IV SA/Wa 1814/21

IV SA/Wa 1814/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-02-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anita Wielopolska /sprawozdawca/
Grzegorz Rząsa /przewodniczący/
Katarzyna Golat
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 1292/22 - Wyrok NSA z 2022-11-15
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2373
art. 66 ust. 1 pkt 3b,
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 79a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] odmawiającą określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na: "[...] [...]".
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
[...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "[...]", zlokalizowanego w wyłącznej strefie ekonomicznej polskich obszarów morskich.
[...], po rozpoznaniu wniosku, decyzją z dnia [...]maja 2021 r. odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla wymienionego wyżej przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji organ ten wyjaśnił, że wnioskowane przedsięwzięcie, w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz 1839), kwalifikuje się, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) jako przedsięwzięcie podpadające pod § 2 ust. 1 pkt 5, tj.: instalacje wykorzystujące do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru o łącznej mocy nominalnej elektrowni nie mniejszej niż [...] MW, lokalizowane na obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym, na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247 z późn. zm.), realizacja przedsięwzięcia wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto, stosownie do art. 59 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymaga obligatoryjnie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ podał, że przedsięwzięcie realizowane będzie w granicach określonych buforem o szerokości 500 m do wewnątrz od granic akwenu, dla którego wydane zostało pozwolenie na wznoszenie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich nr [...], a oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia nie będą powodować przekroczenia standardów jakości środowiska zarówno w granicach obszaru jego realizacji, ani poza nimi. Z tego też względu jedynym podmiotem, któremu przysługiwać mogą prawa strony w przedmiotowym postępowaniu jest inwestor [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. Projektowana inwestycja [...] będzie zlokalizowana w południowej części Morza Bałtyckiego, w polskiej wyłącznie strefie ekonomicznej, w odległości ok. [...] km na północ od linii brzegowej, na wysokości gminy [...] oraz gminy miejskiej [...]. Dla obszaru, na którym planowane jest przedmiotowe przedsięwzięcie, [...]marca 2012 r. inwestor uzyskał pozwolenie wyżej wymienione (PSZW) na wznoszenie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, w którym określona została całkowita moc elektrowni wiatrowych możliwych do wybudowania na tym obszarze do [...] MW. Dla przedmiotowego terenu inwestor uzyskał 7 lipca 2016 r. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie morskiej farmy wiatrowej pod nazwą [...], zakładającej zastosowanie 120 elektrowni o mocy jednostkowej ok. [...] MW. Z uwagi na dynamiczny postęp technologiczny w branży, większe parametry techniczne testowanych obecnie urządzeń oraz wyniki analiz warunków wietrznych i geotechnicznych, inwestor podjął decyzję o przygotowaniu nowego projektu na bazie posiadanego PSZW, z uwzględnieniem najnowszych rozwiązań technologicznych. Projekt ten o nazwie [...], stał się przedmiotem niniejszego postępowania, zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ramach przedmiotowego przedsięwzięcia, planowana jest budowa morskiej farmy wiatrowej [...], o maksymalnej mocy [...] MW. Pierwotnie wnioskowanym wariantem realizacyjnym przedsięwzięcia była budowa [...] turbin wiatrowych, ale w toku postępowania wyjaśniającego inwestor wniósł o zmianę zakresu przedmiotowego przedsięwzięcia i zmniejszenie liczby planowanych do posadowienia turbin wiatrowych ze [...] szt. do [...] szt. Po modyfikacji, [...] w wariancie wybranym do realizacji będzie składała się z:
- [...] elektrowni wiatrowych o klasie [...] MW plus, których podstawowe elementy to fundament, wieża, gondola z generatorem prądu i rotor,
- 1 wewnętrznej morskiej stacji elektroenergetycznej (MSE),
