IV SA/Wa 1821/14

IV SA/Wa 1821/14 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2014-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-09-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Alina Balicka /przewodniczący/
Jakub Linkowski
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
art. 3 ust. 1 pkt 10, pkt 8 c
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia - oddala skargę -
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze S., po rozpoznaniu odwołania złożonego przez C. sp. z o.o. , uchyliło decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2014 r . Nr [...] którą odmówiono ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku przemysłowego, dla potrzeb instalacji odzyskiwania aluminium z odpadowych materiałów kompozytowych [...]" na działce o nr ewid. [...] w miejscowości G..
W uzasadnieniu SKO podało, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. C. Sp. z o.o. zwróciła się do Wójta Gminy S. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku przemysłowego na działce nr [...] w G. gm. S., przy ul. [...] dla potrzeb instalacji, odzyskiwania aluminium z odpadowych materiałów kompozytowych. Do wniosku dołączono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
W dniu [...] lutego 2014 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek Stowarzyszenia Przyjaciół G. o przystąpienie w charakterze strony do toczącego się postępowania.
Decyzją Nr [...] z dnia 3 kwietnia 2014 r. Wójt Gminy S. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla powyższego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu stwierdzono, że biorąc pod uwagę charakterystykę terenu inwestycji, skalę i zakres przedsięwzięcia oraz jego lokalizację, przedsięwzięcie może w sposób bezpośredni negatywnie wpłynąć na komfort życia mieszkańców sołectwa G., o czym świadczą również zastrzeżenia mieszkańców składane w trakcie prowadzonego postępowania. Nie można także wykluczyć, że poziom zanieczyszczeń osiągnie nienormatywne poziomy, co będzie można stwierdzić dopiero na etapie oddania instalacji do eksploatacji. Ponadto organ za kluczowy uznał fakt, że instalacja ma charakter nowatorski, co oznacza, że jej faktyczny wpływ na środowisko nie został dotychczas potwierdzony w praktyce. W tym zakresie raport nie zawiera stosownych ustaleń. Zdaniem organu odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań zabezpieczy środowisko i mieszkańców żyjących w najbliższym sąsiedztwie przed ewentualnym negatywnym wpływem mogącym powstać podczas eksploatacji przedsięwzięcia.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła C. Sp. z o.o.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania uchyliło zaskarżoną decyzję, podnosząc w uzasadnieniu, że wnioskowane przedsięwzięcie inwestycyjne zostało zaliczone do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt. 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) tj. do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Kolegium wyjaśniło, że stosownie do treści art. 85 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powinno, w przypadku gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, między innymi zawierać:
a) informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa,
b) informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione:
- ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,
- uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinie organu, o którym mowa w art 78.
Zdaniem SKO w powyższym zakresie organ pierwszej instancji nie dokonał analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wójt Gminy S. nie wziął bowiem pod uwagę wniosków zawartych w raporcie, nie dokonał pełnej analizy ustaleń w nim zawartych oraz nie dokonał oceny tego dokumentu. Fakt, że instalacja ma charakter nowatorski nie wyklucza wydania pozytywnej decyzji. Jeżeli w związku z powyższym faktem, zdaniem organu pierwszej instancji raport nie zwierał stosownych ustaleń, to obowiązkiem organu było wezwanie inwestora do jego uzupełnienia .
Organ odwoławczy podkreślił także, że w sprawie zostało wydane pozytywne uzgodnienie z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w W. oraz pozytywna opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M.. Wójt Gminy S. w zaskarżonej decyzji w żadnym zakresie nie odniósł się do uzgodnienia oraz do opinii. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie główne jest odniesienie się do wydanych w sprawie uzgodnień i opinii. Taki obowiązek wynika także z art. 80 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Zdaniem SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest oceny planowanej inwestycji pod kątem ustaleń wynikających z Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S..
Uwagi i wnioski składane w związku z udziałem społeczeństwa są istotnym elementem postępowania zmierzającego do wydania decyzji środowiskowej i powinny być wzięte pod uwagę ale nie mogą one stanowić jedynej przyczyny wydania decyzji odmownej. Negatywne stanowisko społeczeństwa może wpłynąć na konkretne uwarunkowania i wymogi takiej inwestycji, co znajdzie wyraz w konkretnych zapisach decyzji nakładających na inwestora dodatkowe obowiązki mające przeciwdziałać lub ograniczać negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na elementy środowiska.
