IV SA/Wa 182/14

IV SA/Wa 182/14 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2014-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Szymańska
Katarzyna Golat /przewodniczący sprawozdawca/
Wanda Zielińska-Baran
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1096/15 - Wyrok NSA z 2017-01-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] października 2013 r. nr [....], uchylająca decyzję Wójta Gminy R. z [...] września 2013 r. nr [...]wydaną w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przez "W. " i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Stan sprawy poprzedzający wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia przedstawiał się następująco.
"W. " Sp. z o. o. z siedzibą w W. [...] czerwca 2012 r. wystąpiła do Wójta Gminy w R. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na "Budowie w obrębie miejscowości K., gmina R., parku elektrowni wiatrowych "R. 1557", o łącznej mocy do 6MW, składającej się z dwóch turbin wiatrowych o mocy do 3 MW każda, maksymalnej ich wysokości do 190 m n.p.t., wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz przyłączem", załączając do wniosku kartę informacyjną planowanego przedsięwzięcia.
Wójt Gminy R. [...] czerwca 2012 r. wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie i wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. oraz Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska Wydział Spraw Terenowych w C. o wydanie opinii, co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko.
W dniu [...]lipca 2012 r. do organu I instancji wpłynął protest właścicieli działek i mieszkańców wsi K.. W tym samym dniu B.K. skierowała do Wójta Gminy R. pismo, w którym powiadomiła, iż nie wyraża zgody na realizację planowanej inwestycji, z uwagi nazbyt bliskie sąsiedztwo w stosunku do nieruchomości stanowiących jej własność.
W dniu [...] lipca 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. postanowieniem z [...] lipca 2012 r. nr [....] , wyraził opinię, iż dla planowanego przedsięwzięcia konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i wymienił, jakie elementy należy podać szczegółowej analizie przy sporządzaniu raportu.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. w piśmie z [...] lipca 2012 r. nr [...] stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia.
B. i M. L. (określani dalej jako: "skarżący") [...] lipca 2012 r. podnieśli, iż nie wyrażają zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia (powołując się na zbyt bliską odległość od działki nr [...] będącej ich własnością). Następnie pismami z [...] lipca 2012 r. protesty wobec planowanego przedsięwzięcia złożyli: A.Z., B.K., R.K., K.P., H.K. i M.K.
Wójt Gminy R. postanowieniem z [...] lipca 2012 r. nr [...] postanowił nałożyć na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia i ustalił zakres raportu, wskazując jakie elementy należy poddać wnikliwej analizie. Postanowieniem z [...] lipca 2012 r. nr [...] , Wójt Gminy R. zawiesił postępowanie w przedmiotowej, sprawie do czasu przedłożenia przez inwestora raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko.
Spółka "W. " [...] października 2012 r. przedłożyła Wójtowi Gminy R. "Raport oddziaływania na środowisko elektrowni wiatrowych w obrębie miejscowości K., gm. R.", sporządzony przez dr inż. M.S., w związku z czym Wójt Gminy R. postanowieniem z [...] października 2012 r. nr [...] podjął zawieszone postępowanie administracyjne.
Następnie organ I instancji pismami z [...] października 2012 r. wystąpił do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w C. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. o wydanie opinii w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
W dniu [...] października 2012 r. do Urzędu Gminy w R. wpłynęło pismo skarżących skierowane do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w C. oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., w którym skarżący zawarli szereg zastrzeżeń do oceny oddziaływania na środowisko przedstawionej dla planowanego przedsięwzięcia. Swoje zastrzeżenia, tak do karty informacyjnej, jak i raportu, oraz do całego przedsięwzięcia przedstawili również: A. i J.S. oraz S. przeciw budowie elektrowni wiatrowej "R. 1557". Pismem z [...] listopada 2012 r. nr [...] Wójt Gminy R. odpowiedział A. i J.S., iż "...realizacja przedmiotowej inwestycji nie zmieni przeznaczenia działki będącej Państwa własnością ani nie wprowadzi ograniczeń dotyczących rodzaju upraw które są na niej stosowane. "
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. [...] października 2012 r. nr [...] pozytywnie zaopiniował realizację planowanej inwestycji. Zdaniem organu opiniującego, realizacja planowanego przedsięwzięcia nie pogorszy poszczególnych elementów środowiska i nie wpłynie negatywnie na środowisko jako całość oraz nie spowoduje pogorszenia warunków higieniczno-sanitarnych okolicznych mieszkańców.
