IV SA/Wa 182/06

IV SA/Wa 182/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Szydłowska
Małgorzata Miron /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Wykowski
Symbol z opisem
6291 Nacjonalizacja przemysłu
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędziowie As. WSA Danuta Szydłowska,, As. WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Danuta Gorzelak -Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie przejęcie przedsiębiorstwa na rzecz Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymana nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Ministra Transportu i Budownictwa na rzecz E. C. kwotę 440 ; (czterysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
IV SA/Wa 182/06
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Minister Transportu i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] kwietnia 1962 r. nr [...] stwierdzającego przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa Cegielnia Parowa "[...]" wł. F. Z. w K.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1962 r. [...] Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych stwierdził przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa Cegielnia Parowa "[...]" wł. F. Z. z K. W orzeczeniu tym wskazano, że w/w przedsiębiorstwo do [...] marca 1958 r. pozostawało pod przymusowym zarządem państwowym ustanowionym zarządzeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] marca 1950 r.
Kwestionowane orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1962 r. zostało wydane na podstawie ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz., 37). Zatem wedle przepisów ustawy oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy oceniać zasadność i prawidłowość przejęcia na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości.
Zgodnie z art. 2 w/w ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie ustawy pod zarządem państwowym ustawionym na podstawie dekretu przechodzą z mocy prawa na własność Państwa chyba, że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w niniejszej ustawie.
Jednocześnie przepisy tej ustawy miały zastosowanie do stanów prawnych przedstawionych w art. 17. Zgodnie zatem z art. 17 pkt 2 lit. a uregulowania ustawy miały zastosowanie do przedsiębiorstw, lit. "b" - do innego mienia, które były w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych w dniu 31 grudnia 1954 r. i nadal do dnia wejścia w życie ustawy, chyba że władanie to opierało się na innym tytule prawnym aniżeli wymieniony w art. 1 tj. dekretu z 18 grudnia 1918 r. Powyższe stanowi, że istnienie przymusowego zarządu państwowego wynikającego z przepisów dekretu nie było jedyną przesłanką dopuszczającą wydane orzeczenia regulującego istniejący stan prawny.
Punktem wyjścia do oceny legalności decyzji w trybie art. 156-158 kpa jest bowiem stan rzeczy w chwili jej wydania. Nie jest więc uprawnione wnioskowanie o kwalifikowanej wadliwości zaskarżonej decyzji z tego powodu, że opierała się ona na innej ostatecznej decyzji, z której wywodziła istotne dla rozstrzygnięcia uprawnienia, a która została później uchylona. Jest to sytuacja, którą można i należy rozpatrywać we właściwym dla niej trybie wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 8 kpa.
Na potwierdzenie tego stanowiska organ wskazał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2003 r. IV SA 99/02 ( niepubl.), a także z 5 lipca 1996 r. III ARN 21/96 ( OSNP 1997/3/32 ) i z 20 sierpnia 199 r. IV SA 36/99( niepubl.).
W sytuacji gdy organ orzekający powołał się na istniejący przymusowy zarząd wynikający z innej ostatecznej decyzji, która została następnie uznana za nieważną winno zostać przeprowadzone postępowanie dokonujące oceny czy decyzja ta miała decydujący wpływ na dotychczasowe rozstrzygnięcie czy też istnieją lub mogą istnieć inne przyczyny uzasadniające dotychczasowe rozstrzygnięcie. Deklaratoryjność decyzji regulującej stan prawny uzasadnia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego nad wszystkimi przesłankami, ze względu na które mogła nastąpić zmiana stanu prawnego. Trybem takim jest wznowienie postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 8 kpa a nie ocena legalności wydanej decyzji.
Rażące naruszenie prawa w wydanej decyzji mogło nastąpić w sytuacji gdy analizując określony stan faktyczny istniejący w dacie wydawania decyzji organ - bez podejmowania dodatkowych czynności wyjaśniających - powinien wydać inne odmienne rozstrzygnięcie.
