IV SA/Wa 1779/20

IV SA/Wa 1779/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wąsikowska /sprawozdawca/
Aneta Dąbrowska
Katarzyna Golat /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 506
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2021 poz 741
art. 1 ust. 1 i 2; art. 2; art. 3; art. 15 ust. 2 pkt 10; art. 18 ust. 1.
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie: Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. C., B. G., J. F. oraz J. P. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
S.C, B.G, J.F, J.P. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] część I.
Powyższej uchwale Skarżący zarzucili naruszenie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 NP 80 poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej u.o.z.p., w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 9, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 140 kodeksu cywilnego, art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie i nadużycie władztwa planistycznego poprzez ograniczenie prawa własności właścicieli dz. ew. nr [...][...],[...] i [...] oraz poprzez przeznaczenie działek, w których skarżący mają po 1/55 udziału, tj. dz. ew. nr [...] i [...] pod tereny drogi publicznej oznaczonej symbolem [...], tym samym powodując zmniejszenie wartości działek skarżących oraz uniemożliwienie korzystania z nich w sposób dotychczasowy, w sytuacji gdy nie istnieje interes publiczny, który przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności uzasadniałby tego typu ograniczenie w wyżej wskazanym zakresie.
Wskazano także na naruszenie § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe przeprowadzenie drogi publicznej oznaczonej symbolem nr [...], w miejscu, w którym znajdują się podziemne zbiorniki retencyjne (przeznaczone do gospodarowania wodami opadowymi) pozbawiając w konsekwencji możliwości korzystania z nich przez mieszkańców dz. ew. nr [...],[...],[...] i [...].
Zgodnie ze zrealizowanym przez Inwestora projektem Osiedla [...] na podstawie otrzymanego pozwolenia na budowę, zagospodarowanie wód opadowych odbywa się obecnie poprzez ich gromadzenie w wybudowanych w tym celu podziemnych zbiornikach retencyjnych, a następnie wykorzystywanie ich zapasu do podlewania terenów zielonych znajdujących się na placu zabaw. Ewentualnie w przypadku obfitych, opadów wywóz nadmiaru zgrom[...] został zaplanowany w mpzp w miejscu, w którym znajdują się ww. zbiorniki, co wymaga ich przeniesienia, lub przejęcia przez gminę wraz z obowiązkiem utrzymania i zapewnienia zagospodarowania spływających do nich wód opadowych. Gmina nie przedstawiła żadnej propozycji co do ewentualnego przesunięcia tych zbiorników, pomimo tego, że decyzją ostateczną nr [...] z dnia 25 marca 2015 r., sygn, [...] zatwierdziła projekt budowlany i udzieliła pozwolenia na budowę dla Inwestora, w tym co do budowy sieci kanalizacji - deszczowej w drodze wewnętrznej z dwoma zbiornikami retencyjnymi szczelnymi na wody opadowe, m. in. na działce [...].
W ocenie skarżących organ podejmując uchwałę naruszył także art. 9 ust. 1-2 ustawy dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310) poprzez naruszenie obowiązku zachowania zasady racjonalnego i całościowego traktowania zasobów wód powierzchniowych oraz obowiązku współdziałania administracji publicznej, użytkowników wód i przedstawicieli lokalnych społeczności w zakresie pozwalającym uzyskać maksymalne korzyści społeczne.
Wobec powyższych zarzutów skarżący wnieśli:
1. o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały:
a) w części, dotyczącej przebiegu drogi publicznej oznaczonej na rysunku planu symbolem [...] przechodzącej przez działki o nr [...],[...],[...] oraz [...];
b) w części tekstowej planu: w zakresie § 31 w odniesieniu do drogi publicznej oznaczonej symbolem [...];
2. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przez Skarżącego, w tym kosztów wpisu, opłaty skarbowej oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Skarżący – wykazując swój interes prawny w kwestionowaniu powyższej uchwały wskazali że - są właścicielami działek ewidencyjnych sąsiadujących z ciągiem pieszo- jezdnym [...], tj.: - S.C- dz. ew. nr [...] i [...], - B.G. - dz. ew. nr [...], - J.K. - dz. ew. nr [...], - J.P. - dz. ew. nr [...]. Posiadają również, każdy z nich po 1/55 udziału w nieruchomości wspólnej, m.in. dz. ew. nr [...] i [...], dla której to nieruchomości Sąd Rejonowy w [...], IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...] Wobec powyższego Strony wskazały, że posiadają - legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jako właściciele działek położonych w obrębie zaskarżonego mpzp, w sąsiedztwie bądź bezpośrednim miejscu przechodzenia zaplanowanej drogi publicznej o symbolu nr [...].