W dniu [...] listopada 2012 r. B.K. zgłosiła zastrzeżenia co do możliwości dalszego korzystania z działki nr [...] stanowiącej jej własność w przypadku realizacji planowanej inwestycji.
Skarżący w piśmie z [...] listopada 2012 r. skierowanym do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w C. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., ponownie przedstawili swoje uwagi i zastrzeżenia do raportu, a [...] listopada 2012 r. do Urzędu Gminy w R. wpłynęło pismo M. K., w którym zostały przedstawione szczegółowe zastrzeżenia tak do raportu, jak i do całej planowanej inwestycji. Z kolei skarżący pismem z [...] listopada 2012 r. wystąpili do organu I instancji z zapytaniem, czy będą mogli (w związku z planowaną inwestycją) realizować na działkach nr [...] i [...] swoje zamierzenia, tj. zbiorniki wodne z nasadzeniem roślinności i szpalerem drzew, na co organ ten udzielił odpowiedzi w piśmie z [...] listopada 2012 r.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. [...] listopada 2012 r. wezwał Wójta Gminy R. do uzupełnienia oceny oddziaływania na środowisko, o co następnie organ I instancji wystąpił w piśmie z [...] grudnia 2012 r. do Spółki "W. ". Inwestor przesłał [...] grudnia 2012 r. dokument zatytułowany "Odpowiedź na kolejne wątpliwości mieszkańców związane z lokalizacją, farmy wiatrowej w gm. R.", a następnie przy piśmie z [...] grudnia 2012 r. przedłożył "Uzupełnienie raportu oddziaływania na środowisko elektrowni wiatrowych w miejscowości K., gm. R.".
Skarżący pismami z [..], [...] i [...] grudnia 2012 r. oraz z [...] lutego 2013 r. przedstawili kolejne zastrzeżenia do planowanego przedsięwzięcia. Natomiast [...] stycznia 2013 r. wpłynęły protesty S. przeciw budowie elektrowni wiatrowej "R. 1557" w K.
Powyższe protesty organ I instancji [...] stycznia 2013 r. przesłał do inwestora z prośbą o udzielenie stosownych wyjaśnień, co czego "W. " odpowiedział w piśmie z [...] lutego 2012 r.
Następnie pismem z [...] lutego 2013 r. skarżący wystąpili do Wójta i Rady Gminy R. o zawieszenie wszelkich postępowań w sprawie realizacji elektrowni wiatrowych na terenie gminy R., do czasu uregulowania problematyki bezpiecznej lokalizacji elektrowni wiatrowych przez ustawodawcę.
W dniu [...] marca 2013 r. do Urzędu Gminy w R. wpłynęło pismo Ministerstwa Zdrowia, w którym stwierdzono, iż Ministerstwo "...nie dysponuje własnymi ekspertyzami, raportami ani badaniami naukowym w zakresie wpływu elektrowni wiatrowych na zdrowie ani nie zaleca odległości budowania farm wiatrowych od zamieszkałych przez ludzi budynków ".
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. nr [...], uzgodnił realizację planowanego przez "W. " przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji.
Sprzeciwy wobec realizacji farmy elektrowni wiatrowych w miejscowości K. złożyli: A. i J.S. oraz B. K.. Protesty [...] maja 2013 r. złożyli również: skarżący oraz S.
Następnie Wójt Gminy R. [...] czerwca 2013 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, na którą wezwał inwestora, przedstawicieli organów opiniujących oraz strony postępowania, a Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] lipca 2013 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z [...] kwietnia 2013 r.
Uwagi i protesty skarżący przedstawili również w pismach z: [..] lipca 2013 r. i [..] sierpnia 2013 r., zaś w dniu [...] sierpnia 2013 r. przedłożyli w Urzędzie Gminy w R. "Stanowisko strony w postępowaniu administracyjnym".
