji wyłącznie pochodzenia roślinnego, organ argumentował, że z pisma z 23 września 2020 r. [...] WIOŚ należy wnosić, że odpad o kodzie 20 01 08 wykorzystany w 2020 r. przez Stronę do produkcji nawozu organicznego pn. "[...] nawóz organiczny do trawników" pochodził również z Gospodarki Komunalnej Sp. z o. o. w [...], [...] Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. i [...] P.P.H.U. [...]. Potwierdzają to również dane zawarte w BDO.
Natomiast stosownie do regulaminu Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych dla właścicieli nieruchomości zamieszkałych w Gminie Miejskiej [...], zgodnie z którą "bioodpady stanowiące odpady komunalne" to m.in. trawa, liście, kwiaty, chwasty, zwiędłe rośliny, pocięte na drobno lub rozdrobnione: gałęzie, kora, korzenie i pnie z zastrzeżeniem, że ich wielkość nie będzie przekraczała 50 cm, trociny, odpady kuchenne Regulamin nie ogranicza zbiórki odpadów kuchennych jedynie do tych pochodzenia roślinnego. Podobnie uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], w § 10 pkt 6 określa odpady ulegające biodegradacji jako odpady kuchenne, ogrodowe i zielone - nie wskazując, że mają być to jedynie odpady pochodzenia roślinnego.
Mając na uwadze wskazane uchwały organ uznał, że nie można stwierdzić, iż odpad o kodzie 20 01 08 wykorzystany do produkcji nawozu organicznego "[...] nawóz organiczny do trawników" zawiera wyłącznie produkty pochodzenia roślinnego.
Posiadając dowody świadczące o przyjęciu przez Stronę produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego do zakładu, braku możliwości zastosowania ich w innym produkcie oraz braku wyprodukowanych odpadów, zwierających produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego, a także przyznanie przez Stronę, w piśmie z 20 kwietnia 2021 r., że do produkcji nawozu użyto "odpadów bio pochodzenia roślinnego, o których mowa w uchwale Rady Gminy Miasta [...]" (tj. odpadów o kodzie 20 01 80), organ uznał istnienie wystarczających przesłanek do ustalenia stanu faktycznego w sprawie i stwierdzenia, że do produkcji nawozu "[...] nawóz organiczny do trawników" użyto produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego w postaci odpadów kuchennych, które nie stanowiły składników tego nawozu na etapie wydawania pozwolenia.
Odnosząc się do pisma z 21 kwietnia 2021 r. kwestionującego spełnienie przesłanek fakultatywnego cofnięcia pozwolenia organ wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 2 a ustawy o nawozach i nawożeniu Minister właściwy do spraw rolnictwa może cofnąć, w drodze decyzji, pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, jeżeli zostało ujawnione, że zmieniono skład lub surowce wykorzystywane do produkcji nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin zadeklarowane w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin. Przepis ten wskazuje, że cofnięcie pozwolenia, w przeciwieństwie do trybu wskazanego w art. 7 ust. 2 tej ustawy, może nastąpić fakultatywnie, a nie obligatoryjnie. Stopień naruszenia podlega zatem ocenie przez Ministra i ma charakter uznaniowy. Wątpliwości, które mogą pojawić się przy stosowaniu art. 7 ust. 2a, dotyczą przede wszystkim sposobu porównania i weryfikacji składu produktu, na który wydano pozwolenie z produktem faktycznie wprowadzanym do obrotu. Ustawodawca nie nakazał wskazywania składu nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin zarówno w treści decyzji (por. art. 6), jak również na opakowaniu produktu (por. art. 9). W takim przypadku składem produktu, który uzyskał pozwolenie jest skład przedstawiony do badań w oparciu o które wydano daną decyzję umożliwiającą jego wprowadzenie do obrotu.
W ocenie organu za taką interpretacją art. 7 ust. 2a ustawy o nawozach i nawożeniu przemawia również przyjęta praktyka wydawania przez jednostki badawcze opinii z klauzulami wskazującymi na ich ewentualną nieważność w przypadku, gdy skład zaopiniowanego produktu ulegnie zmianie. Strona uzyskując opinię Instytutu Ochrony Środowiska miała wiedzę co do przyjętej praktyki w zakresie interpretacji przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu, jak również konsekwencji dotyczących samowolnej zmiany składu wprowadzanego do obrotu produktu.
Z dokumentacji złożonej wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu przedmiotowego nawozu, wynika, że składnikiem stosowanym do produkcji nawozu organicznego pn. "[...] nawóz organiczny do trawników" nie miał być odpad o kodzie 02 05 02 - Osady z zakładowych oczyszczalni ścieków oraz odpad o kodzie 20 01 08 - Odpady kuchenne ulegające biodegradacji, podczas gdy zastosowanie tych składników do produkcji nawozu organicznego "[...] nawóz organiczny do trawników" potwierdzają zarówno wyniki kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska przekazane organowi przy piśmie z 23 września 2020 r., jak i informacje pozyskane z BDO.
Nadto organ zauważył, że z ww. dokumentacji wynika, że składnikiem stosowanym do produkcji nawozu "[...] nawóz organiczny do trawników" miały być ustabilizowane komunalne osady ściekowe z oczyszczalni ścieków w [...], [...] - [...] Sp. z o.o., [...] - [...], [...] oraz [...]. Natomiast z kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wynika, że do produkcji przedmiotowego nawozu wykorzystywane były również ustabilizowane komunalne osady ściekowe z innych oczyszczalni.
Jako powszechnie znany i nie wymagający dodatkowego dowodu fakt, organ uznał informacje, że ustabilizowane komunalne osady ściekowe charakteryzują się bardzo dużą zmiennością parametrów (fizykochemicznych i mikrobiologicznych). Osady ściekowe powstają na różnych etapach oczyszczania, w których zawarta jest zawiesina tworząca komunalne osady ściekowe stanowią przede wszystkim mieszaninę ścieków bytowo - gospodarczych oraz przemysłowych, zasilaną również wodami infiltracyjnymi i wodami opadowymi. Charakterystyka ilościowo - jakościowa ścieków komunalnych zależy od rodzaju i stanu technicznego kanalizacji, uprzemysłowienia miasta, ilości zużytej wody, standardu życia mieszkańców. Zarówno ilość i skład ścieków dopływających do oczyszczalni ulega na ogół znacznym zmianom w cyklu dobowym, tygodniowym, miesięcznym i ostatecznie rocznym. Obowiązującą regułą jest, że nie istnieje typowy skład i typowa jakość ścieków komunalnych. Każda gmina i miasto ma inny skład i jednostkową ilość ścieków. Nie istnieje tym bardziej reguła zakładająca jednolitą charakterystykę ilościowo - jakościową. Potwierdzeniem zmienności parametrów odpadu o kodzie 19 08 05 - Ustabilizowane komunalne osady ściekowe jest m.in. przygotowana przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska "Strategia postępowania z komunalnymi osadami ściekowymi na lata 2019-2022", a także bardzo szerokie i szczegółowe uregulowanie statusu tego odpadu w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797, z późn. zm.) w Rozdziale 4 Komunalne osady ściekowe, oraz w rozporządzeniu z dnia 6 lutego 2015 r. Ministra Środowiska w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz.U. z 2015 r., poz. 257).
