IV SA/Wa 182/20

IV SA/Wa 182/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marzena Milewska-Karczewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Reforma rolna
Sygn. powiązane
I OSK 823/21 - Wyrok NSA z 2024-06-11
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z 6.12.1944r. o przepr. reformy rolnej (Dz.. 1945 nr 10, poz. 51
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Protokolant spec. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2020 r. sprawy ze skarg Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...] oraz R. B. i M. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...] kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących R. B. i M. D. solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z [...] listopada 2019r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: organ/Minister) utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lutego 2019r. nr [...].
Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Orzeczeniem z [...] października 1948r. nr [...] Minister Rolnictwa i Reform Rolnych po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego [...] z [...] lutego 1946r. nr [...], którym oddalono wniosek B. B. o wyłączenie spod parcelacji nieruchomości ziemskiej [...] pow. [...] wykaz [...] o pow. 273,4260 ha. Orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U.. nr 4, poz. 17- dalej: dekret PKWN) oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945r. (Dz.U. nr 10 poz. 51).
W dniu 17 lutego 2016r. R. B. działający w imieniu swoim i M. D. (następcy prawni B. B.) wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] października 1948r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia z [...] lutego 1946r. Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego [...]. Zdaniem skarżących wymienione orzeczenia w sposób rażący naruszają art. 2 ust. lit e) dekretu PKWN, gdyż w dacie wydania wskazanych orzeczeń majątek [...] nie obejmował minimalnego obszaru uzasadniającego zastosowanie w stosunku do niego przytoczonego przepisu dekretu. Zdaniem wnioskodawców powierzchnia gruntów rolnych wynosiła bowiem 40,7 ha.
Decyzją z [...] lutego 2019r. (nr wskazany na wstępie) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu sprawy orzekł o:
- stwierdzeniu nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] października 1948r., nr [...] (dalej: orzeczenie z 1948r.) oraz utrzymanego przez nie w mocy orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego [...] z 12 lutego 1946r., nr [...] (dalej: orzeczenie z 1946r,) w części w jakich rozstrzygają o podpadaniu pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN części dawnej nieruchomości ziemskiej [...], powiat [...], wykaz [...], o powierzchni 104,70 ha, oznaczonej kolorem zielonym na załączonej do decyzji mapie z [...] września 2018r.;
- odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1948r. oraz utrzymanego przez nie w mocy orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego [...] z 1946r. w pozostałych częściach, tj. w jakich rozstrzygają o podpadaniu pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, pozostałej części dawnej nieruchomości ziemskiej [...], powiat [...], wykaz [...].
Wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli:
1/ Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wnosząc o uchylenie decyzji w części w jakiej stwierdza nieważność orzeczenia z 1948 i z 1946r. oraz orzeczenie co do istoty sprawy przez odmówienie w całości stwierdzenia nieważności wymienionych orzeczeń. Decyzji zarzucono naruszenie art. 7, 77, 84, 80 k.p.a., oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN;
2/ R. B. i M. D., wnosząc o uchylenie decyzji Ministra z dnia [...] lutego 2019 r., w części odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1948 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego [...] z 1946 r. i wydanie decyzji stwierdzającej nieważność ww. orzeczeń w zaskarżonej części. Decyzji zarzucono naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6, art. 8, art. 11 k.p.a.
Minister po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] listopada 2019r. (nr wskazany na wstępie) utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lutego 2019r. (nr wskazany na wstępie). Organ uznał, że zarzuty podniesione we wniesionych odwołaniach nie zasługują na uwzględnienie. Podkreślił, że orzeczenia podlegające badaniu w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności, przesądzały kwestie związane z podpadaniem określonego w nich majątku pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN. W związku z tym konieczne jest zbadanie czy zastosowanie tego przepisu prawa nastąpiło w sposób prawidłowy.