Wójt Gminy R. decyzją z [...] września 2013 r. nr [...] odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przez "W. " przedsięwzięcia. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż odległość od planowanej inwestycji wiatrowej do najbliższych zabudowań (działki nr [...]) jest mniejsza niż 500 m, a ponadto elektrownia wiatrowa może mieć negatywny wpływ na zdrowie mieszkańców i obniżyć jakość życia społeczności lokalnej. Stwierdził także, że zmieni się krajobraz wsi K., w której dotychczas nie została zlokalizowana żadna zabudowa przemysłowa. Ze względu na wysokość planowanych elektrowni wiatrowych będą one widoczne z każdego miejsca wsi Kliniki, jak również z innych pobliskich miejscowości.
Od decyzji powyższej spółka "W. " złożyła odwołanie, w którym podniosła, iż pomimo uzyskania pozytywnych opinii i uzgodnień zarówno Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W., jak i Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego w P., organ I instancji odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanego przedsięwzięcia, nie wskazując przy tym, zasadności i słuszności swojego stanowiska. Stwierdziła, iż wydanie odmownej decyzji o ustaleniu, środowiskowych uwarunkowań było nieuzasadnione, bowiem spełnione zostały wszelkie warunki konieczne do wydania pozytywnej decyzji środowiskowej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z [...] października 2013 r. nr [....] uchyliło decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] września 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawa z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, zwana dalej "u.o.o.ś.") wprost wskazuje jakie są warunki konieczne do spełnienia w celu uzyskania decyzji określającej uwarunkowania środowiskowe (np. art. 80 ust. 2 tego aktu). Przesłankami wydania decyzji odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia mogą być :
niezgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
odmowa uzgodnienia warunków realizacji przez organy uzgadniające,
brak zgody inwestora na realizację przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez organ innym niż zawarty we wniosku.
niezgodność z przepisami szczególnymi,
wykazany w raporcie oddziaływania na środowisko negatywny wpływ danego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.
W przedmiotowej sprawie żaden z ww. przypadków nie zachodzi, a Wójt Gminy R., w ocenie organu odwoławczego, nie wskazał podstaw prawnych uzasadniających wydanie decyzji odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy podkreślił, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją o charakterze uznaniowym i organ jest zobligowany do jej wydania i określenia warunków realizacji planowanego przez inwestora przedsięwzięcia, gdy zostały spełnione wszystkie warunki wymagane u.o.o.ś.
Zdaniem Kolegium, w decyzji Wójta Gminy R. nie zostały zawarte odniesienia do wyników uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 u.o.o.ś. i ustaleń zawartych w raporcie, co należy uznać za naruszenie art. 80 ust. 1 u.o.o.ś. Organ odwoławczy powziął wątpliwość, czy Wójt Gminy R. przeprowadzając ocenę oddziaływania na środowisko dokonał weryfikacji raportu. W jego ocenie jeśli nawet to uczynił, to w sposób niewystarczający. Dalej organ II instancji podniósł, że Burmistrz nie wskazał w uzasadnieniu decyzji, w jaki sposób zostały wzięte i w jakim zakresie uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie, jak też uzgodnienie RDOŚ i opinia PPIS, co narusza art. 85 ust. 2 pkt 1 lit b u.o.o.ś.
Zdaniem Kolegium, skoro Wójt Gminy R. w uzasadnieniu swej decyzji zaledwie zaznaczył istnienie w aktach sprawy raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przedłożonego przez wnioskodawcę, pozytywnego uzgodnienia i opinii właściwych organów, tj. odpowiednio RDOŚ w W. i PPIS w P. (wiążących organ wydający decyzję środowiskową, w których organy te wskazały na możliwość realizacji przedsięwzięcia pod określonymi warunkami), nie wyjaśniając przy tym, jaki wpływ miały one na podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie, to uznać należy, że decyzja I instancji obarczona jest wadą dowolności.