Skarżący wskazali też, że zaskarżona uchwała w sposób istotny ogranicza ich prawo własności - jako właścicieli ww. działek. Skarżący wyjaśnili, że pierwotna koncepcja mpzp przewidywała przecięcie terenów Osiedla Victoria drogą dojazdową [...] o szerokości 9m (w przebiegu zgodnym z obecnie przyjętym mpzp, tj. przez działki [...] oraz [...]) oraz ciągiem pieszo- rowerowym [...] o szerokości 4,5m (przez południowy kraniec działki [...] tutaj przebieg i klasyfikacja tego ciągu komunikacyjnego uległy zmianie w przyjętym mpzp). Powyższe informacje i pierwotne założenia mpzp nadal dostępne są w Internecie. Planowane przez Gminę powyższe inwestycje zakładały podział osiedla na 2 części drogą 10KDD. Część "górna" osiedla posiadałaby wjazdy drogami publicznymi od północy ul. Działkową i od południa drogą publiczną 12KDD. Natomiast część "dolna" posiadałaby jeden wjazd od strony północnej drogą publiczną 12 KDD. a od południa posiadałaby dojście ciągiem pieszo rowerowym 48KDPR. Co istotne, takie założenia koncepcyjne pozwalały mieszkańcom osiedla na: 1) zachowanie prawa własności do pozostałej części działki [...], na której inwestor zaplanował i obiecał mieszkańcom osiedla realizację budowy placu zabaw, 2) możliwość utrzymania "zamkniętego" charakteru osiedla, co dla wielu mieszkańców było kluczowym czynnikiem decyzyjnym co do zakupu domu na osiedlu, 3) zagospodarowania wód opadowych na nieruchomości wspólnej przy wykorzystaniu podziemnych zbiorników retencyjnych wybudowanych przez inwestora na działce [...].
Dalej Strony podniosły, że niemniej zgodnie z zapisami mpzp ustanowionego uchwałą, pierwotnie planowany ciąg pieszo-rowerowy nr 48 ([...]) (o szerokości 4,5 m), pomimo protestów mieszkańców Osiedla [...], z nieuzasadnionych przyczyn został zastąpiony ciągiem pieszo-jezdnym nr ([...]) o szerokości min. 8 m (zmianie uległ też przebieg tego ciągu tj. przez działki [...],[...],[...] oraz [...], zgodnie z częścią graficzną mpzp). Realizacja przez Gminę budowy drogi [...] J zgodnie z uchwalonym mpzp powoduje w ocenie Skarżących:
1. Całkowite wywłaszczenie przez gminę działki [...], na której mieszkańcy osiedla własnymi środkami i pracą zbudowali plac zabaw dla dzieci (inwestor ostatecznie nie zrealizował planowanej inwestycji). Skutkować to będzie pozbawieniem mieszkańców osiedla dostępu do jedynego placu zabaw w okolicy i przestrzeni wypoczynkowo-rekreacyjnej. Gmina [...] nie zapewnia mieszkańcom wsi [...] publicznych terenów przeznaczonych na rekreacje i place zabaw dla dzieci. W kilkunastotysięcznej wsi istnieje praktycznie jeden park z placem zabaw, ufundowanym przez prywatną spółkę w ramach prowadzonej kampanii reklamowej.
2. Zmianę charakteru osiedla z prywatnej przestrzeni zamkniętej (grodzonego osiedla) na teren ogólnodostępny (osiedle otwarte). Przedstawiony na mapie przebieg ciągu oznaczonego symbolem - [...], tj. zakręt z rondem głęboko wcinającym się w osiedle, praktycznie uniemożliwia mieszkańcom postawienie bram wjazdowych zamykających osiedle (co więcej, postawienie takich bram, a następnie ich utrzymanie w celu przywrócenia pierwotnego charakteru osiedla stanowiłoby wysoki koszt dla mieszkańców, a nie gminy). Narusza to tym samym prawo do prywatności, prawo do wypoczynku, prawo do bezpieczeństwa w obrębie własnej nieruchomości lub wspólnoty mieszkańców - osiedla zamkniętego.
3. Konieczność poniesienia przez mieszkańców istotnych nakładów finansowych związanych z postawieniem ogrodzeń przy frontowej granicy swoich prywatnych działek (obecnie w związku z charakterem osiedla zamkniętego, prywatne działki mieszkańców mają charakter zabudowy otwartej, tzw. "amerykańskiej", tj. bez ogrodzenia i furtek od strony frontowej działki). Utrzymanie tak zaprojektowanego przez inwestora "otwartego" charakteru zabudowy prywatnych posesji nie jest w Polsce ogólnie przyjętym standardem w przypadku nieruchomości sąsiadujących z drogą publiczną i jest stosowane praktycznie tylko na osiedlach zamkniętych. Wykonanie ogrodzenia prywatnych posesji mieszkańców od frontu będzie problematyczne z uwagi na brak możliwości postawienia bram wjazdowych ze względu na zbyt krótkie podjazdy (bramy wjazdowe nie miałyby bowiem możliwości otwarcia w głąb posesji przy pojeździe zaparkowanym na podjeździe).