Organ ustalił, że majątek będący przedmiotem postępowania położony był na terenie województwa [...], zatem mógł zostać przejęty na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN i przeznaczony na cele reformy rolnej pod warunkiem, że był majątkiem ziemskim o charakterze rolniczym stanowiącym własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych i jego łączny rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Organ ustalił w oparciu o: protokół z [...] maja 1948 r., ewidencję nieruchomości ziemskich podlegających reformie rolnej pow. [...] z 1945 r., ewidencję nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi PKWN (stan na dzień 1 stycznia 1949 r.), zaświadczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1972 r., [...] oraz opinię geodety uprawnionego K. F., [...] lutego 2015 r., że przejęty majątek [...] zajmował powierzchnię większą niż 100 ha, bo ok. 273,4 ha. Tym samym spełniał warunki powierzchniowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN co oznacza, że słusznie został przejęty na potrzeby reformy rolnej. Organ zauważył jednak, że organ badający prawidłowość orzeczeń wydanych na podstawie § 5 rozporządzenia, poza normą obszarową, na ile to możliwe obowiązany jest ustalić też czy w skład majątku nimi objętego nie wchodziły użytki, których charakter jednoznacznie wykluczał możliwość przeznaczenia ich na cele reformy rolnej.
Dokonując w tym zakresie oceny, organ wskazał, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że na majątek objęty kontrolowanymi orzeczeniami składały się nieruchomości o różnym charakterze. Przy czym różne dokumenty posługują się różnymi wielkościami poszczególnych użytków, szczególnie w zakresie obszarów zajętych pod użytki leśne. Z punktu widzenia prowadzonego postępowania ma to o tyle znaczenie, że lasy nie miały charakteru rolnego, a obszary leśne powyżej 25 ha nie podlegały reżimowi dekretu PKWN. Podstawą nacjonalizacji lasów był bowiem dekret z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82), którego art. 1 ust. 1 przewidywał przejęcie z mocy prawa lasów i gruntów leśnych o obszarze powyżej 25 ha, stanowiących własność lub współwłasność osób fizycznych i prawnych. Organ zauważył, że brak jest materiału dowodowego obrazującego rodzaje użytków w majątku Przytarnia na dzień wejścia w życie dekretu (13 września 1944 r.). W związku z tym zasadne było oparcie się na dokumencie, który został sporządzony najbliżej tej daty, a jednocześnie jest wiarygodny i możliwie precyzyjny. Za taki dokument organ uznał zdjęcie lotnicze wykonane w roku 1951 ([...]), nadesłane przez Wojskowe Biuro Historyczne, uzupełnione o opinię biegłego powołanego w sprawie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Zdaniem organu ponieważ wskazane zdjęcie jest czytelne to może stanowić dowód na okoliczność ustalenia zasięgu znajdujących się na nim rodzajów użytków - w szczególności powierzchni zajmowanej przez las. Zdaniem organu wskazane wyżej zdjęcie lotnicze posiada bowiem walor bezpośredniego odzwierciedlenia objętej nim powierzchni w chwili jego wykonania. Co bardzo istotne, zdjęcie nie jest interpretacją okoliczności lecz niezakłóconym, bezpośrednim obrazem o dobrej jakości, co czyni go dowodem obiektywnym. Za kolejny argument przemawiający za posłużeniem się tym dowodem do określenia leśnej powierzchni w majątku stanowiącym przedmiot postępowania, organ uznał autentyczność, a tym samym niepodważalność. Ponadto, po odrzuceniu ewidencji nieruchomości podlegających reformie rolnej z 1945 r. i na dzień 1 stycznia 1949 r., jako dowodów wzajemnie wykluczających się, oraz protokołu z dnia [...] maja 1948 r. i [...] września 1948 r., jako dowodów sporządzonych jedynie na podstawie niepopartych niczym twierdzeń byłego właściciela majątku [...], omawiane zdjęcie jest dokumentem sporządzonym najbliżej daty wejścia w życie dekretu.