Zdaniem organu odwoławczego, Wójt Gminy R. zebrał cały określony ustawą materiał dowodowy, o którym stanowią przepisy u.o.o.ś., jednak z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż nie ocenił tego materiału w sposób wyczerpujący, jak to nakazuje art. 77 § 1 K.p.a. i nie dokonał oceny, o której mowa w art. 80 K.p.a., ani też nie ustosunkował się do tegoż materiału dowodowego w sposób określony w art. 107 § 3 K.p.a. Organ miał bowiem obowiązek całościowego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie w wydanej przez siebie decyzji wskazania faktów, które uznał i tych, którym wiarygodności odmówił. W zaskarżonej decyzji nie zostały również przytoczone przepisy prawa, na których oparł się organ orzekający I instancji, nie wyjaśniono również podstawy prawnej decyzji.
Zarzucił, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wspomina o opinii i uzgodnieniu PPIS oraz RDOŚ, jednakże nie wyjaśnia, z jakich powodów analiza tego materiału doprowadziła do odmiennych, niż zawarte w tym materiale konkluzji i w konsekwencji do przyjętego w decyzji rozstrzygnięcia. Zaznaczył, że decyzje w tej kategorii spraw nie mogą być wydawane w oderwaniu od wyników oceny oddziaływania na środowisko, a w szczególności od stanowisk zajętych przez organy specjalistyczne (PPIS oraz RDOŚ), które zostały powołane do oceny, czy wnioskowane przedsięwzięcie spełnia standardy jakości środowiska, pod jakimi warunkami i czy jego realizacja jest w ogóle dopuszczalna.
Kolegium wskazało, że wydając ponownie decyzję w przedmiotowej sprawie, organ I instancji ma obowiązek rozpatrzyć cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i dokonać jego wyczerpującej oceny, zgodnie z przepisami procedury administracyjnej, w kontekście obowiązujących przepisów prawa materialnego.
B. i M. L. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o jej uchylenie w całości i zarzucając naruszenie:
art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez brak przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego i brak dokonania wystarczających ustaleń i oceny w zakresie negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
art. 107 § 3 oraz art. 138 § 2 K.p.a. wskutek nienależytego uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego,
art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 80 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 66 ust. 1 pkt 5, pkt 6, pkt 7 lit. a i c, pkt 8, pkt 12 oraz ust. 6 u.o.o.ś. oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232), z uwagi na wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I Instancji bez wnikliwej i wszechstronnej analizy przedstawionego raportu o oddziaływaniu na środowisko, uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. oraz bez podjęcia wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do usunięcia wątpliwości - ujawnionych w toku postępowania administracyjnego w I instancji, co do jakości, jak i wyników raportu będącego podstawą do wydania decyzji, a które uzasadniały wydanie decyzji odmownej w I instancji.
Zdaniem skarżących lektura zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazuje na to, że organ odwoławczy wydając decyzję nie przeprowadził właściwej analizy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, nie zażądał jego uzupełnienia i nie przeprowadził rzetelnej analizy zarzutów podnoszonych w stanowiskach przedłożonych przez skarżących, nie przeprowadził analizy rzetelności wydanego uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. czy opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P..
Skarżący zwracając uwagę na rolę raportu wskazali, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 - 20 raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ma ściśle określony zakres, bowiem jego celem jest przedstawienie szczegółowych aspektów środowiskowych, związanych z planowanym przedsięwzięciem. Określając zakres raportu zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy środowiskowej organ ma obowiązek uwzględniać stan współczesnej wiedzy, po to by dostosować raport do specyfiki planowanego przedsięwzięcia. Ustalenia raportu, zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś muszą być wzięte pod uwagę przez organ przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżący wywodzili, że skoro w toku postępowania, złożono bardzo szczegółowe zarzuty wobec treści dokumentów przedstawianych przez inwestora oraz wobec dokonanych uzgodnień i opinii, to obowiązkiem organu odwoławczego było merytoryczne odniesienie się do poruszonych kwestii.
W ocenie skarżących sporządzony przez inwestora raport w sposób nieprawidłowy przedstawiał analizę oddziaływania przedmiotowej inwestycji na etapie jej eksploatacji.