4. Wprowadzenie ruchu samochodowego w pasie terenu, w którym nie był on pierwotnie planowany generuje niedogodności dla mieszkańców przylegających do niego działek (np. hałas i zanieczyszczenia) oraz powoduje spadek wartości tych nieruchomości.
Na uwagę zasługuje również fakt, że w związku z brakiem informacji - w momencie projektowania i uzyskiwania pozwolenia na budowę osiedla przez inwestora o planach gminy dotyczących wprowadzenia ruchu samochodowego na tym terenie, ostatnie 3 nieruchomości osiedla [...] zostały zorientowane ogrodami w stronę oprotestowanej przez mieszkańców drogi publicznej oznaczonej symbolem [...], a frontem od prywatnej osiedlowej drogi dojazdowej. Budowa planowanego przez gminę ciągu pieszo-jezdnego spowoduje otoczenie tych nieruchomości z 3 stron ogólnodostępną drogą publiczną z ruchem samochodowym, co wpłynie na bezpieczeństwo mieszkańców i ich jakość życia, a także na spadek wartości posiadanych nieruchomości.
Ponadto, realizacja przez gminę drogi publicznej oznaczonej symbolem [...] oraz drogi [...] przy założeniu wykupu przez gminę tylko i wyłącznie części działek [...],[...],[...] oraz [...] znajdujących się w planowanym przebiegu tych ciągów komunikacyjnych, oraz pozostawieniu we współwłasności mieszkańców osiedla pozostałych fragmentów działek składających się obecnie na drogę osiedlową ([...],[...],[...] spowoduje wykształcenie się skomplikowanej sytuacji własnościowej tych pozostałych działek, która utrudni ich racjonalne zarządzanie oraz pozbawi mieszkańców ekonomicznego sensu posiadania prawa własności do tych terenów.
W ocenie skarżących – mając na względzie powyższe uwagi - po zrealizowaniu planowanych przez gminę inwestycji wskazane działki nie będą stanowić spójnej całości.
Ponadto – zdaniem skarżących - na podkreślenie zasługuje też fakt, że Gmina [...] w przyjętym mpzp nie respektuje w równym stopniu prawa własności wszystkich swoich mieszkańców. W przypadku osiedli [...] i [...] Gmina za zasadne uznała pozbawienie mieszkańców terenów rekreacyjnych i placów zabaw w celu wybudowania ciągu pieszo jezdnego[...] nie spełniającego żadnego istotnego celu społecznego. Natomiast np. w przypadku leżącego w pobliżu na zachód, prawie po sąsiedzku osiedla [...], Gmina nie zdecydowała się na przedłużenie ciągu [...] przez tereny tego osiedla.
Co istotne, skarżący podnoszą, że Gmina [...] w budżecie na 2020 r. zaplanowała realizację budowy przedłużenia ul. [...] (głównej drogi zbiorczej dla wsi [...] która to jest drogą równoległą do będącego przedmiotem sporu ciągu pieszo-jezdnego [...] Gmina [...] zaplanowała budowę dwóch mostków przechodzących przez [...] na obu końcach ciągu pieszo-jezdnego [...] w odległości ok. 200 metrów od siebie. W związku z tym ciąg pieszo-jezdny [...] będzie przebiegał wzdłuż rowu równolegle w odległości 10 metrów od głównej drogi zbiorczej (ul. [...] do której mieszkańcy Osiedli [...] i [...] będą mieli swobodny dostęp bez budowy tego ciągu.
Mając na względzie powyższe stwierdzono, iż brak jest ważnego celu publicznego tej inwestycji. Wybór przez Gminę sposobu jej realizacji ze względu na planowany przebieg jest ekonomicznie i społecznie nieuzasadniony.