A zatem, uwzględniając zapis wskazanego powyżej zdjęcia lotniczego z 1951r. oraz opierając się na sporządzonej przez biegłego geodetę mapie zalesień, organ stwierdził, że całkowita powierzchnia zalesionych obszarów majątku [...] wynosiła 104,70 ha - obszar został wykreślony na mapie z dnia [...] września 2018 r. kolorem zielonym. W konsekwencji powyższych ustaleń zdaniem organu należało przyjąć, że w tym zakresie orzeczenie z 1948 r. oraz utrzymane przez nie w mocy orzeczenie z 1946 r., uznające, że cały majątek [...] podlegał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, rażąco naruszają ten przepis prawa. Nie ma bowiem podstaw aby tej części majątku, stanowiącego w istocie znacznych rozmiarów obszar leśny, przypisać jakiegokolwiek charakteru poza leśnym.
Organ dokonał również oceny czy wskazane decyzje wywołały czy też nie nieodwracalne skutki prawne. W tym zakresie organ wskazał w uzasadnieniu odwołując się do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 121/10, że orzeczenia o podpadaniu nieruchomości pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN miały charakter deklaratoryjny i nie prowadziły do przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa, które odbywało się z mocy prawa. Tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przejętych nieruchomości ziemskich nie było orzeczenie wydane na podstawie § 5 rozporządzenia, tylko zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego (starosty), zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. Nr 39, poz. 233). Zatem orzeczenie o podpadaniu nieruchomości pod przepisy dekretu nie wywoływało samoistnie skutków prawnych, w tym takich, o których można by powiedzieć, że mają nieodwracalny charakter. Tym samym, w ocenie organu, brak było przeszkód do stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1948 r. oraz utrzymanego przez nie w mocy orzeczenia z 1946 r.
Oceniając pozostałą część majątku objętego wskazanymi wyżej orzeczeniami w tym niezadrzewioną i niezabudowaną, Minister stwierdził, że brak jest jednoznacznych dowodów, które w sposób niebudzący wątpliwości wykluczyłyby możliwość ich rolniczego lub okołorolniczego wykorzystania. Dlatego też, z uwagi na powierzchnię tej części, wynoszącą 168,7260 ha, a więc spełniającą normę obszarową wynikającą z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, nie ma podstaw do uznania, że w odniesieniu to tej części został rażąco naruszony art. 2 ust. 1 lit. e) ww. aktu. Tym samym zasadne było odmówienie stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń we wskazanej części.
Jednocześnie organ nie stwierdził istnienia innych przesłanek do stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1948r. oraz utrzymanego przez nie w mocy orzeczenia z 1946r. ponad ich część orzekającą w stosunku do nieruchomości o powierzchni 104,70 ha, odpowiadających obszarowi jaki został wykreślony na mapie z dnia 26 września 2018 r. kolorem zielonym.
W uzasadnieniu odniesiono się również do stawianych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów.
Nie zgadzając się ze wskazanym rozstrzygnięciem Ministra z [...] listopada 2019r. (nr wskazany na wstępie) skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli:
1/ Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (dalej: Lasy Państwowe) zaskarżając ww. decyzję Ministra w części, w jakiej rozstrzyga o nie podpadaniu pod działanie art. 2 ust.1 lit. e) dekretu PKWN części dawnej nieruchomości ziemskiej [...], powiat [...], wykaz [...], o powierzchni 104,70 ha (oznaczonej na załączonej do decyzji mapie z [...] września 2018r. kolorem zielonym) i zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, tj. :
- art. 7 i 77 k.p.a. - poprzez oparcie swej decyzji jedynie na zdjęciu lotniczym z 1951 roku ([...]) oraz opinii biegłego wytyczającego na zdjęciu obszar przejętej nieruchomości, co doprowadziło do niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej niewłaściwego załatwienia,
- art. 7 i 77 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie przy orzekaniu mapy oznaczonej jako [...] (1932), ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających reformie rolnej pow. [...], map przeglądowych drzewostanu i Nadleśnictwa [...], obręb [...], stan na 1976 rok, Planu Urządzenia Lasu dla Nadleśnictwa [...] na lata 2009-2018, zdjęć z wykonanych przez skarżącego odkrywek glebowych, co doprowadziło do niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej niewłaściwego załatwienia,