Ponadto podnieśli, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, ma charakter związany, gdyż ocena oddziaływania na środowisko była zbędna. Stwierdzili, że przedstawiony przez inwestora raport nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 K.p.a. i nie korzysta z domniemania zgodności ich treści ze stenem faktycznym, stąd zawarte w tym dokumencie analizy, opisy czy wyliczenia podlegają ocenie tak jak każdy inny dowód w sprawie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Organy powinny w sposób samodzielnie poszukiwać rozwiązań zapewniających przewidzianą prawem ochronę zdrowia ludzi i ochronę środowiska, a nie dawać wiarę dokumentom przedstawionym przez inwestora, a z drugiej strony odrzucać argumenty i zarzuty podnoszone przez mieszkańców. Wskazali, że Kolegium nie odniosło się do tych argumentów.
Następnie podali, że w każdym przypadku organ dokonując oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ma obowiązek badać czy inwestor zachował dyrektywy wynikające z art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, wskazującego na zasadę zapobiegania i przezorności, obligującą inwestora do przewidzenia wszelkich następstw ingerencji w środowisko, a w przypadku oddziaływania na obszary Natura 2000 - szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego. Zachowanie tych zasad oraz innych przepisów materialnego prawa ochrony środowiska, w tych ochrony przed zanieczyszczeniami hałasem, powinno znaleźć odzwierciedlenie w przedstawionym przez inwestora raporcie, a następnie w podjętej decyzji organu I i Il instancji. Skarżący - mając na względzie powyższe rozważania – uznali, że wydanie przez organ decyzji uchylającej decyzję wydaną w I instancji stoi w sprzeczności z zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP oraz art. 3 pkt 50 Prawa ochrony środowiska) oraz z zasadą prewencji i zasadą przezorności (art. 6 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska), gdyż dopuszcza do realizacji przedsięwzięcie mogące negatywnie oddziaływać na środowisko i zdrowie ludzi. Odwołując się do zasady zrównoważonego rozwoju wskazali, że może być ona uwzględniana w procesie stosowania prawa dla interpretacji wymogów w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej czy ochrony środowiska tam, gdzie ustawodawca pozostawił organom pewien luz decyzyjny. Powinna ona zatem pełnić przede wszystkim rolę dyrektywy wykładni przepisów prawa, zwłaszcza gdy pojawią się wątpliwości co do zakresu, rodzaju i sposobu realizacji obowiązków - jak w przypadku wyboru wariantu alternatywnego realizacji przedsięwzięcia w procedurze oceny i oddziaływania na środowisko.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z 25 kwietnia 2014 r. odrzucił skargę wniesioną przez M.L.
W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2014 r. skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe zarzuty podkreślając, iż Kolegium jest organem właściwym do merytorycznego jej rozpoznania, a nie tylko do analizy przebiegu postępowania wyłącznie pod kątem spełnienia wymogów formalnych czy analizy legalności wydanej decyzji.
Podniosła, że organ I instancji oparł się w znacznym stopniu na najnowszych doniesieniach naukowych oraz na bogatym materiale dowodowym, którymi były głównie zastrzeżenia wnoszone do raportu i na tej podstawie podjął decyzję, podczas gdy Kolegium nie dokonało żadnej merytorycznej analizy zebranego materiału dowodowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na mocy art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast stosowanie do art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa.
Zaskarżoną decyzją z [...] października 2013 r. nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. , uchyliło decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] września 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik.
Ustalając stan faktyczny Sąd stwierdza, że został on nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu, jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania.
W pierwszej kolejności zbadać należy, czy organ nie popełnił błędu stosując w zaskarżonej decyzji niewłaściwą podstawę prawną.
W związku z tym Sąd zauważa, że przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja SKO wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., wprowadzającego – poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji – wyjątek od zasady rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie także przez organ odwoławczy w przypadku wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.
Ze względu na ścisłe interpretowanie wyjątków oznacza to, że niedopuszczalne jest wydanie tego typu decyzji w innych sytuacjach niż wskazane w art. 138 § 2 K.p.a., przewidującego łączne wystąpienie dwóch przesłanek, tj. przesłanki w postaci stwierdzenia, że postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie przesadzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnia tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które skutkuje niewyjaśnieniem podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego niemożliwe jest jej rozstrzygnięcie. Dlatego organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, obowiązany jest wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Przepis art. 138 K.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (por. wyrok NSA z 25 września 2009 r., II OSK 1441/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Obecne brzmienie tego przepisu zostało nadane ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 K.p.a. było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy.