W skardze z 26 października 2021 r., uzupełnionej 3 listopada 2021 r. wywiedzionej na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 29 września 2021 r. [...] Sp. z o.o., zaskarżając ją w całości i wnosząc jej o uchylenie oraz poprzedzającej jej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 marca 2021 r. oraz o umorzenie postępowania, zarzuciła:
I. rażące naruszenie przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a., tj. nieuwzględnienie zarzutu braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i jego dowolną ocenę polegającą na:
- nieprawidłowym ustaleniu, że nawóz "[...]" wytwarzany jest z odpadów pochodzenia odzwierzęcego, podczas gdy do jego wytwarzania wykorzystywane są wyłącznie odpady pochodzenia roślinnego,
- dowolnej oceny dowodów, tj. uchwały Rady Miasta [...] nr [...] oraz sprawozdania z badań nr IS1937/21/M przeprowadzonych przez Instytut Zootechniki, z których wynika że w nawozie [...] nie stosowano produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego;
2. art. 7 K.p.a., w zw. z art. 84 K.p.a., w zw. z art. 78 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia czy do produkcji nawozu pn. "[...]" Skarżąca wykorzystywała odpady pochodzenia odzwierzęcego i błędnego ustalenia, że Spółka używa do produkcji nawozu "[...] nawóz organiczny do trawników" odpadu o kodzie 20 01 08, klasyfikowanego jako odpady kuchenne ulegające biodegradacji.
W konsekwencji naruszenia przepisów postępowania Spółka zarzuciła:
II. Naruszenie prawa materialnego w postaci:
- art. 7 ust. 2 pkt 2a oraz art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o nawozach i nawożeniu, polegające na uznaniu że produkcja nawozu "[...]" prowadzi do zagrożenia zdrowia ludzi oraz poprzez niewykazanie, że należy cofnąć pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu [...], podczas gdy w wypadku, gdy zmieniono skład, lub surowce wykorzystywane do produkcji nawozu zadeklarowanych w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia, zastosowanie znajduje fakultatywny, a nie obligatoryjny tryb cofnięcia pozwolenia, co wymaga wykazania przez organ przyczyn cofnięcia;
- Załącznika nr I Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 142/2011 z 25 lutego 2011 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady [WE] nr 1069/2009 określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, oraz w sprawie wykonania dyrektywy Rady 97/78/WE w odniesieniu do niektórych próbek i przedmiotów zwolnionych z kontroli weterynaryjnych, w zw. z Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Skarżąca przetwarzała odpady pochodzenia zwierzęcego, podczas gdy przetwarzała wyłącznie odpady pochodzenia roślinnego, na bazie których następnie produkowała nawóz pn. "[...]".
Skarżąca zarzuciła niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Skarżącej skoro organ uznał, że ani uchwała Rady Miasta [...] z 2020 r. nr [...] ani sprawozdanie z badań nr IS1937/21/M przeprowadzonych przez Instytut Zootechniki - Państwowy Instytut Badawczy Laboratorium Genetyki Molekularnej nie mogą jednoznacznie potwierdzać, że w nawozie nie wykorzystywano do jego produkcji surowca pochodzenia odzwierzęcego, to jako rażący jawi się zaniechanie przez organ przeprowadzenia opinii z dowodu biegłego, co doprowadziło do naruszenia art. 7 K.p.a., w zw. z art. 84 K.p.a. Powyższe zaniechanie dziwi tym bardziej, że materiał dowodowy - w tym materiał dowodowy dołączony do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy - wskazywał na istotne rozbieżności, których wyjaśnienie warunkowało wydanie prawidłowej merytorycznie decyzji, wymagającej uzyskania wiadomości specjalnych. W szczególności powołanie biegłego doprowadziłoby do kluczowego ustalenia, czy nawóz pn. "[...]" wytwarzany jest z surowców pochodzenia roślinnego.
Aby organ mógł stwierdzić, że do produkcji zastosowano inny surowiec, niż wskazany w postępowaniu zmierzającym do uzyskania pozwolenia na wprowadzanie nawozu do obrotu, powinien takie stanowisko oprzeć na opinii biegłego, czego organ jednak zaniechał. Skarżąca podkreśliła, że niepowołanie biegłego doprowadziło do nieustalenia wszystkich okoliczności, takich jak rzeczywisty skład nawozu.
Naruszenia przepisów postępowania doprowadziły do naruszenia art. 7 ust. 2a oraz art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o nawozach i nawożeniu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i cofnięcie pozwolenia w wyniku błędnego uznania, że zmieniono skład lub surowce wykorzystywane do produkcji nawozu. Zdaniem Skarżącej organ niewłaściwie zastosował Załącznik nr I Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 142/2011 z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 w odniesieniu do niektórych próbek i przedmiotów zwolnionych z kontroli weterynaryjnych, w zw. z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przetwarzaniu podlegały odpady pochodzenia zwierzęcego, podczas gdy Skarżąca przetwarzała wyłącznie odpady pochodzenia roślinnego, na bazie których następnie produkowała nawóz pn. "[...]". Zgodnie z ww. uchwałą Rady odpady bio - a tylko takie były odbierane przez Skarżącą, stanowiły odpady kuchenne pochodzenia roślinnego. Nie ma zatem podstaw do uznania, że nawóz "[...]" jest wytwarzany z odpadów pochodzenia zwierzęcego. Brak pochodzenia surowców odzwierzęcych w nawozie potwierdza również treść sprawozdania z wyników badań nr IS1937/21/M "ekspertyza identyfikacji komponentów pochodzenia zwierzęcego w oparciu o analizę mitochondrialnego DNA metodą PGR", przeprowadzonych przez Instytut Zootechniki. Nadto pozwolenie na wprowadzanie nawozu do obrotu wskazywało, że nawóz będzie produkowany z określonych osadów ściekowych z wybranych oczyszczalni ścieków oraz, że składnikiem nawozu może być również słoma lub odpady roślinne, co do których nie wskazano miejsca ich pochodzenia. Takim składnikiem były właśnie odpady bio pochodzenia roślinnego, o których mowa w uchwale Rady Gminy Miasta [...].