- art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. - poprzez brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego do spraw leśnictwa na okoliczność wieku lasu, sposobu jego powstania oraz stanu zalesienia gruntu w dacie jego przejęcia, co doprowadziło do niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej niewłaściwego załatwienia
- art. 80 k.p.a. - poprzez uznanie, że z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie jednoznacznie wynika, że sporna nieruchomość nie podpadała pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu i w konsekwencji naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów,
- art. 138 § 1 k.p.a. - poprzez brak uchylenia decyzji w zaskarżonej części i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji,
- art. 6 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji z pominięciem przepisów prawa,
- art. 8 k.p.a. - poprzez przeprowadzenie postępowania odwoławczego w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej,
- art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN poprzez przyjęcie, że część dawnej nieruchomości ziemskiej [...], powiat [...], wykaz [...], o powierzchni 104,70 ha, oznaczona na załączonej do decyzji mapie z [...] września 2018r. kolorem zielonym - nie podlega pod działanie tego przepisu, a w konsekwencji brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra z [...] lutego 2019r.
Podnosząc wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz o przyznanie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów sądowych i wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu szczegółowo uargumentowano stawiane w skardze zarzuty.
2/ R. B. i M. D. (dalej: skarżący) zaskarżając ww. decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie:
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN polegające na odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1948r. oraz orzeczenia z 1946r. w częściach wykraczających ponad powierzchnię 104,70 ha dawnej nieruchomości ziemskiej [...], powiat [...], wykaz [...];
- art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na wybiórczym i błędnym rozpatrzeniu materiału dowodowego zebranego w sprawie, bez uwzględnienia wszystkich dowodów i pominięcia okoliczności wynikających z ich treści, a w rezultacie odmowie wiarygodności dokumentom, zdjęciom, opiniom, zeznaniom świadków, czy treści książek przy jednoczesnym nieuprawnionym przyjęciu, że jedynie zdjęcie lotnicze z 1951r. może udowodnić rzeczywisty stan rzeczy w dacie wydania nieruchomości oraz apriorycznym uznaniu, że zdjęcie lotnicze z 1951r. obrazuje "obszar który bezsprzecznie był lasem" i w konsekwencji pominięcie innych dowodów, z których wynikał odmienny stan faktyczny;
- art. 77 § 4 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie faktów powszechnie znanych oraz dokonanie oceny materiału dowodowego z pominięciem zasad logiki i doświadczenia życiowego, wyrażający się tym, że zdjęcie lotnicze wykonane w 1951r., a stanowiące podstawę dokonanego przez organ rozstrzygnięcia, z uwagi na upływ czasu oraz niedoskonałości technicznej nie przedstawiało w sposób jednoznaczny i czytelny obszaru, na którym znajdował się las oraz pominięcie, że różne odcienie koloru szarego na przedmiotowym zdjęciu oznaczały różne stadium rozwoju lasu, np. po wycince;
- art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach polegające na przyjęciu, że możliwy brak zalesienia terenu w dacie wykonania zdjęcia lotniczego z 1951r. świadczy o tym, że na terenie tym lasu nie było, podczas gdy z treści cyt. przepisu wynika, że lasem jest nie tylko grunt pokryty roślinnością leśną, lecz również czasowo jej pozbawiony;
- art. 80 k.p.a. polegające na błędnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego oraz uznaniu, że :
• jedynie zdjęcie lotnicze z 1951r. oddaje stan lasu najbliższy prawdzie, podczas gdy z całości materiału dowodowego wynika, że obszar lasu wynosił co najmniej 212 ha;
• treść jednego z dokumentów, tj. protokołu przejęcia nieruchomości z [...] lutego 1949r., w którym znalazły się treści odmienne od wszystkich innych dokumentów ujawniających rzeczywisty obszar lasów, może być uznany za równie wiarygodny jak wszystkie pozostałe dokumenty i może stanowić podstawę do odmowy wiarygodności pozostałych dokumentów;