Korzystając zatem z przepisu art. 138 § 2 K.p.a. organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, oraz wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiału dowodowego w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego dowodu, organowi, który wydał decyzję.
Z powyższej regulacji normatywnej wynika, że dla podjęcia decyzji kasacyjnej konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to jednak nie stanowi przesłanki wystarczającej; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Lex).
Dla rozpatrywanej sprawy istotne jest, że wyrażenie "postępowanie wyjaśniające" należy rozumieć zarówno w kontekście konieczności zebrania pełnego materiału dowodowego, jak i obowiązku dokonania kompleksowej oceny zebranego materiału dowodowego. Brak tego drugiego elementu na etapie wydawania decyzji pierwszoinstancyjnej oznaczałby sprowadzenie roli organu I instancji wyłączenie do zebrania materiału dowodowego, przerzucając na organ II instancji zadanie jego oceny. Ustawodawca ukształtował jednak odmiennie postępowanie administracyjne, realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania z art. 15 K.p.a., poprzez przypisanie roli rozstrzygającej sprawę zarówno organowi I, jak i II instancji. To implikuje obowiązek organu I instancji do: zebrania materiału dowodowego i jego oceny w celu rozpatrzenia sprawy. Brak oceny zebranego materiału dowodowego nie realizuje obowiązku rozpatrzenia sprawy, czyniąc postępowanie organu I instancji wadliwym, co oznacza, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza bowiem stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95), w tym postępowania wyjaśniającego i pełnej oceny dowodów, warunkującej prawidłowość rozstrzygnięcia.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż taka właśnie sytuacja zachodziła w rozpatrywanej sprawie, co słusznie zauważył organ II instancji. Wójt Gminy R. w uzasadnieniu swej decyzji zaledwie zaznaczył istnienie w aktach sprawy raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przedłożonego przez wnioskodawcę, pozytywnego uzgodnienia i opinii właściwych organów, tj. odpowiednio RDOŚ w W. i PPIS w P. (wiążących organ wydający decyzję środowiskową, w których organy te wskazały na możliwość realizacji przedsięwzięcia pod określonymi warunkami), nie wyjaśniając przy tym, jaki wpływ miały one na podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wspomina o opinii i uzgodnieniu PPIS oraz RDOŚ, jednakże nie wyjaśnia, z jakich powodów analiza tego materiału doprowadziła do odmiennych, niż zawarte w tym materiale konkluzji i w konsekwencji do przyjętego w decyzji rozstrzygnięcia. Stąd uznać należy, że decyzja I instancji obarczona jest wadą braku oceny zabranego materiału dowodowego.
W takiej sytuacji uchylenie decyzji organu I instancji przez SKO, jako wydanej przedwcześnie, bez przeprowadzenia analizy zebranego materiału dowodowego, nie jest tożsame z uwolnieniem się od obowiązku orzekania poprzez przekazanie sprawy organowi I instancji.
Ponadto Sąd - podzielając stanowisko, iż przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena – podkreśla, że w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy wynikający z wymienionych dokumentów nie został oceniony, mimo że miało to kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a obowiązek oceny wynikał z zarówno z wymogów procesowych, statuowanych K.p.a., jak i materialnoprawnych, wynikających m.in. z art. 80 ust. 1 u.o.o.ś.
W odniesieniu do postępowania prowadzonego na podstawie u.o.o.ś. zwraca się bowiem uwagę na rolę zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji środowiskowej, obligującej organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego sprawy. W praktyce powyższe oznacza, że nawet gdy nikt nie kwestionuje prawidłowości sporządzenia raportu oraz danych w nim zawartych, organ będzie musiał samodzielnie ocenić, czy raport ten uwzględnia wszystkie ewentualne zagrożenia związane z realizacją konkretnego zamierzenia (K. Gruszecki. Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wydanie I. Wrocław 2009, s. 180).