W przedmiotowej sprawie Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych, orzekając o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa: Cegielnia Parowa "[...]" miał świadomość istnienia zatwierdzonego decyzją ostateczną przymusowego zarządu państwowego i na tej podstawie orzekał. Nie było zatem zasadne przeprowadzenie innych czynności. Organ wskazał przy tym, że eliminacja jednej z przesłanek mogła nie wpłynąć na kwestionowane rozstrzygnięcia, które ze względu na zaistnienie innych przesłanek mogło być podobne.
W sytuacji uchylenia zarządu prawo Skarbu Państwa do przejmowanego przedsiębiorstwa mogło wynikać z innych przesłanek wskazanych w w/w ustawie z dnia 25 lutego 1958 r.
Organ uznał zatem, że w przedmiotowej sprawie nie można przyjąć, że Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych orzekając o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa dopuścił się rażącego naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w trakcie postępowania nadzorczego nie stwierdzono również, aby badane orzeczenie naruszyło pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 kpa.
W związku z tym organ nie stwierdził zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia.
E. C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r.
W uzasadnieniu skargi, uzupełnionym wywodami - w formie załącznika do protokołu rozprawy z dnia 26 kwietnia 2006 r. skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania, nie zaś do stwierdzenia nieważności. Podniosła naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i nie przyjęcie, że decyzję z dnia [...] kwietnia 1962 r. została podjęta bez podstawy prawnej.
W konkluzji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazuje, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r.
Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu było rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu nadzorczym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego - postępowanie nadzorcze jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 kpa a nie rozpoznanie sprawy w zakresie takim jak w postępowaniu zwykłym (wyrok NSA z 25 maja 1985 r. I SA 89/85 ONSA 1985/1/30, z dnia 22 maja 1987 r. IV SA 1062/86 ONSA 1987/1/35 ).
Przedmiotem postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie było orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] kwietnia 1962 r. stwierdzające przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa Cegielnia Parowa "[...]" wł. F. Z. w K.
Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano art. 2 i 9 ust. 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11 poz. 37).
W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że przedmiotowe przedsiębiorstwo zarządzeniem z dnia [...] marca 1950 r. Ministra Przemysłu Lekkiego zostało objęte przymusowym zarządem państwowym i pozostawało pod tym zarządem w dniu [...] marca 1958 r.
Zgodnie z treścią art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. - przedsiębiorstwa, które w dniu wejścia w życie ustawy pozostawały pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie przepisów dekretu z 18 grudnia 1918 r. przechodzą z mocy prawa na własność Państwa. Wydane zatem w tym zakresie orzeczenia miało charakter deklaratoryjny. Orzeczenie będące przedmiotem postępowania nadzorczego w niniejszym postępowaniu było poprzedzone wydaniem zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] marca 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad w/w przedsiębiorstwem.
Minister Gospodarki i Pracy - decyzją z [...] lipca 2004 r. stwierdził nieważność w/w orzeczenia wskazując w uzasadnieniu, że nie została spełniona w stosunku do przedsiębiorstwa: Cegielnia Parowa "[...]" żadna z przesłanek wymienionych w dekrecie uzasadniających objęcie tego przedsiębiorstwa przymusowym zarządem państwowym.
Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 1962 r. organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jej poprzedzającej tj. z dnia [...] marca 1950 r. nie stanowi przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 kpa lecz może stanowić o wznowieniu postępowania - na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa, zgodnie z którym wznawia się postępowanie jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
O ile nie można - co do zasady - odmówić słuszności twierdzeniom organu co do tego, że w podanej sytuacji (uchylenie, zmiana orzeczenia, w oparciu o które zostało wydane kontrolowane orzeczenie lub stwierdzenie jego nieważności) o tyle stanowiska tego w niniejszej sprawie nie sposób podzielić. Nie może wszak ujść uwadze, że stwierdzenie nieważności decyzji rodzi skutek ex tunc a zatem od dnia jej wydania. Jeśli zatem stwierdzono nieważność decyzji w oparciu, o którą wydano późniejsze orzeczenia to te ostatnie wydano bez podstawy prawnej. Powyższe natomiast stanowi jedną z przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji.