- podmorskich kabli elektroenergetycznych i telekomunikacyjnych, łączących: o elektrownie między sobą (w obwody kablowe), o grupy elektrowni z wewnętrzną morską stacją elektroenergetyczną. Dodatkowo, w wariancie wybranym do realizacji, inwestor postanowił wyłączyć z zabudowy elektrowniami wiatrowymi część obszaru [...] na potrzeby utworzenia drożnego korytarza migracyjnego dla ptaków pomiędzy zgrupowaniami elektrowni wiatrowych, należącymi do projektów zlokalizowanych na północnym i północno-wschodnim stoku [...]. W związku z tym, ograniczeniu uległ również obszar przedsięwzięcia, na którym możliwa będzie lokalizacja elektrowni wiatrowych (obszar zabudowy). Organ podniósł nadto, że realizacja i późniejsza eksploatacja przedmiotowego przedsięwzięcia wiązać się będzie z możliwością wystąpienia skumulowanego oddziaływania tego przedsięwzięcia z innymi planowanymi w tym rejonie projektami morskich farm wiatrowych. Skumulowane oddziaływanie dotyczyć może m.in. hałasu związanego z fundamentowaniem turbin wiatrowych, ale także negatywnego wpływu na ptaki migrujące przez obszary, na których planuje się realizację zarówno przedmiotowego przedsięwzięcia, jak i innych projektów morskich farm wiatrowych. Z tego też względu organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające, mające na celu umożliwienie temu organowi dokonanie szczegółowej i dogłębnej analizy możliwego do wystąpienia skumulowanego oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia z innymi projektami morskich farm wiatrowych wskazanych w raporcie i jego uzupełnieniach, dla których wydane zostały decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach. Mając na uwadze treść art. 79a kpa organ wezwał inwestora do wskazania rozmieszczenia wszystkich [...] turbin wiatrowych ([...]planowanych do realizacji w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia oraz [...] planowanych do realizacji na przedmiotowym terenie w oparciu o decyzję z [...] lipca 2016 r.). Inwestor nie wykazał rozmieszczenia wszystkich [...] turbin wiatrowych, jakie mogłyby powstać na przedmiotowym terenie i analizy ich oddziaływania skumulowanego, podczas gdy w świetle art. 66 ust. 1 pkt 3b powołanej ustawy, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać w szczególności informacje na temat kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Przedłożona w uzupełnieniu analiza oddziaływania skumulowanego obejmowała jedynie przedmiotowe przedsięwzięcie i przedsięwzięcie polegające na budowie [...], bez uwzględnienia pozostałych projektów morskich farm wiatrowych, dla których wydane zostały decyzje środowiskowe. Wobec braku wskazania rozmieszczenia [...] turbin wiatrowych na przedmiotowym terenie oraz braku dogłębnej analizy skumulowanego oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, organ I instancji odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] spółka z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie inkryminowanej decyzji w całości i orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy.
Po rozpatrzeniu odwołania, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję [...].
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, że jednym z kluczowych elementów oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest weryfikacja raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Raport ten, zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, powinien zawierać m.in. opis planowanego przedsięwzięcia (pkt 1), informacje na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowych, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego – w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem (pkt [...]) oraz opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym obejmujących oddziaływania skumulowane (pkt [...]). Informacje, o których mowa w pkt [...], powinny uwzględniać przewidywane oddziaływanie analizowanych wariantów na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru, co wynika z art. 66 ust. 2 powołanej ustawy.
Organ odwoławczy ustalił, że przedłożony raport nie spełnia wymogów określonych w art. 66 ust. 1 powołanej ustawy, w szczególności nie wskazuje lokalizacji planowanych do budowy w ramach przedmiotowej inwestycji [...] morskich turbin wiatrowych (pkt [...]) ani lokalizacji [...] turbin planowanych do realizacji w obszarze objętym decyzją z 7 lipca 2016 r. (pkt [...]), również nie zawiera opisu oddziaływań skumulowanych wynikających z lokalizacji w obszarze objętym oddziaływaniem innych morskich farm wiatrowych, dla których uzyskano decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach (pkt [...]). Ponadto, w odległości około 5,5 km na zachód od miejsca planowanej realizacji przedsięwzięcia znajduje się obszar Natura 2000 [...], natomiast w odległości około 8,3 km na południe znajduje się obszar Natura 2000 "[...]". W analizowanym raporcie brak jest opisu skumulowanych oddziaływań przedsięwzięcia również na obszary Natura 2000. W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego, przedłożony raport nie może stanowić podstawy do przeprowadzenia kompletnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z żądaniem Spółki.
Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutami Spółki, że organ I instancji dopuścił się naruszenia wskazanych w odwołaniu przepisów prawa procesowego i materialnego. W ocenie organu wskazane braki raportu dotyczące lokalizacji turbin wiatrowych, a co za tym idzie oddziaływań skumulowanych, nie zostały przez Spółkę uzupełnione, tym samym Spółka uniemożliwiła organowi I instancji zebranie pełnego materiału dowodowego. Wprawdzie, jak podał organ, w odwołaniu podniesiono, że w załącznikach do pisma z [...] maja 2021 r. zawarto ocenę oddziaływań skumulowanych przedmiotowego przedsięwzięcia z innymi projektami morskich farm wiatrowych, dla których wydane zostały decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach, to jednocześnie w tym samym piśmie Spółka wskazała, że nie istnieje możliwość przedstawienia zintegrowanego rozmieszczenia planowanych elektrowni wiatrowych w ramach obu projektów z tego względu, że w raporcie dla przedsięwzięcia [...] nie zawarto informacji o planowanym rozmieszczeniu elektrowni wiatrowych.
Brak w raporcie informacji o lokalizacji turbin wiatrowych oraz opisu skumulowanych oddziaływań przedsięwzięcia na środowisko, w tym obszary Natura 2000, zdaniem organu odwoławczego uniemożliwia ocenę wpływu przedmiotowej inwestycji na cele i przedmiot ochrony powyższych obszarów Natura 2000. Zdaniem organu nie można wykluczyć, biorąc pod uwagę również oddziaływanie skumulowane z pozostałymi inwestycjami w okolicy, możliwości znacząco negatywnego wpływu projektowanej farmy wiatrowej na siedlisko chronione na obszarze "[...]"a także na przedmioty ochrony obszaru "[...]". Brak oceny oddziaływania skumulowanego z inwestycją, dla której została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego samego terenu co przedmiotowy wniosek powoduje, że oddziaływanie na przyrodę nie zostało w pełni przeanalizowane w tym aspekcie. Organ odwoławczy powołał się przy tym na zasadę zapobiegania i zasadę przezorności i wskazał, że realizacja przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, którego skutki nie są do końca sprawdzone, a mogą wywrzeć negatywny wpływ na środowisko, musi być poprzedzona wszechstronną analizą mającą na celu ustalenie możliwych do wystąpienia zagrożeń oraz koniecznych do podjęcia działań pozwalających na ich wyeliminowanie.
Decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
przepisów prawa materialnego tj.:
1. art. 66 ust. 1 pkt 3b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (u.o.o.ś.) poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, że informacje na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań realizowanych, zrealizowanych lub planowanych przedsięwzięć, muszą być zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w każdym przypadku, gdy dla takiego innego przedsięwzięcia została wydana i pozostaje w obrocie prawnym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach bez względu na jakiekolwiek inne okoliczności, co skutkowało błędnym wymaganiem od Spółki przedstawienia pełnej oceny skumulowanych oddziaływań między objętym niniejszym postępowaniem Projektem [...] i osobnym projektem [...] ("[...]"), dla którego w dniu [...] lipca 2016 r. została wydana przez RDOŚ decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy z wykładni art. [...]. wyraźnie wynika, że w zakresie w jakim oddziaływania przedsięwzięć nie mogą prowadzić do kumulowania nie trzeba przedstawiać analizy oddziaływań skumulowanych, a taka właśnie sytuacja występuje w niniejszej sprawie, ponieważ [...] i [...] są projektami alternatywnymi, a wobec tego oddziaływania między [...] i [...] nie mogą w ogóle wystąpić, a zatem organy błędnie oczekiwały zawarcia informacji dotyczących kumulowania się oddziaływań tych przedsięwzięć, w tym szczegółowego rozmieszczenia turbin wiatrowych obu projektów na potrzeby analizy oddziaływań skumulowanych;
2. art [...] poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że z przepisu tego wynika obowiązek wskazania w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla danego przedsięwzięcia szczegółowego rozmieszczenia turbin wiatrowych planowanych do budowy w ramach innego przedsięwzięcia, dla którego wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, jako elementu koniecznego dla oceny oddziaływań skumulowanych tych przedsięwzięć, podczas gdy z przepisu tego wynika jedynie obowiązek zawarcia w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko informacji o wzajemnych powiązaniach przedsięwzięć w zakresie, w jakim może dojść do skumulowania ich oddziaływań, co skutkowało nieopartym w żadnej podstawie prawnej wymaganiem od Spółki przedstawienia informacji na temat rozmieszczenia 120 turbin wiatrowych objętych [...] (razem z [...] turbinami wiatrowymi objętymi [...]) a następnie wydaniem odmowej decyzji RDOŚ i jej utrzymaniem w mocy przez GDOŚ wobec braku przedłożenia takiego rozmieszczenia, podczas gdy taki wymóg nie wynika z wykładni art. [...]., co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji RDOŚ na podstawie art. [...];
3. art. 81 ust. 2 u.o.o.ś w zw. z art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ("p.o.ś.") poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku gdy organ uważa, że prowadzący instalację nie wykonał w pełni (zdaniem organu) oceny oddziaływania na obszary Natura 2000, automatycznie należy uznać, że nie można wykluczyć, iż planowane przedsięwzięcie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000, a w takim przypadku mając na uwadze zasadę przezorności należy założyć, że przedsięwzięcie będzie miało negatywny wpływ na obszar Natura 2000, podczas gdy taki mechanizm w żadnym wypadku nie wynika z treści art. [...]., nawet analizowanego łącznie z art. [...]., co skutkowało utrzymaniem odmownej decyzji RDOŚ w mocy przez GDOŚ;
przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 6 kpa w zw. z art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 11 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez bezpodstawne wezwanie skarżącej przez RDOŚ (a zasadność tego żądania nie została zakwestionowana przez GDOŚ) do przedstawienia rozmieszczenia 120 turbin wiatrowych objętych [...] (wraz z [...] turbinami wiatrowymi objętymi Projektem [...]), podczas gdy brak jest podstawy prawnej do żądania od wnioskodawcy przedstawienia rozmieszczenia turbin wiatrowych dla przedsięwzięcia innego niż procedowane w danym postępowaniu, a w niniejszej sprawie rozmieszczenie turbin wiatrowych dla [...] nie wynika z [...] (ani z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, na podstawie którego DŚU [...] została wydana), wobec czego zadośćuczynienie wezwaniu organu było niemożliwe i skarżąca nie była w stanie przedłożyć żądanych informacji, co skutkowało przyjęciem przez organy obu instancji, że Spółka nie uzupełniła braków raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla [...] ("raport OOŚ"), a w konsekwencji wydaniem odmownej decyzji RDOŚ i utrzymaniem jej w mocy przez GDOŚ;
2. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez wadliwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegającą na pominięciu przez GDOŚ przedstawionych przez Spółkę na etapie postępowania przed RDOŚ, jako wyjaśnień do złożonego w sprawie raportu OOŚ, informacji o: (1) rozmieszczeniu turbin wiatrowych dla [...], (2) przyczynach braku możliwości wskazania rozmieszczenia turbin wiatrowych dla [...] oraz (3) wynikach oceny oddziaływania skumulowanego na środowisko, w tym na integralność, spójność i przedmiot ochrony obszarów Natura 2000, wynikających z lokalizacji [...] w obszarze objętym odziaływaniem innych morskich farm wiatrowych, dla których uzyskano decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy wszystkie te informacje zostały przedstawione przez Spółkę, a twierdzenia GDOŚ co do braków w tym zakresie stoją w ewidentnej sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, co skutkowało bezzasadnym stwierdzeniem przez GDOŚ, że raport OOŚ nie spełniał wymogów określonych w art. [...], pkt [...]. co z kolei skutkowało utrzymaniem w mocy odmownej decyzji RDOŚ przez GDOŚ;
3. art. [...], art. [...], art. [...] w zw. z art. [...] poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i bezpodstawne: (i) stwierdzenie przez RDOŚ, że przedstawiona w niniejszym postępowaniu analiza skumulowanego oddziaływania przedsięwzięcia nie jest "dogłębna" (przy braku jakiegokolwiek wyjaśnienia, na czym ten brak dogłębności polega), a także (ii) stwierdzenie przez GDOŚ, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający dla dokonania oceny oddziaływania skumulowanego [...] na środowisko, a w szczególności na obszar Natura 2000, z uwagi na nieprzedłożenie przez skarżącą, zdaniem GDOŚ, rozmieszczenia 180 turbin wiatrowych w ramach zarówno [...] i [...], mimo że kwestia oddziaływania skumulowanego została już przeanalizowana w raporcie OOŚ i w wyjaśnieniach do raportu OOŚ składanych na żądanie RDOŚ włącznie z przedstawieniem rozmieszczenia [...] turbin wiatrowych dla [...] (zatem jedynie bez rozmieszczenia turbin wiatrowych dla [...], co jak Spółka wskazywała było niemożliwe), przy czym ani RDOŚ, ani GDOŚ nie zawarły właściwie w ogóle w uzasadnieniu swoich decyzji jakiejkolwiek oceny materiału dowodowego, w tym odniesienia do wyników wykonanej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ani nie wskazały, dlaczego przedłożone przez skarżącą informacje nie stanowią wiarygodnego środka dowodowego na tę okoliczność, co skutkowało stwierdzeniem, iż zapisy raportu OOŚ są niekompletne, a co w konsekwencji doprowadziło do wydania odmownej decyzji RDOŚ i utrzymania jej w mocy przez GDOŚ;
4. art. 8 kpa w zw. z art. 9 kpa w zw. z art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 140 kpa w zw. z art. [...] poprzez podniesienie w uzasadnieniu decyzji GDOŚ zupełnie nowej przesłanki odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla [...], nie analizowanej i niepodniesionej w uzasadnieniu decyzji RDOŚ, tj. dotyczącej nieprzeanalizowania w pełni oddziaływania na obszary Natura 2000, co pozbawiło Spółkę możliwości przedstawienia argumentów dotyczących tej kwestii i czynnego udziału w sprawie (zwłaszcza, że Spółka uważa, że stosowna analiza została należycie wykonana i przedstawiona w toku postępowania), a jednocześnie pozbawiło to Spółkę prawa rozpoznania sprawy w dwóch instancjach w tym zakresie, podczas gdy Spółka, po uzyskaniu informacji, że kwestia ta budzi wątpliwości po stronie organów, przedstawiłaby swoje stanowisko co do tej przesłanki odmowy już w postępowaniu przed RDOŚ;