Wprawdzie w przepisach ustawy środowiskowej nie określono, jaki charakter z punktu widzenia procesowego, ma opracowany raport, jednak w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że ma on charakter dokumentu prywatnego inwestora, będącego dowodem w postępowaniu administracyjnym. Raport oceniany jest przez organ wydający decyzję, określającą uwarunkowania środowiskowe, a uczestnicy postępowania mają możliwość zgłoszenia zastrzeżeń dotyczących tego dowodu (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 31 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 845/10, Lex nr 993489). Zawartość raportu winna być przez organ, wydający decyzję środowiskową, wnikliwie przeanalizowana i wyważona również w aspekcie innych dowodów zebranych w sprawie.
Z art. 80 ust. 1 u.o.o.ś. można wnosić, że jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:
1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1,
2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,
3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa,
4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.
Brak odniesienia się do któregoś z dowodów wskazanych w art. 85 ust. 2 u.o.o.ś. skutkować będzie naruszeniem ogólnej zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, może także stanowić naruszenie - wynikającej z art. 10 K.p.a. - zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co może bezpośrednio rzutować na prawidłowość wydanych decyzji.
W przedmiotowej sprawie podjęcie rozstrzygnięcia o środowiskowych uwarunkowaniach, wymagało oceny wpływu parku elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą o parametrach wskazanych przez inwestora, co implikowało indywidualne podejście. Nie było wystarczające zarówno powoływanie się na brak możliwości jednoznacznego określenia, że park elektrowni wiatrowych nie będzie w żaden sposób negatywnie oddziaływał na zdrowie mieszkańców, jak i zakładanie hipotetycznej możliwości wystąpienia zagrożeń wynikających z funkcjonowania elektrowni wiatrowych (np. awarii) – por. NSA w wyroku z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1848/10, Lex nr 787129). Stosownie do art. 68 ust. 1 u.o.o.ś organ, określając zakres raportu, uwzględnia stan współczesnej wiedzy i metod badań oraz istniejące możliwości techniczne i dostępność danych. Nawet jeżeli brak jest regulacji prawnych dla części emisji wytwarzanych przez turbiny wiatrowe, to nie oznacza to, iż w tych dziedzinach, możliwa jest całkowita dowolność. Problemy takie powinny zostać w raporcie zasygnalizowane. Stosownie bowiem do art. 66 ust. 1 pkt 17 raport powinien zawierać wskazanie trudności wynikających z niedostatków techniki lub luk we współczesnej wiedzy, jakie napotkano, opracowując raport.
Poddanie raportu środowiskowego zasadom postępowania dowodowego, określonym w procedurze administracyjnej implikuje m.in. prawo strony do zgłaszania zarzutów i uwag, do których organ powinien się odnieść.
Nie bez powodu też ustawodawca w art. 85 ust. 2 u.u.o.ś. uregulował uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sposób szczególny w stosunku do przepisów K.p.a. stanowiąc m.in., że w przypadku, gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uzasadnienie takiej decyzji powinno zawierać informacje o tym, w jaki sposób i w jakim zakresie zostały wzięte pod uwagę wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa.
Należy wskazać, że organ występujący o uzgodnienie powinien za każdym razem dokonywać weryfikacji stanowiska organu współdziałającego, gdyż to on ponosi ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, a zatem również za warunki przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Rola organów orzekających w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań inwestycji nie jest bowiem rolą bierną i odtwórczą, lecz aktywną i kształtującą.
Za taką interpretacją przemawia również charakter opinii. Jak bowiem słusznie podkreśla się w piśmiennictwie - mówiąc o współdziałaniu pomiędzy organami administracji, należy zwrócić uwagę, że jego zakres został przez ustawodawcę zróżnicowany. W przypadku regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz dyrektora urzędu morskiego wymagane jest zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia, natomiast od organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Wojskowej Inspekcji Sanitarnej oraz Państwowej Inspekcji Sanitarnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oczekuje się, w myśl art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy, jedynie wyrażenia opinii. Oznacza to, że w pierwszym przypadku organy współdziałające powinny osiągnąć konsensus co do warunków realizacji konkretnego przedsięwzięcia, w drugim natomiast organ właściwy do wydania decyzji nie jest związany stanowiskiem wyrażonym w opinii (K. Gruszecki, Komentarz do art. 77 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Lex).
