IV SA/WA 1795/05

IV SA/Wa 1795/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-01-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-09-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Tomasz Wykowski /sprawozdawca/
Wanda Zielińska-Baran
Zbigniew Rudnicki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Zbigniew Rudnicki, Sędziowie asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19.01.2006 r. sprawy ze skargi A. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących A. K. i A. K. kwotę 715 (siedemset piętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., znak [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] ustalającą z urzędu jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] o powierzchni 725 metrów kwadratowych, położonej we wsi L., która na dzień zbycia stanowiła własność A. i A. K., w wysokości 23 830 złotych.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, iż przesłanki do obciążenia skarżących jednorazową opłatą z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, zwaną dalej "rentą planistyczną" lub "opłatą", wskazane w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 z późn.zm.), zwanej dalej "ustawą" zostały spełnione.
Organ wskazał, iż: (-) w wyniku uchwalenia planu działka skarżących zmieniła swoje przeznaczenie z terenu urządzeń produkcji ogrodniczej na teren pod zabudowę jednorodzinną, (-) skarżących zawiadomiono o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, czego dowodzi kserokopia dziennika podawczego, poz. [...] , (-) skarżący mieli pełną świadomość zmiany przeznaczenia działki (w notarialnej umowie sprzedaży nowe przeznaczenie jest wyraźnie zaznaczone), (-) wzrost wartości działki skarżących w związku ze zmianą jej przeznaczenia ustalono prawidłowo w oparciu o operat szacunkowy sporządzony na dzień [...] maja 2003 r. według stanu prawnego i na poziomie cen na dzień sprzedaży [...] stycznia 1999 r., (-) czynny udział w postępowaniu został skarżącym umożliwiony, (-) operat szacunkowy jest rzetelny, a zarzuty podniesione przez skarżących w piśmie z dnia 9 września 2003 r. są niezasadne, (-) skarżący nie przedstawili kontroperatu.
W skardze na powyższą decyzję A. i A. K. wskazali, iż: (-) nie poinformowano ich o zamiarze zmiany planu zagospodarowania przestrzennego terenu, (-) od dnia sprzedaży do ustalenia opłaty upłynęły 44 miesiące, gdy tymczasem art.36 ust.9 ustawy mówi o bezzwłocznym ustaleniu opłaty po dostarczeniu organowi odpisu aktu notarialnego, (-) sposób, w jaki umożliwiono im wypowiedzenie się co do materiału dowodowego, był wypaczony (do zastrzeżeń do operatu odniósł się bowiem wyłącznie jego autor, wynagradzany przez Gminę), (-) nie poinformowano ich o prawie przedłożenia kontroperatu, (-) organy nie rozpatrzyły zastrzeżeń do operatu, w sytuacji gdy wartość działki przed zmianą planu została zaniżona a wartość działki po zmianie planu zawyżona, (-) wycena działki przed zmianą planu nie uwzględniała jej zagospodarowania i dojazdu,
(-) w celu ustalenia wysokości należności podatkowej od transakcji sprzedaży właściwy urząd skarbowy wycenił działkę na 72.500 zł, tj. na ponad 30 000 zł mniej niż organy orzekający w przedmiocie renty planistycznej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skargę należało uwzględnić, albowiem zarówno decyzję zaskarżoną, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji wydano bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i bez dostatecznego rozpatrzenia zgromadzonego w niej materiału dowodowego. Uchybienie w powyższy sposób przepisom postępowania administracyjnego, tj. artykułom 7 i 77§1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd decyzje organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego.
W ocenie Sądu zachodzi wątpliwość co do tego, czy określona w postępowaniu administracyjnym wartość działki przed zmianą planu jest prawidłowa.
Ustalenia organów orzekających w sprawie odnośnie zmiany wartości zbytej przez skarżącego działki nr ewid. [...] , położonej we wsi L. (zwanej dalej "działką") zapadły na podstawie operatu szacunkowego zmiany wartości nieruchomości gruntowej sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. W. S. na dzień [...] maja 2003 r., według stanu prawnego i w poziomie cen na dzień [...] stycznia 1999 r. (data sprzedaży działki). Z operatu wynika, iż: (-) wartość nieruchomości przed zmianą planu wynosiła 23 512 zł., (-) wartość nieruchomości po zmianie planu wynosi 102 950 zł., (-) wzrost wartości rynkowej nieruchomości z tytułu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wynosi 79 438 zł.