5. art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez nienależyte rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego w zakresie oddziaływania [...] na obszar Natura 2000 i bezpodstawne przyjęcie, że nie można wykluczyć negatywnego wpływu [...] na obszar Natura 2000, podczas gdy z dokonanej analizy oddziaływania na środowisko (również w wariantach oddziaływania skumulowanego) jednoznacznie i ponad wszelką wątpliwość naukową wynika, że [...] objęty niniejszym postępowaniem, samodzielnie ani w powiązaniu i kumulacji z innymi projektami, nie będzie powodować znaczących oddziaływań na integralność, spójność ani przedmiot ochrony obszarów Natura 2000, przy zastosowaniu zaleconych działań minimalizujących w postaci utworzenia korytarza migracyjnego dla ptaków oraz przez rezygnację z zabudowy elektrowniami wiatrowymi części obszaru morskiej farmy wiatrowej, co w konsekwencji skutkowało utrzymaniem odmownej decyzji RDOŚ w mocy przez GDOŚ na podstawie art. 81 ust. 2 u.o.o.ś.;
6. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 140 kpa oraz art. 136 kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie oddziaływania [...] na obszary Natura 2000 polegające na niepodjęciu na żadnym etapie postępowania działań zmierzających do przeanalizowania możliwego wpływu [...] na obszary Natura 2000, w tym nieprzeprowadzenie przez GDOŚ z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiałów w sprawie w tym zakresie, w sytuacji, gdy GDOS uznał (z czym Spółka się nie zgadza), że taka ocena nie została przez Spółkę w pełni wykonana i wyciągnął z tego negatywne konsekwencje dla Spółki utrzymując w mocy odmowną decyzję RDOŚ, podczas gdy w przypadku prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego wątpliwości GDOŚ mogłyby zostać wyjaśnione;
7. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 140 kpa oraz art. 136 kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie występowania w sprawie przesłanek z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ("u.o.p."), umożliwiających wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nawet w przypadku przedsięwzięcia mogącego znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 (co zdaniem Spółki w sprawie nie ma miejsca, ale zostało podniesione przez GDOŚ w zaskarżonej decyzji), polegające na niepodjęciu na żadnym etapie postępowania działań zmierzających do przeanalizowania wystąpienia tych przesłanek, w tym nieprzeprowadzenie przez GDOŚ z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiałów w sprawie w tym zakresie, w sytuacji, gdy GDOŚ uznał, że nie można wykluczyć wystąpienia znaczącego negatywnego wpływu [...] na obszary Natura 2000 i przywołał art. 34 ust. 1 u.o.p., nie czyniąc żadnych ustaleń w tym zakresie, a jednocześnie wyciągając z tego negatywne konsekwencje dla Spółki utrzymując w mocy odmowną decyzję RDOS;
8. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i które uzasadnia wznowienie postępowania administracyjnego, tj. art. 9 kpa w zw. z art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 79a kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez zaniechanie przez GDOŚ zawiadomienia Spółki o okolicznościach budzących wątpliwości organu, a także zaniechanie przez GDOŚ wskazania Spółce przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, choć jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, GDOŚ za jedną z przesłanek odmowy uznał niepełną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000, która to kwestia nie była wcześniej podnoszona przez RDOS w toku postępowania, co skutkowało niezapewnieniem Spółce czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwieniem Spółce wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a w szczególności złożenia dodatkowych wyjaśnień co do oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000, przez co Spółka bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania uregulowana w art. 145 § 1 pkt 4 kpa;