• zasadne jest odmówienie wiarygodności dokumentom w postaci ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających reformie rolnej ([...]) z 1945r., protokołowi przekazania z [...] maja 1948r., protokołowi dzierżawy z [...] września 1948r., ewidencji nieruchomości ziemskich z [...] stycznia 1949r., opinii Biura Usług Geodezyjnych z [...] lutego 2015r. wobec odmiennej treści dokumentu z [...] lutego 1949r., podczas gdy z całości materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że dokument z [...] lutego 1949r. stwierdzał nieprawdę i miał jedynie służyć bezprawnemu przejęciu nieruchomości;
• art. 76 § 1 k.p.a. polegające na odmowie wiarygodności dokumentów urzędowych w postaci protokołu przekazania nieruchomości z [...] maja 1948r. oraz map przeglądowych Drzewostanów Nadleśnictwa [...] z 1976 i 1966 roku, mimo że ich wiarygodność nie została w toku postępowania podważona;
Podnosząc wskazane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji w zakresie odmawiającym stwierdzenia nieważności (tiret drugie) oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący szczegółowo uzasadnili stawiane w skargach zarzuty.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o oddalenie obydwu skarg podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skargi są zasadne, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi narusza prawo. Zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu toczącym się z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] października 1948r. (nr wskazany na wstępie- dalej: orzeczenie z 1948r.), którą utrzymano w mocy orzeczenie Wojewódzkiego urzędu Ziemskiego [...] z [...] lutego 1946r. (nr wskazany na wstępie – dalej: orzeczenie z 1946r.). To oznacza, że postępowanie to nie miało charakteru postępowania "zwyczajnego", lecz toczyło się w ramach trybu nadzwyczajnego. Zatem dla oceny poddanej kontroli sądowej decyzji konieczne jest uwzględnienie specyfiki postępowania administracyjnego toczącego się w trybie art. 156 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.- dalej: k.p.a.). W tym stanie rzeczy w pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że postępowanie nieważnościowe (nadzorcze) prowadzone na podstawie art. 156 – 158 k.p.a. choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Ma więc ono charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa (por. B. Adamiak: Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, nr 8, s. 31). Istotą zatem tego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej tą decyzją. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się więc ponownie istoty sprawy, ale jedynie ocenia legalność wydanego w niej rozstrzygnięcia, na gruncie obowiązujących w dacie jego wydawania przepisów, w kontekście ustalonego wówczas przez organy stanu faktycznego. To z kolei oznacza, że w postępowaniu tym organ nie jest uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną.
Zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2019r. oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] lutego 2019r. zapadły właśnie w postępowaniu nieważnościowym, którego przedmiotem była ocena, czy orzeczenie z 1948r. utrzymujące w mocy orzeczenie z 1946r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przy czym organ badając sprawę w trybie nadzwyczajnym doszedł do przekonania, że w okolicznościach tej sprawy częściowo doszło do takiego naruszenia tj. co do gruntu o powierzchni 104,70 ha (z ogólnej powierzchni nieruchomości ziemskiej o powierzchni 273,4260 ha.), gdyż ta część nieruchomości ziemskiej [...] w ocenie organu nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, gdyż był to grunt leśny. W ocenie natomiast wnioskodawcy cały grunt tej nieruchomości nie podpadał pod działanie dekretu PKWN, gdyż nie zostały spełnione kryteria obszarowe w zakresie gruntów rolnych by można było przejąć nieruchomość w trybie tego aktu prawnego. Z kolei w ocenie Lasów Państwowych grunty całej nieruchomości ziemskiej [...] były objęte działaniem dekretu PKWN
Na tle zarysowanego wyżej sporu, kwestią kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zdefiniowanie rażącego naruszenia prawa oraz ustalenie czy art. 2 ust. 1 lit e) został w sposób rażący naruszony.