W związku z powyższym zdaniem Skarżącej niezbędne było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Analiza materiału dowodowego, w tym załączonej do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy uchwały z [...] stycznia 2020 r. Nr [...] Rady Miasta [...], z której (Rozdział 1, § 1 ust. 2 pkt 5) wynika, że w sytuacji gdy (na terenie Gminy Miasto [...]) odbiór odpadów dotyczy "odpadów bio" - rozumie się przez to odpady kuchenne ulegające biodegradacji wyłącznie pochodzenia roślinnego. Z powyższego wynika, że Spółka odbierała wyłącznie odpady bio, a więc odpady - jak jednoznacznie wynika z treści uchwały - wyłącznie pochodzenia roślinnego. Odpady o kodzie 20 01 08 nie były odpadami pochodzenia zwierzęcego, lecz stanowiły w 100% odpady roślinne zebrane selektywnie. Spółka nie przyjmowała i nie wytwarzała nawozu pn. "[...]" z odpadów o kodzie 20 02 01, bowiem z uchwały Rady jednoznacznie wynika, że pod kodem 20 01 08 mogą być zbierane wyłącznie odpady pochodzenia roślinnego.
Nawet gdyby uznać, że zmieniono skład lub surowce wykorzystywane do produkcji nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin zadeklarowanych w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia, zastosowanie znajduje fakultatywny, a nie obligatoryjny tryb pozwalający na cofnięcie pozwolenia na wprowadzanie nawozu do obrotu, co wymagało wykazania przez organ przyczyn, dla których w konkretnej sprawie pozwolenia zostało cofnięte - w sytuacji gdy dowody przeczą ustaleniom organu, że skład nawozu został zmieniony.
Nadto zgodnie z Instrukcją stosowania i przechowywania, jego składowanie odbywało się na betonowej, wodoszczelnej posadzce pod zadaszeniem, co zabezpieczało nawóz przed działaniem warunków atmosferycznych, a okoliczność ta, mająca istotne znaczenie dla sprawy nie została zweryfikowana.
Próbki [...] zostały pobrane przez uprawnionego badacza z OSCHR w [...] zgodnie z procedurami i odnosiły się do całej badanej partii nawozu. Badana próbka została wyodrębniona i uśredniona z pobranych próbek pośrednich z całej masy nawozu. Nie wykryto śladów odzwierzęcych, w tym zwierzęcego DNA.
Organ wskazując, że przesłane przez Stronę wyniki badań nie mogą być uznane za dowód nie wyjaśnił z jakiego powodu odmówiono waloru dowodowego. Skoro weryfikacja przedłożonego przez stronę dowodu wymagała konsultacji z jednostkami naukowymi, a wyniki konsultacji były niejednoznaczne z uwagi na brak wiadomości w przedmiocie sposobu przechowywania nawozu to okoliczność ta winna być wyjaśniona. Zamieszczony w decyzji fragment konsultacji zawiera sformułowania "nie posiadamy informacji", "mógł być narażany", "czynniki mogą powodować", które są zwrotami przypuszczającymi i wymagały weryfikacji.
Stosowne wnioski dowodowe zostałyby złożone przez Skarżącą, jednak nie zastosowano art. 10 § 1 K.p.a.; strona nie zapoznała się z konsultacjami przeprowadzonymi przez organ z jednostką naukową, której stanowisko cytowane jest w decyzji. Kwestią kluczową jest obecność w nawozie śladów biologicznych pochodzenia zwierzęcego, których faktycznie nigdy w nim niebyło, a ustalenie tego faktu przez organ nastąpiło wyłącznie na podstawie analizy dokumentów — kodów odpadów, a nie poprzez przeprowadzenie stosownych badań.
Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o nawozach minister cofa pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu, jeżeli zostanie ujawnione, że nawóz albo środek wspomagający uprawę roślin, które zostały wytworzone z produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych, nie spełniają wymagań. Ustawa nie precyzuje, w jaki sposób fakt niezgodności ma zostać ujawniony. Ustalenie niezgodności jedynie na podstawie kodu odpadów nie powadzi do ujawnienia, o czym przekonuje doniosłość konsekwencji cofnięcia. Z dowodu przedłożonego przez stronę wynika, że w nawozie nie znajdowały się produkty pochodzenia zwierzęcego, a oparto się na dokumentach zamiast na badaniach.
Wyniki kontroli przeprowadzonej przez [...] WIOŚ oraz informacje pozyskane z BDO wykazują wyłącznie jakiego rodzaju i jakie ilości odpadów zostały przyjęte do Instalacji kompostowni. Odpady kuchenne 20 01 08 były kompostowane w oddzielnym procesie i nie stanowiły komponentu do produkcji nawozu.
Dalej Skarżąca wywodziła, że odpady klasyfikuje się zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach i § 2 rozporządzenia Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów i objaśnieniami do rozporządzenia. To wytwórca odpadów dokonuje ich klasyfikacji, a w przypadku odpadów komunalnych - przedsiębiorca odbierający odpady od właścicieli nieruchomości. Dla odpadów kuchennych ulegających biodegradacji istnieje tylko jeden kod odpadów - 20 01 08. Natomiast dla odpadów zwierzęcych istnieje katalog kodów odpadów, w tym kod przygotowania i przetwórstwa produktów spożywczych pochodzenia zwierzęcego. Wytwórca odpadów decyduje jak zakwalifikować odpad. Odpady kuchenne ulegające biodegradacji znajdują się w podgrupie o kodzie 20 01 - Odpady komunalne segregowane i gromadzone selektywnie. O oznaczeniu kodem 20 01 08 zdecydował [...] MPGK, bo stamtąd były przyjmowane odpady o tym kodzie. Zgodnie z ww. uchwałą Rady przez odpady "BIO" rozumie się odpady kuchenne ulegające biodegradacji wyłącznie pochodzenia roślinnego (§ 1 ust 2 pkt 5).