9. art. 8 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez naruszenie zasady równego traktowania oraz nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, polegające na wymaganiu od Spółki przedstawienia rozmieszczenia turbin wiatrowych i przez to podejście odmienne niż w przypadku innych farm wiatrowych lokalizowanych na obszarach morskich, gdzie te same organy dokonywały oceny oddziaływania na podstawie opisów morskich farm wiatrowych niezawierających szczegółowego planu zagospodarowania obszaru farmy, w tym rozmieszczenia (lokalizacji) turbin wiatrowych, podczas gdy wbrew twierdzeniom GDOŚ stan faktyczny niniejszej sprawy był analogiczny do stanu innych spraw, jako że wszystkie one dotyczą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla turbin wiatrowych lokalizowanych na obszarach morskich, a fakt, że dla danego terenu została wydana inna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma żadnego znaczenia z tej perspektywy (tym bardziej w sytuacji, w której nie wskazywała ona rozmieszczenia (lokalizacji) turbin wiatrowych), co skutkowało wydaniem odmownej decyzji RDOŚ i jej utrzymaniem w mocy przez GDOŚ, mimo że dla innych projektów bezpośrednio sąsiadujących z przedmiotowym obszarem i mogących powodować kumulację oddziaływań takie decyzje zostały wydane bez informacji o rozmieszczeniu (lokalizacji) turbin wiatrowych;
10. art. 7 kpa, art. 9 kpa, art. 107 § 1 pkt 4 i 6 kpa w zw. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez nienależyte i niejasne uzasadnienie przez RDOŚ podstaw odmowy wydania odmownej decyzji RDOŚ oraz nienależyte i niejasne uzasadnienie przez GDOŚ podstaw prawnych utrzymania w mocy odmownej decyzji RDOŚ, ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GDOŚ wprawdzie wskazał różne przepisy, ale zaniechał jasnego i przejrzystego wyjaśnienia, co konkretnie stanowi podstawę prawną odmowy, co z kolei skutkowało wydaniem uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które jest niejasne dla skarżącej i nie wyjaśnia przyczyn odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
11. art. 7 kpa, art. 9 kpa, art. 11 kpa, art. 107 § 1 pkt 6 kpa w zw. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa oraz art. 15 kpa poprzez zaniechanie ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do trzech z ośmiu zarzutów podnoszonych przez skarżącą, tj. do zarzutów nr [...], nr [...], nr [...], a w szczególności do zarzutu związanego z pominięciem przez RDOŚ okoliczności, że ewentualne oddziaływania skumulowane [...] i [...] byłyby analizowane w toku ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, kiedy znane byłyby ostateczne parametry i rozmieszczenie turbin wiatrowych (zarzut [...]), a zatem nawet rzekomy brak możliwości dogłębnego ustalenia oddziaływania skumulowanego na etapie postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowił przeszkody do pozytywnego rozpoznania sprawy, skoro wystarczające byłoby nałożenie obowiązku ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, tymczasem GDOŚ całkowicie zignorował te zarzuty i wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję RDOŚ;
12. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji RDOŚ, mimo że decyzja RDOŚ została wydana z licznymi naruszeniami przepisów postępowania oraz prawa materialnego przywołanych w pozostałych zarzutach niniejszej skargi uzasadniającymi jej uchylenie, w tym naruszeniami będącymi wadami kwalifikowanymi, stanowiącymi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji RDOŚ na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów i wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Wstępnie należy wyjaśnić, że Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.; dalej zwana COVID-19). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Strony niniejszego postępowania zostały poinformowane o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne w opisanym wyżej trybie. W ocenie Sądu rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na charakter sprawy oraz długość trwającego postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Prawo do publicznej rozprawy, wynikające z art. 10 i art. 90 § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), nie ma wszak charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Ograniczenia związane z epidemią są nadal, w większym lub mniejszym zakresie, utrzymywane. Przeprowadzenie w tych okolicznościach rozprawy zwiększyłoby zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było w ocenie Sądu rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy a prawem do jej rozpoznania bez nieuzasadnionej zwłoki.