Sięgając do dorobku doktryny wskazać przyjdzie, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy dochodzi do naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu (J. Jendrośka, B. Adamiak: Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986 nr 1, s. 69 i n.). Stan faktyczny i prawny musi więc w takim przypadku nie budzić wątpliwości, a samo naruszenie prawa musi być oczywiste i wyraźne, a więc bezsporne. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy kolizji pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Chodzi zatem o sytuację, gdy istnienie owej sprzeczności da się ustalić poprzez zestawienie przepisu i rozstrzygnięcia, a uzyskany tą drogą wynik, w sposób niebudzący wątpliwości narusza prawo. Przy takim rozumowaniu, w rażący sposób może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy nie wymagający stosowania wykładni prawa innej aniżeli językowa.
W dalszej części należy wskazać, iż dekret, wywołał skutki prawne w postaci przejęcia z mocy samego prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości podlegających przedmiotowemu zakresowi tego dekretu już w dniu jego wejścia w życie, tj. w dniu 13 września 1944 r. (art. 2 ust. 2 zd. 3 w zw. z art. 21 dekretu), bez potrzeby wydawania w tym zakresie jakichkolwiek rozstrzygnięć .
Natomiast zgodnie z art. 2 ust 1 lit. e) dekretu PKWN, przyjętym za podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione m.in. w punkcie e), przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1 dekretu, część druga.
Zauważenia wymaga, że w dekrecie PKWN nie został zdefiniowany termin "nieruchomości ziemskie". Jednak w orzecznictwie przyjmuje się rozumienie tego terminu zgodnie z definicją przyjętą w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990r. sygn. akt W 3/89 gdzie określono, że za "nieruchomości ziemskie", w rozumieniu przepisów dekretu, uznaje się nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia m. in. działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. A zatem już samo brzmienie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN przemawia za przyjęciem, że na jego podstawie Państwo nabywało na własność w trybie tego dekretu także inne grunty, które nie wyczerpywały pojęcia użytków rolnych, o ile były wykorzystywane do działalności wytwórczej lub potencjalnie mogły być wykorzystane do tego typu działalności (v. wyrok NSA z 19 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2254/15 -publ. CBOIS- www.orzeczenia .nsa.gov.pl).
A zatem jak słusznie przyjął w niniejszej sprawie organ, przejęciu na podstawie art. 2 ust.1 lit. e) dekretu PKWN oprócz użytków rolnych podlegały także grunty stanowiące np. nieużytki, rowy, stawy, place. Nie podlegały jednak w tym trybie przejęciu duże kompleksy leśne, gdyż nie miały charakteru rolnego i nie było możliwe ich choćby potencjalne wykorzystanie do działalności rolniczej, jeżeli za granicę potencjalności przyjmuje się racjonalność gospodarczą. Nadto co słusznie zauważył orzekający w sprawie organ, ówczesny prawodawca dokonał również przejęcia na własność Skarbu Państwa lasów i gruntów leśnych o obszarze ponad 25 ha odrębnym aktem tj. dekretem z 12 grudnia 1944r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz.U. nr 15, poz. 82 ).
A zatem dla prawidłowego rozpoznania niniejszej sprawy, kluczowe jest ustalenie stanu faktycznego – w szczególności wielkości powierzchni nieruchomości ziemskiej. Przy tym niewątpliwie pomocne w tym zakresie będzie ustalenie jaką powierzchnię z całej nieruchomości zajmowały lasy – w dacie wejścia w życie dekretu PKWN tj. 13 września 1944r. lub jej najbliższej, szczególnie że jak twierdzą skarżący, powierzchnia nieruchomości ziemskiej wynosiła jedynie 40,7 ha, co wskazywałoby na brak podstaw do objęcia całej nieruchomości działaniami dekretu PKWN.