Skarżący wskazali także, że Gmina podczas uchwalania mpzp nie kierowała się w żadnym stopniu wyważeniem interesów wszystkich stron, ale też nie uzasadniła w sposób należyty podejmowanych przez siebie decyzji. Co istotne, nie poszukiwano innych rozwiązań mających na celu znalezienie kompromisu. W związku z tym rażąco naruszono prawo własności nieruchomości Skarżących.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z wymogami ustawowymi w procedurze sporządzania planu zapewniono udział społeczeństwa. informację o przystąpieniu do opracowania projektu planu i zbieraniu wniosków podano do publicznej wiadomości poprzez Internet (oraz obwieszczenia i ogłoszenia w prasie lokalnej art. 17 ust. 1 u.p.z.p.). Informację o wyłożeniach do publicznego wglądu projektu planu (pian był wykładany dwukrotnie) wraz z prognozą oddziaływania na środowisko podano do publicznej wiadomości poprzez Internet oraz obwieszczenia i ogłoszenia w prasie lokalnej (art. 17 ust. 9 u.p.z.p). Każdy kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie planu miejscowego, mógł składać uwagi (art. 18 ust. 1 u.p.z.p). W terminach wskazanych w obwieszczeniach i ogłoszeniach w postępowaniu zbierania uwag, skarżący złożyli uwagi do wyłożonego projektu planu, odnośnie projektowanej drogi gminnej [...] ciągu pieszo-jezdnego, które zostały rozpatrzone negatywnie, z uwagi na to, że wyznaczony w planie publiczny ciąg pieszo-jezdny [...] jest udrożnieniem istniejącego układu komunikacyjnego stanowi niezbędny jego element.
Organ zwrócił uwagę, że w sprawie sporządzono prognozę oddziaływania na środowisko i skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego z uwzględnieniem art. 36 (art. 17 ust. 4 i 5 u.p.z.p) i dla potrzeb opracowania wstępnych założeń do planu w 2013 r na zlecenie Gminy sporządzone zostało "Opracowanie studialne dla [...] - analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym wraz z wnioskami dotyczącymi kierunków polityki przestrzennej dla wsi [...] (gmina [...] równocześnie zostały przeprowadzone ankiety, spotkania i warsztaty z mieszkańcami [...]. Problemy, które zdiagnozowano po rozmowach i spotkaniach z mieszkańcami opisano w w/w opracowaniu i są to: "Rozwój [...] w kierunku nowych osiedli mieszkaniowych, ingerujących coraz bardziej w obszary o wartościowych walorach przyrodniczych, brak zabezpieczenia niezbędnej infrastruktury drogowej i komunikacyjnej oraz praktycznie całkowity brak przestrzeni publicznych..." Autorzy opracowania (RDH Architekci Urbaniści) zwrócili uwagę, że [...] nie korzysta z walorów lokalizacyjnych, zatracając stopniowo łączność z jednym zasadniczych elementów kształtujących jego strukturę przestrzenną - [...]. Nie funkcjonuje żadna infrastruktura rekreacyjna czy spacerowa. Zagospodarowywanie terenów pozostających w jakiejkolwiek relacji z wodą, zwłaszcza jeżeli dotyczy to terenów silnie zurbanizowanych, poprzez tworzenie wysokiej jakości otwartych przestrzeni integrujących mieszkańców, wpływa na kształtowanie i podniesienie poziomu kultury społecznej zamieszkania. W zaproponowanych kierunkach zagospodarowania dla [...] uznano że zielony korytarz wzdłuż kanału należy wzmocnić poprzez zaprojektowanie alejek i mini placów z przeznaczeniem na cele spacerowo-rekreacyjne wraz z niezbędnymi elementami małej architektury połączonych ciekawą ich aranżacją.
Ten kierunek zagospodarowania obszarów [...] został przyjęty w opracowywanym projekcie planu, w którym przywrócono zielony bufor oraz ścieżkę pieszo rowerową. W trakcie pierwszego wyłożenia projektu planu [...] , które trwało od 21 listopada 2016 r. do 23 stycznia 2017 r. zorganizowane zostały cztery spotkania tematyczne dla mieszkańców połączone z warsztatami dotyczącymi: komunikacji, przestrzeni publicznych, zabudowy mieszkaniowej i usług oraz ochrony środowiska. Oprócz tego odbyły się dwa spotkania: dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planów rozwiązaniami oraz spotkanie podsumowujące konsultacje społeczne. Licznie biorący udział w konsultacjach społecznych mieszkańcy[...] przede wszystkim zarzucali brak przestrzeni publicznych i terenów zielonych w planach obowiązujących oraz niewystarczające rozwiązanie tego problemu w wyłożonym projekcie planu. Znalazło to również odzwierciedlenie w uwagach zgłoszonych do projektu planu. Dlatego po przeanalizowaniu tych potrzeb w powtórnie wyłożonym projekcie planu zostało zaproponowane nowe rozwiązania w zakresie przestrzeni wspólnych, w tym zagospodarowania terenów zielonych wzdłuż kanału[...].