Zdaniem organu sama nazwa — "odpady kuchenne" sugeruje, że są to odpady z kuchni i odpady gastronomiczne. Jednak to wytwórca opadów dokonywał ich kategoryzacji, zatem za odpady kuchenne ulegające biodegradacji, jak sama nazwa wskazuje, uznane zostały odpady pochodzenia roślinnego, popularnie - odpady BIO. Fakt, że unijne rozporządzenia odmiennie definiują odpady gastronomiczne, zawierając wszystkie odpady żywnościowe nie oznacza, że regulacje te są prawidłowo stosowane przez wytwórców. Dla odpadów pochodzenia zwierzęcego przeznaczony jest kod 02, określający całą grupę odpadów z rolnictwa, ogrodnictwa, upraw hydroponicznych, rybołówstwa, leśnictwa, łowiectwa oraz przetwórstwa żywności.
Skarżąca wywodziła, że przyjmowała odpady, zgodnie ustaloną przez jego wytwórcę kwalifikacją, która uwzględnia zapisy regulaminu Gminy Miasto [...]. Skoro regulamin uznał, że zbiera się selektywnie wyłącznie roślinne odpady kuchenne podlegające biodegradacji, to wobec brzmienia kodu 20 01 08 – "Odpady kuchenne ulegające biodegradacji" wytwórca odpadów uznał wskazany kod za odpowiedni. Skarżąca nie przyjmowała do produkcji [...] odpadów, wymagających opinii PIW, gdyż przyjmowane odpady były pochodzenia roślinnego.
Organ w decyzji przywołuje regulaminy utrzymania czystości i porządku w gminach, z których pochodziły odpady. W przypadku odpadów pochodzących z Gminy Miasto [...] były to wyłącznie odpady pochodzenia roślinnego, zbierane selektywnie. Natomiast uchwała Rady Miejskiej w [...], na którą powołuje się organ - z [...] grudnia 2020 r. Nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] w trakcie postępowania nie była aktualna. Podczas kontroli WIOS obowiązywała uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (uchylona z dniem 14 listopada 2020 r.), gdzie klasyfikacja była odmienna, niż w aktualnej uchwale, a opady ogrodowe oraz odpady kuchenne były rozdzielane i traktowanie odrębnie. Przyjmowane odpady, oprócz sprawdzenia dokumentacji były również badane przez pracowników Spółki podczas ich odbioru, odpowiadały one regulaminowi Gminy — były to wyłącznie odpady kuchenne pochodzenia roślinnego.
Nadto Skarżąca uznała, że wykazała, iż nawóz nie zawierał śladów produktów pochodzenia zwierzęcego, a ustawa, posługując się pojęciem ujawnienie wymaga szerszej analizy. Rygor natychmiastowej wykonalności jest podniosły w skutkach, a ustalenie faktów na podstawie samej dokumentacji (gdzie jak już wskazano wytwórca odpadów oznaczył je kodem dla odpadów kuchennych biodegradowalnych, choć faktycznie były to tylko odpady kuchenne roślinne biodegradowalne, których klasyfikacja odpadów de facto nie przewiduje) nie świadczy o ujawnieniu w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy. Ujawnienie powinno nastąpić po badaniach fizykochemicznych i biologicznych co do materiałów pochodzenia zwierzęcego. Badania przeprowadziła Skarżąca, a zakwestionował organ, z przyczyn nie do końca wytłumaczonych.
W ocenie Skarżącej konieczne jest stwierdzenie zawierania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych, co nie zostało ujawnione ani potwierdzone i brak przesłanki obligatoryjnego cofnięcia pozwolenia, w szczególności wobec wykazania, że nawóz nie zawiera DNA zwierzęcego.
Skarżąca zakwestionowała również przesłanki fakultatywnego cofnięcia udzielonego pozwolenia na wytwarzanie [...]. Organ w tej kwestii wskazuje, że przesłanki fakultatywne zostały spełnione z uwagi na zastosowanie odpadów innych niż deklarowane i stanowiły skład nawozu na etapie badań i wydawania pozwolenia. Kwestia ta została stwierdzona niejako przy okazji, bez pogłębionej analizy przesłanek fakultatywnych. Charakter decyzji uznaniowej ze swojej istoty wymaga pogłębionego uzasadnienia. Zaniechanie w tym zakresie powoduje, iż organ naraża się na skuteczny zarzut dowolności (arbitralności) decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
I. Skarga jest niezasadna.
II. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej P.p.s.a.). W myśl art. 135 P.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.
Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 P.p.s.a.
Analiza sprawy pod względem przedstawionych kryteriów nie doprowadziła do stwierdzenia podstaw do uwzględnienia skargi.
III. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którą cofnięto Skarżącej pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu.
Podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia stanowił art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o nawozach i nawożeniu, zgodnie z którym minister właściwy do spraw rolnictwa cofa, w drodze decyzji, pozwolenie na wprowadzenie do obrotu środka wspomagającego uprawę roślin, jeżeli zostanie ujawnione, że nawóz lub środek wspomagający uprawę roślin, które zostały wytworzone z produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych lub zawierają w swoim składzie produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego lub produkty pochodne, nie spełniają wymagań określonych w art. 4 ust. 6 pkt 2 tej ustawy.
Niewątpliwie przepis ten obliguje organ bez swobody uznaniowości do cofnięcia w drodze decyzji pozwolenia na wprowadzenie do obrotu środka wspomagającego uprawę roślin.
Natomiast art. 7 ust 2a tej ustawy, również powołany jak podstawa rozstrzygnięcia stanowi, iż minister właściwy do spraw rolnictwa może cofnąć, w drodze decyzji, pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, o którym mowa w art. 4 ust. 1, jeżeli zostało ujawnione, że zmieniono skład lub surowce wykorzystywane do produkcji nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin zadeklarowane w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin.
IV.I. Z dokumentacji złożonej wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu przedmiotowego nawozu, wynika, że składnikiem stosowanym do produkcji nawozu organicznego pn. "[...] nawóz organiczny do trawników" nie miał być odpad o kodzie 02 05 02 - Osady z zakładowych oczyszczalni ścieków oraz odpad o kodzie 20 01 08 - Odpady kuchenne ulegające biodegradacji.