Oceniając sprawę co do jej istoty, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 3b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 2373 z późn. zm.), raport powinien zawierać informacje na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że nie w każdym przypadku konieczne jest uwzględnienie przedsięwzięć znajdujących się w okolicy przedsięwzięcia objętego raportem, ale tylko w sytuacji, gdy przedsięwzięcia te na siebie oddziałują lub będą oddziaływać (a więc gdy ich oddziaływania się kumulują). Norma z art. 66 ust. 1 pkt 3b ustawy środowiskowej nie dotyczy zatem wszystkich przedsięwzięć inwestora, nawet jeżeli lokalizowane są na tym samym terenie, co już przedsięwzięcie realizowane, zrealizowane lub planowane, dla którego wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach i oddziałują na środowisko. Z treści raportu wynika, jakie przedsięwzięcie znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia i ocena kumulacji oddziaływań na środowisko przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych i planowanych, dla których wydano w dniu 7 lipca 2016 r. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, podlegała weryfikacji i ocenie właściwych w tej sprawie organów. Niewystarczające jest wskazanie przez organ, że dla obszaru, na którym planowane jest przedsięwzięcie będące przedmiotem niniejszego postępowania, inwestor w dniu [...] lipca 2016 r. uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie morskiej farmy wiatrowej pod nazwą [...] składającej się ze [...] turbin wiatrowych. Raport o oddziaływaniu na środowisko zawierał informacje o powiązaniu planowanej inwestycji z przedsięwzięciem, dla którego inwestor uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w dniu [...] lipca 2016 r. Okoliczność, że na tym samym terenie planowane jest już inne przedsięwzięcie, które przecież będzie funkcjonalnie powiązane z planowanym przedsięwzięciem, nie uzasadnia żądania od inwestora analizy oddziaływań skumulowanych wynikających z lokalizacji w obszarze objętym oddziaływaniem innych morskich farm wiatrowych, dla których uzyskano decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym opisu skumulowanych oddziaływań przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie organ powinien we własnym zakresie dokonać oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Odwoływanie się przez organy orzekające w sprawie do niewskazania przez inwestora rozmieszczenia [...] turbin wiatrowych, nie jest argumentem jurydycznym. Z obowiązujących przepisów prawa nie wynika bowiem obowiązek wskazywania rozmieszczenia poszczególnych turbin wiatrowych planowanych do budowy. Przepis stanowi o obszarze, a nie o konkretnym punkcie, lokalizacja zaś przedsięwzięcia została ściśle określona w raporcie i jego uzupełnieniu. Ponadto zauważyć należy, że realizacja zarówno wszelkich idei planistycznych, jak i skonkretyzowanych zamierzeń odnoszących się do zagospodarowania poszczególnych terenów zależy z reguły od inkorporowania ich do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to jedyny dokument stanowiący akt prawa miejscowego, w którym rada gminy ma prawo określić zakaz zabudowy, w tym odległość turbiny wiatrowej od np. zabudowań mieszkalnych i siedliskowych, dróg gminnych, zbiorników wodnych itp. Wynika to w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), który stanowi delegację ustawową do określania ograniczeń w zabudowie. Również treść art. 10 ust. 1 pkt 13 wskazuje, że uwarunkowania dotyczące uporządkowania gospodarki energetycznej uwzględnia się w studium. Wymienione przepisy statuują zasadę, że rada gminy może podjąć uchwałę dotyczącą kwestii planistycznych, do których należy regulacja dotycząca lokowania przemysłowych turbin wiatrowych, wyłącznie w trybie procedury planistycznej. Inny niż powyższy sposób regulowania omawianej kwestii, tj. określenia zasad rozmieszczenia turbin wiatrowych nie ma umocowania w obowiązujących przepisach prawnych. Nie może zatem budzić wątpliwości, że kwestie lokalizacji poszczególnych turbin wiatrowych mogą być rozstrzygane tylko w trybie procedury planistycznej.
Wyjaśnienia wymaga również, że zgodnie z art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Zgodnie zaś z art. 79a § 1 kpa w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 kpa, a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów na dalszym etapie postępowania.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wprawdzie pismem z 20 września 2021 r. poinformował skarżącą o treści art. 10 § 1 kpa, ale nie wypełnił obowiązku wskazanego w art. 79a kpa, a taki zakres informacji w świetle przepisu art. 79a jest - zdaniem Sądu - niewystarczający, tym bardziej, że skarżąca na etapie postępowania odwoławczego występowała bez udziału profesjonalnego pełnomocnika.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając ponownie odwołanie, organ odwoławczy obowiązany będzie uwzględnić dokonane wyżej rozważania Sądu.
O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Na zasądzone na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego w łącznej kwocie [...] zł składa się: wpis od skargi w kwocie [...] zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie [...] zł oraz uiszczona opłata skarbowa w kwocie [...] zł od dokumentu stwierdzającego ustanowienie pełnomocnika.