Brak wystarczającego odniesienia się organu I instancji do przedłożonego Wójtowi Gminy R. "Raportu oddziaływania na środowisko elektrowni wiatrowych w obrębie miejscowości K., gm. R.", sporządzonego przez dr inż. M.S., pozytywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. zawartej w piśmie z [...] października 2012 r. nr [...], czy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z [...] kwietnia 2013 r. nr [....], uzgadniającego realizację planowanego przez "W. " przedsięwzięcia i określającego warunki jego realizacji oznacz również naruszenie art. 7 i 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a ze względu na wymienione naruszenia procesowe przedwczesnym byłoby odniesienie się do ich merytorycznej zasadności w zaskarżonej decyzji (bowiem – jak wyżej powiedziano - stanowiłoby to de facto ominięcie I instancji).
Wbrew twierdzeniom wywiedzionym w skardze dokonanie stosownej analizy jest w pierwszej kolejności domena organu I instancji, a organ II instancji nie może tego stanu usankcjonować czy też uzupełnić. W związku z tym za przedwczesny Sąd uznaje zarzut naruszenia art. 66 oraz art. 80 u.o.o.ś. bowiem organ II instancji nie może dokonać oceny raportu, dokumentów uzgodnieniowych i opiniujących w sytuacji, gdy analizy tej nie przeprowadził organ I instancji.
Należy ponadto wskazać, że przepis art. 191 ust. 1 Traktatu Rzymskiego, formułując tzw. zasadę zapobiegania, w powiązaniu z implementowaną dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, pozwala na konstatację, iż rezultatem prawidłowo przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko ma być podjęcie takiej decyzji, w której stosownie do wymogów wynikających z zasady zrównoważonego rozwoju - zostaną w niezbędnym zakresie uwzględnione również cele ekologiczne. W istocie więc przeprowadzenie prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko służy przeciwdziałaniu szkodom, jakie mogą powstać w przypadku jego realizacji.
Brak przeprowadzenia postępowania mającego na celu ocenę zebranych w sprawie materiałów dowodowych, co prowadzi do uchylenia się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy, stanowi zaniechanie, uzasadniające przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, uzasadniając podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., z tego powodu, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, polegającego na merytorycznym rozpatrzeniu sprawy z odniesieniem się przede wszystkim do dokumentów (takich jak raport i ww. opinie i uzgodnienia), niezbędnych do wydania decyzji. Brak analizy tych dokumentów w istocie stanowi również obejście procedury przewidzianej przez ustawodawcę w u.o.o.ś., a w szczególności w art. 80 tego aktu.
Uznanie – jak wywodzi skarżąca – istnienia obowiązku merytorycznego ustosunkowania się w rozpatrywanej sprawie przez organ II instancji na podstawie wskazanych dokumentów, w sytuacji gdy bez rozpatrzenia zostawił je organ pierwszej instancji, skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). Jak podnosi się w piśmiennictwie, zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Wydawnictwo C. H. Beck., Warszawa 2011, s. 85-86). W istocie zaś, jak wskazuje materiał zgromadzony w aktach sprawy, organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w związku ze wskazanymi dokumentami. Zgodne zatem z prawem było w tej sytuacji działanie organu odwoławczego polegające na uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania.
Sąd podziela pogląd wyrażony w szczególności w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2014 r., sygn. akt II FSK 824/12, LEX nr 1495011, że narusza zasadę dwuinstancyjności sytuacja, w której organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, a organ odwoławczy nie przekazał jej do ponownego rozpoznania.
Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedstawiona przez organ II instancji argumentacja stanowi o istnieniu racji decyzyjnych, przemawiających za załatwieniem sprawy w sposób prezentowany w zaskarżonym akcie, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 K.p.a.
W świetle tych okoliczności, Sąd uznał, że skarga na decyzję odpowiadającą prawu, podlega oddaleniu, po myśli art. 151 P.p.s.a.