Należy zauważyć, że pozwolenie jako wyraz uprzedniej kontroli działań administracji określa ramy, w których podmiot je uzyskujący musi się poruszać. Tego rodzaju reglamentacji działalności oznacza, że beneficjentowi pozwolenia wolno jedynie to, co zostało określone w pozwoleniu. Zgodnie z zasadą praworządności (wysłowioną w art. 6 K.p.a. i 7 Konstytucji RP) należy respektować zakres pozwolenia. Niezachowanie tej powinności i brak stosowności działania w tym zakresie objęty został przez ustawodawcę konsekwencją w postaci cofnięcia pozwolenia.
W tym kontekście istotne jest, że w toku postępowania wskazano, że zbiorcze zastawienie danych w Sprawozdaniu o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami nie zawiera informacji o ilości i rodzajach odpadów wytworzonych w wyniku prowadzonych przez Stronę procesów przetwarzania odpadów, co jednoznacznie wskazuje na fakt, iż wszystkie odpady poddane procesowi R3 weszły w skład nawozu organicznego pn. "[...] nawóz organiczny do trawników". Przekazane przez [...] Sp. z o.o. Marszałkowi Województwa [...], zbiorcze zastawienie danych za 2019 r. potwierdza wykorzystanie do produkcji nawozu organicznego "[...] nawóz organiczny do trawników", praktycznie tych samych odpadów, na które wskazał [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w piśmie z 23 września 2020 r., jako wykorzystane do produkcji nawozu organicznego pn. "[...] nawóz organiczny do trawników" w 2020 r., w tym odpadu o kodzie 20 01 08 - Odpady kuchenne ulegające biodegradacji. W przedmiotowej sprawie zarówno wyniki kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, przekazane organowi przy piśmie z 23 września 2020 r. oraz informacje pozyskane z BDO jednoznacznie wskazują, że do produkcji nawozu "[...] nawóz organiczny do trawników" użyto odpadu o kodzie 20 01 08 klasyfikowanego jako: odpady kuchenne ulegające biodegradacji (rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10)).
Zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. g pkt (iii) rozporządzenia (WE) nr 1069/2009 odpady gastronomiczne przeznaczone do kompostowania objęte są przepisami tego rozporządzenia bez wyłączeń. Pojęcie "odpady gastronomiczne" zostało zdefiniowane w pkt 22 załącznika 1 do rozporządzenia (UE) 142/2011, poprzez wskazanie, że "odpady gastronomiczne" oznaczają wszystkie odpady żywnościowe, w tym zużyty olej kuchenny pochodzący z restauracji, obiektów gastronomicznych i kuchni, łącznie z kuchniami zbiorowymi i domowymi.
Z przepisów tych wynika, że regulacje zawarte w rozporządzeniu nr 1069/2009 będą miały zastosowanie do wszystkich odpadów żywnościowych z restauracji, obiektów gastronomicznych i kuchni, w tym kuchni domowych.
Stosownie do regulaminu Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych dla właścicieli nieruchomości zamieszkałych w Gminie Miejskiej [...], zgodnie z którą "bioodpady stanowiące odpady komunalne" to m.in. trawa, liście, kwiaty, chwasty, zwiędłe rośliny, pocięte na drobno lub rozdrobnione: gałęzie, kora, korzenie i pnie z zastrzeżeniem, że ich wielkość nie będzie przekraczała 50 cm, trociny, odpady kuchenne Regulamin nie ogranicza zbiórki odpadów kuchennych jedynie do tych pochodzenia roślinnego.
Mając na uwadze powyższe zasadnie organ uznał, że nie można stwierdzić, iż odpad o kodzie 20 01 08 wykorzystany do produkcji nawozu organicznego "[...] nawóz organiczny do trawników" zawiera wyłącznie produkty pochodzenia roślinnego.
Posiadając dowody świadczące o przyjęciu przez Stronę produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego do zakładu, braku możliwości zastosowania ich w innym produkcie oraz braku wyprodukowanych odpadów, zwierających produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego, a także przyznanie przez Stronę, w piśmie z 20 kwietnia 2021 r., że do produkcji nawozu użyto "odpadów bio pochodzenia roślinnego, o których mowa w uchwale Rady Gminy Miasta [...]" (tj. odpadów o kodzie 20 01 80), organ uznał istnienie wystarczających przesłanek do ustalenia stanu faktycznego w sprawie i stwierdzenia, że do produkcji nawozu "[...] nawóz organiczny do trawników" użyto produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego w postaci odpadów kuchennych, które nie stanowiły składników tego nawozu na etapie wydawania pozwolenia.
W ocenie Sądu, w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego w oparciu o wyniki badań pobranych w trakcie kontroli próbek środka ujawniono, że zachodziła podstawa do cofnięcia Skarżącej pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu organicznego. W postępowaniu administracyjnym wykazano, że nawóz pn. "[...] nawóz organiczny do trawników" wprowadzany do obrotu na podstawie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Nr 572/19, produkowany był z wykorzystaniem odpadu o kodzie 20 01 08 - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2020 r. poz. 10), określanym jako odpady kuchenne ulegające biodegradacji, który jest jednocześnie produktem ubocznym pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r., określającym przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (Dz. Urz. UE. L Nr 300, str. 1, z późn. zm.), pomimo tego, że na etapie wydawania pozwolenia Nr 572/19, przedłożona wraz z wnioskiem dokumentacja nie obejmowała wykorzystania jako surowców do produkcji produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego. Tym samym wprowadzający do obrotu zmienił zarówno skład surowcowy produktu kwalifikując pozwolenie do fakultatywnego cofnięcia (art. 7 ust. 2a ustawy o nawozach i nawożeniu), jak również wprowadził do jego składu surowiec, który zakwalifikował to pozwolenie do cofnięcia obligatoryjnego (art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o nawozach i nawożeniu).
IV.II. Odnosząc się do błędnej znaczenia błędnej nomenklatury i niewłaściwego kodowania odpadów należy wyjaśnić, że nie jest to argument, który podlegałby zweryfikowaniu, a zarazem przesądzał o rzeczywistym składzie surowcowym nawozu, stanowiąc przeciwwagę dla twierdzeń organu. Praktyka sugerowana przez Stronę, tj. Nadawanie kodów odmiennie od kwalifikacji prawnej nie świadczy o składzie przedmiotowego produktu.