Organ zwrócił uwagę, że ciąg komunikacyjny [...] równocześnie stanowi poprzeczne połączenie ulic osiedlowych stanowiących długie ślepo zakończone sięgacze, usprawniając obsługę komunikacyjną mieszkańców tych osiedli, przy założeniu, że stanowi strefę uspokojonego ruchu wpisaną w teren zieleni rowu [...]. Utworzony ciąg komunikacyjny [...] wpisuje się w przyjęty kierunek rozwoju miejscowości i staje się niezbędną przestrzenią wspólną w silnie urbanizujących się terenach osiedli mieszkaniowych. Zagospodarowanie pod kątem rekreacji i wypoczynku tej jednej z najbardziej atrakcyjnych przestrzeni [...], wynika zarówno z opracowania studium rozwoju dla [...] z 2013 r. jak i konsultacji społecznych z 2017 r.
Odnosząc się do kolejnych zarzutów organ wyjaśnił, że w ramach szczegółowego projektowania terenów zieleni przebudowa zbiorników retencyjnych nie stanowi ograniczenia dla proponowanego sposobu zagospodarowania, zbiorniki retencyjno sedymentacyjne zostało już przewidziane przy okazji innych terenów przeznaczonych pod urządzoną zieleń publiczną przy [...] w planie [...]. Zdaniem Rady zagospodarowanie Kanału wymaga kompleksowego podejścia, łączącego rozwój przestrzeni publicznych wraz z koniecznymi rozwiązaniami z zakresu inżynierii wodnej. Istniejące lub planowane lokalne zbiorniki retencyjne poza rozwiązaniami funkcjonalnymi mogą także dodawać nowej jakości do przestrzeni, pod warunkiem odpowiedniego zaprojektowania i zagospodarowania ich bezpośredniego otoczenia.
Rada podniosła, że działania Gminy skupiają się na pozyskiwaniu terenów i zagospodarowywaniu ich pod tereny publiczne dostępne dla wszystkich mieszkańców. Istotnym w kontekście zaplanowanego placu zabaw na osiedlu mieszkaniowym, o którym jest mowa w skardze, jest fakt przystąpienia w dniu[...] sierpnia 2019 r. uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] do sporządzenia planu dla terenów zlokalizowanych po przeciwnej stronie ul. [...] w celu zmiany ich przeznaczenia pod tereny sportu i rekreacji, gdzie przewidziane będą różne formy aktywności dla dzieci i młodzieży. Wyznaczenie przestrzeni publicznych oraz ich aranżacja ma działanie porządkujące przestrzeń (co jest w interesie miasta i mieszkańców) oraz wpływające na wartość terenu (co jest w interesie samego właściciela). Gmina dołożyła wiele starań aby przeanalizować dokładnie problemy przestrzenne z którymi mamy do czynienia w [...] (przywołane wcześniej studium dla [...] z 2013 r.) jak również rozbudowane konsultacje społecznie w 2017 r. połączone z warsztatami i spotkania z mieszkańcami organizowane w szkole w[...].
Powyższe rozwiązanie przyjęte w planie miejscowym dla [...] a było zgodne z realizowaną w trakcie przygotowania i zatwierdzania planu polityką przestrzenną Gminy [...] i intencją Rady Miejskiej w [...]
Skutki prawne uchwalenia planu są znaczące zarówno dla gminy, jak i właścicieli nieruchomości. Projektowana droga [...] jest celem publicznym w rozumieniu w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Cel publiczny to cel dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi i dostępny dla wszystkich. Zadania własne jednostek samorządu terytorialnego, które można rozpatrywać na przykładzie zadań własnych gminy określonych w ustawie o samorządzie gminnym. Skierowane są one na zaspokajanie bieżących, zbiorowych potrzeb ludności, drodze świadczenia usług powszechnych. Projektowaną drogę publiczna [...], można uznać za obiekt służący do zaspokajania bieżących, zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnych.
Końcowo Rada wskazał, że Konstytucja RP gwarantuje jej obywatelom, że Państwo chroni własność i prawo dziedziczenia. Jednocześnie zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy zasadniczej, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przepisy art. 36 u.p.z.p regulują również kwestie związane z wzajemnymi rozliczeniami pomiędzy gminą a właścicielem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W pierwszej kolejności należy uznać, że skarżący wykazali, iż ustalenia zaskarżonego planu miejscowego prowadzą do naruszenia ich interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506), oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Ocena naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez akt planistyczny nie musi wyłącznie dotyczyć przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwały organów samorządowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, mogą przecież dotyczyć także uprawnień lub obowiązków z zakresu prawa budowlanego, gospodarki nieruchomościami czy prawa cywilnego. Kwestię naruszenia interesu prawnego strony należy oceniać na podstawie całokształtu okoliczności sprawy.
Skarżący są właścicielami nieruchomości działek ewidencyjnych sąsiadujących z ciągiem pieszo - jezdnym [...], jak i działek przez które ciąg ma przebiegać, tj.: - S.C. dz. ew. nr [...] i [...], - B.G. - dz. ew. nr [...] – J.F. - dz. ew. nr [...] – J.P. - dz. ew. nr [...] jak i posiadają każdy z nich po 1/55 udziału w nieruchomości wspólnej dz. ew. nr [...] i [...].