W niniejszej sprawie jak wynika z akt, nie ulega wątpliwości, że organ podejmował stosowne działania celem zgromadzenia dowodów w sprawie wskazujących jaka we wskazanej dacie była powierzchnia nieruchomości ziemskiej, a zatem gruntów które potencjalnie mogły być wykorzystane do działalności wytwórczej a jaka z całej nieruchomości to powierzchnia lasów. Jednak w ocenie organu zgromadzony materiał dowodowy najbliższy dacie wejścia w życie dekretu PKWN jest sprzeczny ze sobą w zakresie m. in. powierzchni zajmowanych przez lasy, gdyż diametralnie różna jest powierzchnia wskazana w protokołach i ewidencjach z lat 40-tych XX wieku, gdzie m. in. wskazana jest powierzchnia pastwisk od 4 ha do 27,9 ha podobnie powierzchnia lasów, która jest wskazana od 0 ha do 212,65 ha). Stąd mając na względzie, że dowody te pochodzą z lat 1945 do 1949 r., zdaniem organu uprawnione jest stwierdzenie, że dowody te wzajemnie się wykluczają a przez to są mniej wiarygodne.
Co do zasady ze wskazanym stwierdzeniem należałoby się zgodzić, gdyby faktycznie pozostawały one we wzajemnej sprzeczności. Zauważenia jednak wymaga, że protokoły i ewidencje, które udało się organowi odnaleźć z lat 1945 – 1949 (Ewidencja nieruchomości ziemskich podlegających reformie rolnej pow. [...] z 1945r.; Ewidencja nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, stan na dzień 1 stycznia 1949r.; protokół z [...] września 1948r.; protokół z [...] maja 1948r. w sprawie zajęcia nieruchomości na reformę rolną i przekazania Zarządowi Państwowych Nieruchomości Ziemskich Okręg w [...]); w zasadzie są zbieżne wskazując, że powierzchnia lasów w tej nieruchomości ziemskiej stanowiła w przybliżeniu 212 ha. Odmiennie jedynie w tym zakresie kształtuje się zapis w Ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających reformie rolnej pow. [...] z 1945r. W ewidencji tej bowiem pod poz. [...] ujawniono, że cała nieruchomość ma 273,4 ha. Na powierzchnię tę składają się: grunty orne – 43, 2 ha.; łąki - 10,9 ha.; pastwiska- 217,9 ha.; grunty pod zabudowaniami – 1,4 ha. Przy czym – co umknęło uwadze organu – pierwotne zapisy zawarte w tej ewidencji odnośnie powierzchni poszczególnych użytków były odmienne i były one zbieżne z powierzchnią użytków określonych w pozostałych protokołach z 1948r i ewidencji z 1949r. Jak widać bowiem pod skreśleniami powierzchnia orna miała wynosić – 25 ha.; łąki- 5 ha., pastwiska – 4 ha, ogrody warzywne – 0,8 ha, pod zabudowaniami – 3,4, wody-1, nieużytki – 20 ha, drogi- 1,6 ha, lasy- 212,6 ha. Skreślenia pierwotnych zapisów zostały dokonane nie wiadomo przez kogo i kiedy, choć ujawniona w tym dokumencie data remanentu: 8 luty 1949r., może sugerować, że miało to miejsce w tej dacie. Zatem już po wydaniu zarówno decyzji z 1946r. jak i decyzji z 1948r., przy wydawaniu których opierano by się wówczas na danych widniejących w ewidencji z przed dokonania ww. skreśleń. Powyższy fakt w żaden sposób nie został oceniony przez organ, szczególnie że w ocenie Sądu, czego również nie neguje organ, nie ulega żadnej wątpliwości w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że na przedmiotowej nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu PKWN znajdował się las. Tymczasem po dokonaniu skreśleń we wskazanej wyżej ewidencji z 1945r. i wpisaniu odmiennych powierzchni poszczególnych użytków, las w niej nie został ujawniony tak jakby go nie było na nieruchomości. Powyższe niewątpliwie czyni niewiarygodnym zapisy zawarte w tej ewidencji, nie czyniąc jednak pozostałych ewidencji i protokołów takimi. Co oznacza - w ocenie Sądu- że organ winien również dokonać szczegółowej analizy tych dokumentów