IV.III. Odnosząc się zaś do wniosku o przeprowadzenie dowodu z uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], z której wynika, że pozyskiwane z tego źródła przez Stronę odpady bio o kodzie 20 01 08, to odpady kuchenne ulegające biodegradacji wyłącznie pochodzenia roślinnego zasadnie organ argumentował, że z pisma z 23 września 2020 r. [...] WIOŚ należy wnosić, że odpad o kodzie 20 01 08 wykorzystany w 2020 r. przez Stronę do produkcji nawozu organicznego pn. "[...] nawóz organiczny do trawników" pochodził również z Gospodarki Komunalnej Sp. z o. o. w [...], [...] Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. i [...] P.P.H.U. [...]. Potwierdzają to również dane zawarte w BDO.
IV.IV. Pismem z 30 kwietnia 2021 r. Skarżąca wniosła o wstrzymanie rozpoznania wniosku do czasu przedłożenia wyników badań nawozu, a przy piśmie z 24 maja 2021 r. przekazała sprawozdanie z badań nr IS1937/21/M "ekspertyza identyfikacji gatunkowej komponentów pochodzenia zwierzęcego w oparciu o analizę mitochondrialnego DNA metodą PCR", przeprowadzone przez Instytut Zootechniki - Państwowy Instytut Badawczy Laboratorium Genetyki Molekularnej, z którego wynika, że badanie zostało zlecone 30 kwietnia 2021 r., natomiast przeprowadzono je w dniach 6-21 maja 2021 r., czyli ponad rok po pierwszej kontroli WIOŚ w [...].
Zgodnie ze stanowiskiem Instytutu Zootechniki - Państwowego Instytutu Badawczego wynik otrzymany przez Laboratorium Genetyki Molekularnej (IS 1937/21/M) dotyczy przysłanej do badań próbki, nie zaś całego produktu, z którego badana próbka pochodziła, zatem Laboratorium może się odnieść tylko do otrzymanej próbki. Ponadto, nie ma informacji czy nawóz był przechowywany w warunkach zabezpieczających go przed degradacją DNA. W czasie rocznego przechowywania go w pryzmie (miejsce poboru próbki zostało zawarta w protokole pobrania) mógł być narażony na działanie czynników atmosferycznych (wilgotności, temperatury światła, pochodzącego od promieni słonecznych). Czynniki te mogą powodować degradacje czyli rozpad istniejącego DNA na krótkie fragmenty. Podstawą metody stosowanej do wykrywania komponentu zwierzęcego jest identyfikacja fragmentu DNA specyficznego dla zwierząt o długości ok. 100 par zasad. Taka długość fragmentu genomu w założeniu powinna być odpowiednia również dla materiału zdegradowanego, co sugerowałoby powtarzalność otrzymanego wyniku w ciągu roku. Jednak nie można założyć, że degradacja DNA nie była większa, a tym samym uniemożliwiająca otrzymanie wyniku pozytywnego pomimo obecności w nim DNA zwierzęcego. Zasadnie zatem organ wywodził, że ostatecznie po wyniku nie można stwierdzić czy wynik negatywny jest rzeczywistym odbiciem braku komponentów zwierzęcych czy degradacji DNA w czasie rocznego przechowywania.
W związku z tym podkreślenie Skarżącej w piśmie z 3 listopada 2021 r., że Próbki nawozu "[...] nawóz organiczny do trawników" zostały pobrane przez uprawnionego badacza z OSCHR w [...] zgodnie z procedurami pobierania próbek i odnosiły się do całej badanej partii nawozu, a badana próbka została wyodrębniona i uśredniona z pobranych próbek pośrednich z całej masy nawozu nie mają decydującego znaczenia dla uznania, że otrzymany wynik badania miałby jednoznacznie wskazywać, że w nawozie "[...] nawóz organiczny do trawników" nie wykryto śladów pochodzenia odzwierzęcego, w tym zwierzęcego DNA.
Kwestię prowadzenia ewidencji odpadów reguluje w szczególności dział V ustawy o odpadach pt.: "Ewidencja odpadów i sprawozdawczość". Zgodnie z art. 66 ust. 1. ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, zwanej dalej "ewidencją odpadów".
Rację należy przyznać organowi, że tak dowolna zmiana kodu jak i rodzaju odpadów przedstawiona przez Skarżącą, w myśl której odpad o kodzie 20 01 08 nie jest tym odpadem, tylko innym o kodzie 20 02 01 oznaczałoby niewłaściwe prowadzenie ewidencji odpadów nie tylko przez [...] Sp. z o.o., ale również inne podmioty, które odpad o kodzie 20 08 01 przekazały i transportowały do Skarżącej. Zgodnie bowiem z art. 67 ustawy o odpadach dokumentami stosowanymi na potrzeby ewidencji odpadów są również karty przekazania odpadów. W karcie tej znajdują się szczegółowe informacje (por. art. 69 ustawy o odpadach) które umożliwiają identyfikację kolejnych posiadaczy odpadów oraz kierujących ich transportem.
Skarżąca w toku postępowania administracyjnego, nie przedstawiła wyjaśnień, wskazujących dlaczego nabywała odpady zielone o kodzie 20 02 01, jako odpady kuchenne o kodzie 20 01 08 oraz dlaczego np. w sprawozdaniu za 2019 r. wykazała odpady kuchenne, a nie odpady zielone. Strona przedstawiła co prawda wyniki badań identyfikacji gatunkowej próbki nawozu "[...] nawóz organiczny do trawników" przeprowadzonych przez Instytut Zootechniki - Państwowy Instytut Badawczy w [...], które wykazały brak DNA pochodzenia zwierzęcego w tym produkcie niemniej jednak dowód ten nie został uznany z wystarczający, gdyż próba ta miała charakter jednostkowy i nie obrazuje składu nawozu na przestrzeni wielomiesięcznej jego produkcji.
V. Organ umotywował dlaczego uznał twierdzenia Skarżącej za niewystarczające. Zasadnie przekonująco i zgodnie z zasadami logiki wywodził, że nie można jednoznacznie stwierdzić czy wynik negatywny jest rzeczywistym odbiciem braku komponentów zwierzęcych czy degradacji DNA w czasie rocznego przechowywania. Należy podkreślić, odnosząc się tym samym do zarzutów Skarżącej, że zarówno art. 7 ust 2 pkt 3 jak i art. 7 ust. 2a ustawy o nawozach i nawożeniu nie formułują obowiązku udowodnienia, że produkt stwarzał niebezpieczeństwo dla zdrowia ludzi zwierząt i środowiska, lecz jedynie wykazanie dodania konkretnych surowców lub ich zmianę. Zatem wskazanie przekonujących okoliczności jest wystarczające dla przyjęcia, że doszło do ujawnienia, że nawóz lub środek wspomagający uprawę roślin, które zostały wytworzone z produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych lub zawierają w swoim składzie produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego lub produkty pochodne.