Zaskarżony plan miejscowy wprowadził istotne ograniczenia w sposobie dotychczasowego zagospodarowania nieruchomości skarżących poprzez przeznaczenie działek pod tereny drogi publicznej oznaczonej symbolem [...] Skarżący wskazali, że realizacja projektowanego ciągu pieszo-jezdnego spowoduje: zmniejszenie wartości działek skarżących, całkowite wywłaszczenie działki [...] na której mieszkańcy osiedla wybudowali plac zabaw, zmianę charakteru osiedla z prywatnej przestrzeni zamkniętej na teren ogólnodostępny, konieczność poniesienia przez mieszkańców nakładów finansowych związanych z postawieniem ogrodzeń przy frontowej granicy swoich działek. Skarżący wskazali, że wprowadzenie ruchu samochodowego w pasie terenu, w którym nie był on pierwotnie przewidziany generuje niedogodności dla mieszkańców przylegających do niego działek (np. hałas i zanieczyszczenia).
Takie ustalenia planu miejscowego prowadzą do naruszenia interesu prawnego skarżących, ponieważ ograniczają możliwość zagospodarowania działek w sposób dotychczasowy, co wpływa na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Korzystanie z nieruchomości jedynie w sposób wyznaczony przez zaskarżony plan miejscowy wiąże się z ograniczeniami, które w istocie kształtują treść prawa własności nieruchomości.
Wykazanie przez skarżących naruszenia interesu prawnego oraz ich uprawnień otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Okoliczność, że ustalenia planu miejscowego naruszają interes prawny skarżących, nie oznacza jeszcze, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie ma wystarczających podstaw do stwierdzenia, że zaskarżony plan miejscowy został przyjęty z naruszeniem prawa.
Należy wskazać, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Powołana regulacja potwierdza samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Jednakże gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Podnieść należy przy tym, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1575/12, "przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności (...). Organy planistyczne uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności." Przy tym, "Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze" (wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. II OSK 1656/15). Innymi słowy prawo własności choć jest prawem konstytucyjne chronionym to nie oznacza, że jest prawem bezwzględnym. Prawo to doznaje ograniczeń na przykład na gruncie ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: u.p.z.p.), a ich przejawem jest plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt wykonujący ustawę. W tej sytuacji zainteresowane podmioty nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień i będzie związana wyłącznie żądaniami właścicieli z obrębu objętego planem. Poza tym niewątpliwym jest fakt, iż tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać w granicach obowiązujących przepisów (wyrok NSA z 13.11.1999r., sygn. akt IV SA 1678/98, publ. Lex nr 48263).
Powyższe dowodzi, iż na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy. Wynika to wprost z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Skoro zaś uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać dowolnie, to w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazane zostały wartości, które winny być uwzględnione przez gminę przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I tak w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m. in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, wymagania bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych, prawo własności, jak i potrzeby interesu publicznego (pkt 1, 5, 7 i 9 art. 1 ust. 2 u.p.z.p.). Oznacza to, iż prawu własności nie można nadawać zdecydowanego prymatu nad innymi równorzędnie wymienionymi wartościami przez ustawodawcę (wyrok NSA z 13.12.2006r., sygn. akt II OSK 1487/06, niepubl.; wyrok NSA z 4.09.2008r., sygn. akt II OSK 135/08, niepubl.).
Przekładając powyższe wywody na stan przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała Rady Gminy w [...] w części dotyczącej przebiegu ciągu pieszo - jezdnego oznaczonego symbolem [...] na odcinku wzdłuż nieruchomości skarżących, jakkolwiek narusza interes prawny skarżących, to jednak nie narusza prawa. Zarzuty pod adresem zaskarżonej uchwały, które miałyby świadczyć o przekroczeniu przez organy gminy granic władztwa planistycznego - w ocenie Sądu - nie znajdują oparcia zarówno w stanie faktycznym sprawy, jaki i przepisach prawa, których naruszenie zarzucili skarżący.
Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Przeznaczenie zatem danego terenu pod szlak komunikacyjny mieści się w pojęciu owego władztwa planistycznego gminy. Zauważenia też wymaga, iż do zadań własnych gminy, oprócz wskazanego już uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, należy również - stosownie do normy art. 7 ust. 1 u.s.g. - zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania te obejmują sprawy ładu przestrzennego, gminnych ulic, organizacji ruchu drogowego, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej.