Na etapie postępowania administracyjnego skarżący zakwestionował szacunki rzeczoznawcy co do wartości nieruchomości przed zmianą planu. Skarżący wywodził, iż wartość ta była w istocie wyższa niż wartość przyjęta w operacie. Do zastrzeżeń tych rzeczoznawca sporządzający operat odniósł się w piśmie z dnia 10 października 2003 r. (opinii uzupełniającej), uznając je za niezasadne.
Prawidłowe ustalenie wartości działki przed zmianą planu należy uznać za istotne w sprawie, zważywszy na fakt, iż wartość ta wpływa na podstawę wymiaru renty planistycznej (tj. kwotę wzrostu wartości działki).
W ocenie Sądu opinia uzupełniająca nie usunęła wszystkich wątpliwości co do prawidłowości ustaleń w przedmiocie wartości działki przed zmianą planu.
Po pierwsze odnotować należy, iż pomiędzy treścią przywołanej opinii a treścią operatu zachodzi rozbieżność.
W operacie szacunkowym sporządzonym (rozdział III pkt 2 operatu, str.3) stwierdza się, iż "w gminie [...] można wyodrębnić dwie grupy nieruchomości rolnych: nieruchomości typowo rolnicze – wykorzystywane do produkcji rolnej oraz nieruchomości, które utraciły charakter rolny, a w wyniku podziałów zostały przekształcone na działki o powierzchni i kształcie zbliżonym do działek budowlanych. Jest to skutek wiadomości o pracy nad planem miejscowym. Wartość podstawowa gruntu jeszcze nie budowlanego rośnie skokowo wraz z podaniem informacji o pracach studialnych, następnie - o rozpoczęciu prac nad planem, publicznym okazaniu planu i w ostatnim etapie – o zatwierdzeniu planu. Dla tego rodzaju działek mniejszy wpływ na wartość mają atrybuty działek typowo rolniczych jak klasy bonitacyjne, okręg podatkowy, kompleksy przydatności rolniczej czy kultura rolna. Większego znaczenia nabierają cechy takie jak: położenie, otoczenie, dostęp do infrastruktury technicznej. Do porównań z nieruchomością wycenianą przed zmianą planu przyjęto nieruchomości rolne z drugiej grupy.".
Z powyższych stwierdzeń należałoby wnosić, iż w ocenie rzeczoznawcy takie cechy jak wskazane wyżej położenie, otoczenie, dostęp do infrastruktury technicznej nie są cechami obojętnymi z punktu widzenia ustalenia wartości działki skarżącego przed zmianą planu, a wręcz, że mają znaczenie istotne.
Odmienne wnioski zawiera jednakże opinia uzupełniająca, w której stwierdza się, iż: "Dla działek rolnych atrybuty: uzbrojenie terenu, oświetlenie nie mają istotnego znaczenia, gdyż nie mogą być wykorzystane na potrzeby produkcji rolnej. Na wartość działki rolnej zasadniczy wpływ ma przede wszystkim położenie, rodzaj użytku, klasyfikacja gleboznawcza a w mniejszym stopniu kształt i wielkość działki, uzbrojenie, otoczenie".
Powyższa rozbieżność jest w ocenie Sądu źródłem istotnych wątpliwości co do właściwych kryteriów, według jakich winna zostać ustalona wartość działki skarżącego przed zmianą planu. Wątpliwość ta wymaga wyjaśnienia.
O ile w opinii uzupełniającej wskazuje się co do zasady trafnie, iż przed zmianą planu działka skarżącego nie mogła być traktowana jako działka budowlana (przeznaczenie takie uzyskała ona bowiem dopiero po zmianie planu), o tyle w ocenie Sądu wnikliwszego rozważenia wymaga, czy rzeczywiście dla wyceny jej wartości marginalne znaczenie miałyby te cechy, które bierze się pod uwagę przy wycenie działek przeznaczonych pod szeroko rozumianą zabudowę. Rzeczoznawca winien w szczególności ustalić, czy z uwagi na takie właściwości działki skarżącego przed zmianą planu, jak: 1) mała powierzchnia, 2) przyleganie do drogi publicznej (ulicy [...] ), 3) dostęp do wszystkich mediów, działka ta mogła być zabudowana przed zmianą planu zabudową zagrodową i czy fakt ten nie wpływał na to, iż w istocie przedstawiała ona wartość wyższą, aniżeli działka typowo rolna.