Jednocześnie Skarżąca nie wskazała na argumenty, mogące stanowić przeciwwagę dla twierdzeń organu.
VI. W zakresie dotyczącym zaniechania przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia czy do produkcji produktu "[...] nawóz organiczny do trawników" wykorzystano produkty pochodzenia zwierzęcego, organ uznał że powołanie takiego biegłego nie jest wymagane do oceny zebranych dowodów. Należy zauważyć bowiem że Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako urząd obsługujący ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, który jest również organem odpowiedzialnym za dział administracji rządowej - rolnictwo (obejmującym weterynaryjną ochronę zdrowia publicznego) i nadzorującym pracę służb weterynaryjnych, posiada w swoich zasobach kadrowych specjalistów posiadających odpowiednią wiedzę merytoryczną, umożliwiającą analizę i ocenę zebranego materiału dowodowego. W świetle art. 77 § 1 K.p.a. organ powinien uwzględnić wszystkie dowody przeprowadzone w postępowaniu, następnie dokonać oceny ich mocy i wiarygodności. Nie można jednak pomijać, iż właściwość rzeczowa organów związana jest również z ich kompetencją merytoryczną w rozpoznawanych sprawach, konieczną chociażby oceny mocy dowodowej tych dokumentów. W tym kontekście istotne jest, że pracownicy organu dysponują odpowiednimi kwalifikacjami do dokonania samodzielnej jego oceny.
Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 lit. b ustawy o nawozach Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w ramach prowadzonego nadzoru i kontroli nawozów sprawdza m.in. czy nawóz spełnia wymagania w zakresie dopuszczalnych wartości zanieczyszczeń - dokonywanej na podstawie badań ich parametrów chemicznych, fizycznych, fizykochemicznych i biologicznych wykonywanych dla nawozów i środków wspomagających uprawę roślin w okręgowych stacjach chemiczno-rolniczych (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 lutego 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1964/19, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Należy nadto zaznaczyć, że orzecznictwie sądów administracyjnych – wyrażonym na gruncie podobnych spraw prezentowany jest pogląd, że nie jest dopuszczalne przyjmowanie wyników badań dokonanych przez inne laboratoria niż urzędowe, gdyż wypaczałoby to sens przeprowadzanych kontroli (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012r. sygn. akt II GSK 917/11, z dnia 6 lutego 2013r. sygn. akt II GSK 2171/11, z dnia 31 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1304/13 z dnia 18 marca 2016 r. sygn. akt II GSK 310/14, CBOSA).
Nadto za zasadny Sąd uznaje argument organu, że odpowiedź czy "wynik badania przeprowadzony rok po wyprodukowaniu nawozu może potwierdzić brak stosowania jako surowca do produkcji nawozu produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego" nie może być jednoznaczna, a przedstawione przez Stronę wyniki badań nie mogą zostać uznane za dowód, świadczący o niestosowaniu do produkcji nawozu produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego.
VII.I. Nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu podniesione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organy obydwu instancji nie uchybiły przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
W prawie administracyjnym obowiązek udowodnienia obciąża obok organu administracji również stronę postępowania. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 K.p.a.). Jednak – co należy podkreślić - organy administracji mają obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy nie zaś wszelkie możliwe do przeprowadzenia czynności. Nie można wymagać od organów administracji, by przeprowadzały dowody w celu weryfikacji twierdzeń strony, które nie zostały należycie uprawdopodobnione (zob. wyroki NSA z: 12 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1446/14, LEX nr 2037364, z 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2749/14, CBOSA).
Jednocześnie należy wskazać (za poglądem NSA, wyrażonym w wyroku z 1 lipca 2015 r., II OSK 2889/13, CBOSA), że nie ulega wątpliwości, iż przedstawienie prywatnej opinii biegłego przez Stronę jest w rzeczywistości przedstawieniem własnego poglądu strony przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy. Prywatny biegły może, nawet bez złej woli, informowany tylko przez jedną ze stron, eksponować momenty korzystne dla swego zleceniodawcy i jednocześnie pomijać, nawet nieświadomie, okoliczności mniej korzystne (K. Muller "Der Sachversdtandige im gerichtlichen Verfahren" Frankfurt a.M. 1973 s. 42, 43; M. Lipczyńska "O tzw. "opinii prywatnej" biegłych w procesie karnym" Pal. 1976/3/51-52; K. Knoppek "Dokument w procesie cywilnym" Poznań 1993 s. 107-108; T. Ereciński – op. cit. uw. 18 do art. 278).
Naczelny Sąd Administracyjny podał, że interpretując ww. przepisy, należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg, nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1109/17, CBOSA).
Uzyskanie przez organ wymaganych danych musi podlegać swobodnej ocenie, dokonywanej zgodnie z posiadaną przez organ administracji publicznej wiedzą, doświadczeniem życiowym, zgodnie z zasadami logiki.
VII.II. Nadto bezpodstawnie Spółka podważa skuteczność dopuszczenia przez organ I instancji dowodu z opinii biegłego, bowiem art. 84 § 1 K.p.a. pozostawia tę kwestię uznaniu organu, który może przyznać, że nie dysponuje wystarczającą wiedzą w rozstrzyganym przedmiocie.
Już literalna wykładnia tej normy prowadzi do wniosku, że powołanie biegłego w postępowaniu administracyjnym jest fakultatywne i do organu prowadzącego postępowanie należy ocena, czy skorzystanie z tego środka dowodowego jest konieczne. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się bowiem, że dowód z opinii biegłego winien być dopuszczony przez organ, dopiero gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego okaże się, że pełna ocena materiału dowodowego wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie. Wiadomości specjalne są konieczne w tych sprawach, w których pojawia się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, a którego zakres przekracza wiadomości i doświadczenie życiowe osób mających wykształcenie ogólne. Przyjmuje się, że biegłego należy powołać wówczas, gdy istnieje potrzeba pozyskania wiadomości wybiegających poza zwykłą, rutynową działalność organu (por. M. Bartnik [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61-126. Tom II, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra, Olsztyn 2020). Takiej konieczności nie było w sprawie, w szczególności dlatego, że – jak powiedziano wyżej – pracownicy organu posiadają wiedzę popartą odpowiednim wykształceniem, jak również stosowne uprawnienia, co w połączeniu ze szczegółową analizą zgromadzonej w sprawie dokumentacji pozwala na przyjęcie ujawnienia innej materii wytwarzania nawozu, niż objęta pozwoleniem.