Taka sytuacja - w ocenie Sądu - zachodzi w niniejszej sprawie. Wymaga wszak podkreślenia, że przedmiotem przejęcia na rzecz Skarbu Państwa przedsiębiorstwa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. mogły być jedynie przedsiębiorstwa które:
a) objęte były przymusowym zarządem państwowym (art. 2)
b) gdy określone mienie podpadało pod uregulowania dekretu nawet gdy zarządu państwowego nie ustanowiono jeszcze w sposób formalny.
Były to dwie - wykluczające się przesłanki, bowiem albo w stosunku do przedsiębiorstwa orzeczono o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego i wówczas przejęcie na rzecz Skarbu Państwa następowało na podstawie art. 2 ust. 2 z 25 lutego 1958 r. albo orzeczenia takiego nie wydano a wówczas mógł mieć zastosowanie przepis art. 17 tej ustawy. Nieuprawnione są zatem twierdzenia organu, że w sytuacji gdy stwierdzono nieważność orzeczenia o ustanowieniu przymusowego zarządu i odpadała podstawa do przejęcia przedsiębiorstwa na rzecz Skarbu Państwa to nie można wykluczyć, że orzeczenie o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nie jest dotknięte wadą nieważności albowiem mógł mieć w stosunku do niego zastosowanie art. 17 tej ustawy. Takie stanowisko prowadziłoby wszak do konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie spełnienia tych przesłanek co w postępowaniu nadzorczym jest niedopuszczalne.
Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja została wydana na podstawie art. 2 i 9 ustawy z 25 lutego 1958 r. i tylko w takim zakresie organ prowadzący postępowanie nieważnościowe może oceniać decyzję z punktu widzenia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa.
Reasumując - trafny jest zarzut skarżącej wskazujący na to, że stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] marca 1950 r. skutkuje wydaniem decyzji z [...] kwietnia 1962 r. bez podstawy prawnej.
Takie stanowisko jest także reprezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok z 28 sierpnia 2003 r. IV SA 152/02 - niepubl. i wyrok z 28 sierpnia 2003 r. IV SA 1095/02 - niepubl.).
Dodatkowo wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 8 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa.
Jak wynika z akt postępowania administracyjnego niniejsza sprawa została wszczęta wnioskiem J. Z. z dnia 4 grudnia 1990 r. o "zwrot upaństwowionej Cegielni Parowej F. Z.".
Wniosek ten został zmodyfikowany przez spadkobierców F. Z. w ten sposób, że zwrócili się oni o stwierdzenie nieważności:
- na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa-- zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] marca 1950 r. ustanawiającego przymusowy zarząd państwowy.
Decyzja z dnia [...] lipca 2004 r. dotyczyła jedynie w/w rozstrzygnięcia odsyłając zainteresowanych do odrębnego postępowania, którego przedmiotem będzie badanie legalności orzeczenia z [...] kwietnia 1962 r. wnioskodawcy nie złożyli odrębnego wniosku o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia (brak go w aktach sprawy powyższe wynika także z oświadczenia pełnomocnika skarżącej na rozprawie), mimo to organ wskazał, że zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja została wydana "po rozpoznaniu wniosku spadkobierców F. Z.". Okoliczność ta pozostawałaby bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy albowiem postępowanie o stwierdzenie nieważności może toczyć się również z urzędu, gdyby nie to, że organ w niniejszej sprawie wadliwie wszczął postępowanie. Jeśli bowiem postępowanie toczy się z urzędu to obowiązkiem organu wszczynającego jedno z postępowań nadzwyczajnych było wybranie właściwego postępowania.
Brak jest wszak racjonalności w działaniu organu, który wszczyna postępowanie nieważnościowe z urzędu, aby ostatecznie odmówić stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W takiej sytuacji - w przypadku braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji należało rozważyć możliwość umorzenia postępowania na podstawie art. 105 kpa.
Reasumując - zaskarżone decyzje jak i poprzedzającą ją decyzje organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego: art. 156§1, 61, 8 i 9 kpa, które miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia a w konsekwencji rozstrzygnięcia te należało wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę przestawioną wyżej ocenę prawną.
Z tych względów - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.