Inne kwestie, o których mowa w skardze, uznał natomiast Sąd za nieistotne z punktu widzenia prawidłowości postępowania w przedmiocie ustalenia renty planistycznej.
Okolicznością taką jest bez wątpienia to, czy skarżący zostali prawidłowo zawiadomieni o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu zagospodarowania przestrzennego, przewidującego zmianę przeznaczenia ich działki, czy też. Należy bowiem podkreślić, iż przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wskazujące materialnoprawne przesłanki ustalenia renty planistycznej nie stanowią, aby przesłanką taką było także skuteczne dokonanie wspomnianego zawiadomienia. Kwestia wadliwości zawiadomienia miałaby znaczenie prawne, niemniej nie w tym postępowaniu a np. w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności planu.
Podobnie rzecz ma się z podniesionym przez skarżącego zarzutem, iż wartość nieruchomości po zmianie planu została w ustalona w sposób odmienny przez dwa różne organy administracji publicznej (organy orzekające o rencie planistycznej oraz organy podatkowe). Po pierwsze należy wskazać, iż podstawą do oceny prawidłowości ustaleń organu orzekającego o rencie planistycznej, dotyczących wartości danej nieruchomości, może być wyłącznie ocena legalności i wiarygodności tych dowodów na okoliczność ustalenia tej wartości, które przeprowadzono w postępowaniu w przedmiocie ustalenia renty, nie zaś dowodów przeprowadzonych w postępowaniach odrębnych. Ustalenie, iż dowody przeprowadzone w postępowaniu o ustalenie renty planistycznej są z procesowego i merytorycznego punktu widzenia prawidłowe (albo też nieprawidłowe) obliguje zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny do uznania ich za wiążące (albo też nie wiążące), niezależnie od ustaleń zapadłych w innych postępowaniach administracyjnych. Po drugie należy wskazać, iż sam fakt, iż wartość działki ustalona w postępowaniu podatkowym jest dla skarżącego korzystniejsza (niższa), nie oznacza jeszcze, iż jest to wartość prawidłowa (w szczególności z uwagi na brak informacji odnośnie tego, jakimi metodami wartość ta była ustalana).
Stwierdzić także należy, iż sam fakt znacznego upływu czasu od zaistnienia podstaw do naliczenia renty planistycznej (tj. od dnia sprzedaży – [...] stycznia 1999 r.) do dnia zakończenia postępowania decyzją ostateczną ([...] lutego 2005 r.), na który niewątpliwie składają się okoliczności leżące po stronie organu I instancji (wszczęcie postępowania – poprzez wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. - dopiero po upływie 2 lat od dnia sprzedaży, wadliwość decyzji pierwszoinstancyjnych, wymagająca dwukrotnego ich uchylenia przez organ odwoławczy) nie jest przeszkodą do ustalenia renty planistycznej. Wprawdzie istotnie, tak jak podniósł skarżący, przepis art.36 ust.9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do bezzwłocznego po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego ustalenia renty planistycznej i równie istotnie, tak jak twierdzi skarżący, sformułowanie "bezzwłocznie" winno być interpretowane w sposób ścisły, to jednak, z uwagi na to, iż ustawodawca nie przewidział jakichkolwiek sankcji na wypadek uchybienia temu obowiązkowi, regulację art.36 ust.9 ustawy należy uznać za mającą charakter wyłącznie instrukcyjny. Oznacza to, iż: (-) uchybienie obowiązkowi bezzwłocznego ustalenia renty planistycznej nie powoduje niedopuszczalności jej późniejszego ustalenia, (-) na zasadzie art.36 ust.7 w zw. z ust.6 dla oceny dopuszczalności takiego ustalenia istotne jest wyłącznie to, czy w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące, wszczęto stosowne postępowanie administracyjne. Warunek ten został spełniony w sprawie, stąd postępowanie w przedmiocie obciążenia skarżącego opłatą mogło i może być w dalszym ciągu prowadzone.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 par.1 pkt 1 lit.c, art.152 oraz art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270).