Art. 84 § 1 K.p.a. wzorowany jest na art. 278 § 1 K.p.c., choć regulacja normatywna dowodu z opinii biegłego w K.p.a. (art. 84 § 1 i 2), jest znacznie uboższa niż w K.p.c. (odpowiednio - art. 278-291). Tym niemniej dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle K.p.c., jako element kultury prawnej, pozostaje użyteczny dla oceny dowodu z opinii biegłego w postępowaniu regulowanym przez kpa (B. Adamiak – op. cit., s. 380-381 nb 1, 3; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 245 uw. 1). W obu procedurach uznaje się, że powołanie biegłego jest zbędne, jeśli dana okoliczność w sposób niebudzący wątpliwości może być ustalona przez organ na podstawie innych dowodów, np. dokumentów sprawy i oświadczeń. Brak było podstaw do przeprowadzenia w tej sprawie dowodu z opinii biegłego (art. 84 K.p.a.), bowiem jeżeli zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala, bez uchybienia zasadzie prawdy materialnej, ocenić charakter określonych czynności z uwzględnieniem określonych norm prawa, to niezasadne się staje powoływanie w tym przedmiocie biegłego (por. odnośnie do analogicznego przepisu Ordynacji podatkowej - B. Dauter [w:] S. Babiarz, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, J. Rudowski, B. Dauter, Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. XI, Warszawa 2019 r., art. 197; por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. z dnia: 10 marca 2015 r., II FSK 395/13; 22 lutego 2017 r., I GSK 1501/15 i I GSK 1379/15; 13 czerwca 2017 r., I FSK 2066/14, CBOSA). Zbędność powołania biegłego winna znaleźć oparcie w zebranym materiale dowodowym sprawy, a zatem zasadność rezygnacji przez organ podatkowy ze wskazanego środka dowodowego należy ocenić wespół z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie.
VIII. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., bowiem po pierwsze zawiadomieniem z dnia 14 czerwca 2021 r. (znak: JPR.ns.8100.12.102.2020) obaj pełnomocnicy strony zostali poinformowani o nowym terminie zakończenia sprawy, a także o przyczynach wydłużenia tego terminu. Obaj pełnomocnicy mieli zatem pełny dostęp do akt i dowodów, a także wiedzę kiedy organ zakończy postępowanie oraz do kiedy mogą jeszcze wypowiedzieć się w sprawie. Po drugie Skarżący nie wskazali, że doszło do istotnego wpływu na wynik sprawy.
IX. Nie doszło też do naruszenia art. 7a § 2 pkt 1 K.p.a., który stanowi, że wątpliwości występujących w postępowaniu nie rozstrzyga się na korzyść strony, wówczas gdy wątpliwości te kolidowałyby z ważnym interesem publicznym, w tym istotnym interesem państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwem, obronnością lub porządkiem publicznym. W tej sytuacji w sprawie nie zachodziły wątpliwości kolidujące z ważnym interesem społecznym.
X. Odnosząc się do pisma z 21 kwietnia 2021 r. kwestionującego spełnienie przesłanek fakultatywnego cofnięcia pozwolenia organ wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 2 a ustawy o nawozach i nawożeniu Minister właściwy do spraw rolnictwa może cofnąć, w drodze decyzji, pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, jeżeli zostało ujawnione, że zmieniono skład lub surowce wykorzystywane do produkcji nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin zadeklarowane w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin. Przepis ten wskazuje, że cofnięcie pozwolenia, w przeciwieństwie do trybu wskazanego w art. 7 ust. 2 tej ustawy, może nastąpić fakultatywnie, a nie obligatoryjnie. Stopień naruszenia podlega zatem ocenie przez Ministra i ma charakter uznaniowy. Wątpliwości, które mogą pojawić się przy stosowaniu art. 7 ust. 2a, dotyczą przede wszystkim sposobu porównania i weryfikacji składu produktu, na który wydano pozwolenie z produktem faktycznie wprowadzanym do obrotu. Ustawodawca nie nakazał wskazywania składu nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin zarówno w treści decyzji (por. art. 6), jak również na opakowaniu produktu (por. art. 9). W takim przypadku składem produktu, który uzyskał pozwolenie jest skład przedstawiony do badań w oparciu o które wydano daną decyzję umożliwiającą jego wprowadzenie do obrotu.
XI. Spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy ustaleń faktycznych (analogicznie - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 246/12, CBOSA, w którym Sąd ten stwierdził, że "Ustalenie czy dany produkt jest nawozem naturalnym jest okolicznością faktyczną i tego rodzaju spór jest sporem o fakty"). Nie można zaś zwalczać dokonania błędnych, czy niewystarczających ustaleń faktycznych zarzutem naruszenia prawa materialnego. Mając natomiast na uwadze, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie został przez Skarżącą skutecznie podważony, zarzut dotyczący błędnego zaklasyfikowania produkowanego przez Skarżącą produktu nie mógł zostać uwzględniony. Podzielając ustalony przez Ministra stan faktyczny Sąd nie dopatrzył się także w zaskarżonej decyzji zarzuconego w skardze naruszenia prawa materialnego art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o nawozach w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Organ dokonał prawidłowej wykładni tej normy i należycie ją zastosował w realiach niniejszej sprawy.
XII. Na zakończenie należy zaznaczyć, że przedmiotowa sprawa dotyczy produktu, który ma związek ze środowiskiem i jego ochroną, ze względu na jego przeznaczenie, którego celem jest poprawa właściwości gleby lub wzrost roślin (tak WSA w Warszawie w wyroku z 8 grudnia 2020 r., VI SA/Wa 1823/20, CBOSA). Należy zatem przyjąć, iż ratio legis, jakie przyświecało ustawodawcy wprowadzającemu reżim ustawowy w zakresie nawozów, sprowadzało się do ograniczenia, czy też wyeliminowania sytuacji, w których do obrotu, a w dalszej konsekwencji do środowiska, trafiają produkty zagrażające zdrowiu ludzi i zwierząt oraz środowisku. Ten cel stanowi dyrektywę interpretacyjna nie pozwalającą na uznanie, że nie doszło do naruszenia prawa.
Z zaprezentowanych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa procesowego i prawa materialnego, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.