Skarżący nie wyrażają zgody na zlokalizowanie planowanego ciągu pieszo- jezdnego, jako że inwestycja ma odbyć się kosztem wskazanych działek i będzie miała istotny wpływ na jej dalsze zagospodarowanie.
Organ zwrócił uwagę, że ciąg komunikacyjny [...] ("droga objęta uspokojeniem ruchu drogowego") stanowi poprzeczne połączenie ulic osiedlowych stanowiących długie ślepo zakończone sięgacze, usprawniając obsługę komunikacyjną mieszkańców tych osiedli, przy założeniu, że stanowi strefę uspokojonego ruchu wpisaną w teren zieleni rowu [...]. Utworzony ciąg komunikacyjny [...] wpisuje się w przyjęty kierunek rozwoju miejscowości i staje się niezbędną przestrzenią wspólną w silnie urbanizujących się terenach osiedli mieszkaniowych. Poza tym w zaproponowanych kierunkach zagospodarowania dla [...] uznano, że zielony korytarz wzdłuż kanału należy wzmocnić poprzez zaprojektowanie alejek i mini placów z przeznaczeniem na cele spacerowo-rekreacyjne wraz z niezbędnymi elementami małej architektury połączonych ciekawą ich aranżacją. Nowopowstała infrastruktura ma służył do obsługi komunikacyjnej znacznie większej liczby działek.
Przedstawione powyżej przeznaczenie terenu jest możliwe do oceny jedynie przez pryzmat ustawowych granic uprawnień planistycznych gminy, z uwagi na brak normatywnych standardów w zakresie zasad przeznaczania terenów i miejsc lokalizacji ciągów pieszo - jezdnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie określono ich mianem celu publicznego. Według art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. za podstawę postępowania w sprawach przeznaczania terenów przyjmuje się ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Ład przestrzenny - stosownie do brzmienia art. 2 pkt 1 u.p.z.p. - to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Z kolei przez zrównoważony rozwój według art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.
Nadto w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się - jak już wyżej wskazywano powołując się na treść art. 1 ust. 2 pkt 1, 5 i 9 u.p.z.p. - m. in. wymagania ładu przestrzennego, wymagania bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych oraz potrzeby interesu publicznego.
Założenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wybudowania w kwestionowanym miejscu ciągu pieszo -jezdnego będzie stanowiło nie tylko zapewnienie ładu przestrzennego, ale i bezpieczeństwa mieszkańców i ich mienia, z jednej strony przez poprawienie warunków ruchu mieszkańców w tym rejonie, jak i innych osób poruszających się tym ciągiem komunikacyjnym (udrożni istniejący układ). Z drugiej strony - co także istotne - zagwarantuje swobodny i bezpieczny dojazd pojazdom pogotowia, straży pożarnej, policji, czy służb komunalnych (np. o co wnioskował Sołtys we wnioskach do mpzp, wniosek nr 42).
Działania te zatem należy utożsamiać z dążeniem organu do zapewnienia porządku publicznego, tym samym spełnienia przewidzianej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przesłanki ograniczenia korzystania z prawa własności. Z tego względu, wyznaczenie w zaskarżonej uchwale obszaru pod teren drogi gminnej oznaczonego symbolem [...], jako obejmującego realizację ciągu pieszo - jezdnego kosztem nieruchomości skarżących, nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 5 oraz 9 u.p.z.p., skoro służy to zapewnieniu ładu przestrzennego oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia na tym terenie, uwzględniając potrzeby społeczności lokalnej (gminnej).
Organ zwrócił uwagę, że powstanie i usytuowanie ciągu komunikacyjnego, było reakcją organów, na potrzeby zgłaszane przez mieszkańców we wnioskach (przykładowo wniosek nr 52 – wniosek o "zagęszczenie sieci przestrzeni publicznych (wyznaczenie w planie ulic publicznych, placów, skwerów na całym obszarze objętym planem). Dodatkowo wskazać należy, że w protokołach z 23 listopada 2016 r. i 18 sierpnia 2017 r. projektant odnosząc się do wniosków mieszkańców wyjaśnił, że zamknięte osiedla nie pozwalają na zagęszczenie sieci komunikacyjnych. Poza tym Organ wskazał i co także wynika z akt sprawy, że zagospodarowanie pod kątem rekreacji i wypoczynku tej jednej z najbardziej atrakcyjnych przestrzeni[...], wynika zarówno z opracowania studium rozwoju dla [...] z 2013 r., jak i konsultacji społecznych z 2017 r.