Zdaniem SKO w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał, iż planowana inwestycja bezpośrednio negatywnie wpłynie na komfort życia mieszkańców. Ewentualny negatywny wpływ przedsięwzięcia podczas eksploatacji instalacji jest ogólnikowym stwierdzeniem nie popartym żadnym materiałem dowodowym. Odmawiając wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ powinien był wskazać przepis prawa, który uprawniał go do takiej odmowy i wskazać okoliczności faktyczne potwierdzające spełnienie przesłanek zastosowania takiego przepisu. W uzasadnieniu decyzji zabrakło tych elementów.
Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia odnośnie dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu Stowarzyszenia Przyjaciół G.. Podkreśliło, że zgodnie z art. 44 cyt. ust. 1 ustawy organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Stosownie zaś do treści art. 3 ust. 1 pkt 10 powołanej ustawy przez organizację ekologiczną rozumie się organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Mając na uwadze wskazane uregulowania organ pierwszej instancji nie dokonał analizy celów statutowych stowarzyszenia pod kątem spełnienia przesłanek wynikających z przepisów. Ponadto zgodnie z art. 83 ust. 3 cyt. ustawy charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja takiego załącznika nie zawiera.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Kolegium stwierdziło, że Wójt Gminy S. nie rozpatrzył całego materiału. Powyższe skutkuje naruszeniem przepisów proceduralnych tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Kolegium konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygniecie w związku z czym zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie Przyjaciół G., reprezentowane przez radcę prawnego, zarzucając jej wydanie z naruszeniem:
a) przepisów art. 80 oraz 82 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: "ustawa o informowaniu o środowisku") w związku z art. 6 k.p.a. poprzez niewłaściwą interpretację art. 82 ustawy o informowaniu o środowisko, skutkującą nieuzasadnionym prawnie określeniem wyłącznych przesłanek odmownej decyzji administracyjnej naruszając w ten sposób zasadę działania wyłącznie na podstawie przepisów, w sytuacji gdy ustawa nie definiuje negatywnych przesłanek umożliwiających organowi wydanie odmownej decyzji w przedmiotowej sprawie.
b) przepisów art. 79 i 80 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w związku z art. 6 i 8 K.p.a. poprzez niewłaściwą interpretację tych przepisów, skutkującą nieuzasadnionym prawnie ograniczeniem wpływu wyników postępowania z udziałem społeczeństwa na możliwość wydania negatywnej decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, co w niniejszej sytuacji godzi w zasadę praworządności i pogłębiania zaufania obywateli.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Stowarzyszenie ma interes prawny we wniesieniu skargi, a w konsekwencji również legitymację procesową do wniesienia niniejszej skargi wskazano. Skarżący był stroną i uczestniczył w postępowaniu administracyjnym zarówno przed organem I instancji jak też w postępowaniu odwoławczym. Nadto Stowarzyszenie zgodnie z przedmiotem jego działania i celami stowarzyszenia jest uprawnione do "podejmowania działań na rzecz rozwoju i polepszenia warunków infrastrukturalnych wsi G. i okolic (§ 9 statutu Stowarzyszenia). W ocenie Skarżącego umiejscowienie zakładu odzysku odpadów w G. wpłynie negatywnie nie tylko na możliwości rozwoju tej miejscowości, ale również wpłynie w sposób zasadniczy na zmianę charakteru całej gminy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu ze względu na brak interesu prawnego Stowarzyszenia Przyjaciół G. do występowania w charakterze skarżącego w niniejszym postępowaniu sądowym.
Zarówno w literaturze jak i orzecznictwie przyjmuje się, że skoro skarżący w konkretnej sprawie nie ma interesu prawnego i nie należy do dodatkowo wskazanego kręgu podmiotów powoduje, że skarga winna ulec oddaleniu (por. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 152.) Interes prawny jako kategoria prawa materialnego wymaga poczynienia ustaleń i rozważań w tym kierunku, a ich negatywny wynik prowadzi do oddalenia skargi, nie zaś jej odrzucenia - (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1351/14).
Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwaną dalej P.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a także prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie przyjmuje się konieczność ścisłej interpretacji art. 50 § 1 i art. 25 § 4 P.p.s.a., bowiem przemawiają za tym cele, jakim służy funkcjonowanie systemu sądownictwa administracyjnego. Uwzględnić należy fakt, iż postępowanie sądowoadministracyjne nakierowane przede wszystkim na ochronę indywidualnego interesu stron żądających od sądu administracyjnego ochrony swojego interesu prawnego, musi zmierzać do zapewnienia takim jednostkom prawa do sprawiedliwej procedury, w której reprezentacja jednej ze stron postępowania nie otrzymuje większej ochrony prawnej niż strona przeciwna. Dążenie to przemawia przeciwko rozszerzającej wykładni omawianego przepisu i szerokiego dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innych podmiotów. Wymóg art. 50 § 1 P.p.s.a. dotyczący "statutowej działalności" organizacji społecznej, konieczny dla ustalenia, iż działalność ta dotyczy interesów prawnych innych osób, winien się mieścić w zakresie celów statutowych i powinien być on interpretowany ściśle, co oznacza, że działalności takiej nie można domniemywać z ogólnych zapisów określających cele stowarzyszenia (por. wyrok NSA z 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1308/11).
W niniejszej sprawie konieczne było zatem dokonanie oceny legitymacji Stowarzyszenia Przyjaciół G. do wniesienia skargi.
Jak wynika z akt sprawy skarżące stowarzyszenie jest stowarzyszeniem rejestrowym, które posiada osobowość prawną i stosownie do art. 9 ustawy z kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach posiada statut. W załączonym do akt sprawy statucie stowarzyszenia, rozdziale II, określono cele i zasady jego działania. W § 8 statutu wskazano, że celem stowarzyszenia jest niezarobkowa lokalna i sąsiedzka działalność społeczna, charytatywna, wychowawcza, edukacyjna oraz polegająca na krzewieniu tradycji i ochronie dóbr kultury wśród społeczności wsi G. i okolic, a także obejmująca wszelkie działania na rzecz szeroko rozumianego rozwoju tych obszarów, w tym w szczególności rozwoju infrastruktury, informatyzacji, działalności kulturalnej i sportowej. W § 9 statutu wskazano w jaki sposób Stowarzyszenie realizuje swój cel. Znalazły się tu m.in. zapisy polegające na podejmowaniu działań na rzecz rozwoju i polepszenia warunków infrastrukturalnych wsi G. i okolic (§ 9 ust. 1 lit. a), działanie na rzecz informatyzacji (lit.b), prowadzenie form edukacji sportowej, kulturalnej, dobroczynnej, promocyjnej (lit. c-g). Wśród celów statutowych przedmiotowego Stowarzyszenia z pewnością nie ma działalności związanej z ochroną środowiska, czy ochroną przyrody. Wykluczało to zatem dopuszczenie go do tego postępowania administracyjnego na prawach strony zarówno na podstawie art. 44 ustawy dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), jak i w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 w zw. z § 3 art. 31 K.p.a.
Postępowanie przed organami administracji publicznej toczyło się w niniejszej sprawie na podstawie przepisów ustawy dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.). Możliwość udziału społeczeństwa, w tym także organizacji ekologicznej zagwarantowana jest w postępowaniu, w którym dokonywana jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 8 lit c tej ustawy. Podkreślić przy tym należy, że stosowanie do art. 3 ust. 1 pkt 10 tej ustawy przez organizację ekologiczną rozumie się przez to organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. W ocenie Sądu to statut organizacji powinien w sposób niebudzący wątpliwości definiować cele przez nią realizowane. Skoro organizacja chce przystąpić do postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to jej statut powinien w sposób jasny wskazywać, że jednym z celów tej organizacji jest ochrona środowiska. W ocenie Sądu, ze statutu skarżącego Stowarzyszenia nie da się takiego celu wyprowadzić. Z pewnością takiego celu, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie da się wydedukować z § 9 ust. 1 lit. a statutu, bowiem "podejmowanie działań na rzecz rozwoju i polepszania warunków infrastrukturalnych wsi G." nie jest tożsame z ochroną środowiska.
Reasumując podkreślić należy, że skarżące Stowarzyszenie nie posiadało własnego indywidualnego interesu prawnego do występowania jako strona w niniejszym postępowaniu administracyjnym, a przez to i sądowym. Swoją legitymację skargową wywodziło jedynie z faktu, że jako "organizacja ekologiczna" zostało (w sposób dorozumiany) dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym przed I. instancją, co w świetle podniesionych uprzednio okoliczności, uprawniało Sąd do zakwestionowania interesu prawnego skarżącego (brak legitymacji skargowej, materialnej). Wobec tego ustalenie przez Sąd, że skarga została wniesiona przez podmiot nieposiadający materialnej legitymacji skargowej, a jedynie przymiot strony w znaczeniu procesowym, przez błędne dopuszczenie na prawach strony przez organ I. instancji - musiało skutkować oddaleniem skargi, bez przeprowadzania merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.