w zestawieniu z pozostałym zgromadzonym materiałem dowodowym, a nie opierać się w swych ustaleniach jedynie na zdjęciu lotniczym z roku 1951 i wykonanej na podstawie tego zdjęcia opinii geodety. Szczególnie, że zdjęcie to zostało wykonane ok. 7 lat po wejściu w życie dekretu PKWN i kilka lat po wydaniu decyzji o stwierdzeniu nieważności, których wniesiono. Dla niniejszej sprawy istotne jest natomiast dokonanie ustalenia stanu faktycznego sprawy na dzień wejścia dekretu PKWN w życie, a zatem ustalenia jaka była faktycznie powierzchna nieruchomości ziemskiej nie będącej lasem, kwalifikująca ewentualnie nieruchomość pod podpadanie pod dekret PKWN w dacie najbliższej jego wejściu w życie. Nadto jak słusznie podnoszą skarżący w skardze zdjęcie to, mimo iż jest dość wyraźne jak na technikę jaką było wykonane i okres kiedy było wykonane, to jednak nie pozwala w sposób niewątpliwy na ustalenie, że tam gdzie widoczne są szarości nie znajdował się np. młody las lub że nie była to halizna po wyrębie oczekująca na dokonanie kolejnych nasadzeń (nawet przy dużych zbliżeniach komputerowych).
Sąd zauważa również, że z protokołu z [...] maja 1948r. oraz z zaświadczenia z [...] kwietnia 1972r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nr [...] wynika, że [...] lutego 1949r. nastąpiło przekazanie protokołem gruntów Nadleśnictwu [...]. A zatem organ winien wystąpić do Lasów Państwowych o przedłożenie ww. protokołu (w aktach Sąd nie znalazł takiego protokołu, mimo że skarżący również o nim mówią w skardze). Może on bowiem mieć istotne znaczenie w sprawie, pozwalając na ustalenie faktycznej powierzchni tej nieruchomości zajętej przez użytek leśny, co jednocześnie pozwoli na określenie powierzchni pozostałej części nieruchomości, a w konsekwencji pozwoli organowi ustalić czy w niniejszej sprawie doszło do wydania decyzji z 1946 i 1948 z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN.
Na zakończenie Sąd wskazuje również, że jeżeli w oparciu o dodatkowo uzyskane materiały dowodowe i już znajdujące się w aktach, które winny być w całości przedmiotem szczegółowej analizy organu, nie będzie możliwe ustalenie jednoznacznej powierzchni nieruchomości ziemskiej nie będącej lasem, to zasadne jest stanowisko Lasów Państwowych, iż winien on powołać biegłego do spraw leśnictwa celem ustalenia wieku lasu, sposobu jego powstania oraz stanu zalesienia gruntów w dacie wejścia w życie dekretu PKWN.
Mając zatem powyższe na uwadze Sąd uznał, że rację mają skarżący jak również Lasy Państwowe wskazując, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w szczególności art. 7, 8, 77 § 1, 80 a tym samym również art. 158 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia przed dokonaniem zebrania niezbędnego w sprawie materiału dowodowego i dokonaniem oceny nie wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżących, że w sprawie organ naruszył art. 3 ust.1 pkt 1 ustawy o lasach, Sąd wskazany zarzut uznał za niezasadny. Należy bowiem wyjaśnić, iż w sposób rażący mogło dojść do naruszenia przepisów tylko tych które obowiązywały w dacie wydania decyzji z 1946 i 1948.
Ponownie rozpoznając sprawę organ zobligowany będzie do uwzględnienie wyrażonego powyżej stanowiska w sprawie, a w szczególności do uzupełnienia materiału dowodowego w niezbędnym zakresie wskazanym powyżej oraz do dokonania ponownej analizy sprawy pod kątem ziszczenia się przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwzględnieniem całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i wydania decyzji spełniającej wymogi art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. (pkt 2 i 3 sentencji wyroku)