Jak wynika także z akt sprawy – w toku postępowania składane były uwagi do planu zgodnie z art. 18 ust. 1 u.p.z.p. Organ rozpatrzył je i się do nich ustosunkował. Jak wynika z wykazu uwag Mieszkańcy Osiedla [...] nie wyrazili zgody na przeprowadzenie drogi [...] przez tereny użytkowane przez mieszkańców. Organ wyjaśnił – ustosunkowując się do uwagi – że "planowany ciąg pieszo-jezdny służyć ma poprawie obsługi komunikacyjnej tego rejonu wsi i bezpieczeństwa mieszkańców. Obecna obsługa przez kilkuset metrowy sięgacz sięgający stwarza zagrożenie w sytuacjach awaryjnych (konieczność dojazdu karetki, straży pożarnej). Tereny ZP wzdłuż [...] wyposażone będą w urządzenia do zabaw dla dzieci i wypoczynku, z których korzystać będą mogli mieszkańcy okolicznych osiedli".
Ponadto nie sposób nie podzielić twierdzeń organu, iż uporządkowanie sieci komunikacyjnej wokół osiedla pozwoli na optymalne skomunikowanie zabudowanych terenów z obszarami o wartościach przyrodniczych. Dodać należy, że nowopowstały ciąg stanowi "strefę uspokojonego ruchu wpisaną w teren zieleni rowu [...]".
Zatem połączenie ślepo zakończonych ulic na tym terenie z jedną poprzeczną ulicą niewątpliwie usprawni komunikację drogową całego terenu i w razie potrzeby umożliwi alternatywny dojazd służb. Trzeba mieć także na uwadze, że takie usytuowanie drogi umożliwi bezpośredni dostęp do kanału i ułatwi jego zagospodarowanie, konserwację, utrzymanie w należytym stanie. Podobnie zaprojektowany rodzaj skrzyżowania (rondo) – ma na celu odróżnienie powstałego układu komunikacyjnego. Poza tym w ramach szczegółowego projektowania terenów zieleni – jak wskazał Organ - przebudowa zbiorników retencyjnych nie stanowi ograniczenia dla proponowanego sposobu zagospodarowania, zbiorniki retencyjno sedymentacyjne zostały już przewidziane przy okazji innych terenów przeznaczonych pod urządzoną zieleń publiczną przy [...] w planie [...] a. Rada odnosząc się do kwestii placu zabaw na osiedlu mieszkaniowym, wskazała na fakt przystąpienia w dniu[...] sierpnia 2019 r. uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] do sporządzenia planu dla terenów zlokalizowanych po przeciwnej stronie ul. [...] w celu zmiany ich przeznaczenia pod tereny sportu i rekreacji, gdzie przewidziane będą różne formy aktywności dla dzieci i młodzieży.
Oczywiście słusznym jest twierdzenie skarżących, iż na skutek uchwalenia planu doszło do ograniczenia ich dotychczasowego prawa własności. W żadnej jednak mierze nie można zgodzić się ze skarżącymi, iż rozwiązanie przyjęte w planie w postaci wybudowania ciągu komunikacyjnego kosztem ich działki, uniemożliwia dalsze korzystanie z działki zgodnie z jej przeznaczeniem.
Poza tym okoliczność, iż skarżący nie są zainteresowani powstaniem przedmiotowej drogi, w szczególności z tego względu, iż zamierzają problem komunikacji na swoim terenie rozwiązać w inny sposób, słusznie została uznana za nie mającą znaczenia, bowiem przedmiotowa droga służyć ma społeczności gminy jako droga publiczna. Rada Gminy zatem w ramach własnych kompetencji, po stwierdzeniu, że wybudowanie i lokalizacja drogi w tym rejonie leży w interesie publicznym, miała prawo przyjąć takie rozwiązanie, jakie jest kwestionowane przez skarżących. (tak m.in. w wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2009 r., II OSK 1610/09, CBOSA).
W świetle powyższego w pełni zasadnym jest stwierdzenie, że ustalenia planu w zaskarżonej części, choć naruszają interes prawny skarżących, to nie naruszają powołanych przez skarżących przepisów prawa, ani nie są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień wynikających z władztwa planistycznego. Przedstawiona ingerencja w sposób wykonywania prawa własności niewątpliwie ograniczy skarżącym korzystanie z działek na warunkach dotychczasowych, niemniej jednak mieści się w granicach wyznaczonych słusznym interesem ogółu społeczności gminnej, jakim jest zapewnienie nie tylko dogodnego, ale i bezpiecznego dodatkowego dojścia i dojazdu do szeregu działek budowlanych, służącego nie tylko celom prywatnym posiadaczy tych nieruchomości sprowadzającym się do zaspokojenia potrzeb wynikających z codziennej egzystencji, ale i służb użyteczności publicznej (np. ratowniczych), czyli ogólnemu bezpieczeństwu. Niewątpliwe także skomunikuje dostęp terenów z obszarami o wartościach przyrodniczych i umożliwi utrzymanie kanału w odpowiednich warunkach technicznych.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny - na mocy art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.